sul diritto contrattuale europeo e la revisione dell'acquis: prospettive per il futuro

(2005/2022(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   visti la relazione della commissione giuridica e il parere della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (A6-0055/2005),

A. considerando che l'iniziativa in materia di diritto contrattuale europeo descritta dalla Commissione nella comunicazione dell'11 ottobre 2004 (COM(2004)0651) e su cui la Commissione ha riferito nella prima relazione annuale sullo stato d'avanzamento dovrebbe costituire essenzialmente un esercizio di migliore attività legislativa a livello dell'Unione, ma non è assolutamente chiaro dove porterà in termini di risultati pratici e se darà luogo a uno o più strumenti vincolanti e su quale base giuridica,

B.  considerando che, nonostante la Commissione neghi che questo sia il suo obiettivo, è chiaro che molti ricercatori e parti in causa che lavorano sul progetto ritengono che il risultato a lungo termine sarà la redazione di un codice di doveri o perfino di un vero e proprio codice civile europeo e che in ogni caso il progetto è di gran lunga la più importante iniziativa intrapresa nel campo del diritto civile,

C. considerando che la decisione di lavorare in direzione e per tale codice deve essere presa dalle autorità politiche, poiché la stessa decisione di optare per un codice è politica e il suo contenuto, per quanto giuridico, si basa su obiettivi sociali e politici; considerando che in futuro potrebbe esistere la volontà politica di adottare tale codice, è essenziale che l'attuale lavoro sia condotto bene e con l'appropriato apporto politico,

D. considerando che, anche se l'iniziativa nella sua forma attuale si limita alla razionalizzazione e al riassetto dell'acquis nel campo della protezione dei consumatori e alla presentazione di modelli volontari di termini e condizioni contrattuali, è essenziale che le autorità politiche diano un contributo appropriato a tale processo; nel contesto, potrebbe servire da modello l'esperienza recente dei Paesi Bassi con l'adozione di un nuovo codice civile,

E.  considerando che, se l'obiettivo è quello di rivedere la protezione dei consumatori finora "acquisita" al fine di accrescere la fiducia del pubblico nel mercato interno, è opportuno adottare un elevato livello di protezione dei consumatori,

F.  considerando che il prodotto finale dell'iniziativa dovrebbe essere aperto ad emendamenti da parte del legislatore europeo e formalmente da esso adottato,

G. considerando che l'acquis vigente in materia di protezione dei consumatori rappresenta un settore peculiare del diritto comunitario, che riflette lo sforzo del legislatore UE di fornire un elevato livello di protezione dei consumatori conformemente ai trattati, e che, sebbene sia evidente che l'iniziativa in materia di diritto contrattuale europeo persegue l'obiettivo più ambizioso di garantire e sviluppare la coerenza del diritto contrattuale nel suo insieme, ciò non dovrebbe comportare una diluizione dei valori centrali dell'acquis vigente in materia di protezione dei consumatori,

Principi ed obiettivi fondamentali

1.  ribadisce la convinzione, già espressa nelle sue risoluzioni del 26 maggio 1989(1), 6 maggio 1994(2), 15 novembre 2001(3) e 2 settembre 2003(4), secondo cui un mercato interno omogeneo non può essere pienamente funzionale se non si compiono ulteriori passi verso l'armonizzazione del diritto civile;

2.  invita la Commissione ad avvalersi senza indugio dell'attività dei gruppi di ricerca in materia di definizione del diritto contrattuale europeo e della rete per un quadro comune di riferimento, nel contesto della sua revisione dell'acquis comunitario in materia di protezione dei consumatori, al fine di utilizzarne i risultati per lo sviluppo di un diritto civile comune;

Questioni giuridiche sostanziali

3.  chiede che il quadro comune di riferimento proposto e il futuro diritto contrattuale non siano destinati a favorire unilateralmente un gruppo ristretto di partecipanti agli atti giuridici;

4.   ricorda alla Commissione che il termine "impresa" va ben oltre il concetto di "grandi società", poiché comprende le piccole imprese - formate anche da una sola persona - che richiedono spesso contratti "su misura", adattati ai loro bisogni e che tengano conto della loro relativa vulnerabilità quando devono negoziare con le grandi imprese;

5.  rileva che il diritto in fase di elaborazione deve essere applicabile non solo alle operazioni contrattuali tra imprese (business-to-business) ma anche a quelle tra imprese e consumatori;

6.  invita la Commissione a distinguere, ove necessario, tra le disposizioni giuridiche applicabili alle operazioni tra imprese e quelle applicabili alle operazioni tra imprese e consumatori e a separare sistematicamente i due settori;

7.  sottolinea che è importante tener conto del principio fondamentale della libertà di concludere un contratto, in particolare nel settore business-to-business;

8.  sottolinea l'importanza di tenere in considerazione il modello sociale europeo nell'armonizzazione del diritto contrattuale;

9.  chiede che siano rispettati le tradizioni e gli ordinamenti giuridici diversi;

10. invita la Commissione a definire, in modo adeguato e preciso nelle sue future proposte, le modalità di interazione delle stesse con le norme comunitarie in materia di conflitti di legislazioni e con gli ordinamenti giuridici nazionali, segnatamente per quanto riguarda le condizioni che determinano la validità della scelta della legislazione applicabile, le disposizioni inderogabili e il ruolo della lex fori;

11. rileva che disposizioni giuridiche troppo dettagliate su singoli aspetti del diritto contrattuale comportano il rischio di non saper reagire in modo flessibile alle mutate circostanze giuridiche ed è quindi favorevole all'adozione di norme generali, compresi i concetti giuridici che non sono definiti con precisione, assicurando ai tribunali la necessaria discrezionalità nei giudizi;

12. chiede alla Commissione di effettuare uno studio approfondito sull'impatto giuridico ed economico delle misure legislative concernenti il diritto civile;

Questioni di carattere procedurale

13. accoglie con favore la prima relazione annuale della Commissione sullo stato di avanzamento e ne approva l'approccio riflettuto e moderato alla revisione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori;

14. invita la Commissione nel suo complesso, sotto la responsabilità diretta della direzione generale "Giustizia, libertà e sicurezza" e con il coinvolgimento delle direzioni generali "Mercato interno e servizi" e "Salute e tutela dei consumatori", a partecipare a questa attività e a mettere a disposizione le risorse materiali e umane necessarie, data l'importanza e l'ampiezza del progetto;

15. invita la Commissione a presentare senza indugio un piano legislativo chiaro contenente i futuri strumenti giuridici mediante i quali intende utilizzare negli atti giuridici i risultati dell'attività dei gruppi di ricerca e della rete QCR(5);

16. invita la Commissione a presentare al Parlamento un piano formale per la consultazione accresciuta del Parlamento man mano che il lavoro procede, e per l'attuazione finale dei risultati del lavoro dei ricercatori e della rete QCR;

17. invita la Commissione ad assicurare che i risultati ottenuti dalla rete siano tenuti in debita considerazione dai gruppi di ricerca nell'ambito della loro attività;

18. sostiene la Commissione nei suoi sforzi volti a migliorare il processo legislativo, ma sottolinea che il lavoro di ricercatori nello sviluppo del QCR deve seguire orientamenti chiari definiti dal legislatore UE;

19. invita la Commissione a contribuire a illustrare i processi a livello di ricerca e parti interessate, elaborando un diagramma organizzativo e/o uno schema operativo che identifichi chiaramente tutti i singoli gruppi, i gruppi di lavoro e le parti coinvolte, indicando il loro ruolo e la loro posizione nei processi;

20. ritiene auspicabile che, alla luce della relazione finale dei ricercatori, la Commissione gli presenti le diverse opzioni giuridiche possibili e ricorda che il QCR potrà essere approvato definitivamente solo dopo la convalida politica da parte del Parlamento europeo e del Consiglio;

21. invita la Commissione a tenerlo costantemente informato, con relazioni ad intervalli almeno trimestrali, circa i risultati ottenuti e l'avanzamento dell'attività dei gruppi di ricerca e della rete QCR;

22. chiede che almeno i seguenti tre tipi di informazioni figurino nelle relazioni trimestrali:

     a) sintesi dei principali risultati ottenuti fino a quel momento dai gruppi di lavoro,

     b) reazioni dei gruppi di ricerca e

     c) comunicazione della Commissione sulle modalità per far confluire tali risultati nella sua ulteriore attività;

23. invita la Commissione ad agire nel quadro di una cooperazione il più stretta possibile con il Parlamento, in ogni fase della procedura di sviluppo del QCR; è del parere che dovrebbe essere consultato formalmente prima sulla struttura del progetto e successivamente su ogni titolo o sezione del QCR (a seconda della sua struttura finale) nel corso della finalizzazione, prima di essere consultato sullo strumento finale;

24. invita la Commissione a consultare il Parlamento prima di adottare ulteriori misure a livello di programmazione;

25. invita la Commissione a lasciare più tempo alla rete di rappresentanti degli interessi basati sulla pratica perché possa preparare e discutere la complessa materia riguardante l'attività dei seminari della rete QCR;

26. chiede che le organizzazioni che rappresentano i gruppi d'interesse nella rete QCR possano decidere autonomamente quali rappresentanti partecipano alle riunioni;

27. incarica la sua commissione giuridica e le commissioni consultate per parere sul diritto contrattuale europeo di seguire in permanenza l'attività della Commissione, dei gruppi di ricerca e della rete e, se del caso, di esprimere pareri sui risultati regolarmente pubblicati dalla Commissione;

28. esorta ogni Presidenza del Consiglio ad organizzare un forum in cooperazione con la Commissione e il Parlamento europeo, nell'ambito del quale possano essere presentati e discussi i risultati dell'attività svolta;

29. intraprende, per fornire a tale ambizioso progetto a lungo termine la visibilità e l'attenzione che merita, un'attenta riflessione su come deve essere trattato nell'ambito del Parlamento stesso e, di conseguenza, propone l'istituzione di un gruppo parlamentare di progetto, dotato di risorse finanziarie adeguate, al fine di gestire tale progetto a lungo termine nell'arco dell'attuale legislatura, e in grado di riflettere la cooperazione rafforzata tra le commissioni;

30. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

(1) GU C 158 del 26.6.1989, pag. 400. (2) GU C 205 del 25.7.1994, pag. 518. (3) GU C 140 del 13.6.2002, pag. 528. (4) GU C 076 del 25.3.2004, pag. 095. (5) Rete di coloro che rappresentano gli interessi delle organizzazioni dei consumatori, dell'industria, delle imprese e delle professioni legali (CFR-Net).

Antefatti

L'11 ottobre 2004 la Commissione europea ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio una comunicazione dal titolo "Diritto contrattuale europeo e revisione dell'acquis:
prospettive per il futuro"(1). La comunicazione descrive il seguito dato dalla Commissione al piano d'azione intitolato "Maggiore coerenza nel diritto contrattuale europeo" del 12 febbraio 2003(2). Il 23 settembre 2005 la Commissione europea ha presentato la prima relazione annuale sullo stato di avanzamento del Diritto contrattuale europeo e sulla revisione dell'acquis comunitario(3).

Una delle misure previste è la creazione di un quadro comune di riferimento (QCR) per il diritto contrattuale comunitario. La Commissione ritiene che il campo d'azione del QCR possa comprendere la possibilità che i legislatori nazionali utilizzino il QCR anche in settori non disciplinati dal diritto comunitario, che il QCR funga da base per l'elaborazione di uno strumento giuridico opzionale (misura III del piano d'azione) e che il QCR integri la legislazione nazionale.

L'attività relativa al QCR sarà svolta in parte da una rete di rappresentanti degli interessi delle organizzazioni dei consumatori, dell'industria, dell'imprenditoria e delle professioni legali (rete QCR) creata il 15 dicembre 2004 dalla Commissione a Bruxelles. La rete organizza seminari su argomenti specifici del diritto contrattuale. I risultati dei gruppi di ricercatori universitari costituiscono la base dell'attività dei seminari. I gruppi di ricercatori sono stati incaricati dalla Commissione di predisporre, nel contesto del sesto programma quadro di ricerca,proposte relative ad un quadro comune di riferimento per il diritto contrattuale europeo.

Posizione del relatore

L'obiettivo della presente relazione è quello di tracciare una prospettiva strategica per l'attività futura della Commissione e della rete coinvolgendo il Parlamento europeo.

Nel corso dei seminari e durante i dibattiti sulla comunicazione della Commissione dell'11 ottobre 2004 sono state espresse una serie di critiche che coincidono con la valutazione del relatore. Tali critiche riguardano questioni di sostanza e di procedura.

In termini di sostanza, il rischio consiste nella scarsa attenzione riservata a un principio fondamentale del diritto civile, vale a dire la libertà di stipulare contratti; oltretutto non si vede finora traccia di una separazione sistematica dei rapporti giuridici tra imprese (business-to-business) e tra imprese e consumatori. Inoltre, la natura estremamente dettagliata delle norme sulle singole forme di contratti giustifica il timore che al diritto contrattuale non sarà concesso lo spazio sufficiente per uno sviluppo dinamico.

Quanto alle questioni procedurali, la critica riguarda innanzi tutto il fatto che la Commissione non definisce un piano legislativo chiaro che indichi quale dovrebbe essere la forma giuridica del quadro comune di riferimento. Inoltre, al Parlamento europeo non è stato finora assegnato un ruolo sufficientemente ampio nell'ambito del processo di sviluppo. Occorre quindi predisporre dei meccanismi d'informazione e consultazione funzionanti. Le relazioni trimestrali che sono state suggerite in tale contesto mirano a scaricare gradualmente, nel corso dell'attività (della Commissione e della rete), il volume enorme di risultati che affluiranno una volta completato il lavoro. Esse devono inoltre fornire informazioni sul come la Commissione intende affrontare le discrepanze e le contraddizioni tra i risultati ottenuti dalla rete e quelli del gruppo di studio. Infine, è necessario migliorare, in parte, l'attività pratica della rete, pur prendendo atto del fatto che si tratta di un nuovo tipo di progetto per il quale la Commissione non può attingere ad esperienze specifiche.

(1) COM(2004)0651. (2) COM(2003)0068. (3) COM(2005)0456 def.

(*) Cooperazione rafforzata tra le commissioni – articolo 47 del regolamento

SUGGERIMENTI

La commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori invita la commissione giuridica, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

A. considerando che l'iniziativa in materia di diritto contrattuale europeo descritta dalla Commissione nella comunicazione dell'11 ottobre 2004 (COM(2004)0651) e su cui la Commissione ha riferito nella prima relazione annuale sullo stato d'avanzamento dovrebbe costituire essenzialmente un esercizio di migliore attività legislativa a livello dell'Unione, ma non è assolutamente chiaro dove porterà in termini di risultati pratici e se darà luogo a strumento/i vincolanti e su quale base giuridica,

B.  considerando che, nonostante la Commissione neghi che questo sia il suo obiettivo, è chiaro che molti ricercatori e parti in causa che lavorano sul progetto ritengono che il risultato a lungo termine sarà la redazione di un codice di doveri o perfino di un vero e proprio codice civile europeo, e che in ogni caso il progetto è di gran lunga la più importante iniziativa intrapresa nel campo del diritto civile,

C. considerando che la decisione di lavorare nella direzione di tale codice deve essere presa dalle autorità politiche, poiché la stessa decisione di optare per un codice è politica e il suo contenuto, per quanto giuridico, si basa su obiettivi sociali e politici; considerando che nel futuro potrebbe esistere la volontà politica di adottare un tale codice, è essenziale che l'attuale lavoro sia condotto bene e con l'appropriato apporto politico,

D. considerando che, anche se l'iniziativa nella sua forma attuale si limita alla razionalizzazione e al riordinamento dell'acquis nel campo della protezione dei consumatori e alla presentazione di modelli volontari di termini di contratti e di condizioni, è essenziale che le autorità politiche diano un contributo appropriato a tale processo; da tale punto di vista, l'esperienza recente in Olanda con l'adozione di un nuovo codice civile potrebbe servire da modello,

E.  considerando che, se l'obiettivo è quello di rivedere la protezione dei consumatori finora "acquisita" al fine di accrescere la fiducia del pubblico nel mercato interno, è opportuno adottare un elevato livello di protezione dei consumatori,

F.  considerando che il prodotto finale dell'iniziativa dovrebbe essere aperto ad emendamenti da parte del legislatore europeo e formalmente da esso adottato,

G. considerando che l'acquis vigente in materia di protezione dei consumatori rappresenta un settore peculiare del diritto comunitario, che riflette lo sforzo del legislatore UE di fornire un elevato livello di protezione dei consumatori conformemente ai trattati, e che, sebbene sia evidente che l'iniziativa in materia di diritto contrattuale europeo persegue l'obiettivo più ambizioso di garantire e sviluppare la coerenza del diritto contrattuale nel suo insieme, ciò non dovrebbe comportare una diluizione dei valori centrali dell'acquis vigente in materia di protezione dei consumatori,

1.   ritiene che lo sviluppo di un quadro comune di referenza (CFR) possa essere vantaggioso per il funzionamento del mercato interno, ma che debba essere propriamente dotato in termini di personale a livello della Commissione;

2.   invita la Commissione ad agire in collaborazione il più stretto possibile con il Parlamento in ogni fase della procedura di sviluppo del quadro comune di referenza; è del parere che il Parlamento dovrebbe essere consultato formalmente prima sulla struttura del progetto e susseguentemente su ogni titolo o sezione di tale quadro (a seconda della sua struttura finale) nel processo di finalizzazione, prima di essere consultato sullo strumento finale;

3.   sostiene la Commissione nel suo sforzo di migliorare il processo legislativo, ma sottolinea che il lavoro di ricercatori nello sviluppo del quadro comune di referenza deve seguire orientamenti chiari forniti dal legislatore comunitario;

4.   invita la Commissione a contribuire a chiarificare i processi nei settori ricerca e parti in causa elaborando un diagramma organizzativo e/o un diagramma di flusso che identifichi chiaramente tutti i singoli gruppi, i gruppi di lavoro e le diverse parti attive, indicando il loro ruolo e la loro posizione negli stessi processi;

5.   invita la Commissione a sottoporre al Parlamento un piano formale per la consultazione accresciuta del Parlamento man mano che il lavoro procede, e per l'attuazione finale dei risultati del lavoro dei ricercatori e della rete quadro comune di referenza da adottare nella forma di uno strumento (o di strumenti) giuridicamente vincolante, sulla base dell'articolo 95 e/o 153 del trattato;

6.   ritiene opportuno che, alla luce della relazione definitiva dei ricercatori, la Commissione presenti al Parlamento europeo le diverse opzioni giuridiche possibili, e ricorda che l'approvazione definitiva del QCR potrà essere data solo successivamente alla convalida politica da parte del Parlamento europeo e del Consiglio;

7.   insiste che la Commissione stessa debba adottare un approccio orizzontale, in maniera da implicare in particolare la Direzione generale giustizia, libertà e sicurezza e la Direzione mercato interno e servizi, garantendo la più grande trasparenza a ogni stadio della procedura;

8.   accoglie con favore la prima relazione annuale della Commissione sullo stato di avanzamento della Commissione e ne approva l'approccio riflettuto e moderato alla revisione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori;

9.   sottolinea che non bisogna indebitamente enfatizzare i contratti tra imprese alle spese dei contratti imprese-consumatori, e che ogni razionalizzazione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori sarà politica e necessiterà che il Parlamento sia strettamente implicato;

10. ricorda alla Commissione che il termine "impresa" copre più che le grandi imprese,

     poiché include piccole -anche di una sola persona - imprese che richiedono spesso contratti specialmente adattati ai loro bisogni e che tengano conto della loro relativa vulnerabilità quando hanno a che fare con grandi imprese;

11. per fornire a tale ambizioso progetto a lungo termine la visibilità e l'attenzione che merita, intraprende un'attenta riflessione su come deve essere trattato nell'ambito del Parlamento stesso e, di conseguenza, propone l'istituzione di un gruppo parlamentare di progetto, dotato di risorse finanziarie adeguate, al fine di gestire tale progetto a lungo termine per l'intera durata della legislatura parlamentare e in grado di riflettere l'accresciuta cooperazione tra commissioni.

PROCEDURA