om relationerna med Ryska federationen och Kina på luftfartsområdet

(2005/2085(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av artikel 45 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för transport och turism (A6-375/2005), och av följande skäl:

Kina

1.  Europaparlamentet välkomnar kommissionens allmänna reaktioner på den process av tillväxt, modernisering och liberalisering som den kommersiella luftfarten i Kina för närvarande genomgår.

2.  Europaparlamentet bekräftar att det är önskvärt med ett heltäckande luftfartsavtal mellan Europeiska unionen och Kina. Innan ett heltäckande avtal ingås måste dock ett horisontellt avtal uppnås så att de bilaterala flygtjänsteavtal som för närvarade är i kraft mellan Kina och flera medlemsstater kan anpassas till EG-domstolens dom av den 5 november 2002 i ”Open Skies”-målet (C-476/98).

3.  Europaparlamentet anser att om ett sådant avtal skulle förhandlas fram skulle detta stärka EU:s ställning och vara mer fördelaktigt för intressenter och konsumenter än en rad reviderade bilaterala avtal som huvudsakligen berör trafikrättigheter.

4.  Europaparlamentet uppmanar rådet att utvidga kommissionens förhandlingsmandat, dock utan att försena det, till att omfatta tillhandahållandet av nödvändig flygplats- och säkerhetsinfrastruktur och flygledning i det kinesiska luftrummet, dvs. områden som för närvarande tyvärr inte är tillräckligt utvecklade och dessutom hindrar utvidgningen av lufttrafikförbindelserna.

5.  Europaparlamentet ger sitt erkännande åt det utmärkta arbete som kommissionen bedriver med sina kinesiska samarbetspartner men beklagar att Europaparlamentet inte haft tillgång till villkoren i det förhandlingsmandat som kommissionen nu söker från rådet för Kina. Europaparlamentet insisterar på att bli bättre integrerat i processen för att förhandla fram överenskommelsen och hoppas att denna fråga skall lösas, eftersom detta kommer att gynna alla parter.

6.  Europaparlamentet framhäver att de regler som en välavvägd lösning på förhandlingarna med Kina om flygfrakt resulterar i bör tillämpas utan dröjsmål, och vid behov innan förhandlingarna om passagerartrafiken avslutats.

Ryssland

7.  Europaparlamentet välkomnar kommissionens inställning till de utmaningar och möjligheter som tillväxten och konsolideringen i Rysslands civila luftfartssektor innebär för Europeiska unionen.

8.  Europaparlamentet stöder kommissionens förslag att ett heltäckande luftfartsavtal bör ingås då detta är det bästa sättet att möta denna utmaning och att konsolidera unionens förhandlingsposition med Ryssland. Europaparlamentet anser dock, i enlighet med slutsatserna från rådets möte (tranport, telekommunikation och energi) den 27-28 juni 2005 om yttre förbindelser på luftfartsområdet, att en vilja att godta gemenskapsklausuler bör vara utgångspunkten för gemenskapens förhandlingar om att uppnå ett heltäckande avtal.

9.  Europaparlamentet ger sitt erkännande åt det utmärkta arbete som kommissionen bedriver med sina ryska samarbetspartner men beklagar att Europaparlamentet inte haft tillgång till villkoren i det förhandlingsmandat som kommissionen nu söker från rådet för Ryssland. Europaparlamentet insisterar på att bli bättre integrerat i processen för att förhandla fram överenskommelsen och hoppas att denna fråga skall lösas, eftersom detta kommer att gynna alla parter.

10. Europaparlamentet konstaterar att de avgifter som Ryssland kräver för flygningar över landets territorium strider mot folkrätten. Dessa avgifter utnyttjas dessutom inte såsom utlovats till att förbättra flygledningen, utan snarare till att subventionera landets eget flygbolag, vilket snedvrider konkurrensen.

11. Europaparlamentet vädjar till kommissionen och rådet om att inget heltäckande luftfartsavtal skall ingås med mindre att de ryska avgifterna för flygningar över landets territorium avskaffas helt och hållet och utan dröjsmål.

12. Europaparlamentet insisterar vidare på att man inte bör komma överens om ett ändrat avgiftssystem som skulle ersätta det nuvarande systemet för överflygningsavgifter.

13. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att inte ingå något avtal om Ryska federationens anslutning till WTO så länge som Ryssland fortsätter att ta ut avgifter för flygningar över Sibirien.

14. Europaparlamentet uppmanar i detta sammanhang kommissionen att utvärdera alla frågor relaterade till modernisering, kapitalinvesteringar och tekniska krav när det gäller förbindelserna mellan Europeiska unionens och Rysslands luftfartsbranscher och deras skiljaktigheter när det gäller överflygningsavgifter.

Kina och Ryssland

15. Europaparlamentet betonar att förhandlingarna endast kan föras i hamn med såväl Kina och Ryssland om intressenterna kan ge råd till kommissionen och är fullt underrättade om framstegen i förhandlingarna och de positioner som här tas.

16. Europaparlamentet insisterar på att inget mandat bör ges som inte otvetydigt kopplar samman ökad tillgång till både Kinas och Rysslands marknader med skapandet av lika spelregler genom konvergens av operativa standarder när det gäller flygledning, utbildning av personal, operativa standarder, luftfartsskydd och flygsäkerhet samt genom konvergens av konkurrensbestämmelser.

17. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen.

Under en mycket lång period har medlemsstaterna förhandlat fram bilaterala luftfartsavtal med tredjeländer, bland annat om tillträde, turtäthet och landningsrätter, vanligtvis för nationella flygbolag. Ungefär 2 000 sådana avtal finns för närvarande.

Den 8 november 2002 fann EG-domstolen att bilaterala avtal mellan åtta medlemsstater och Förenta staterna inte var förenliga med EG-rätten eftersom deras nationalitetsklausuler stred mot etableringsrätten (artikel 43 i EG-fördraget) då dessa avtal innebar diskriminering på grund av nationalitet och vissa andra klausuler inkräktade på EU:s exklusiva externa befogenhet.

Denna dom från EG-domstolen har föranlett kommissionen, rådet och parlamentet att verka för att undvika den rättsliga osäkerhet som är förknippad med de existerande bilaterala avtalen, att se till att de anpassas till domstolens dom och att åstadkomma denna övergång utan ekonomiska eller driftsrelaterade avbräck i luftfartssektorn. Den 29 april 2004 antog parlamentet och rådet förordning 847/2004 där man fastställer nya standardklausuler som skall införas i nya eller reviderade bilaterala avtal, omständigheter där dessa inte behöver tillämpas och förfaranden för samarbete mellan kommissionen och nationella myndigheter.

Kommissionen har erhållit ett mandat från rådet att ingå ett open skies-avtal med Förenta staterna, att ingå ett brett avtal med EU:s grannar i det gemensamma europeiska luftrummet (ECAA) och ett horisontellt mandat att förhandla horisontella avtal med tredjeländer där man tar hänsyn till EU:s gemensamma luftfartsmarknad och tillåter alla EU:s flygbolag att flyga på de berörda rutterna på ett icke-diskriminerande sätt.

Hittills har 13 horisontella avtal ingåtts med tredjeländer som innebär ändringar av totalt ungefär 225 bilaterala avtal. Förhandlingar med Förenta staterna fortsätter liksom med länder inom ECAA. Kommissionen har gjort det klart att man avser att söka ytterligare horisontella mandat och kommer att vilja ingå ytterligare avtal som anpassar existerande bilaterala avtal till domstolens rättspraxis.

Kommissionens mål

Kommissionens tre senaste meddelanden berör en allmän strategi för ett gemensamt luftfartsområde med EU:s grannar och målinriktade förhandlingar för att uppnå globala avtal (”Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU”, KOM(2005)0079) för vilket parlamentsledamot El Kadraoui är föredragande, och två meddelanden om en gemenskapspolitik för civil luftfart i förhållande till Folkrepubliken Kina (KOM(2005)0078) och om ett ramverk för att utveckla relationerna på luftfartsområdet med Ryska federationen (KOM(2005)0077).

Även om Kina och Ryssland uppenbarligen är mycket olika länder och marknader har de båda en mycket hög tillväxt på luftfartsområdet och står inför utmaningar när det gäller konsolidering, liberalisering och modernisering. Föredraganden kommer att behandla varje land var för sig och sedan lägga fram ett förslag till resolution om båda länderna. Man får dock inte glömma att utvecklingstendenserna avseende Kina och Ryssland inte kan skiljas från den mer allmänna frågan om att utveckla EU:s relationer rent allmänt i ett nytt rättsligt sammanhang och behovet att uppnå rättslig säkerhet genom en övergång som inte äventyrar den ekonomiska stabiliteten i sektorn.

Kina

Den årliga tillväxttakten i Kinas internationella trafik är 16 procent. Antalet tillgängliga passagerarplatser på reguljära non-stopflygningar mellan EU och Kina ökade från 250 000 år 1990 till nästan 3 miljoner 2003. Åtta EU-bolag flyger till Kina och tre kinesiska flygbolag flyger till Europa. Av de 226 förbindelserna i veckan står Air China för 28 procent, Lufthansa för 17 procent och Air France för 15 procent. Prognoserna för den årliga tillväxttakten är höga, från 8,6 procent till 15 procent. Inom tio år kommer Kina också att vara den största knutpunkten för fraktflyg i Asien. För närvarande går det 60 fraktflyg i veckan.

Den civila luftfartssektorn i Kina kännetecknas av konsolidering mot tre stora flyggrupper, en styrd marknadsöppning och utveckling av infrastruktur. Kina håller också på att avreglera sin flygmarknad, underlätta för utländska investeringar och har inlett ett omfattande program för att bygga flygplatser.

Nitton av EU:s medlemsstater har bilaterala luftfartsavtal med Kina, alla baserade på att en (eller i vissa fall flera) nationella flygbolag utsetts på medlemsstatsnivå. Dessa avtal behöver ändras för att bli förenliga med EG-domstolens dom av den 5 november 2002. Kommissionen har fört diskussioner med kinesiska myndigheter sedan i maj 2004 om behovet av att ändra existerande luftfartsavtal. Kommissionen söker nu ett förhandlingsmandat från rådet. Detta förslag till förhandlingsmandat är konfidentiellt och har inte setts av föredraganden. Det som följer här grundas på samtal med och information från kommissionen och intressenter i flygbranschen. Med tanke på de omvälvande förändringar som den kinesiska civila luftfartssektorn genomgår och de ekonomiska effekterna av ett avtal med Kina, eftersträvar kommissionen ett heltäckande open skies-avtal.

Föredraganden anser att en sådan strategi är att föredra jämfört med att helt enkelt avtala om att utse bolag på gemenskapsnivå. Under denna period av snabb förändring bör man inte missa chansen att rätta till brister på områden som luftfartsskydd och flygsäkerhet, flygledning, miljöskyddsnormer, teknologi och forskning. Det kommer också att bli nödvändigt att se till att tilldelningen av trafikrättigheter görs på ett icke-diskriminerande och transparent sätt, samtidigt som en allmän ökning av trafikrättigheter tillåts för att kunna möta den ökade efterfrågan. Detta är stora utmaningar inom alla förhandlingsramar.

Föredraganden anser att enhetligare lagstiftning måste åtfölja varje förhandling om trafikrättigheter och att framsteg med det förra är ett nödvändigt villkor för att det senare skall lyckas. Ett heltäckande avtal med Kina måste också innehålla krav på att lika spelregler skapas där klara och överenskomna regler tillämpas för statsstöd och där inga fördelar ges genom att tillämpa olika regler för till exempel säkerhetsstandarder.

Föredraganden instämmer därför med den heltäckande strategin för Kina men föredraganden insisterar på att liberaliseringen skall ske stegvis och i takt med i vilken grad ”lika spelregler” uppnåtts. I detta sammanhang kommer utbildning av personal och deras tjänstevillkor vara ett viktigt övervägande. Det är därför som föredraganden uppmanar kommissionen att se till att intressenterna i branschens flygbolag, fraktflygbolag och andra har tillräckliga möjligheter att ge råd till kommissionen inom ramen för förhandlingsförfarandet. Man får inte glömma att innan luftfartsförbindelserna mellan EU och Kina kan utvecklas fullt till ömsesidig nytta måste frågan om avgifterna för överflygning av Sibirien lösas med Ryska federationen.

Ryska federationen

Ungefär 75 procent av all rysk passagerartrafik går mot europeiska destinationer och prognosen är att denna kommer att öka med 5,8 procent per år fram till 2007. Passagerartrafiken i Ryssland ökade med 9,95 procent 2003 och fraktflyget ökade med 2,7 procent. Den ryska tillväxttakten ligger över EU:s och USA:s. Endast fyra kommersiella flygbolag hade mer än en miljon passagerare. Aeroflot dominerar den internationella marknaden och tillhandahöll 37,7 procent av det totala antalet passagerarplatser mellan Ryssland och EU. Lufthansa var näst störst med 12,6 procent. Antalet avgångar har stigit från 279 per vecka 1992 till 465 per vecka 2003 och antalet tillgängliga platser från 44 800 till 65 663 under samma period. Ungefär 5,3 miljoner passagerare reste mellan Ryssland och Europa 2002. 23 av de 25 medlemsstaterna har bilaterala avtal med Ryssland.

Den ryska regeringen vill utveckla sin luftfartssektor genom omstrukturering, förbättrad konkurrenskraft på den internationella arenan och genom att anta internationella standarder när det gäller affärsmässighet, miljö och service. Det finns för närvarande 215 registrerade ryska flygbolag varav 55 är statligt ägda. Ungefär en tredjedel av den nuvarande flottan kommer att behöva ersättas under de kommande fem åren. Mer än 1 600 flygplan uppfyller inte befintliga ICAO-bullernormer.

Kommissionen förespråkar ett heltäckande luftfartsavtal med Ryssland. På samma sätt som med Kina anser kommissionen att ett heltäckande avtal skulle kunna koppla trafikrättigheter och en utökning av dessa till gemensamma mekanismer för samarbete om luftfartsskydd, flygsäkerhet och miljönormer. Kommissionen söker ett förhandlingsmandat från rådet på denna basis. Kommissionen anser att en gemenskapsstrategi stärker EU:s förhandlingsposition jämfört med en bilateral strategi med varje medlemsstat.

En olöst fråga utmärker sig i luftfartsförbindelserna med Ryssland, nämligen att Ryssland insisterar på att få betalt för överflygningar över Sibirien. Denna praxis började när Ryssland var en planekonomi och när överflygningar inte var möjliga utan tankning i Moskva. Praxisen har fortsatt under väldigt annorlunda förhållanden men dess ekonomiska effekter missgynnar kraftigt europeiska flygbolag och innebär en direkt subvention till en konkurrent, Aeroflot. Den årliga kostnaden för dessa avgifter 2003 var 250 miljoner EUR. Att lägga om rutten för att undvika Sibirien är inte ekonomiskt möjligt för de flesta flygbolag. Ryssland är det enda landet i världen där sådana betalningar görs.

Kommissionens anser att detta är en oacceptabel transitavgift. Föredraganden blir dock bekymrad över att kunna läsa följande i kommissionens meddelande:

”Ett omfattande lufttransportavtal mellan EU och Ryssland skulle innehålla bestämmelser om en övergångsperiod för modernisering senast 2013 av den nuvarande betalningsmekanismen för flygningar över Sibirien och en garanti för att de avgifter som tas ut efter övergångsperioden är öppna, kostnadsbaserade och inte leder till att flygbolag diskrimineras.”

För det första är avgiften för överflygningar olaglig och strider mot artikel 15 i Chicagokonvention som Ryssland undertecknat. För det andra är denna inte i någon som helst bemärkelse förenlig med en process av modernisering, avreglering och kapitalinvesteringar i luftfartsförbindelserna mellan EU och Ryssland. Även om idén om att ”fasa ut” en sådan avgift accepteras ligger 2013 hela åtta år fram i tiden och en sådan tidsfrist är oacceptabel enligt föredragandens uppfattning. Dessutom kan man tyda formuleringarna i kommissionens meddelande som att avgiften skulle fortsätta även efter 2013 efter en ”modernisering”. Föredraganden anser att det är av största vikt att frågan om överflygningsavgiften löses och anser att den verkligen kan lösas om kommissionen är bestämd i denna handelsfråga och får stöd från medlemsstaterna. Frågan bör lösas innan Ryssland ansluter sig till WTO och inget heltäckande luftfartsavtal bör ingås med Ryssland innan det föreligger ett bindande åtagande om att fasa ut överflygningsavgifterna inom en kortare tidsperiod. Aeroflot gjorde en vinst på 101,8 miljoner USD 2002 och fortsätter sin omstrukturering. Denna process bör vara avslutad lång tid före 2013. Branschanalytiker anser att den bör vara avslutad inom tre år.

Förutom problemet med överflygningarna över Sibirien noterar föredraganden att det finns andra frågor som inte tas upp i meddelandet. Det är inte acceptabelt att olika medlemsstater behandlas annorlunda när det gäller avtal med Ryssland. Det finns ”mer framgångsrika” bolag från vissa länder och bolag från länder som endast kan få ”tillfälliga” landningsrätter på flygplatserna i stora städer. Hur som helst kan sådana partnerskapsavtal knappast kallas transparenta.

Föredraganden välkomnar också förbättringar när det gäller samarbete mellan kommissionen och branschen under förhandlingarna.

Samtidigt är det nödvändigt att inse att ryska förhandlare mycket ofta företräder såväl myndighets- som affärsintressen på samma gång.

Allmän slutsats

Föredraganden välkomnar kommissionens förslag om heltäckande luftfartsavtal med Kina och Ryska federationen. I varje fall möjliggör en sådan strategi att en hel rad sammankopplade frågar kan behandlas på ett samordnat sätt. Den stärker EU:s förhandlingsposition och är att föredra framför att vara beroende av en rad reviderade bilaterala avtal eller att helt enkelt begränsa förhandlingarna till trafikrättigheter. När det gäller Kina kan dock inte den ömsesidiga marknadsöppningen föregå skapandet av lika spelregler och en konvergens mot högre nivåer av europeiska och kinesiska normer på sådana områden som luftfartsskydd och flygsäkerhet. När det gäller Ryssland kan man inte vänta till 2013 med att ta bort avgifterna för flygningar över Sibirien.

Det är av avgörande betydelse att förbättra transparensen och att skapa en jämbördig rättslig status för EU:s flygbolag i partnerskapsavtalen med Ryssland.

Föredraganden betonar behovet av att förbättra samarbetet mellan kommissionen och branschen under förhandlingarna med Ryssland.