RECOMMANDATION sur la proposition de décision du Conseil sur la conclusion par la Communauté européenne du traité instituant la Communauté de l'énergie

20.4.2006 - (13886/1/2005 – COM(2005)0435 – C6-0435/2005 – 2005/0178(AVC)) - ***

Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie
Rapporteur: Giles Chichester

Procédure : 2005/0178(AVC)
Cycle de vie en séance
Cycle relatif au document :  
A6-0134/2006
Textes déposés :
A6-0134/2006
Textes adoptés :

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil sur la conclusion par la Communauté européenne du traité instituant la Communauté de l'énergie

(13886/1/2005 – COM(2005)0435 – C6-0435/2005 – 2005/0178(AVC))

(Procédure de l'avis conforme)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de décision du Conseil (13886/1/2005)[1],

–   vu le traité établissant la Communauté européenne et, en particulier, ses article 47, paragraphe 2, 55, 83, 89, 95, 133 et 175,

–   vu la demande d'avis conforme présentée par le Conseil conformément à l'article 300, paragraphe 2, deuxième alinéa, en liaison avec la première phrase du premier alinéa de l'article 300, paragraphe 2 du traité CE (C6-0435/2005),

–   vu les articles 75 et 83, paragraphe 7, de son règlement,

–   vu la recommandation de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (A6‑0134/2006),

1.  donne son avis conforme sur la conclusion de l'accord;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres et aux gouvernements et aux parlement des parties contractantes au traité instituant la Communauté de l'énergie.

  • [1]  Non encore publiée au JO.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

La Commission européenne, conformément aux conclusions du Conseil européen de Thessalonique du mois de juin 2003, a présenté au Conseil deux propositions relatives à une décision du Conseil. La première porte sur la signature par la Communauté européenne du traité instituant la Communauté de l'énergie avec dix États, entités juridiques ou parties contractantes (Albanie, Bulgarie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Monténégro, Roumanie, Serbie, Turquie et Kosovo) tandis que la seconde porte sur la conclusion de ce traité. Ledit traité a pour objectif d'encourager les pays de la région des Balkans "à signer un accord juridiquement contraignant étendant le marché de l’énergie de la Communauté européenne à l'Europe du sud-est" (COM(2005)0435, p. 2). La décision du Conseil relative à la signature a été adoptée le 17 octobre 2005 (JO L 329 du 16.12.05, p. 30).

Le 25 octobre 2005, la CE, représentée par le Commissaire à l'énergie, M. Andres Piebalgs, et 9 parties contractantes, ont signé le traité instituant la Communauté de l'énergie (TCE) à Athènes. La Turquie a refusé de signer le traité, mais elle était représentée par son ministre de l'énergie. À la suite de la signature du TCE, la première proposition est devenue caduque. Le 13 décembre 2005, le Conseil a transmis la deuxième proposition - considérablement révisée - au PE pour son avis conforme (base juridique: articles 47, paragraphe 2, 55, 83, 89, 95, 133 et 175, en liaison avec l'article 300, paragraphes 2 et 3, du traité établissant la Communauté européenne).

Cependant, il convient de souligner qu'un échange de vues avait eu lieu entre le président de la commission ITRE et le Commissaire Piebalgs à propos de la préoccupation de la commission quant au choix approprié de la base juridique pour les deux propositions de la Commission relatives au traité instituant la Communauté de l'énergie. La lettre du Commissaire datée du 6 juillet 2005 est révélatrice dans ce sens: le choix de la base juridique par la Commission aurait pu être celui d'une base excluant toute participation du PE au processus.

Le texte soumis par le Conseil au PE contient une décision du Conseil sur la conclusion par la Communauté européenne du TCE (13886/2005 - C6-0435/2005 - 2005/0178 (AVC)) et le texte du TCE signé. La décision contient cependant un certain nombre de changements par rapport au texte de la Commission, tant sur le plan de la procédure que sur le fond. Les changements introduits par le Conseil, le contenu du traité même et la structure institutionnelle prévue dans le TCE méritent un examen attentif. Sachant que, conformément à la procédure de l'avis conforme, le Parlement européen ne peut pas présenter d'amendements, mais doit approuver ou refuser la conclusion du traité, un exposé des motifs du rapporteur exposant les points de vue du PE sur le contenu du TCE est fondamental pour assurer la transparence et le contrôle démocratique.

Le contenu du traité instituant la Communauté de l'énergie (TCE)

Le TCE est forgé sur le modèle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et vise à permettre aux parties contractantes de l'Europe du sud-est de parvenir à un accord dans un domaine politique, en l'occurrence l'énergie, puis de développer une position commune à l'égard de l'UE. Il est un fait que le TCE étend la logique du marché intérieur dans le domaine de l'énergie aux neuf parties contractantes et vise, en temps utile, à mettre en place un marché intérieur entre la CE et les neuf pays de la région. "Il permet l'établissement d'un cadre réglementaire assurant le fonctionnement efficace des marchés de l'énergie dans la région, y compris pour les pays de l'UE situés dans la région. Il prévoit l'application de l'acquis communautaire pertinent en matière d'énergie, d'environnement, de concurrence et d'énergies renouvelables pour les pays de la région non membres de l'UE" (COM(2005)0435, p. 3).

Le TCE, tel que proposé par la Commission, prévoit en outre une assistance mutuelle de quelque 32 785 000 euros pour une période de sept ans (2007 à 2013). Environ 95% du coût total sera couvert par le budget de la CE, les 5% restants étant partagés entre les neuf parties contractantes (cf. annexe IV du TCE).

Le TCE est conforme à la position adoptée lors du Forum d'Athènes de novembre 2002 par les ministres de l'énergie des pays de l'Europe du sud-est et c'est sur cette base que le premier protocole d'accord a été signé. Le protocole en question engage ses signataires à mettre en œuvre des règles parallèles aux dispositions de la Communauté, de manière à créer un marché intérieur de l'électricité dans la région. Un deuxième protocole d'entente a été signé en décembre 2003 pour étendre le processus d'Athènes aux marchés du gaz. En d'autres termes, le processus d'Athènes a conduit au TCE actuellement à l'examen dans la mesure où il a transformé en dispositions juridique ce qui était auparavant des engagements politiques.

En outre, la Commission a fait connaître son intention de traiter les questions relatives à l'emploi, aux incidences sociales, aux conditions de travail et au dialogue social dans un protocole distinct: "....et l'on s'efforce d'obtenir des engagements politiques séparés sur ces aspects dans un Protocole d’accord complémentaire visant à assurer la prise en compte de cette dimension sociale qui fait partie intégrante du marché intérieur. La participation à cette dimension sociale des partenaires sociaux et des autres partenaires intéressées sera primordiale". (COM(2005)0435, p. 3).

La nature du TCE

Le TCE comporte trois parties opérationnelles: 1. Extension de l'acquis communautaire à des pays tiers qui ne sont pas encore membres de l'UE; 2. Mécanismes régionaux pour l'Europe du sud-est; 3. Politique commune en matière de commerce extérieur et de développement.

Pour ce qui concerne la première partie, le TCE engage les parties à prendre un certain nombre de mesures: a. mise en œuvre de plans de réforme des tarifs de l'électricité et du gaz; b. mise en œuvre de toutes les normes techniques requises comme les codes de réseau, les systèmes comptables et l'échange d'informations pour l'exploitation du réseau; c. mise en œuvre de l'accès effectif des tiers à l'infrastructure; d. mise en place d'autorités nationales de régulation et de gestionnaires des réseaux de transport; e. développement de solutions régionales pour les problèmes urgents liés à la régulation, à la pauvreté énergétique et à l'équité sociale, et e. transposition des directives sur le gaz et l'électricité. Cependant, la mise en œuvre de ces mesures par les parties contractantes constitue une tâche herculéenne, raison pour laquelle une certaine souplesse serait bienvenue.

Pour ce qui concerne les mécanismes régionaux, il convient de souligner que le TCE permettra une intégration accrue des marchés locaux de l'énergie. "Il attirera les investissements en créant un cadre réglementaire et commercial stable, et en permettant le développement économique ainsi que la stabilité sociale de la région." (COM(2005)0435, p. 3). Pour ce faire, des mesures réglementaires permettront un développement accéléré des infrastructures, notamment pour des gazoducs (en particulier de nouvelles liaisons avec la mer Caspienne et le Moyen-Orient). À court terme, de nouveaux investissements sont attendus dans les secteurs des mines et de la métallurgie tandis que, à long terme, la stabilisation du secteur de l'énergie contribuera à une stabilisation macroéconomique, des taux d'émigration plus faibles et une plus forte croissance économique.

Le TCE repose sur l'idée qu'il convient de rappeler que les décisions en matière d'investissements passeront du niveau étatique au niveau régional, dans la mesure où cette dernière approche est plus efficace, en termes de coûts aussi bien que de bureaucratie. L'objectif est de favoriser la coopération régionale et la confiance au plan local. Une assistance mutuelle en cas de perturbation (articles 44-46 du TCE) est prévue pour aider les pays de l'Europe du sud-est à réduire les effets négatifs d'une perturbation de l'approvisionnement par des pays voisins.

Pour ce qui concerne la troisième partie du TCE, il y a lieu de souligner que cinq États membres (Autriche, Grèce, Hongrie, Italie et Slovénie) sont reconnus comme étant exposés à des risques potentiels dépendant du fonctionnement des marchés du gaz et de l'électricité des parties contractantes (cf. onzième considérant du traité). Afin de réduire ces risques potentiels, une approche régionale est retenue pour mener une politique commune en matière de commerce extérieur et de développement.

Il y a également lieu de souligner que sur les neuf parties contractantes, trois sont des pays candidats (Bulgarie, Roumanie et Croatie), qu'une a présenté une demande d'adhésion (FYROM), quatre sont des candidats potentiels (Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, Serbie-et-Monténégro) et une est sous l'administration intérimaire des Nations unies (Kosovo).

En outre, le TCE autorise les pays tiers voisins à devenir observateurs (cf. article 96). Il est un fait que la Moldavie s'est vu octroyer un statut d'observateur et que des pays comme la Norvège et l'Ukraine ont fait connaître leur intérêt.

Cependant, une politique extérieure commune constitue la suite naturelle d'un marché intérieur. Le TCE le prévoit sous forme de mesures communes permettant d'assurer un accès équivalent aux marchés des pays tiers et à partir de ces marchés (cf. article 43).

Institutions et acteurs

Plusieurs institutions seront mises en place par le TCE (qui existent déjà en raison des dispositions des protocoles d'entente d'Athènes). Comme le montre le tableau suivant, ces institutions s'inspirent de celles de l'Union européenne (cf. Com(2005)0435, p. 19):

Conseil ministériel

Le Conseil ministériel, qui se réunit tous les six mois en présence des ministres de l'énergie des États signataires et du Commissaire à l'énergie, prend les décisions stratégiques, donne des orientations concernant l'application du traité et adopte formellement ou approuve les législations secondaires. La présidence du Conseil est assurée à tour de rôle pour six mois.

Le groupe permanent à haut niveau

Le groupe permanent à haut niveau est composé de représentants des ministres de l'énergie de chaque partie contractante et de la Commission européenne. Le groupe est convoqué, chaque fois que nécessaire, à l'initiative soit de la Commission, soit du pays qui assure la présidence, en vue de préparer le conseil ministériel et d'assurer le suivi des décisions de ce dernier. La Commission copréside ce groupe avec le président en exercice.

Le conseil de régulation

Le conseil de régulation est chargé d'examiner les questions ayant trait à la coopération en matière de régulation et peut évoluer en un organe de prise de décision en matière de régulation et/ou un mécanisme de règlement des différends. La Commission européenne considère le rôle du conseil essentiel pour le fonctionnement du marché élargi.

Le forum de régulation "électricité"

Le forum "électricité" regroupe des représentants de la Commission européenne, des gouvernements, des régulateurs et des gestionnaires des réseaux de transport des États de l'Europe du sud-est, le Conseil européen des régulateurs d’énergie (CERE), les gestionnaires de réseaux de transport européens (ETSO) et l'Union pour la Coordination du Transport de l'Electricité (UCTE) ainsi que des représentants des bailleurs de fonds, des compagnies de production d'électricité et des consommateurs. Le forum est coprésidé par la Commission européenne et un représentant du président en exercice.

"Le forum de régulation "électricité" suit le processus du forum de Florence. Environ 50 000 euros par an sont prévus à compter de 2007" (COM(2005)0435, p. 21).

Le forum de régulation "gaz"

Le forum "gaz" jouera le même rôle dans le secteur du gaz et un processus similaire est envisagé pour le pétrole. Les questions relatives au marché régional du gaz en Europe du sud-est seront examinées par le forum "gaz". Le forum sera chargé de mettre en place un plan régional pour la création d'un marché du gaz.

"Le forum de régulation "gaz" suit le processus du forum de Madrid. Environ 50 000 euros par an sont prévus à compter de 2007" (COM(2005)0435, p. 21).

Le secrétariat de la communauté de l'énergie

Le secrétariat, dont le siège est établi à Vienne, sera l'organe central de coordination du traité. Il aura un rôle d'initiative important quant au développement du traité et à l'application des dispositions de ce dernier relevant de la législation secondaire. Il sera également responsable de la coordination des bailleurs de fonds internationaux, de la validation des travaux et des propositions relatives à des développements sur les plans technique, juridique et de régulation.

Bailleurs de fonds internationaux

Il existe des bailleurs de fonds au niveau régional (dits bailleurs de fonds d'Athènes), qui soutiennent le processus engagé avec le traité. Le groupe des bailleurs de fonds d'Athènes se réunit sous la présidence de la Commission européenne, conformément à la Conférence d'Istanbul sur le pacte de stabilité de 2001. En font actuellement partie: 1. La Commission européenne; 2. La Banque mondiale; 3. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD); 4. La Banque européenne d'investissement (BEI); 5. L'Agence américaine pour le développement international (USAID); 6. L'Agence canadienne de développement international (ACDI) et 7. L'Agence internationale de l'énergie (AIE).

"À cet égard, la Banque mondiale a annoncé la création d'un fonds d'investissement d'un montant de 1,75 milliard de dollars pour les secteurs de l'électricité et du gaz de la région. L'octroi de crédits sera conditionné au respect du traité. Le fonds de la Banque mondiale pourrait être augmenté, car cette institution estime que le total des investissements nécessaires pour réaliser un marché de niveau communautaire est de l'ordre de 20 milliards de dollars. La BERD a également inclus le processus du traité instituant la Communauté de l'énergie dans ses politiques de prêt, et a consenti plusieurs prêts sur la base de ses ambitions globales. L'objectif est d'éviter autant que possible les conflits de conditionnalité entre les différents bailleurs de fonds." (COM(2005)0435, p. 4).

Les États contractants et la communauté des bailleurs de fonds coopéreront avec des organisations compétentes. Il s'agit du Conseil européen des régulateurs d’énergie (CERE), des gestionnaires de réseaux de transport européens (ETSO), de l'Union pour la Coordination du Transport de l'Electricité (UCTE) et de l'Association régionale des régulateurs de l'énergie (ARRE) qui poursuivent tous des objectifs communs.

Le 15 novembre 2002, les bailleurs de fonds ont adopté un document stratégique relatif au marché régional de l'électricité en Europe du sud-est et à son intégration dans le marché intérieur de l'électricité de l'UE. Le document constitue la feuille de route du développement du marché de l'électricité dans la région.

Modifications apportées à la décision par le Conseil

Le texte de la décision du Conseil (13886/2005) diffère de la proposition de la Commission (COM(2005)0435) pour ce qui concerne la procédure ainsi que certaines sensibilités des États membres voisins.

Pour ce qui concerne la procédure de décision - article 4 de la décision -, la règle générale du vote à la majorité qualifiée a été remplacée soit par le vote à l'unanimité, soit par le vote à la majorité qualifiée selon les dispositions juridiques pertinentes du traité instituant la Communauté européenne. Les dispositions en question ne sont toutefois pas mentionnées dans la décision du Conseil.

La même complexité procédurale apparaît à l'article 5. L'unanimité sera utilisée par le Conseil ministériel du traité instituant la Communauté de l'énergie en cas d'adhésion d'un nouvel État. Cependant le vote à la majorité qualifiée sera utilisé lorsque le Conseil de l'UE autorise la Commission à délibérer dans le cadre de la Communauté de l'énergie. En outre, la disposition prévoyant que le Conseil consulte le PE avant d'adopter la position de la Communauté de l'énergie - qui figurait dans la proposition de la Commission - a été supprimée dans le texte modifié. En compensation le PE "est immédiatement et pleinement informé de toute décision du Conseil" (article 5, paragraphe 5).

Sur le plan de la teneur de la décision du Conseil, trois modifications au moins méritent un examen attentif. Tout d'abord, l'article 4, paragraphe 3, indique dans quelles conditions intervient une "assistance mutuelle en cas de perturbation" (cf. Titre IV, chapitre IV, du traité). Pourtant, le même article de la décision dispose qu'"en cas de circonstances particulières", les positions adoptées par la Communauté de l'énergie "peuvent aller au-delà de l'acquis communautaire". En quoi consistent donc ces "circonstances particulières"? Qu'entend-on par "peuvent aller au-delà de l'acquis communautaire"?

Deuxièmement, les cinq États membres voisins des pays de la région des Balkans doivent être dûment consultés par la Commission avant que cette dernière ne dépose une proposition relative à une mesure relevant du titre III du traité instituant la Communauté de l'énergie (article 4, paragraphe 4, de la décision).

Troisièmement, l'annexe IV ajoutée au texte du traité signé définit la contribution de chaque partie au budget du TCE. Quelque 94,9 % du montant total sera couvert par le budget des CE et le reste par les neuf parties signataires de la région des Balkans, la Roumanie prenant 2,2% du total à sa charge. De ce fait, la participation des autres parties sera symbolique. Le coût financier total indicatif pour la période 2007 à 2012/13 était de 38,074 millions d'euros. Cependant, nous ne disposons pas des chiffres résultant des perspectives financières adoptées par le Conseil européen le 17 décembre 2005.

Le message politique

Un certain nombre d'arguments - politiques, économiques, de sécurité, etc. - plaident en faveur du TCE. Tout d'abord, un marché commun de l'énergie est un élément fondamental pour l'UE qui est maintenant étendu à neuf pays de l'Europe du sud-est. Il existe un accord quant à l'idée de progresser sur la voie d'une politique commune en matière de commerce extérieur, d'une assistance mutuelle et de la suppression des obstacles au marché intérieur de l'énergie. Le TCE vise à étendre les avantages du marché intérieur de l'énergie, à préparer la structure institutionnelle des parties contractantes et à modifier le modèle de coopération avant qu'ils ne deviennent membres de l'UE.

Deuxièmement, le TCE met l'accent sur la sécurité de l'approvisionnement en énergie (cf. article 2, paragraphe 1, point c) ainsi qu'articles 29 et 30 du traité). Cette question est particulièrement d'actualité à la suite du différend entre la Russie (Gazprom) et l'Ukraine (Naftogaz) quant au prix du gaz naturel (Gazprom voulait faire passer le prix de 1 000 mètres cube de gaz naturel de 50 à 230 USD, ce que Naftogaz refusait de payer) et aux coûts de transit.

Cependant l'Europe du sud-est a connu des temps encore plus durs pendant la guerre des Balkans (1992-95). La citation suivante de la Commission est déjà suffisante: "Prenez l'exemple de la Bosnie-et-Herzégovine. L'interruption de l'approvisionnement en énergie pour les citoyens était l'un des principaux objectifs de la guerre en Bosnie-et-Herzégovine. Les forces qui assiégeaient Sarajevo ont détruit l'ensemble des infrastructures dont elles avaient le contrôle. Sarajevo n'avait aucune de ses ressources énergétiques. Toutes les lignes de transmission à haute tension approvisionnant Sarajevo en électricité ont été coupées, bien que la centrale électrique la plus proche de Jablanica ait pu produire un peu d'électricité..... L'approvisionnement en gaz (de Russie en passant par la Serbie) était également coupé.... Des situations similaires sont apparues dans l'ensemble de la région" (communiqué de presse IP/05/1346).

Un événement plus récent en matière d'approvisionnement en énergie concerne le différend entre la Russie et l'Ukraine. Sa résolution a été saluée par l'ensemble des institutions de l'UE, mais le Commissaire Piebalgs a fait une observation intéressante à ce propos: "Aujourd'hui, la question de la sécurité de l'approvisionnement en énergie n'est en fait sérieusement abordée qu'au niveau national; en réalité, cependant, nous avons besoin, sur cette question, d'une approche beaucoup plus large au plan européen. Ce besoin avait déjà été identifié lors du Sommet de Hampton Court. Je présenterai une première communication relative à nouvelle politique européenne de l'énergie au printemps, de manière à formuler des conclusions et des propositions définitives d'ici la fin de l'année" (Discours/06/1).

Votre rapporteur et le président de cette commission se féliciteraient si la Commission européenne pouvait présenter les propositions législatives promises dans la citation susmentionnée dans les délais prévus. Dans ce contexte, la question urgente est cependant de mettre en œuvre le traité historique instituant la Communauté de l'énergie dans tous ses aspects. En cas de réussite, le traité pourra servir d'exemple pour une future coopération régionale de ce type dans le secteur de l'énergie.

PROCÉDURE

Titre

Proposition de décision du Conseil sur la conclusion par la Communauté européenne du traité instituant la Communauté de l'énergie

Références

13886/1/2005 – COM(2005)0435 – C6-0435/2005 – 2005/0178(AVC)

Date de la demande de l'avis conforme du PE

13.12.2005

Commission compétente au fond
  Date de l'annonce en séance

ITRE
15.12.2005

Commission(s) saisie(s) pour avis
  Date de l'annonce en séance

AFET

15.12.2005

ENVI

15.12.2005

 

 

 

Avis non émis
  Date de la décision

AFET

19.10.2005

ENVI

27.10.2005

 

 

 

Coopération renforcée
  Date de l'annonce en séance

 

 

 

 

 

Rapporteur(s)
  Date de la nomination

Giles Chichester
5.10.2005

 

Rapporteur(s) remplacé(s)

 

 

Procédure simplifiée – date de la décision

 

Contestation de la base juridique
  Date de l'avis JURI

 

 

 

 

 

Examen en commission

22.11.2005

31.1.2006

20.2.2006

19.4.2006

 

Date de l'adoption

19.4.2006

Résultat du vote final

+:

–:

0:

36

4

0

Membres présents au moment du vote final

Šarūnas Birutis, Jan Březina, Philippe Busquin, Jerzy Buzek, Joan Calabuig Rull, Pilar del Castillo Vera, Giles Chichester, Den Dover, Lena Ek, Adam Gierek, Norbert Glante, András Gyürk, David Hammerstein Mintz, Erna Hennicot-Schoepges, Ján Hudacký, Romana Jordan Cizelj, Anne Laperrouze, Eluned Morgan, Reino Paasilinna, Umberto Pirilli, Vladimír Remek, Herbert Reul, Teresa Riera Madurell, Paul Rübig, Britta Thomsen, Patrizia Toia, Catherine Trautmann, Claude Turmes, Nikolaos Vakalis, Alejo Vidal-Quadras Roca, Dominique Vlasto

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

María del Pilar Ayuso González, Daniel Caspary, Satu Hassi, Lambert van Nistelrooij, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Vittorio Prodi, John Purvis, Esko Seppänen

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Albert Deß

Date du dépôt

20.4.2006

 

Observations (données disponibles dans une seule langue)

...