o Posebnem poročilu evropskega varuha človekovih pravic o priporočilu Svetu Evropske unije glede odprtja za javnost sej Sveta, kadar slednji nastopa v vlogi zakonodajalca (primer 2395/2003/GG)

(2005/2243(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju Posebnega poročila evropskega varuha človekovih pravic Evropskemu parlamentu po osnutku priporočila Svetu Evropske unije v primeru 2395/2003/GG,

–   ob upoštevanju člena 1 Pogodbe EU,

–   ob upoštevanju Uredbe (ES) Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije(1),

–   ob upoštevanju člena 255 Pogodbe ES, ki govori o dostopu do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije,

–   ob upoštevanju člena 195 in člena 207 Pogodbe ES,

–   ob upoštevanju Laakenske izjave o prihodnosti Evropske unije(2),

–   ob upoštevanju sklepov predsedstva ob Evropskem svetu v Sevilli 21. in 22. junija 2002,

–   ob upoštevanju člena 3(7) Statuta evropskega varuha človekovih pravic(3),

–   ob upoštevanju člena 45 in člena 195(3) svojega Poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za peticije (A6-0056/2006),

A.     ker je evropski varuh človekovih pravic v členu 195 Pogodbe ES pooblaščen za sprejemanje pritožb državljanov Unije glede nepravilnosti pri dejavnostih institucij ali organov Skupnosti,

B.     ker so pritožniki v primeru 2395/2003/GG evropskemu varuhu človekovih pravic trdijo, da seje Sveta, ko zaseda v vlogi zakonodajalca, ne potekajo v skladu s členom 1(2) Pogodbe EU in so za javnost odprte le takrat, ko to predvidevata člena 8 in 9 poslovnika Sveta z dne 22. julija 2002, naknadno spremenjenega 22. marca 2004(4),

C.     ker pritožniki menijo, da bi morale biti seje Sveta, kadar nastopa v vlogi zakonodajalca, odprte za javnost in v ta namen zahtevajo spremembo poslovnika Sveta,

D.     ker v skladu s členom 12(2) Uredbe (ES) Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 ter členom 7 poslovnika Sveta, slednji nastopa v vlogi zakonodajalca v smislu drugega pododstavka člena 207(3) Pogodbe ES kadar sprejema predpise, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje v obliki uredb, direktiv, okvirnih sklepov in sklepov na podlagi ustreznih določb v Pogodbah, z izjemo razprav, ki vodijo k sprejetju notranjih ukrepov, upravnih ali proračunskih aktov, aktov, ki se nanašajo na medinstitucionalne ali mednarodne odnose ali nezavezujočih aktov (kot so zaključki, priporočila ali resolucije),

E. ker je v smislu zgornje opredelitve zakonodajne dejavnosti Sveta njegova nezakonodajna dejavnost sorazmerno manjša v primerjavi z njegovo zakonodajno dejavnostjo in ker bi moralo zato pri odločanju veljati pravilo preglednosti, zaupnost pa naj bi veljala le v primeru nezakonodajne dejavnosti, kjer je to primerno, ker se v skladu s členom 1(2) Pogodbe EU odločitve v Evropski uniji sprejemajo "čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani",

F. ker je 19. novembra 2003 generalni sekretar Sveta Solana v odgovoru na odprto pismo pritožnikov navedel, da obstaja široka podpora za odprtje zakonodajnih posvetovanj Sveta za javnost,

G. ker je Svet v odgovoru evropskemu varuhu človekovih pravic priznal velik pomen načela odprtja za javnost, ki je, med drugim, opredeljeno s členom 1(2) Pogodbe EU,

H. ker Svet v svojem poslovniku, spremenjenem leta 2004, predpisuje večje odprtje za javnost tistih sej, na katerih nastopa v vlogi zakonodajalca,

I. ker so države članice oktobra 2004 podpisale Pogodbo o Ustavi za Evropo, ki vsebuje izrecno določbo, da se Svet, ko se posvetuje in glasuje o zakonodajnih aktih, sestaja ob navzočnosti javnosti,

J. ker Svet v odgovoru na posebna vprašanja evropskega varuha človekovih pravic ni navedel nobenih ovir za izvajanje sprememb njegovega poslovnika, kot so zahtevali pritožniki, niti se ni skliceval na načela ali višje cilje, na podlagi katerih bi upravičeno zavrnil odprtje za javnost tistih sej, na katerih nastopa v vlogi zakonodajalca, ter hkrati trdil, da je sprejetje njegovega poslovnika politično in institucionalno vprašanje, o katerem odloča Svet sam,

K. ker je evropski varuh človekovih pravic v svojem letnem poročilu za leto 1997(5) opredelil nepravilnost kot tako delovanje javnega telesa, ki ni v skladu z zanj zavezujočimi pravili ali načeli,

L. ker je varuh človekovih pravic ugotovil, da zavračanje javnosti sej Sveta brez utemeljenega razloga, kadar deluje v vlogi zakonodajalca, pomeni nepravilnost,

M. ker je varuh človekovih pravic v osnutku priporočila Svetu v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic navedel: "Svet Evropske unije bi moral ponovno preučiti zavrnitev odprtja za javnost tistih svojih sej, na katerih nastopa v vlogi zakonodajalca"; ker je varuh v svojem Posebnem poročilu ponovil svoje priporočilo Svetu in predlagal, da Evropski parlament obravnava morebitno sprejetje njegovega priporočila v resoluciji,

N. ker, zlasti kadar Svet sprejema akte pod "točko A", razprava in zakonodajno delo dejansko potekata v odboru COREPER, omenjene akte pa Svet samo odobri,

O. ker Svet kot zakonodajalec deluje tudi na sejah spravnih odborov,

P. ker načelo javne odgovornosti ministrov predvideva, da so stališča in odločitve pri glasovanju v Svetu držav članic znana javnosti,

Q. ker zakonodajni veji EU še vedno delujeta na podlagi deloma različnih informacij; ker so dokumenti, ki jih hrani Parlament, večinoma javni, medtem ko Svet pogosto dela tudi z dokumenti in podatki, označenimi za zaupne, vključno takrat, ko obravnava vprašanja, o katerih se odloča s postopkom soodločanja,

R. ker je britansko predsedstvo Sveta podalo dva alternativna predloga za odziv na varuhova priporočila, pri čemer eden od njiju vključuje spreminjanje poslovnika Sveta, z drugim pa bi si prizadevali za večjo preglednost znotraj veljavnih predpisov,

S. ker se je Svet za tem odločil, da ne bo spreminjal svojega poslovnika,

1.  odobri priporočilo evropskega varuha človekovih pravic Svetu;

2.  opozarja, da

–       v demokratičnih pravnih sistemih, kot so v Evropski uniji (člen 6(1) Pogodbe EU) in njenih državah članicah je bistvena značilnost zakonodaje, da ni le zavezujoča, ampak se tudi sprejema na način, ki omogoča informiranje in sodelovanje evropskih državljanov preko svojih predstavnikov na nacionalni (parlamenti in nacionalne vlade) in na evropski ravni (Evropski parlament);

–       takšna možnost sodelovanja državljanov bi bila resno prizadeta, če bi eden od zakonodajnih organov omogočili dostop le do pripravljalnih posvetovanj in razprav potem, ko je bil končni sklep že sprejet ali kasneje;

–       ohranjanje različnih standardov glede preglednosti med Parlamentom in Svetom nima logične obrazložitve, zlasti ne pri postopku soodločanja;

–       če so pripravljalna posvetovanja v parlamentarnih odborih in plenarne razprave javni, bi morale biti razprave o istih zadevah na ministrski ravni tudi javne;

–       potreba po preglednosti je še bolj očitna, ko iščeta Parlament in Svet soglasje pri soodločanju med prvim branjem v Parlamentu (ki se zgodi v enem od treh primerov); v takih situacijah je stališče Parlamenta znano le, če je hkrati znano stališče večine, ki izhaja iz Sveta, njegove sestave in argumentov, kot osnove stališč, sprejetih s strani nacionalnih delegacij,

–       ohranjanje zaupnosti posvetovanj Sveta glede teh vrst pogajanj predstavlja spodkopavanju načela preglednosti in učinkovitosti, ki velja za postopke Parlamenta;

– ta vidik ni upoštevan v zaključkih, ki jih je Svet sprejel 22. decembra 2005, ki zagotavljajo preglednost njegovih pripravljalnih posvetovanj samo v začetku postopka in po končnem glasovanju (razen, če Coreper ne odloči drugače);

3.  opozarja, da se mora v smislu zakonodajne dejavnosti, določene v členu 12 Uredbe (ES) št. 1049/2001 in v poslovniku Sveta, načelo preglednosti nujno uporabljati ne le pri soodločanju s Parlamentom, ampak tudi v primerih, ko je Parlament vključen v enostavno posvetovanje ter v vseh drugih primerih, ko se sprejemajo akti, ki lahko vplivajo na pravice in svoboščine državljanov, kot to velja za primer aktov iz tretjega stebra;

4       obžaluje, da na teh področjih ni napredka in da Svet tega vprašanja ne omenja v svojih zaključkih z dne 22. decembra 2005;

5.  se mu zdi nesprejemljivo, da se najpomembnejše zakonodajno telo EU, ko nastopa v vlogi zakonodajalca, še vedno sestaja brez navzočnosti javnosti;

6.  poudarja, da načela večnivojskega upravljanja v Evropski uniji pomenijo načela dobrega upravljanja: sodelovanje, preglednost, odgovornost, učinkovitost in kohezija;

7.  meni, da bi se moral Svet v obdobju, ko se EU vidi kot zagovornico demokratizacije in odgovornosti, odzvati na pozive parlamentov, civilne družbe in splošne javnosti za večjo preglednost;

8.      je prepričan, da javno sestajanje zakonodajnih teles ni zgolj vprašanje načel, ampak ima neposreden pomen za trud Evropskega in nacionalnih parlamentov, ki predstavljajo neposredno izvoljene evropske državljane, da bi izpolnili svojo vlogo nadzornika;   9.   se mu zdi izjemno pomembno, da nacionalni parlamenti svoje vlade in ministre lahko pokličejo na odgovornost; meni, da tega ne morejo storiti učinkovito, če ni jasno, kako so se ministri v Svetu vedli, kako so glasovali in na podlagi katerih informacij so se odločali;

10.    meni, da so nedavni dogodki v povezavi z razpravo o ratifikaciji ustavne pogodbe jasno pokazali, da si evropski državljani želijo bolj odprt proces odločanja v EU;

11.    meni, da bi bilo z javnimi sejami delo Sveta bolj pregledno in bi za evropske državljane pridobilo večji smisel, povečalo pa bi se tudi zaupanje javnosti v delovanje Evropske unije in njenih predstavnikov;

12.    je prepričan, da bi večja odprtost vodila k večji kolektivni odgovornosti vlad držav članic, okrepila legitimnost sklepov Sveta v očeh javnosti ter spodbudila in poglobila javno razpravo o evropskih zadevah;

13.    poziva Svet, da še nadalje spremeni svoj poslovnik in svoje metode dela tako, da bodo seje, na katerih nastopa v vlogi zakonodajalca, odprte in dostopne za javnost;

14.  meni, da so seje odbora COREPER bistveni del zakonodajnih posvetovanj Sveta in da bi torej zanje morali veljati predpisi o odprtosti za javnost; meni, da bi moral Svet svoje odločitve sprejemati z uradnim glasovanjem in jih ne zgolj odobriti;

15.  želi spomniti, da Svet deluje v vlogi zakonodajalca tudi, ko sodeluje v spravnih postopkih;

16.  ugotavlja, da pripravljalni dokumenti za točke na sejah Sveta trenutno niso dostopni za javnost; poudarja, da bi Svet moral v svojem spremenjenem poslovniku jasno opredeliti klasifikacijo in hierarhijo teh dokumentov in omogočiti dostop javnosti do njih;

17.  kot korak v pravi smeri pozdravlja Sklep Sveta z dne 22. decembra 2005, vendar obžaluje, da Svet ni upošteval priporočila varuha človekovih pravic, naj spremeni svoj poslovnik;  

18.  želi spomniti, da mora spremembe poslovnika Sveta podpreti trinajst izmed petindvajsetih držav članic;

19.  ker so države članice podpisale Pogodbo o Ustavi za Evropo, meni, da ne bi smelo biti nasprotovanj sporazumu o spremembi poslovnika Sveta, saj so vlade vseh držav članic to načelo že politično sprejele;

20.  poudarja, da je Evropski parlament v celoti odobril Pogodbo o Ustavi za Evropo in ukrepe za njeno uveljavitev; poudarja, da spremembe poslovnika Sveta ne bi smela veljati za nadomestilo celotne Pogodbe o Ustavi za Evropo ali nekaterih njenih delov, ampak bi morale predstavljati dolgo pričakovano prilagoditev evropski realnosti in institucionalni zakonodajalski enakopravnosti v Evropski uniji;

21.    poziva Svet k sprejetju ukrepov, potrebnih za odprtje in dostopnost za javnost tistih sej, na katerih nastopa v vlogi zakonodajalca; od Sveta zahteva tudi, da prenaša, tudi preko interneta, svoje javne seje in pravočasno objavi datume in dnevne rede teh sej ter da po njih objavi uradne dobesedne zapise v vseh uradnih jezikih Evropske unije;  poziva Svet k sprejetju skupnega pristopa do izvajanja kodeksa dobrega upravnega obnašanja Evropske unije, ki ga je sprejel Evropski parlament;

23.    Svetu predlaga sprožitev pilotskega projekta o "bolj preglednem odločanju", v okviru katerega bi se o eni ali več zakonodajalskih tem razpravljalo na popolnoma odprtih in dostopnih sejah Sveta, s posebnim poudarkom na razlagi uporabljenih postopkov in sprejetih sklepov, tako da bi državljanom olajšali razumevanje;

24.    poziva predsedstvo, člane Sveta in Komisije, da predlagajo vprašanja ali teme za odprto razpravo, v skladu s členom 8(3) Poslovnika Sveta;

25.    poziva predsedstvo Sveta, da vprašanje odprtja sej Sveta za javnost uvrsti kot prednostno temo na dnevni red zasedanja Evropskega sveta ter se 9. maja 2006 slovesno zaveže za takojšnjo spremembo poslovnika Sveta in da do konca leta 2006 v soglasju z Evropskim parlamentom pregleda Uredbo (ES) št. 1049/2001;

26.    poziva vse zainteresirane strani, da z največjimi možnimi pritiski skušajo prepričati Svet, naj upošteva priporočila varuha človekovih pravic in prilagodi svoj poslovnik;

27.    naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu ter vladam in parlamentom držav članic.

(1) UL L 145, 31.5.2001, str. 43. (2) Priloga I k sklepom predsedsedstva ob zasedanju Evropskega sveta v Laeknu 14. in 15. decembra 2001. (3) UL L 92, 9.4.2002, str. 13. (4) UL L 106, 15.4.2004, str. 22. (5)              http://www.euro-ombudsman.eu.int/report97/pdf/en/rap97_en.pdf

Introduction

At the October 2005 meeting of the Committee on Petitions the European Ombudsman - for the first time appearing at his own request (pursuant to Article 195 (3) of Parliament's Rules of Procedure) - submitted his Special Report on transparency of meetings of the Council of Ministers when it acts in its legislative capacity. The Committee decided to request authorisation to draw up an own-initiative report on the Ombudsman's Special Report, and Mr Hammerstein Mintz was nominated rapporteur.

In his Special Report Mr Diamandouros found that the Council had given no valid reasons for refusing to conduct its legislative meetings in public. His recommendation was that: "The Council of the European Union should review its refusal to decide to meet publicly whenever it is acting in its legislative capacity." The Ombudsman added that Parliament could consider adopting his recommendation as a resolution.

The Ombudsman's inquiry into this matter is based on a complaint by Mr Elmar Brok, MEP, and a representative of the youth group of the German CDU, in which they allege that the Council's Rules of Procedure are not in conformity with Article 1 (2) of the Treaty on European Union (as amended by the Treaty of Amsterdam in 1997), according to which the Council and the other Community institutions and bodies must take decisions as openly as possible and as closely as possible to the citizens.

The Council maintained that the degree of openness of its meetings is a political choice to be made by the Council. The Ombudsman disagreed, on the grounds that the second paragraph of Article 1 of the Treaty on European Union, the very first article of the Common Provisions underlying the European Union, applies to the Council. Although Article 207 (3) of the EC Treaty provides for the Council to adopt its own Rules of Procedure, it does not provide that the degree to which its legislative meetings should be open to the public should be regarded as a political choice and left to its discretion. The Council was of the opinion that Article 1 (2) of the Treaty on European Union merely indicated that the future Union should be as open as possible.

Article 207 (3) further specifies that for the purpose of Article 255 (3) of the EC Treaty the Council must lay down in its Rules the conditions under which the public shall have access to documents and define the cases in which it is to be regarded as acting in its legislative capacity, with a view to allowing greater access to Council documents. According to the Ombudsman the developments since 1997 should also be taken into account. He pointed out that in 2000 the Council adopted new Rules of Procedure which provided for increased openness of its meetings as a legislator. Thus, the Council had made clear that steps to increase the transparency of its legislative activity had to - and could be - taken. The adoption of these new Rules of Procedure also confirmed that doing so was - and is - possible under current Community law.

The Ombudsman therefore concluded that the Council had failed to submit any valid reasons as to why it cannot amend its Rules of Procedure with a view to opening up the relevant meetings to the public and considered this to be an instance of maladministration.

Transparency

More openness in European decision-making has been demanded by the European Parliament, national parliaments, NGOs and civil society since long before the Laeken Declaration.

Recently there have been renewed calls for opening up Council meetings to the public, notably from a number of British MEPs, of various political groups, in a Written Declaration(1) calling for the Council to apply the principles of openness and transparency to its legislative work. Also, the British Presidency has heeded the call for greater transparency, with Mr Blair arguing before the European Parliament that there is a "strong case" for the Council to legislate in public and suggesting considering this issue under the UK Presidency. Moreover, public opinion polls and statements by NGOs, civil society and the academic world underscore citizens' wish for increased accountability of their governments regarding EU issues.

It is not only a matter of principle that legislative bodies should meet in public, it is also of direct relevance to the European Parliament as well as national parliaments in their scrutiny role. For national parliaments it is of the utmost importance to be able to hold their governments and individual ministers to account and this cannot be done effectively if it is not clear how ministers have acted in the Council.

The recent developments in connection with the Constitutional Treaty have shown quite clearly that the European citizens want greater openness of European decision-making. Meeting in public would make the Council's work both more transparent and more relevant to citizens.

The implications of openness could be far-reaching and will change the character of the Council profoundly. Ministers will have to express themselves and discuss under the direct control of the media and the national parliaments. The European public will be able to witness the discussions on laws which will become binding on them as citizens of the European Union. National governments will be forced to publicise and justify the positions they have taken in the Council. This will promote and intensify public discussion on European matters as well as underline the collective responsibility of the ministers, and it will increase the honesty and transparency of the debate. Openness of Council meetings will also mark the next step in ending the obfuscated "diplomatic" decision-making tradition in the Council and open it up to the European reality in which legislative decisions are taken in all openness and transparency.

The European Parliament's role

In accordance with Article 195 of the EC Treaty it is the Ombudsman's competence and obligation to identify and investigate instances of maladministration in the activities of the Community institutions or bodies, as well as promote good administrative behaviour. Therefore the Ombudsman's Special Report deals with the issue of transparency from a technical point of view and the Ombudsman is careful to underline that the complaint he has investigated does not concern the legislative activity of the Council as such, but the question as to whether the meetings of the Council acting in its legislative capacity should be public.

The Ombudsman considers that the meetings of the Council when it acts in its legislative capacity are not open to the public and that the Council's refusal to decide to open up these meetings is an instance of maladministration.

The Special Report shows it does not require a Treaty change to be implemented, it could be brought about through a change in the Council's Rules of Procedure. Indeed, following the reforms agreed at Seville(2), these Rules have been changed in order to increase transparency, and the Council now occasionally meets partly in public when legislating.

Your rapporteur endorses the Ombudsman's conclusions and considers it unacceptable that an important law-making body of the EU still meets behind closed doors when acting as a legislator, especially at a time when the EU sees itself as a promoter of democratisation and accountability. It should therefore be seen to be practising what it preaches.

Your rapporteur is of the opinion that the European Parliament, through its competent committees, and together with all other parties that are working towards greater transparency of European governance, should bring maximum pressure to bear on the Council in order to persuade it to follow the Ombudsman's recommendation and adapt its Rules of Procedure.

The complainants in the case also referred to a provision of the Treaty establishing a Constitution for Europe, which provides for the Council always to meet in public “when considering and voting on a draft legislative act” (Article I-50 (2)). The Ombudsman stresses however that his Special Report was based solely on the existing Treaties and current Community law.

Considering that all EU-governments have signed the Treaty and therefore agreed with its Article I-50 (2) it is difficult to see why they should not now be able to reach an agreement on amending the Council's Rules of Procedure, especially since this would require the support of only thirteen of the twenty-five member states. Your rapporteur wishes to stress however that such a change of the Rules should not be seen as a substitute for the Treaty on the Constitution or as "cherry-picking", since the European Parliament still endorses full implementation of the Treaty. The requested amendments should be regarded as a long overdue adaptation of the Council to the European reality and institutional equality in law-making.

If the Council changes its Rules it will also be important to establish clearly how public meetings of the Council when legislating should work in practice and which issues should be discussed in the Council's public meetings, so as to prevent the real debate being transferred to informal meetings, the COREPER or even upward to the European Council, with the public meeting doing nothing more than rubber-stamp decisions already taken. It is also essential that the Council's Rules should clearly specify all the types of documents that are being used to prepare the Council's meetings as well as their status and that these documents should be accessible to the public, so it can follow all the steps leading up to the legislative meetings.

Your rapporteur further recommends that the European Parliament press for public meetings of the Council to be broadcast and web cast, as well as for official transcripts of the legislative meetings to be issued.

(1) Written declaration 0045/2005 by Chris Davies, Nigel Farage, Timothy Kirkhope, Jean Lambert and Gary Titley on the Council of Ministers and secretive law-making. (2) Presidency Conclusions of the Seville European Council of 21 and 22 June 2002.