sulla proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione da parte della Comunità europea del trattato che istituisce la Comunità dell’energia

(13886/1/2005 – COM(2005)0435 – C6-0435/2005 – 2005/0178(AVC))

(Procedura del parere conforme)

Il Parlamento europeo,

–   vista la proposta di decisione del Consiglio (13886/1/2005)(1),

–   visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 47, paragrafo 2, e gli articoli 55, 83, 89, 95, 133 e 175,

–   vista la richiesta di parere conforme presentata dal Consiglio a norma del combinato disposto dell'articolo 300, paragrafo 3, secondo comma, e dell'articolo 300, paragrafo 2, primo comma, del trattato CE (C6-0435/2005),

–   visti l'articolo 75 e l'articolo 83, paragrafo 7, del suo regolamento,

–   vista la raccomandazione della commissione per l'industria, la ricerca e l'energia (A6-0134/2006),

1.  esprime il suo parere conforme sulla conclusione dell'accordo;

2.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio, alla Commissione, ai governi e ai parlamenti degli Stati membri nonché ai governi e ai parlamenti delle parti contraenti del trattato che istituisce la Comunità dell'energia.

(1) Non ancora pubblicata in Gazzetta ufficiale.

Introduzione

Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003, la Commissione europea ha presentato due proposte di decisione del Consiglio. La prima riguarda la firma da parte della Comunità europea del trattato che istituisce la Comunità dell'energia con 10 paesi, persone giuridiche o parti contraenti (Albania, Bulgaria, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, Montenegro, Romania, Serbia, Turchia e Kossovo), mentre la seconda riguarda la conclusione di tale trattato. Il trattato si prefigge l’obiettivo di incoraggiare i paesi della regione dei Balcani "a firmare un accordo giuridicamente vincolante per estendere all'Europa sudorientale il mercato dell'energia della Comunità europea" (COM(2005)0435, pag. 2). La decisione del Consiglio relativa alla firma è stata adottata il 17 ottobre 2005 (GU L 329 del 16.12.2005, pag. 30).

Il 25 ottobre 2005 la Comunità europea, rappresentata dal Commissario per l'energia Andres Piebalgs, e 9 parti contraenti hanno firmato ad Atene il trattato che istituisce la Comunità dell'energia. La Turchia non ha accettato di firmare, ma è stata ugualmente rappresentata dal suo Ministro dell'energia. A seguito della firma del trattato, la prima proposta è decaduta. Il 13 dicembre 2005, il Consiglio ha presentato al Parlamento europeo la seconda proposta – sostanzialmente modificata – per ottenere il suo parere conforme (base giuridica: articoli 47, paragrafo 2, 55, 83, 89, 133 e 175 in combinato disposto con l'articolo 300, paragrafi 2 e 3, del trattato che istituisce la Comunità europea).

Occorre notare, tuttavia, che vi è stato uno scambio di opinioni tra il Commissario Piebalgs e il presidente della commissione ITRE sulla preoccupazione, espressa da quest'ultima, in merito alla scelta appropriata della base giuridica per le due proposte della Commissione relative al trattato che istituisce la Comunità dell'energia. La lettera del Commissario del 6 luglio 2005 è eloquente in proposito: la Commissione avrebbe potuto scegliere una base giuridica che escludesse la partecipazione del Parlamento europeo dal processo.

Il testo trasmesso dal Consiglio al Parlamento europeo contiene una decisione del Consiglio sulla conclusione da parte della Comunità europea del trattato che istituisce la Comunità dell'energia (13886/2005 - C6-0435/2005 - 2005/0178 (AVC)), unitamente al testo firmato del trattato. Tuttavia, tale decisione prevede una serie di modifiche rispetto al testo della Commissione, sotto il profilo sia della procedura sia del merito. Le modifiche apportate dal Consiglio, il contenuto stesso del trattato e la sua struttura istituzionale meritano un'attenta analisi. Poiché in base alla procedura del parere conforme, il Parlamento europeo non può apportare modifiche, ma deve limitarsi ad approvare o respingere la conclusione del trattato, una motivazione del relatore che illustri le opinioni del Parlamento europeo sul contenuto del presente trattato risulta essenziale per garantire la trasparenza e la responsabilità.

In cosa consiste il trattato che istituisce la Comunità dell'energia?

Il trattato che istituisce la Comunità dell'energia è stato elaborato sul modello della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) e si prefigge l’obiettivo di consentire alle parti contraenti dell'Europa sudorientale di accordarsi su un settore politico, ovvero l'energia, e sviluppare in seguito una visione comune della UE. Più precisamente, il trattato estende la logica del mercato interno nel settore dell'energia alle nove parti contraenti e si propone, a tempo debito, di creare un mercato interno tra la Comunità europea e i nove paesi della regione. "Il trattato consente di instaurare un assetto normativo atto a garantire il funzionamento efficiente dei mercati dell'energia nella regione, anche per gli Stati membri dell'UE situati nella regione. Prevede l'applicazione del pertinente acquis comunitario in materia di energia, di ambiente, di concorrenza e di energie rinnovabili per i paesi della regione non membri dell'UE" (COM(2005)0435, pag. 3).

Il presente trattato, così come proposto dalla Commissione, prevede inoltre una mutua assistenza per un importo pari a circa 32.785.000 euro, su un periodo di sette anni (dal 2007 al 2013). Circa il 95% del costo totale sarà coperto dal bilancio della Comunità europea, mentre il restante 5% sarà finanziato dalle nove parti contraenti (cfr. allegato IV del trattato).

Con la firma del primo memorandum d'intesa, il trattato ha recepito la posizione adottata nel novembre 2002 al Forum di Atene dai Ministri dell'energia dei paesi dell'Europa sudorientale. I membri che hanno sottoscritto il memorandum si sono impegnati ad adottare norme parallele alle disposizioni comunitarie per creare un mercato interno dell'energia elettrica nella regione. Nel dicembre 2003 è stato firmato un secondo memorandum d'intesa, che ha esteso il Processo di Atene ai mercati del gas. In altri termini, il trattato attualmente oggetto d'esame è il risultato del Processo di Atene, nella misura in cui ha trasformato i precedenti impegni politici in disposizioni giuridiche.

Inoltre, la Commissione ha dichiarato la propria intenzione di trattare gli aspetti relativi alle ripercussioni sociali, all'occupazione, alle condizioni di lavoro e al dialogo sociale in un memorandum d'intesa separato, affermando: "... l'obiettivo cui si mira è di ottenere impegni politici separati tramite un Memorandum d'intesa complementare volto a garantire la dimensione sociale, che è parte integrante del mercato interno. La partecipazione dei partner sociali, e delle altre parti interessate, nello sviluppo della dimensione sociale sarà d'importanza fondamentale". (COM(2005)0435, pag. 3).

La natura del trattato che istituisce la Comunità dell'energia

Il presente trattato comprende tre ambiti operativi: 1. Estensione dell'acquis comunitario ai paesi terzi non ancora membri della UE; 2. Meccanismi regionali per l'Europa sudorientale; 3. Politiche comuni in materia di scambi con l'esterno e sviluppo.

In merito al primo ambito, il trattato impone una serie di misure alle parti: a. attuazione di piani di riforma tariffaria per l'elettricità e il gas; b. adozione di tutte le norme tecniche necessarie, quali codici di rete, sistemi contabili e scambio di informazioni per il funzionamento della rete; c. garanzia di un effettivo accesso di terzi all'infrastruttura; d. istituzione di autorità di regolamentazione nazionali e di operatori del sistema di trasmissione; e. sviluppo di soluzioni regionali ai pressanti problemi di regolamentazione, penuria energetica ed equità sociale; f. attuazione delle direttive in materia di gas ed elettricità. L'adozione di tali misure ad opera delle parti contraenti, tuttavia, rappresenta un'impresa colossale. Sarebbe auspicabile, quindi, un certo margine di flessibilità.

Quanto ai meccanismi regionali, si noti che il trattato consentirà una maggiore integrazione dei mercati locali dell'energia. "Attirerà investimenti grazie ad uno stabile assetto normativo e commerciale e consentirà lo sviluppo economico e la stabilità sociale della regione" (COM(2005)0435, pag. 3). Ciò avverrà mediante una regolamentazione volta ad accelerare lo sviluppo dell'infrastruttura, in particolare dei gasdotti (soprattutto mediante nuovi collegamenti con il Mar Caspio e il Medio Oriente). Nuovi investimenti nei settori minerario e metallurgico sono previsti nel breve periodo, mentre a più lungo termine la stabilizzazione del settore energetico contribuirà ad un consolidamento macroeconomico, alla riduzione dei tassi di emigrazione e al rafforzamento della crescita economica.

Il trattato si basa su una premessa che è opportuno ricordare: le decisioni relative agli investimenti passeranno dal livello statale a quello regionale, poiché quest'ultimo approccio risulta più efficace sia in termini economici che burocratici. L'obiettivo è quello di stimolare la cooperazione regionale e la fiducia a livello locale. La mutua assistenza in caso di perturbazioni (cfr. articoli 44-46 del trattato) è stata prevista per aiutare i paesi dell'Europa sudorientale ad attenuare eventuali effetti negativi derivanti da perturbazioni dell'offerta da parte dei paesi confinanti.

Per quanto concerne il terzo ambito del trattato, occorre precisare che cinque Stati membri (Austria, Grecia, Ungheria, Italia e Slovenia) sono ritenuti esposti ai potenziali rischi connessi con l'opportuno funzionamento dei mercati del gas e dell'elettricità delle parti contraenti (cfr. considerando XI del trattato). Al fine di ridurre i potenziali rischi, le politiche comuni in materia di scambi con l'esterno e sviluppo vengono perseguite sulla base di un approccio regionale.

Si noti altresì che delle nove parti contraenti, tre sono paesi candidati (Bulgaria, Romania e Croazia), una ha presentato domanda di adesione (ex Repubblica Iugoslava di Macedonia), quattro sono potenziali candidati (Albania, Bosnia-Erzegovina, Serbia e Montenegro) e una è sotto la giurisdizione della Missione di amministrazione temporanea delle Nazioni Unite (Kossovo).

Inoltre, il trattato consente ai paesi terzi confinanti di ottenere lo status di osservatori (cfr. articolo 96). Alla Moldova è stato accordato lo status di osservatore, e paesi come la Norvegia e l'Ucraina hanno manifestato il loro interesse.

Ciononostante, il naturale prolungamento di un mercato interno consiste nello sviluppo di una politica esterna comune. Il trattato contempla tale possibilità e prevede l'adozione di misure comuni volte a garantire un accesso equivalente ai mercati e dai mercati dei paesi terzi (cfr. articolo 43).

Istituzioni e attori

Il trattato prevede la creazione di diverse istituzioni (già esistenti in virtù di quanto stabilito dai memoranda di Atene), basate sul modello delle istituzioni dell'Unione europea, come si può notare dal seguente grafico (cfr. COM(2005)0435, pag. 18):

Il Consiglio ministeriale

Il Consiglio ministeriale si riunisce ogni sei mesi e vi partecipano i Ministri dell'energia dei paesi membri e il Commissario per l'energia, al fine di adottare decisioni strategiche e impartire i necessari orientamenti al trattato, oppure adottare formalmente o sostenere la legislazione secondaria. La presidenza di tale Consiglio è esercitata a turno per un periodo di sei mesi.

Il Gruppo permanente ad alto livello

Il Gruppo permanente ad alto livello è composto dai rappresentanti dei Ministri dell'energia di ciascuna parte contraente del trattato e della Commissione europea. Il Gruppo viene convocato, all'occorrenza, su iniziativa della Commissione o del paese che esercita la presidenza per preparare il lavoro del Consiglio ministeriale e garantire l'attuazione delle decisioni da esso adottate. Il Gruppo è copresieduto dalla Commissione e dal presidente di turno.

Il Comitato di regolamentazione

Il Comitato di regolamentazione analizza gli aspetti relativi alla cooperazione in materia di regolamentazione e col tempo potrebbe diventare un organo decisionale in ambito normativo e/o un meccanismo di composizione delle controversie. La Commissione ritiene che svolga un ruolo cruciale per il funzionamento del mercato allargato.

Il Forum di regolamentazione dell'elettricità

Il Forum per l'elettricità è composto dai rappresentanti della Commissione europea, dei governi, delle autorità di regolamentazione e degli operatori del sistema di trasmissione dei paesi dell'Europa sudorientale, del Consiglio delle autorità di regolamentazione europee dell'energia elettrica (CEER), dell'Associazione europea degli operatori del sistema di trasmissione (ETSO), dell'Unione per il coordinamento della trasmissione di elettricità (UCTE), nonché dai rappresentanti dei donatori, delle società di generazione elettrica e dei consumatori. Il Forum è copresieduto dalla Commissione europea e da un rappresentante del presidente di turno.

Il Forum di regolamentazione dell'energia elettrica si basa sul modello del Forum di Firenze. A partire dal 2007, è previsto lo stanziamento di circa 50.000 euro l'anno (COM(2005)0435, pag. 20).

Il Forum di regolamentazione del gas

Il Forum per il gas svolgerà lo stesso ruolo nel settore del gas, ed è previsto un procedimento analogo per il petrolio. Gli aspetti relativi al mercato regionale del gas nell'Europa sudorientale saranno affrontati nell'ambito di tale Forum. Esso definirà un piano regionale per la creazione di un mercato del gas.

Il Forum di regolamentazione del gas si basa sul modello del Forum di Madrid. A partire dal 2007, è previsto lo stanziamento di circa 50.000 euro l'anno (COM(2005)0435, pag. 20).

Il Segretariato della Comunità dell'energia

Il Segretariato della Comunità dell'energia avrà sede a Vienna e sarà il principale organo di coordinamento del trattato. Svolgerà un'importante funzione d'iniziativa per quanto concerne lo sviluppo del trattato e il ricorso alle disposizioni di diritto secondario dello stesso. Inoltre si occuperà di coordinare i donatori internazionali, convalidare il lavoro svolto e proporre sviluppi tecnici, giuridici e di regolamentazione.

I donatori internazionali

Il processo relativo al trattato che istituisce la Comunità dell'energia è sostenuto da donatori a livello regionale (denominati donatori di Atene). A seguito della Conferenza sul Patto di stabilità tenutasi a Istanbul nel 2001, i donatori di Atene sono presieduti dalla Commissione europea. Gli attuali membri sono: 1. la Commissione europea; 2. la Banca mondiale; 3. la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS); 4. la Banca europea per gli investimenti (BEI); 5. l'Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale (USAID); 6. l'Agenzia canadese per lo sviluppo internazionale (CIDA); 7. l'Agenzia internazionale per l'energia (AIE).

"A tale riguardo, la Banca mondiale ha annunciato la creazione di un Fondo d'investimento di 1,75 miliardi di USD per i settori dell'energia elettrica e del gas della regione. L'erogazione dei fondi sarà subordinata al rispetto del trattato. Il Fondo della Banca mondiale potrebbe essere aumentato, poiché la Banca stessa stima a 20 miliardi di USD il totale degli investimenti necessari per realizzare un mercato di livello comunitario. Anche la BERS ha incluso il processo di negoziazione del trattato che istituisce la Comunità dell'energia nelle sue politiche di prestito e ha concesso diversi prestiti sulla base delle sue finalità regionali" (COM(2005)0435, pag. 3).

I paesi aderenti e la comunità dei donatori lavoreranno insieme alle organizzazioni responsabili. Tali organizzazioni, che perseguono obiettivi comuni, sono le seguenti: Consiglio delle autorità di regolamentazione europee dell'energia elettrica (CEER), Associazione europea degli operatori del sistema di trasmissione (ETSO), Unione per il coordinamento della trasmissione di elettricità (UCTE) e Associazione delle autorità regionali di regolamentazione dell'energia (ERRA).

Il 15 novembre 2002, i donatori hanno approvato un documento strategico sul mercato regionale dell'elettricità nell'Europa sudorientale e la sua integrazione nel mercato interno dell'elettricità della UE. Tale documento fornisce una tabella di marcia per lo sviluppo del mercato dell'elettricità nella regione.

Le modifiche apportate dal Consiglio alla decisione del Consiglio

La decisione del Consiglio (13886/2005) differisce dalla proposta della Commissione (COM(2005)0435), poiché introduce delle modifiche alla procedura e tiene conto delle sensibilità degli Stati membri confinanti.

Per quanto concerne la procedura decisionale, l'articolo 4 della decisione è stato modificato nel senso che, dalla regola generale della maggioranza qualificata, si passa invece all'unanimità o alla maggioranza qualificata a seconda delle pertinenti disposizioni giuridiche del trattato che istituisce la Comunità europea (TCE). Tali disposizioni pertinenti, tuttavia, non sono enunciate nella decisione del Consiglio.

L'articolo 5 presenta la stessa complessità procedurale. Il Consiglio ministeriale istituito dal trattato delibera all'unanimità in caso di adesione di un nuovo Stato. Tuttavia, è prevista la votazione a maggioranza qualificata quando il Consiglio della Comunità europea autorizza la Commissione a deliberare in seno alla Comunità dell'energia. La disposizione che impone al Consiglio l'obbligo di consultare il Parlamento europeo prima di adottare la posizione della Comunità europea – prevista dalla proposta della Commissione – è stata stralciata dal testo rivisto. A titolo di compensazione, il Parlamento europeo sarà immediatamente e pienamente informato di qualsiasi decisione adottata dal Consiglio (cfr. articolo 5, paragrafo 5).

Per quanto concerne il merito della decisione del Consiglio, è opportuno soffermarsi più attentamente su almeno tre delle modifiche apportate. In primo luogo, l'articolo 4, paragrafo 3, stabilisce le disposizioni che disciplinano la prestazione di "mutua assistenza in caso di perturbazioni" (cfr. titolo IV, capo IV del trattato). Tuttavia, il medesimo articolo della decisione sancisce che, "in caso di circostanze particolari", le posizioni assunte dalla CE "possono trascendere l'acquis comunitario". Quali sono dunque queste "circostanze particolari"? Che cosa s'intende con l'espressione "possono trascendere l'acquis comunitario"?

In secondo luogo, la Commissione è tenuta a consultare debitamente i cinque Stati membri confinanti con la regione dei Balcani prima di proporre qualsiasi misura ai sensi del titolo III del trattato relativo al meccanismo di funzionamento dei mercati dell'energia di rete (articolo 4, paragrafo 4, della decisione).

In terzo luogo, l'allegato IV del trattato fissa i contributi di ciascuna parte contraente al bilancio della Comunità dell'energia. Circa il 94,9% del totale sarà finanziato dal bilancio della Comunità europea, mentre la percentuale rimanente sarà suddivisa tra le 9 parti contraenti della regione dei Balcani, tra cui la Romania, che finanzierà circa il 2,2% del costo totale. Le altre parti contraenti, pertanto, forniranno un contributo simbolico. Il costo totale indicativo per il periodo 2007-2012/13 ammontava, nella proposta della Commissione, a 38,074 milioni di euro. Tuttavia, non siamo a conoscenza delle cifre contenute nelle Prospettive finanziarie approvate dal Consiglio europeo il 17 dicembre 2005.

Il messaggio politico

Vi sono diverse argomentazioni, relative ad aspetti politici, economici, di sicurezza ecc., a sostegno della creazione di una Comunità dell'energia. In primo luogo, l'idea di un mercato comune dell'energia – esteso ora a nove paesi dell'Europa sudorientale – è essenziale per la UE. Vi è un consenso generale sulla necessità di lavorare alla definizione di politiche comuni per gli scambi con l'esterno, la mutua assistenza e l'eliminazione delle barriere nel mercato interno dell'energia. Il trattato si propone di estendere i benefici del mercato interno dell'energia, preparare la struttura istituzionale delle parti contraenti e modificare i loro modelli di cooperazione prima che esse diventino membri della UE.

In secondo luogo, il trattato pone l'accento sulla questione della sicurezza dell'approvvigionamento di energia (cfr. articoli 2, paragrafo 1, lettera c, 29 e 30 del trattato). Si tratta di una questione di grande attualità, vista la disputa tra la Russia (Gazprom) e l'Ucraina (Naftogaz) sul prezzo del gas naturale (Gazprom voleva aumentare il prezzo per 1.000 metri cubi di gas da 50 a 230 dollari e Naftogaz si è rifiutata di pagare) e sul costo di transito.

Ad ogni modo, l'Europa sudorientale ha vissuto tempi ben più duri durante le guerre dei Balcani (1992-95). Come ha affermato la Commissione, basta osservare l'esempio della Bosnia-Erzegovina. L'interruzione dell'approvvigionamento energetico alla cittadinanza fu uno dei principali obiettivi di guerra in Bosnia. Le forze occupanti a Sarajevo distrussero tutte le infrastrutture sotto il loro controllo. Sarajevo non disponeva più di nessuna delle proprie risorse energetiche. Tutte le linee di trasmissione ad alta tensione che fornivano elettricità a Sarajevo furono interrotte, sebbene la centrale elettrica più vicina, a Jablanica, riuscisse ancora a produrre una modesta quantità di energia elettrica. Anche l'approvvigionamento di gas (dalla Russia attraverso la Serbia) fu interrotto e situazioni analoghe si verificarono in tutta la regione (cfr. comunicato stampa IP/05/1346).

Più recentemente, si è tornato a parlare di sicurezza dell'approvvigionamento energetico in occasione della disputa tra Russia e Ucraina, la cui soluzione è stata accolta favorevolmente da tutte le istituzioni della UE, anche se il Commissario Piebalgs ha formulato un'interessante osservazione. A tutt'oggi, ha affermato il Commissario, la questione della sicurezza dell'approvvigionamento energetico viene affrontata quasi esclusivamente in ambito nazionale, a livello di singoli Stati membri. In realtà, è una questione sulla quale occorre adottare un approccio ben più ampio, a livello paneuropeo. Tale necessità è già stata individuata al vertice di Hampton Court, ha precisato il Commissario, che si è impegnato a presentare in primavera una prima comunicazione su una nuova politica europea in materia di energia, elaborando conclusioni e proposte definitive entro la fine dell'anno (cfr. discorso del Commissario Piebalgs 06/1).

Il relatore e il presidente di questa commissione sarebbero lieti se la Commissione europea riuscisse a presentare le proposte legislative promesse dal Commissario nel summenzionato discorso entro i termini indicati. Tuttavia, la questione più urgente in tale contesto resta l'attuazione dello storico trattato che istituisce la Comunità dell'energia in tutti i suoi aspetti. Tale impresa, se coronata da successo, potrà servire da esempio per le future applicazioni di questo tipo di cooperazione regionale nel settore dell'energia.