AAN DE RAAD EN DE EUROPESE RAAD

betreffende de toekomst van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en de wijze om de legitimiteit en doeltreffendheid ervan te versterken

(2004/2175(INI))

Het Europees Parlement,

–   gezien de ontwerpaanbeveling aan de Raad en de Europese Raad, ingediend door Baroness Sarah Ludford namens de ALDE-Fractie, betreffende de toekomst van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, en de wijze om de legitimiteit en doeltreffendheid ervan te versterken (B6-0006/2004),

–   gelet op artikel 114, lid 3 en artikel 94 van zijn Reglement,

–   gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (A6-0010/2004),

A. in kennis gesteld van het feit dat de Europese Raad voornemens is op 5 november 2004 de prioriteiten voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (RVVR) voor de komende jaren vast te leggen,

B.  nota genomen hebbende van het feit dat de Unie belangrijke vooruitgang heeft geboekt, maar ook op talrijke terreinen achterstand heeft opgelopen bij de tenuitvoerlegging van de RVVR, zoals bedoeld in artikel 2 van het EU-Verdrag,

C. het feit betreurende dat de voortgang op het gebied van asiel en immigratie tot nog toe voornamelijk is geboekt bij het tegengaan van illegale immigratie en niet vergezeld is gegaan van een afdoende inspanning ten gunste van de integratie van rechtmatig verblijvende buitenlanders,

D. overtuigd van het feit dat bij elke toekomstige ontwikkeling van de RVVR rekening moet worden gehouden:

-    met de dreiging van het internationale terrorisme sedert 11 september 2001, dat de Europese Unie op 11 maart 2004 tijdens de aanslagen in Madrid hard heeft getroffen,

-    met de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten waardoor de Unie tot een democratie van 450 miljoen mensen is uitgegroeid,

-    met de inwerkingtreding op 1 februari 2003 van het Verdrag van Nice waardoor voor het eerst de gekwalificeerde meerderheid en de medebeslissing voor bepaalde belangrijke bepalingen van het asiel- en immigratiebeleid en van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken zullen gaan gelden,

-    met de ondertekening op 29 oktober 2004 van het Grondwetsverdrag(1) waarin het Handvest van de grondrechten in de vorm van Titel II van het Verdrag is opgenomen en krachtens welk voor de wetgevingsprocedures de medebeslissing algemeen van toepassing wordt en voorts het toezicht van het Hof op de maatregelen van de RVVR wordt verruimd die daarvan tot dusverre waren uitgesloten, alsmede het individueel klachtrecht bij de Europese rechters wordt ingevoerd,

-    met het feit dat het terrorisme het voornaamste probleem is dat het samenleven en de veiligheid van de Europeanen bedreigt en vooral zal blijven bedreigen; wij zijn er dan ook van overtuigd dat de RVVR tot een symbool en een ijkpunt moet worden voor de toegevoegde waarde die de Unie kan bieden om deze kwaal te bestrijden,

-    met het gebrek aan overeenstemming over oplossingen voor de Europese veiligheidsproblematiek,

-    met het feit dat het terrorisme niet werd beschouwd als het voornaamste probleem dat het samenleven en de veiligheid van de Europeanen bedreigt,

E.  zeer verontrust over het in gebreke blijven van de lidstaten en de instellingen bij de tenuitvoerlegging van de RVVR, dat werd gelaakt tijdens de werkzaamheden van de Conventie, in talrijke conclusies van de Europese Raad en in de periodieke verslagen van de Commissie,

F.  overwegende dat dit in gebreke blijven onmiddellijk moet worden rechtgetrokken door passende hervormingen die moeten worden ingevoerd onder naleving van de vigerende Verdragen, maar tevens in het licht van de politieke doelstellingen die in het Grondwetsverdrag zijn opgenomen, dat aan de vooravond van de Europese Raad zal worden ondertekend,

G. eraan herinnerend dat in artikel 29 van het EU-Verdrag aan de Unie de taak wordt toebedeeld om aan de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen, maar dat de reactie van de Unie meer virtueel dan reëel is geweest ten gevolge van:

     -    de regel van eenparigheid van stemmen, die bindende besluiten zeer moeilijk maakt,

-   het alibi van de soevereine bevoegdheden waarachter vaak corporatistische reflexen schuilgaan,

-   het ontbreken van een duidelijke taakverdeling tussen de Unie en haar lidstaten zowel op de verschillende beleidsterreinen (immigratie, justitiële samenwerking, gegevensbescherming) als tussen landen (die geheel of gedeeltelijk bij de Schengensamenwerking betrokken zijn),

-   het ontbreken van geloofwaardige en gestructureerde procedures voor de follow-up,

-   het ontbreken van geloofwaardige veiligheidsinstrumenten bij crises of weigeringen om samen te werken,

H.  overwegende dat het niet mogelijk is:

-   de tenuitvoerlegging van de RVVR los te zien van een beleid inzake de bescherming en bevordering van de grondrechten en het burgerschap binnen de Unie en

-   het beginsel van de wederzijdse erkenning los te zien van een minimumharmonisatie waarmee wederzijds vertrouwen wordt gecreëerd,

I.   overwegende dat moet worden vooruitgelopen op alle bepalingen van de nieuwe grondwet waarin de uitbreiding van de medebeslissing en de gekwalificeerde meerderheid wordt voorgesteld, telkens als het vigerende verdrag daartoe juridisch de mogelijkheid biedt,

J.   betreurende dat de lidstaten zich in de afgelopen vijf jaar binnen de Raad hebben gekant tegen het vastleggen van normen voor de bescherming van de rechten van de burger en het individu en dat het ontbreken van dergelijke normen vaak wordt gebruikt (soms zelfs door dezelfde lidstaten) als reden om de wederzijdse erkenning te blokkeren,

K. ervan overtuigd dat de door sommige lidstaten voorgestelde pragmatische oplossingen het niet mogelijk zullen maken de reële problemen die de ontwikkeling van de RVVR met zich mee zal brengen het hoofd te bieden, indien er geen duidelijk akkoord bestaat over gemeenschappelijke basisbeginselen, zoals blijkt uit het onvermogen om serieuze vorderingen te maken wat de gegevensbescherming betreft,

L.  ten zeerste verontrust over het ontbreken van werkelijk adequate maatregelen om de terroristische dreiging te bestrijden en de uitdagingen ten aanzien van de burgerlijke vrijheden het hoofd te bieden, en ervan overtuigd dat "aan de begrippen nationale veiligheid en openbare orde een Europese dimensie dient te worden gegeven, opdat de lidstaten een bedreiging voor de nationale veiligheid of de openbare orde van een andere lidstaat beschouwen als een bedreiging voor hun eigen nationale veiligheid of openbare orde"(2),

M.  zich bewust van zijn grote verantwoordelijkheid inzake de bescherming van de rechten en de veiligheid van de Europese burgers, en betreurende dat de mechanismen inzake de programmering en besluitvorming binnen de RVVR zo ondoorzichtig en weinig democratisch zijn dat het Europees Parlement en de nationale parlementen te vaak voor voldongen feiten worden geplaatst,

1.   beveelt de Europese Raad en de Raad aan zich bij het definiëren van de toekomst van de RVVR te laten leiden door drie algemene vereisten:

      a) de legitimiteit van de RVVR versterken:

-   door, in de geest van de Grondwet en de voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Nice reeds gesloten overeenkomsten, te besluiten tot toepassing van de procedure van medebeslissing met het Parlement, stemming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad en uitbreiding van het toezicht van het Hof op de gebieden die onder de RVVR vallen, in de eerste plaats voor maatregelen inzake immigratie (artikel 67 van het EG-Verdrag), en in de tweede plaats voor maatregelen die verband houden met de bestrijding van terrorisme en internationale criminaliteit (artikel 42 van het EU-Verdrag);

-   door erop toe te zien dat de instellingen van de Unie, wat de vereisten inzake vrijheid, democratie en rechtsstaat betreft, zelf het hoge niveau bereiken dat zij van de lidstaten verwachten;

-   door de onmiddellijke toepassing van het beginsel van doorzichtigheid van de debatten op wetgevingsgebied in de Raad en bij de nationale omzetting van de door de Europese Unie getroffen maatregelen (en dus de aanpassing in die zin van verordening 1049/2001 en de interne reglementen van de Raad en de Commissie);

-   door te voorzien in de systematische raadpleging van het Parlement over elke internationale overeenkomst van de Unie inzake justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking, alsmede over elk voorstel van gemeenschappelijk standpunt inzake de RVVR, hetgeen met name noodzakelijk is wanneer deze teksten niet aan de nationale parlementen worden voorgelegd;

-   door het Europees Parlement en de nationale parlementen volledig en op gepaste momenten te betrekken bij de vaststelling en bijwerking van het wetgevende en operationele programma in de RVVR (artikel III-258 van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa);

    b)   de grondrechten en de fundamentele vrijheden bevorderen via beleidsmaatregelen in verband met de RVVR, en bijgevolg:

    -     in het volgende actieplan rekening te houden niet alleen met de in Tampere vastgelegde beleidsvormen die vallen onder de bevoegdheid van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, maar ook met alle andere beleidsvormen die in de vigerende verdragen verband houden met de grondrechten, het burgerschap, de strijd tegen discriminatie, de bevordering van de transparantie en de gegevensbescherming;

    -     de kennis op het gebied van de rechten inzake het Europees burgerschap in overleg met de lidstaten bevorderen, opdat geen enkele Europese burger zich in welk land van de Unie dan ook als een vreemdeling beschouwt;

    -     te voorzien in de systematische opleiding op het gebied van het Europees recht van rechters, advocaten en politieambtenaren die belast zijn met het toezicht op de eerbiediging van de rechtsstaat, omdat elke nationale rechter of elke nationale politieambtenaar ook een Europese rechter of een Europese politieambtenaar is;

    -     de snelle oprichting te eisen van het Europees Agentschap voor de grondrechten in dienst van de Europese en nationale instellingen, dat wordt belast met de systematische evaluatie van het beleid dat op het grondgebied van de Unie inzake de grondrechten wordt gevoerd, mede in het licht van artikel 7 van het EU-Verdrag; het Agentschap moet onderworpen zijn aan de beginselen, procedures en controles die van toepassing zijn op de communautaire agentschappen;

    -     te eisen dat de Europese Commissie met spoed een Europees Bureau voor hulp aan slachtoffers van het terrorisme opricht, dat een Europees referentie- en contactpunt wordt voor burgers wier grondrechten worden geschonden als gevolg van de terroristische dreiging die Europa en de rest van de wereld boven het hoofd hangt;

    -     voor alle wetsbesluiten van de Unie of van de Gemeenschap de voorafgaande evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten te eisen (zoals vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Unie);

    -     ter vergemakkelijking van het wederzijdse vertrouwen een cultuur van de grondrechten binnen de Unie te bevorderen door de permanente dialoog te stimuleren van de hoogste rechtscolleges, de overheidsinstanties en de beoefenaren van het recht, alsmede de ontwikkeling van netwerken voor informatie en raadpleging tussen rechters, overheidsinstanties en onderzoekers;

    -     ervoor te zorgen dat het begrip van het burgerschap van de Unie wordt versterkt en ook garanties bevat voor het vrije verkeer van burgers van de Unie en hun gezinsleden en geregistreerde partner ongeacht zijn/haar nationaliteit;

    -     eenzelfde niveau van bescherming van de grondrechten in de gehele Unie te waarborgen en tevens te zorgen voor wederzijdse erkenning en een betere justitiële samenwerking tussen de lidstaten, alsmede voor de goedkeuring van gemeenschappelijke minimumnormen voor bepaalde aspecten van het procesrecht;

    c)   geloofwaardig zijn op het niveau van de Unie en wat betreft het antwoord van de lidstaten, hetgeen impliceert dat de richtsnoeren van 5 november 2004 voor elke doelstelling voorzien in een geloofwaardig tijdschema, de oprichting van een follow-up groep (waarin het Europees Parlement en de nationale parlementen vertegenwoordigd moeten zijn) en de vaststelling van doelstellingen die voldoende ambitieus zijn, zoals:

    -     systematisch onderzoek verrichten naar de vereisten op het gebied van de interne veiligheid van de Unie (zie het PASR-2004-project), met name ter voorkoming van door natuurrampen of terroristische aanslagen veroorzaakte catastrofen;

    -     op Europees niveau voorzien in een aantal operationele basisvoorschriften op het gebied van justitiële en politiële samenwerking, door de inhoud van de reeds ondertekende, maar door de meeste lidstaten nog niet geratificeerde overeenkomsten terzake vóór 31 december 2004 om te zetten in besluiten en "kaderbesluiten";

    -     de versterking op het vlak van de Unie van de rol van de Commissie bij operationele activiteiten, ook die waarmee nu de coördinator voor terrorismebestrijding is belast door de voorwaarden te garanderen voor een functionele samenwerking tussen laatstgenoemde en de Commissie en voor de degelijke parlementaire controle op zijn activiteiten; in elk geval dient het statuut van de coördinator, die thans is toegevoegd aan de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, te worden herzien, wanneer laatstgenoemde het veld heeft geruimd voor de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, de vice-voorzitter van de Commissie;

    -     de ontwikkeling van een coherent geheel van informaticanetwerken, met eerbiediging van de bepalingen betreffende de gegevensbescherming, dat de permanente onderlinge koppeling bevordert van de nationale instanties belast met de veiligheidscontroles (bijvoorbeeld herformatering van het Schengen-informatiesysteem tweede generatie), van de justitiële samenwerking (bijv. het onderling verbinden van de nationale strafregisters) en van het verkeer van personen, met inbegrip van dat van onderdanen van derde landen (zie het VIS-project);

    -     de omzetting, op grond van een op artikel 30 van het EU-Verdrag gebaseerd besluit, van Europol in een Europees agentschap dat is onderworpen aan de beginselen, procedures en controles die op de communautaire agentschappen van toepassing zijn,

    -     het vervatten in besluiten en "kaderbesluiten" van alle bepalingen inzake justitiële en politiële samenwerking die deel uitmaken van de overeenkomsten die de lidstaten ondertekend, maar niet geratificeerd hebben;

    -     het vastleggen van de voorwaarden voor het verwerven, de verwerking en controle, met inbegrip van het parlementaire en justitiële toezicht, van de informatie van inlichtingendiensten;

    -     de goedkeuring van normen voor de gegevensbescherming en de oprichting van een gemeenschappelijke instantie voor de gegevensbescherming waarin op Europees niveau de nationale instanties samengaan die hiervoor verantwoordelijk zijn;

    -     het onderwerpen van de uitvoerende instanties van de Unie voor het verzamelen en verwerken van vertrouwelijke gegevens aan de democratische controle van het Parlement op een wijze die overeenkomt met hetgeen in de meeste lidstaten gebruikelijk is;

2.  beveelt de Europese Raad en de Raad aan de komende vijf jaar de volgende specifieke doelstellingen te verwezenlijken:

a)  op het gebied van het immigratiebeleid, voorzien in een coherent wetgevingskader met het oog op de verwezenlijking van vier doelstellingen:

-   een coherent immigratiebeleid vaststellen om legale wegen voor migratie te openen, zodat er ook minder redenen zijn voor illegale migratie;

-   oplossingen vinden voor de nieuwe demografische en economische uitdagingen waarmee de Unie thans geconfronteerd wordt, rekening houdend met de opvangcapaciteit van de lidstaten;

-   met adequate maatregelen en financiële middelen de sociale, culturele en politieke integratie van migranten ondersteunen;

-   een coherent kader creëren voor internationale samenwerking met de landen van herkomst;

b)  op het gebied van het beleid ter bestrijding van de illegale immigratie, een adequaat wetgevingskader creëren met het oog op de verwezenlijking van de volgende drie doelstellingen:

-    het begrip illegale immigratie tussen de lidstaten harmoniseren als sleutel van een gemeenschappelijke benadering;

-    een gemeenschappelijk beleid ontwikkelen op het gebied van de bestrijding van illegale immigratie en het voorkomen van illegale arbeid;

-    een gemeenschappelijk beleid ontwikkelen op het gebied van de bestrijding van alle vormen van mensenhandel;

c)  voor het terugkeerbeleid, met toepassing van de medebeslissingsprocedure conform de toezeggingen gedaan in verklaring 5 ad artikel 67 van het EG-Verdrag en met eerbiediging van de bepalingen van het Verdrag van Genève, een repatriëringsbeleid vaststellen in overleg met de landen van herkomst of bestemming om gemeenschappelijke regels voor de bescherming van gerepatrieerden vast te stellen die de lidstaten verplichten de waardigheid en de lichamelijke integriteit van mensen die in het kader van repatriëringsoperaties worden uitgezet te beschermen;

d)  voor het asielbeleid voorzien in een uniforme status en een gemeenschappelijke procedure op het gebied van asielverlening, zoals bepaald in Tampere en bevestigd in het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, waarbij de maatregelen ter bescherming van vluchtelingen en personen die humanitaire hulp behoeven dienen te worden versterkt en hen wordt gegarandeerd dat zij hun individuele en sociale rechten ten volle kunnen uitoefenen, in het bijzonder op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en werk;

     e)  op het gebied van de justitiële samenwerking in civiele en strafzaken

-   wederzijdse erkenning bevorderen, hetgeen de versterking impliceert van het wederzijds vertrouwen tussen de rechterlijke instanties en de burgers, en tussen de rechterlijke instanties onderling, waarbij harmonisatiemaatregelen dienen te worden getroffen wat betreft de definiëring van misdaden conform artikel 2 van kaderbesluit 2002/584/JBZ inzake het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, alsmede ten aanzien van de minimumgaranties in geval van hechtenis;

-   Eurojust een nieuwe impuls geven met als doel de vorming van een Europees Parket met bevoegdheden die verder gaan dan alleen de bescherming van de financiële belangen van de Unie;

f)   vóór eind 2005 een nauwkeurige en openbare evaluatie maken van de tenuitvoerlegging van het actieplan ter bestrijding van terrorisme, de afstemming ervan op de desbetreffende nationale en internationale plannen en de volledige verenigbaarheid ervan met de eerbiediging van de individuele vrijheden;

g)  een nauwkeurige en openbare evaluatie maken van de praktische gevolgen van het bestaan van stelsels die eigen zijn aan bepaalde lidstaten, en middelen voorstellen om deze geleidelijk aan te integreren in het gemeenschappelijke rechtsstelsel,

h)  een geïntegreerd systeem van grensbeheer invoeren dat samenwerking tussen het Europees agentschap en de diensten van de lidstaten die belast zijn met de controle op personen en goederen mogelijk maakt;

3.  verzoekt zijn Voorzitter deze aanbeveling te doen toekomen aan de Raad en de Europese Raad, en, ter informatie, aan de Commissie en de regeringen en parlementen van de lidstaten.

TOELICHTING

Woord vooraf

1. De Europese Raad wil op 5 november aanstaande zijn politieke keuzen vastleggen voor het meerjarenprogramma om de Europese Unie uit te bouwen tot een "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" (RVVR). Het nieuwe programma ligt ongetwijfeld in de lijn van de vele resoluties die de Europese Raad aangenomen heeft met als uitgangspunt het actieplan van Tampere van 1999(3).

2. Bij de nieuwe beleidskeuzen moet echter terdege rekening worden gehouden met vier nieuwe feiten die de toestand sinds het van kracht worden van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999 ingrijpend veranderd hebben:

    -     een wezenlijk gevaar van terroristische activiteiten sinds 11 september 2001 - een gevaar dat de Europese Unie op spectaculaire manier getroffen heeft bij de aanslagen van 11 maart 2004 in Madrid en dat een wereldwijde anti-terreurstrategie onmisbaar maakt, op het niveau van de lidstaten van de Europese Unie en de internationale gemeenschap, met medewerking van de instellingen van de Europese Unie en gelijktijdige gebruikmaking van de instrumenten onder de drie pijlers van het Verdrag van Maastricht;

    -     de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten, die van de Europese Unie een democratie met 450 miljoen inwoners maakt;

    -     het van kracht worden van het Verdrag van Nice per 1 februari 2004, waarmee vooral de gekwalificeerde meerderheid en de medebeslissingsprocedure uitgebreid worden tot een aantal belangrijke bepalingen van het asielverlenings- en immigratiebeleid en de justitiële samenwerking in civielrechtelijke zaken;

    -     de ondertekening van het ontwerp van Grondwetsverdrag op 29 oktober aanstaande, dat de ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid in een nieuw perspectief plaatst.

    Die vier nieuwe gegevens vergen een ingrijpende ontwikkeling van de RVVR en maken deze ook mogelijk.

    De diagnose en de doelstellingen, en daarnaast de keuze van de middelen die ingezet worden, moeten aan twee eisen voldoen: democratische legitimiteit en rechtszekerheid om de grondrechten beter te beschermen, en doelmatig optreden, hetgeen betere besluitvormingsprocedures veronderstelt die op ruimere schaal toegepast worden, samen met meer solidariteit onder de lidstaten.

Eerste deel: diagnose en doelstellingen

A. Democratische legitimiteit en rechtszekerheid

3. Er bestaat geen betwisting over de doelstellingen die traditioneel in verband gebracht worden met de RVVR, en die te maken hebben met asielverlening en immigratie en justitiële en politiële samenwerking - maar dat geldt niet voor het algemeen kader waarin de overeenkomstige beleidsvoering vastgelegd, uitgevoerd en kritisch gevolgd wordt. De beleidsvoering houdt op dit ogenblik niet voldoende rekening met "de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat", die genoemd worden in artikel 6, lid 1 van het EU-Verdrag. De tekortkomingen zijn door de rechtsleer gelaakt nog voordat het Verdrag van Amsterdam in werking getreden is, en nadrukkelijk bevestigd door het Europees Parlement. Naarmate de Europese Unie de verdragsbepalingen is beginnen uit te voeren, zijn de gebreken alsmaar opvallender en onaanvaardbaarder geworden, vooral in gevallen waarin de Europese Unie buiten het communautaire kader moest optreden.

4. Enigszins paradoxaal beweren de lidstaten toezicht te houden op de in artikel 5 van het EU-Verdrag vastgelegde beginselen waarop het optreden van de Europese Unie moet zijn gebaseerd, zonder daarbij te beseffen dat de Europese Unie optreedt onder voorwaarden die weliswaar in vormelijk opzicht met de verdragen te verenigen zijn, maar die voor elke lidstaat afzonderlijk volgens de nationale rechtsbevoegdheid als onrechtmatig beschouwd zouden worden.

    Het is meer in het bijzonder moeilijk aan te nemen dat de elementairste beginselen van de democratie en de rechtszekerheid van het individu geëerbiedigd worden:

    -     als er wetgevingsbesluiten worden aangenomen die de persoonlijke vrijheid raken, zoals de kaderbesluiten over het terrorisme of het Europees aanhoudingsmandaat, zonder dat het Europees Parlement altijd volledig hierbij betrokken is, met termijnen die ten onrechte restrictief bepaald zijn, en zonder betrouwbare, nauwkeurige en volledige documentatie;

    -     als er internationale verdragen over uitlevering en justitiële samenwerking in strafzaken afgesloten worden zonder ook maar enige vorm van parlementaire ratificatie op Europees of nationaal niveau;

    -     als er sprake is van handelingen onder de eerste (artikel 68 van het EG-Verdrag), tweede (artikel 35 van het EU-Verdrag) en derde pijler met uitsluiting of beperking van het recht van toezicht van het Europees Hof van Justitie en zonder controle van deze handelingen op nationaal niveau;

    -     als er administratieve maatregelen getroffen worden die tot de uitvoerende bevoegdheid van de Europese Commissie behoren en in de plaats van 25 nationale rechtsystemen komen, zoals bijvoorbeeld voor de bescherming van gegevens;

    -     als onderscheiden rechten op juridische bijstand leiden tot ongerechtvaardigde vormen van discriminatie tussen de burgers naargelang een rechtszaak al dan niet een grensoverschrijdend aspect heeft.

B. Ondersteuning en verdediging van de grondrechten

5. De ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid kan niet beperkt blijven tot een aantal besluiten over asielverlening, immigratie en justitiële samenwerking, voor zover ze de grondrechten eerbiedigen. De instelling van zo'n gebied beantwoordt aan een eis van een hogere orde: het gaat er niet alleen om dat de grondrechten geëerbiedigd, maar ook dat ze actief bekend gemaakt worden, het gaat niet alleen om betere wederzijdse erkenning van de gebruiken in de verschillende landen, maar er moet ook op gelet worden dat die gebruiken van een grondslag van gemeenschappelijke rechten en beginselen uitgaan. De begrippen wederzijdse erkenning en juridische harmonisering zijn niet met elkaar in tegenspraak. Vertrouwen, als onmisbaar onderdeel van wederzijdse erkenning, berust op de zekerheid dat wat er in alle delen van Europa gebeurt, beantwoordt aan gemeenschappelijk beginselen, hetgeen op zijn beurt een ruime juridische harmonisering veronderstelt. Wederzijdse erkenning en harmonisering van de wetgeving zijn geen begrippen die elkaar uitsluiten maar die elkaar aanvullen.

6. In de geest van het Handvest van de grondrechten, dat in december 2000 in Nice is afgekondigd, en volgens titel I van het Grondwetsverdrag, waarin nadrukkelijk de verbinding wordt gelegd tussen de instelling van de RVVR en de verdediging van de waarden en grondrechten van de Europese Unie (artikelen I-2 en I-4), is de verwijzing naar die grondrechten niet zomaar een veiligheidsmuur die bedoeld is om de bevoegdheden van de Europese wetgever aan banden te leggen. Volgens de preambule van het Handvest stelt de Europese Unie "de mens centraal in haar optreden", en dat rechtvaardigt handelend optreden voor de grondrechten, en niet alleen maar een restrictief beleid tot verdediging van de lidstaten tegen eventuele bevoegdheidsoverschrijdingen van de Europese Unie. De Europese Unie moet ervoor zorgen dat ze overal en altijd met dezelfde krachtdadigheid en overtuiging toegepast worden. Het komt erop aan om een Europese rechtstaat in te stellen.

7. Uit die algemene overwegingen valt af te leiden:

    -     dat de Europese Raad zich niet tevreden moet stellen met de behandeling van maatregelen die tot de bevoegdheid van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken behoren, maar ook bijvoorbeeld problemen moet behandelen die onder de Raad Algemene Zaken vallen: de grondrechten, het burgerschap, de strijd tegen discriminatie, transparantie, gegevensbescherming. Al die beleidsterreinen, die hun grondslag in de bestaande verdragen vinden, maken integraal deel uit van de vervolgverslagen bij het programma van Tampere, die de Europese Commissie voorlegt;

    -     dat de verdediging van de grondrechten - die door de Europese Commissie in haar bijdrage tot het debat over de in te stellen RVVR benadrukt wordt - veronderstelt dat de Europese Raad van de verdediging van de rechten en de uitbouw van het burgerschap het sleutelelement van zijn komende beleidsvoering maakt. Dat betekent meer in het bijzonder:

          a. uitbreiding van het voorafgaand toezicht op de wettelijke bepalingen voor de eerbiediging van de grondrechten onder de drie pijlers;

          b. uitbouw van een cultuur die geïnspireerd is door de grondrechten en die de instellingen en lidstaten van de Europese Unie gemeen hebben. Dat veronderstelt georganiseerde dialoog tussen de hoogste rechtscolleges: het grondwettelijk hof in de lidstaten, het Europees Hof van Justitie, het Europees Hof voor de rechten van de mens. Het veronderstelt ook meer uitwisseling tussen ambtenaren en betere informatieprocedures en wederzijdse controle tussen overheidsdiensten en degenen die het recht in praktijk moeten brengen, meer in het bijzonder voor de oprichting van een gemeenschappelijk rechtsgebied en een gemeenschappelijk asielbeleid. Het veronderstelt ten laatste dat er Europese netwerken van onderzoekers, NGO's en verantwoordelijken op bestuursniveau opgericht of uitgebouwd worden.

          c. vastlegging van gemeenschappelijke referentiepunten voor de lidstaten om wederzijdse erkenning van de uiteenlopende wettelijke bepalingen gemakkelijker te maken;

          d. oprichting van een Europees agentschap voor de grondrechten, dat in dienst van de Europese en de nationale instellingen van de lidstaten staat en belast is met systematische evaluatie van de beleidsvoering voor de grondrechten op het grondgebied van de Europese Unie. Het agentschap handelt in overleg met de overeenkomstige instanties van de Raad van Europa (commissaris voor de grondrechten van de Raad van Europa, in afwachting dat de Europese Unie het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ondertekent, zoals bepaald door artikel 7 van het Grondwetsverdrag) en de Verenigde Naties.

          e. omvorming van Europol tot een dienst die onderworpen wordt aan het normaal toezicht voor dat soort instanties.

C. Bescherming van de burger

8. Krachtens artikel 29 van het EU-Verdrag moet de Europese Unie "de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen".

    We moeten vastellen dat de resultaten tot dusverre niet in overeenstemming met de hoge doelstellingen zijn, zoals duidelijk blijkt uit de werkzaamheden van de Conventie, de evaluaties van de Europese Commissie en de conclusies van de Europese Raad van 24 en 25 maart, die aan de strijd tegen de terreur gewijd was. Een cijfer dat misschien veel zegt over de groeiende onzekerheid die de werkzaamheden van de Europese instellingen voor de RVVR lamlegt, is dat het beleidsterrein op zich alleen meer dan 30% van de vertaalcapaciteit van de Raad in beslag neemt, maar niet meer dan 5% van de besluiten vertegenwoordigt die hij elk jaar neemt. De besluiten die de Raad neemt, worden bovendien weinig en slecht uitgevoerd, en er is weinig of helemaal geen toezicht op - hetgeen de evaluatie zeker niet vergemakkelijkt. Achter de papieren bouwwerken die in Brussel opgetrokken worden, gebeurt er niets of maar heel weinig.

9. De toestand is aan meerdere uiteenlopende factoren te wijten, waarvan de twee belangrijkste zijn:

    -     de regel van eenparigheid van stemmen, die zeker geen formele besluiten verhindert, maar wel dwingende besluitvorming bemoeilijkt, omdat de regeringen de zaak wel ter harte willen nemen maar daarbij geen al te zware verplichtingen willen aangaan;

    -     het alibi van de soevereine rechten, dat in werkelijkheid als dekmantel dient voor corporatieve reflexen die bij gerechtelijke en politiediensten bijzonder levendig zijn.

    De toestand is bijzonder teleurstellend voor alle partijen die belang hebben bij de instelling van de RVVR, meer in het bijzonder:

    -     de Europese burger, die vaststelt - en soms met pijn en smart, zoals op 11 maart 2004 in Madrid - dat de veiligheid die hem beloofd wordt, bijlange niet verzekerd is;

    -     de lidstaten, die bij de terroristische en criminele dreiging waar ze mee te maken krijgen, op daadwerkelijke medewerking van de andere lidstaten zouden moeten kunnen rekenen en die vaststellen dat die ontoereikend is. Bij de grenscontrole op de mensenhandel, de uitwisseling van veiligheidsgegevens of ook in de justitiële samenwerking komen ze tot de ontdekking dat de meest elementaire solidariteit een karig goed is dat niet van harte verleend wordt;

    -     de Europese Unie zelf, die interne maatregelen treft of internationale overeenkomsten afsluit zonder zeker te kunnen zijn dat haar besluiten daadwerkelijk uitgevoerd en haar toezeggingen gewoon maar in acht genomen worden.

Tweede deel: werkwijzen en middelen

A.       De geest van de nieuwe grondwet

10.      Ook al is het Grondwetsverdrag op het ogenblik niet geratificeerd of zelfs maar ondertekend, het kan niet anders dan dat het de komende beleidskeuzen voor de volgende jaren inspireert, en wel om twee belangrijke redenen:

-          als uitkomst van een politieke overeenkomst op het hoogste niveau tussen de 25 lidstaten weerspiegelt het en vormt het de uitdrukking van de zorgen en het streven van alle lidstaten voor de toekomstige RVVR. Het is dan ook geen toeval dat in de eerste bijdragen van zowel de Commissie als het voorzitterschap van de EU tot het debat over de in te stellen RVVR gewag wordt gemaakt van de tekst van de nieuwe grondwet,

-          de werkzaamheden van de Conventie voor de toekomst van Europa en de Intergouvernementele Conferentie die de definitieve tekst van het verdrag opgesteld heeft, tonen duidelijk aan de gebreken en onvolkomenheden van het systeem van vandaag bijgesteld moeten worden.

11.      Het staat vast dat het Grondwetsverdrag een einde moet maken aan de essentiële gebreken, die onder punt 3 en 4 worden opgesomd, door het Europees Parlement bij de wetgeving te betrekken, de rechtsprekende bevoegdheid van het Europees Hof van justitie uit te breiden tot de derde pijler en de individuele burger een ruimer verhaalrecht te geven.

           Maar er is niemand die weet wanneer, en zelfs of, het Grondwetsverdrag geratificeerd en uitgevoerd zal kunnen worden. Ondertussen dreigt de rechtmatigheid van de besluiten die genomen worden, sterker betwist te worden narmate ze talrijker en inhoudelijk belangrijker worden. De toestand kan voor een aantal grondwettelijke hoven aanleiding geven om de voorrang van het Europees recht opnieuw op de helling te zetten, die ze maar aanvaard hebben voor zover in de Europese Unie de grondrechten volledig geëerbiedigd worden.

12.      Het is dan ook van wezenlijk belang om praktische correctieven en overgangsmaatregelen in overweging te nemen die in overeenstemming met de rechtsorde van vandaag zijn maar een einde kunnen maken aan de onaanvaardbare misbruiken en onvolkomenheden.

Het Europees Parlement heeft de aandacht van de andere instellingen bij herhaling op de juridische mogelijkheden van de vigerende verdragen gewezen. Die mogelijkheden zijn meer in het bijzonder

-          artikel 42 van het EU-Verdrag, dat sinds 1993 mogelijkheid geeft om de beleidsvoering van de derde pijler geheel of gedeeltelijk onder Europese bevoegdheid te brengen, hetgeen tegelijk ook uitbreiding van het wetgevend medebeslissingsrecht en erkenning van de bevoegdheid van het Europees Hof van justitie over de overgedragen materies inhoudt. Het is niet te verantwoorden dat de Raad geen aanleiding gezien heeft om gebruik te maken van de rechtsgrond waarover hij beschikt,

-          artikel 67 van het EG-Verdrag, dat vanaf 1 mei van dit jaar in de overgang op de medebeslissingsprocedure voorziet voor het immigratie- en asielbeleid en de justitiële samenwerking in civielrechtelijke zaken zoals omschreven in titel IV van het EG-verdrag, in hun geheel of voor een deel.

De Raad is op dat punt niet alleen politiek en moreel te kort geschoten maar heeft zich ook in juridisch opzicht schuldig gemaakt aan nalatigheid. We staan hier zelfs voor een interessant geval van wetgevende schizofrenie, want de Raad weigert om in overeenstemming met de mogelijkheden en zelfs de eisen van het Verdrag van Nice de medebeslissingsbevoegdheid uit te breiden, hoewel de gegrondheid van die uitbreiding de regeringen bekend is, aangezien ze klaar staan om een verdrag te ondertekenen dat de uitbreiding constitutioneel vastlegt. Het argument dat de huidige omzichtigheid van de Raad te verklaren zou zijn door het feit dat het Grondwetsverdrag door de regeringen alleen aangenomen is onder voorbehoud van ratificatie door de bevoegde instellingen op nationaal vlak, is bijzonder ver gezocht. De regeringen bezitten namelijk volledige bevoegdheid, als ze het geboden achten - hetgeen wel zo lijkt te zijn, aangezien ze zich voornemen om het grondwettelijk vast te leggen - om de medebeslissingsbevoegdheid uit te breiden binnen de perken van het Verdrag van Nice, door gebruik te maken van de rechtsgrondslagen die in het Verdrag zelf voorhanden zijn. Wat aan een ratificatieprocedure onderworpen moet worden, dat zijn niet de maatregelen tot uitbreiding van de medebeslissingsbevoegdheid, die door de bestaande Verdragen al voorzien worden, maar wel de vastlegging in een grondwet, en dat is iets volkomen anders. We moeten zelfs stellen dat de regeringen in strijd met het Verdrag van Nice zouden handelen als ze de goedkeuring van maatregelen die hun opgedragen worden, vooraf afhankelijk maken van ratificatie door het Parlement of per referendum, want het Verdrag van Nice heeft om redenen van efficiëntie juist tot doel om ze van een dergelijke verplichting te ontheffen.

B.       Meer loyaliteit en zin voor samenwerking onder de lidstaten

13.      De discrepantie tussen de officiële solidariteitsbetuigingen van de lidstaten en hun praktische uitvoering, vooral in het immigratie- en asielbeleid van de RVVR, heeft waarschijnlijk de inspiratie geleverd voor artikel II-169 van het ontwerp van Grondwetsverdrag, dat bepaalt dat die beleidsonderdelen uitgaan van het beginsel van solidariteit en rechtvaardige verdeling van de verantwoordelijkheid over de lidstaten - ook op financieel vlak. Grote omzichtigheid en een zekere terughoudendheid zijn feitelijk kenmerkend voor alle beleidsonderdelen die met de RVVR te maken hebben: samenwerking en solidariteit zijn er een occasioneel gegeven, dat al te dikwijls aan bijzondere omstandigheden gebonden is.

De enige beleidsonderdelen van de RVVR die op een betrekkelijk solidaire manier toegepast worden, zijn degene die gedeeltelijk uit de Europese begroting gefinancierd worden. Dat toont nogmaals aan hoe belangrijk een gemeenschappelijke financiële stimulans is voor de maatregelen die genomen moeten worden, en het wijst dus ook de nadelen van budgettaire keuzen op Europees niveau die ten onrechte restrictief uitvallen.

14.      De weerstand tegen loyale samenwerking en solidariteit is bijzonder goed merkbaar bij de uitwisseling van gegevens over terroristische en criminele gevaren tussen politiediensten. Het is omdat hij zich van de weerstand bewust is, dat de Europese Raad het initiatief genomen heeft om een coördinator voor terrorismebestrijding aan te stellen. In principe is dat een verheugend initiatief, maar het werpt wel een aanzienlijk institutioneel probleem op: de opdeling van de uitvoerende macht, die traditioneel op collegiale wijze de Commissie toekomt, over afzonderlijke hoge persoonlijkheden, die als zodanig over geen administratieve of financiële middelen van betekenis beschikken en voor geen enkele parlementaire assemblee rekenschap van hun optreden afleggen, vormt namelijk een zorgwekkende afwijking van de institutionele orde van de Europese Unie. De onttrekking van de uitvoerende bevoegdheid aan het Gemeenschapsniveau is des te paradoxaler omdat in de huidige ontwikkeling van het Verdrag en de afgeleide werkwijzen daarentegen juist de neiging bestaat om beleidsonderdelen die oorspronkelijk onder de tweede en vooral derde pijler vielen, naar het Gemeenschapsniveau over te hevelen. Er is dus reden om zich vragen te stellen over de verhouding tussen de verantwoordelijke coördinator voor terrorismebestrijding en de Commissie, en de manier waarop het parlementair toezicht op de werkzaamheden van de coördinator plaatsvindt.

C.       Samenhang tussen interne en buitenlandse beleidsvoering van de Europese Unie

15.      De solidariteitsverplichting geldt niet alleen voor de lidstaten in hun betrekkingen onderling of met de Europese Unie. Ze veronderstelt ook een streven naar grotere samenhang tussen interne en buitenlandse beleidsvoering van de Europese Unie, want de bevoegdheidsverdeling voor het beleid doorkruist hoe langer hoe meer het onderscheid tussen Europese beleidsonderdelen en beleidsonderdelen van de tweede pijler.

           In plaats van het gevaar van gebrekkige samenhang te verminderen kan de lopende institutionele ontwikkeling het alleen maar groter maken. Aan de ene kant blijven de verschillende vormen van interne beleidsvoering onder de tweede pijler namelijk strikt beantwoorden aan intergouvernementele werkwijzen, met uitsluiting van zowel het democratisch toezicht van het Europees Parlement, en trouwens alle nationale parlementen van de lidstaten, als het rechtsprekend toezicht van het Europees Hof van Justitie. Daar staat van de andere kant tegenover dat de beleidsvormen voor de RVVR geleidelijk aan op de andere beleidsvormen van de Europese Unie toegesneden en aan de rechtsprekende en parlementaire controle onderworpen worden die tot het wezen van de rechtsstaat behoort.

           We moeten vermijden dat er een grijze zone tussen interne en buitenlandse beleidsvoering ontstaat, die bijvoorbeeld gevormd zou worden door het geheel van maatregelen om gevoelige of geheime gegevens van civiele of militaire aard te verzamelen en uit te wisselen. Het Europees Parlement heeft zich in zijn vorige zittingsperiode over dat soort problemen gebogen, meer in het bijzonder naar aanleiding van zijn werkzaamheden in verband met het Echelon-systeem.

NIEUW Als de regelingen voor het verzamelen en uitwisselen van vertrouwelijke gegevens op het niveau van de Europese Unie getroffen worden, dan moet de uitvoerende instantie aan de democratische controle van het Europees Parlement onderworpen worden op een analoge manier als de controle die op het niveau van de lidstaten voor de regering en het nationaal parlement geldt. De huidige controversen over het doorgeven van persoonlijke gegevens die door de luchtvaartmaatschappijen opgevraagd worden, voor bewakingsdoeleinden aan de Verenigde Staten, toont aan hoe uiterst actueel de problematiek is. Het is misschien raadzaam om het Agentschap voor de grondrechten, waarvan de oprichting de steun van het Europees Parlement heeft, als één van zijn opdrachten te geven om een lijst van de maatregelen op te stellen die voor buitenlands beleid doorgaan en in werkelijkheid rechtstreeks of onrechtstreeks van belang zijn voor de eerbiediging van de grondrechten in de Europese Unie.

Conclusie

16.      De concrete uitvoering van de initiatieven moet door twee principes geleid worden:

-         de opeenstapeling van Europese en nationale structuren beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk is en het optreden en de procedures van nationale instanties en bestuurslichamen, conform de beginselen van het coöperatieve federalisme, in Europees perspectief plaatsen. Zoals men tegelijk burger van een lidstaat en Europa is, moet men ook nationale en Europese rechter, politieagent, grenswachter, enz. kunnen zijn;

-         erop toezien dat in de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid de verplichtingen van de democratie en de rechtsstaat volledig in acht worden genomen. Voor het Europees Parlement betekent dat, dat het communautaire systeem in alle openheid en vastberadenheid uitgebouwd wordt tegenover het intergouvernementele systeem, want alleen het communautaire systeem beschikt over de instellingen die nodig zijn om de burgers inspraak te geven bij de opstelling van de regels die ze in acht zullen moeten nemen, en over betrouwbare, doorzichtige en evenwichtige procedures.

Het is die Europese geest, die tegenwoordig danig in het gedrang komt, hoewel hij door artikel 1.1 van de Grondwet tot een grondbeginsel van de Europese Unie uitgeroepen wordt, die de leden van de Europese Raad in ieder geval zullen moeten terugvinden als ze op 5 november aanstaande degelijk werk willen afleveren dat tegen de tijd bestand is.

27.8.2004

ONTWERPAANBEVELING AAN DE RAAD B6-0006/2004

overeenkomstig artikel 114, lid 1 van het Reglement

door Baroness Sarah Ludford

namens de ALDE-Fractie

over de toekomstige ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

Het Europees Parlement,

–   gezien de vergadering van de Europese Raad op 5 november, waar de prioriteiten voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor de komende jaren zullen worden bepaald,

–   van mening dat van deze gelegenheid gebruik moet worden gemaakt, enerzijds om de hindernissen te verwijderen die de ontwikkeling van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid de laatste vijf jaar hebben belemmerd en anderzijds om het proces van de totstandbrenging van deze ruimte weer op te starten in samenhang met de ondertekening van het grondwetsverdrag op 29 oktober,

–   gezien de diverse voorstellen van de laatste jaren en de recente Commissievoorstellen die over dit onderwerp zijn ingediend,

1.  beveelt de Raad aan prioriteit te verlenen aan:

a)   de versterking van de legitimiteit en de eerbiediging van de democratische beginselen waarop de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid moet zijn gebaseerd, met name door de medebeslissingsprocedure te volgen en de rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uit te breiden naar alle besluiten die in het kader van deze ruimte worden goedgekeurd;

b)   een pro-actief Europees beleid op het gebied van de bescherming van de grondrechten die in het in december 2000 in Nice goedgekeurde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn opgenomen;

c)   de versterking van de coördinatie tussen het optreden van de Unie en dat van de lidstaten, waarbij de rol van agentschappen als Europol en Eurojust duidelijk moet worden afgebakend;

d)   de keuze voor een totaalstrategie op het gebied van Europese veiligheid, op basis van de veiligheidsplannen van de lidstaten;

e)   de bevordering van echte transparantie met betrekking tot alle aspecten van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, om het Europees Parlement, de nationale parlementen en de Europese burgers in staat te stellen daadwerkelijk controle uit te oefenen;

2.        verzoekt zijn Voorzitter deze aanbeveling te doen toekomen aan de Raad en - ter informatie - aan de Europese Raad en de Commissie.

PROCEDURE

(1) De citaten in onderhavige resolutie hebben betrekking op document CIG/87/04 en zijn te vinden op: http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=251&lang=fr&mode=g. (2) Voorstel va het Nederlandse voorzitterschap, document nr. 11122/04, punt 4.2, te vinden op: http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/04/st11/st11122.fr04.pdf (3) Meer in het bijzonder in zijn conclusies van Sevilla (21-22 juni 2002) over het terrorisme, en die van Brussel (16-17 oktober 2003) over de immigratie.