sobre las catástrofes naturales (incendios, sequía e inundaciones) - aspectos agrícolas

(2005/2195(INI))

El Parlamento Europeo,

–   Vistas sus Resoluciones de 5 de septiembre de 2002 sobre los desastres causados por las inundaciones en la Europa central(1), de 13 de enero de 2005 sobre los resultados de la Conferencia de Buenos Aires sobre el Cambio Climático(2), de 14 de abril de 2005 sobre la sequía en Portugal(3), de 12 de mayo de 2005 sobre la sequía en España(4) y de 8 de septiembre de 2005 sobre las catástrofes naturales (incendios e inundaciones) acaecidas este verano en Europa(5),

–   Vistas sus Resoluciones de 16 de febrero de 2006 sobre la ejecución de una estrategia forestal para la Unión Europea(6) y sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura(7),

–   Vistos el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), de 11 de diciembre de 1997, y su ratificación por la Comunidad Europea el 31 de mayo de 2002,

–   Vistos el informe científico sobre el Cambio Climático y sobre la Dimensión Europea del Agua del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible(8) y la investigación del Centro Común de Investigación de la Comisión,

–   Visto el proyecto de investigación sobre la gestión de los riesgos de inundación en el ámbito del Sexto Programa Marco de la Comisión 2002-2006(9),

–   Visto el informe sobre el cambio climático y las catástrofes naturales(10) del Instituto para una Política Ambiental Europea,

–   Vista la legislación vigente sobre las ayudas de Estado en el sector agrícola(11),

–   Visto el Reglamento por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea(12),

–   Visto el Reglamento «Forest Focus»(13) ,

–   Visto el Reglamento por el que se crea el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)(14),

–   Vista la Decisión por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil(15),

–   Vistas las comunicaciones y propuestas presentadas por la Comisión sobre una estrategia de la UE para el sector forestal (COM(1998)0649), el programa espacial Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES) (COM(2004)0065), la gestión de riesgos y crisis en la agricultura (COM(2005)0074), la reforma del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (COM(2005)0108), el Instrumento de preparación y respuesta rápida a emergencias graves (COM(2005)0113), las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (COM(2005)0304), la evaluación y gestión de las inundaciones (COM(2006)0015), el proyecto de Reglamento de la Comisión relativo a la exención sobre las ayudas estatales en el sector agrícola de 8 de febrero de 2006, el Plan de acción sobre la biomasa (COM(2005)0628) y el futuro «Plan de Acción de la UE para la gestión sostenible de los bosques», cuya presentación ha anunciado la Comisión para junio de 2006,

–   Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–   Visto el informe de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (A6-0152/2006),

A. Considerando que la producción agrícola y forestal es una actividad económica estrechamente vinculada a la naturaleza y, por lo tanto, expuesta a las inclemencias meteorológicas (sequía, heladas, granizo, incendios, inundaciones), a los riesgos sanitarios (plagas, epizootias) y a la contaminación (lluvia ácida, transferencias genéticas involuntarias),

B.  Considerando que la sequía, uno de los factores que más influyen en la existencia de incendios forestales, es una emergencia ambiental recurrente que constituye uno de los más graves problemas a los que se enfrentan los Estados del arco mediterráneo europeo y de la Península Ibérica,

C. Considerando que los fenómenos naturales imprevistos se producen con una frecuencia cada vez mayor y pueden poner en peligro la viabilidad de las explotaciones e inducir a su abandono, en particular, en el caso de las más pequeñas y de las zonas con desventajas estructurales, con los correspondientes riesgos económicos, sociales y medioambientales,

D. Considerando que las causas estructurales de los incendios forestales están directamente relacionadas con el fenómeno de despoblamiento rural al que se enfrentan los Estados del sur de Europa, que previsiblemente se incrementará con la aplicación del sistema de pago único por explotación, y que dichas causas son, por tanto, de naturaleza socioeconómica,

E.  Considerando que las catástrofes naturales atentan contra el desarrollo sostenible en la medida en que acentúan la despoblación rural, agravan los problemas de erosión y desertización, dañan los ecosistemas y ponen en peligro la biodiversidad y seriamente en riesgo la calidad de vida de las poblaciones rurales,

F.  Considerando la singularidad que concurre en los montes protectores de la Península Ibérica y del sur de Europa, y que los diferencia de las características de los montes productores del centro y norte de Europa,

G. Recordando las reiteradas declaraciones de las instituciones comunitarias en favor de una agricultura multifuncional en el territorio de la Unión,

H. Considerando que los riesgos naturales provocados por el cambio climático se suman a otros problemas que amenazan la supervivencia del campo europeo, como el aumento de la competitividad de las importaciones de terceros países, a los que tienen que hacer frente los productores europeos, asumiendo al mismo tiempo costes de producción cada vez más elevados debido a las exigencias cada vez mayores de la Unión Europea en materia de calidad y de seguridad alimentaria,

I.   Considerando que las últimas reformas de la política agrícola común (PAC), junto con la progresiva apertura de los mercados, el debilitamiento gradual de los mecanismos reguladores del mercado de los productos agrícolas y con la mundialización de la agricultura, aumentan la inestabilidad de los mercados europeos que necesitan urgentemente nuevos mecanismos para la gestión de crisis,

J.   Considerando que la agricultura, debido a su naturaleza multifuncional, y la silvicultura ayudan a mantener a la población en las zonas rurales, contribuyendo de este modo a la prevención y la protección contra las catástrofes naturales,

K. Considerando que no existen mecanismos comunitarios de respuesta a la aparición cada vez más frecuente de catástrofes naturales y de crisis sanitarias o de mercado, cuyo ejemplo más elocuente es el Fondo de Solidaridad, que no prevé cobertura en caso de sequía y heladas,

L.  Considerando que el problema de los incendios forestales también se ha agravado debido al abandono progresivo del medio rural, de la actividad agrícola y de sus actividades tradicionales, a la falta de mantenimiento adecuado de los bosques, a la existencia de grandes masas forestales en las que prevalece una única especie y a la plantación de árboles inadecuados, así como a la ausencia de una política efectiva de protección dotada de instrumentos y financiación adecuados a escala comunitaria,

M. Considerando la necesidad de que la Unión Europea reconozca la especificidad de las catástrofes naturales de índole mediterránea, como las sequías y los incendios forestales, y adapte los instrumentos de los que dispone en los ámbitos de la prevención, investigación, gestión de riesgos, protección civil y solidaridad, así como la necesidad de un programa comunitario específico en el ámbito de la protección de los bosques, con los medios financieros adecuados y orientados a la prevención y la gestión de los riesgos de incendio forestal,

N. Considerando que las insuficiencias constatadas en las intervenciones comunitarias quedan agravadas por la diversidad de mecanismos nacionales existentes de lucha contra las catástrofes naturales, así como por su evolución desigual, contraria a los principios de cohesión y solidaridad a que se remiten el modelo social europeo y la construcción supranacional,

O. Considerando que el abandono de tierras agrícolas, así como la baja rentabilidad directa de las masas forestales y el alto coste de su mantenimiento, propician la falta de gestión de sus propietarios, con la consiguiente acumulación de malezas, leñas y otros combustibles, y que, en aquellos lugares donde los bosques son relevantes desde el punto de vista socioeconómico, el problema del fuego es notablemente inferior,

P.  Considerando que existen graves limitaciones para mantener la eficiencia de los sistemas de extinción, ya que la estacionalidad de los trabajos se traduce en la eventualidad del personal, la dificultad para mantener un nivel adecuado de formación y la infrautilización del equipo, siendo especialmente significativa la problemática para disponer de medios aéreos adecuados,

Q. Considerando que tanto la prevención como las consecuencias de algunas catástrofes no tienen carácter nacional, sino que precisan de la cooperación entre los Estados miembros y con terceros países que comparten fronteras con la Unión Europea,

1.  Se congratula por las comunicaciones y propuestas recientemente presentadas por la Comisión sobre la mejora de la capacidad de reacción a las catástrofes y crisis, la evaluación y gestión de las inundaciones, la reforma de Fondo de Solidaridad, la mejora del mecanismo de protección civil, las nuevas directrices de desarrollo rural para el período 2007-2013, las exenciones para las ayudas de Estado al sector agrícola y la gestión de riesgos y crisis en la agricultura;

2.  Manifiesta el deseo de que las catástrofes naturales, sanitarias o tecnológicas encuentren una respuesta adecuada, mediante el Fondo de Solidaridad, el Fondo Veterinario, la política de desarrollo rural, la política regional, el régimen de ayudas de Estado a la agricultura y las medidas contra los incendios en el seno del programa «Forest Focus» y del nuevo programa Life +; sin embargo, considera que, con objeto de catalizar una verdadera estrategia comunitaria de cara a las catástrofes, estos mecanismos deberán ser más flexibles, principalmente mediante la introducción, en el ámbito de intervención del Fondo de Solidaridad, de criterios de elegibilidad mejor adaptados a las características de cada catástrofe, especialmente de las sequías y heladas, deberá dotárseles con mayores medios financieros y deberá concederse especial atención a los productores y a las zonas más vulnerables;

3.  Considera que el ámbito del Fondo de Solidaridad debe continuar posibilitando la intervención en caso de que se produzcan catástrofes cuyos daños, aunque importantes, no alcancen el nivel mínimo exigido, pero que entrañen repercusiones graves y duraderas en las condiciones de vida de la población de una determinada región, con la posibilidad de prestar una ayuda extraordinaria en tales casos;

4.  Insta a la Comisión a que presente una propuesta legislativa que introduzca una cláusula de flexibilidad que permita dotar a los instrumentos políticos existentes que se ocupan de las catástrofes naturales en el sector agrícola, especialmente el Fondo de Solidaridad, de los medios económicos adecuados, a partir de las dotaciones financieras de la PAC que quedan sin utilizar todos los años;

5.  Señala que la cooperación internacional constituye una de las condiciones de la prevención y la gestión de algunos tipos de catástrofes naturales; hace hincapié, especialmente en el caso de los ríos que atraviesan varios países, en la necesidad de elaborar, financiar y supervisar una serie de programas transnacionales;

6.  Estima que, a pesar de ser positivas, las medidas de excepción de la PAC aplicadas por la Comisión en caso de catástrofes naturales (entre ellas, anticipo de pagos, liberación de las existencias de cereales de intervención, autorización para utilizar las tierras retiradas de la producción para alimentar el ganado), no son suficientes para cubrir las pérdidas y no siempre se deciden con la rapidez necesaria;

7.  Subraya que la existencia de una amplia red de PYME agrícolas y de una política agrícola que promueva unos métodos de producción más sostenibles, especialmente en relación con el uso del agua y el suelo, constituye una condición fundamental para combatir los efectos de la sequía y los incendios forestales;

8.  Opina que la política de desarrollo rural puede tener un papel relevante en la prevención de las catástrofes naturales; subraya que la drástica reducción de los recursos para el desarrollo rural dificulta la elaboración de planes de acción para prevenir y reparar los daños causados por las catástrofes naturales; recomienda, no obstante, que en los planes nacionales o regionales de desarrollo rural se otorgue prioridad a las medidas de prevención (entre ellas, lucha contra la erosión, repoblación forestal con especies adecuadas, conservación de cortafuegos, obras hidráulicas, limpieza de los bosques, acciones agroambientales para el ahorro de agua);

9.  Insta a la Comisión a prestar apoyo económico y normativo a medidas de reducción de la combustibilidad de los montes, como el fomento de la rentabilidad forestal y su gestión sostenible, el aprovechamiento de la biomasa forestal residual como energía renovable, el estímulo a la agrupación de propietarios para conseguir unidades viables de gestión, y la puesta en valor de los espacios forestales para mantener y generar empleo en el medio rural;

10. Invita a los Estados miembros y a la Comisión a poner en marcha un programa de intercambio de experiencias sobre la aplicación de las nuevas tecnologías para el control y seguimiento de los riesgos y efectos de los incendios forestales, así como a elaborar procedimientos de homologación europea de cualificaciones del personal técnico, para la mejora de su formación;

11. Reclama el mantenimiento en el próximo periodo de programación financiera de las ayudas otorgadas en el pasado a los agricultores para la creación y la limpieza de cortafuegos, al ser éstos los principales garantes del paisaje rural;

12. Considera asimismo imprescindible, en el marco de los planes de desarrollo rural, conceder prioridad a las medidas de lucha contra los problemas estructurales del mundo rural (pérdida de población, abandono de tierras, defensa de los terrenos agrícolas contra la urbanización intensiva, procesos de deforestación, fragmentación excesiva de la propiedad forestal, etc.), puesto que si no se les pone remedio aumentan las posibilidades de riesgo en el futuro;

13. Considera indispensable que en el próximo marco financiero para 2007-2013 se establezca un programa comunitario de protección de los bosques contra los incendios, con vistas a fomentar acciones de sensibilización, prevención y gestión de los riesgos de incendios forestales, con una financiación adecuada y complementaria a la política agrícola y estructural; subraya que tal programa debe tomar en consideración las características específicas de los bosques mediterráneos;

14. Pide que, en el contexto de las directrices estratégicas para el desarrollo rural 2007-2013, se incremente el porcentaje de cofinanciación de las medidas específicas para el sector forestal, la lucha contra la erosión, las infraestructuras hidráulicas y la red Natura 2000;

15. Está convencido de que las crisis graves de los mercados son acontecimientos imprevistos y excepcionales que para las explotaciones agrícolas entrañan riesgos que pueden ser tan graves como los que representan las catástrofes naturales, por lo que es necesario un apoyo específico de la Unión;

16. Corrobora su decisión, contenida en el informe sobre la gestión de los riesgos y crisis en el sector agrícola, de pedir a la Comisión:

–   la creación de un seguro público, financiado de forma conjunta por los agricultores, los Estados miembros y la Unión Europea, que ofrezca las mejores condiciones para organizar la gestión de los riesgos y la prevención de crisis,

–   la creación de un sistema de reaseguro coherente y accesible para todos los Estados miembros en el marco de la PAC;

17. Considera que este eventual nuevo instrumento de gestión de riesgos deberá incluir un seguro específico para los bosques que cubra, al menos, los costes de la repoblación forestal y de la rehabilitación ambiental de las áreas incendiadas y que, con una modulación como la propuesta por la Comisión, difícilmente se podrá obtener la importante ayuda pública necesaria para lograr la eficacia del instrumento;

18. Insta a la Comisión a que presente propuestas coherentes para la gestión de las crisis del sector agrícola que incluyan métodos racionales y fuentes de financiación realistas para que actúen como un incentivo eficaz para los agricultores con vistas a su utilización como un instrumento flexible para regular el mercado sin dar lugar al riesgo de causar distorsión de la competencia y sin alterar el correcto funcionamiento del mercado interior;

19. Estima que, en respuesta a las preocupaciones contenidas en la Comunicación presentada por la Comisión sobre la gestión de los riesgos y crisis en la agricultura, es urgente que la Comisión profundice los estudios necesarios para la creación de un sistema de estabilización de los precios o de la renta, en función de que se mantengan o no las características del régimen de pago único actualmente en vigor, con el fin de garantizar a los agricultores europeos un sistema de protección similar al de sus principales socios comerciales;

20. Reitera que una verdadera estrategia contra los efectos de las catástrofes en la agricultura no podrá limitarse a medidas de urgencia y que se deberán aplicar acciones de formación, información, prevención y sensibilización de la población, que se financiarán con cargo al mecanismo de protección civil, al programa «Forest Focus», a la política de desarrollo rural, al Fondo Europeo de Desarrollo Regional; insiste, por lo que se refiere a los incendios forestales, en la necesidad de reforzar la prevención activa, la optimización de los métodos y sistemas de extinción y su coordinación, y el impulso de la participación de la sociedad, así como de mejorar la investigación de las causas de los incendios y la persecución del delito;

21. Subraya la necesidad de elaborar una política forestal que incluya medidas para la gestión y la lucha contra las catástrofes naturales sostenibles; insta a la creación de una red de lucha contra los incendios forestales que permita financiar el establecimiento de planes de acción y la adquisición de los recursos necesarios, con la adecuada coordinación, no sólo a escala transeuropea, sino también entre Estados miembros; toma nota de la necesidad de adoptar normas sobre la gestión adecuada de los bosques y sobre la repoblación obligatoria en caso de que se produzcan catástrofes naturales;

22. Pide a la Comisión que incluya, en su futuro Plan de acción para la gestión sostenible de los bosques, medidas concretas de puesta en práctica de programas de prevención activa y de formación medioambiental de la población rural, para la demostración de formas alternativas de manejo del medio forestal y la comprensión del papel futuro de los bosques en su comarca y de los beneficios que conlleva su conservación;

23. Solicita la realización a nivel europeo de campañas de sensibilización dirigidas a la sociedad rural, a los propietarios forestales y a la población urbana, con especial atención a la población escolar y juvenil, al voluntariado organizado y a los medios de comunicación, destinadas a provocar un cambio de actitud sobre el uso del fuego;

24. Estima que la elaboración de mapas de riesgo y de planes de gestión no debería limitarse a las inundaciones, como es el caso en la actual propuesta de Directiva de la Comisión, sino que debe abarcar la sequía y los incendios, con la realización de mapas de zonas de alto riesgo de incendio y de sequía dentro de la UE y sus correspondientes planes de gestión;

25. Reitera su petición de establecer de un Observatorio Europeo para la Sequía como centro de conocimiento, mitigación y seguimiento de sus efectos, en el que pueda enmarcarse un sistema de intercambio permanente de información que sirva de apoyo a la prevención de incendios en todo el territorio de la Unión;

26. Solicita la introducción, en el futuro Plan de acción para la gestión sostenible de los bosques, de medidas específicas de prevención de riesgos por las que se apoye el control y la ordenación del combustible forestal y la gestión de los espacios forestales; pide asimismo que dicho Plan avance en la valoración de los aspectos externos de los espacios forestales y en la consideración de su valor social y económico, así como en la búsqueda de nuevos instrumentos de apoyo aplicables al sector;

27. Pide la presentación de una propuesta de directiva sobre lucha y prevención de incendios que permita optimizar el uso de los distintos instrumentos comunitarios existentes, incluido el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), para hacer frente a ese fenómeno, y que mejore la coordinación entre las regiones y los Estados miembros;

28. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

(1) DO C 272 E de 13.11.2003, p. 471. (2) DO C 247 E de 6.10.2005, p. 144. (3) DO C 33 E de 9.2.2006, p. 599. (4) DO C 92 E de 20.4.2006, p. 309. (5) Textos aprobados en la misma fecha, P6_TA(2005)0334. (6) Textos aprobados en la misma fecha, P6_TA (2006)0068. (7) Textos aprobados en la misma fecha, P6_TA (2006)0067. (8) http://ies.jrc.cec.eu.int/fileadmin/Documentation/Reports/Inland_and_Marine_Waters/Climate_Change_and_the_European_Water_Dimension_2005.pdf. (9) www.floodsite.net (10) Institute for European Environmental Policy (2006): Climate change and natural disasters: Scientific evidence of a possible relation between recent natural disasters and climate change, Informe para la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo (IP/A/ENVI/FWC/2005-35), 25.1.2006. (11) Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo de 7 de mayo de 1998 sobre determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142 de 14.5.1998, p. 1), completado por el Reglamento de «exención» (CE) n° 1/2004 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2003, sobre las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción, transformación y comercialización de productos agrarios (DO L 1 de 3.1.2004, p. 1) y las directrices de la Comunidad relativas a las ayudas de Estado al sector agrícola (DO C 28 de 1.2.2000, p. 2 y DO C 232 de 12.8.2000, p. 19). (12) Reglamento (CE) n° 2012/2002 del Consejo, de 11 de noviembre de 2002, por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (DO L 311 de 14.11.2002, p.3). (13) Reglamento (CE) n° 2152/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, sobre el seguimiento de los bosques y de las interacciones medioambientales en la Comunidad (Forest Focus) (DO L 324 de 11.12.2003, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) n° 788/2004 (DO L 138 de 30.4.2004, p. 17). (14) Reglamento (CE) n° 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1). (15) Decisión 2001/792/CE del Consejo, de 23 de octubre de 2001, por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil (DO L 297 de 15.11.2001, p. 7).

1. Las catástrofes naturales desde el punto de vista de la agricultura

El alcance de las catástrofes naturales acaecidas en la Unión Europea en 2005 llevó al Parlamento Europeo a la convicción de que había llegado el momento de dar un salto cualitativo a favor de una estrategia supranacional para luchar contra tales catástrofes, que dio lugar a la aprobación de la Resolución de 8 de septiembre de 2005 (P6_TA(2005)0334).

En este contexto se incluye el informe de propia iniciativa sobre los aspectos agrícolas de las catástrofes naturales que, junto con los elaborados por otras comisiones (Medio Ambiente y Desarrollo Rural), tiene por objeto avanzar en la reflexión sobre la mejora de la acción comunitaria contra las catástrofes naturales y apoyar los trabajos emprendidos por la Comisión((1)).

Por otra parte, la dificultad de separar las cuestiones agrícolas, territoriales y medioambientales hace que el enfoque en su conjunto se adopte en mayor medida desde el punto de vista de la agricultura, con objeto de lograr la consolidación de un desarrollo sostenible de la agricultura y del mundo rural en la Unión Europea que sea coherente con el modelo agrícola y social europeo y garantice la multifuncionalidad de la actividad agrícola.

2. La agrosilvicultura, un sector expuesto a los riesgos naturales

La producción agroforestal constituye una actividad económica singular, estrechamente ligada a la naturaleza y, por ese motivo, especialmente expuesta a las inclemencias climáticas, los riesgos biológicos y sanitarios y la contaminación.

En determinados casos, tales riesgos hacen peligrar la viabilidad de las explotaciones, especialmente la de las más pequeñas, circunstancia que, a posteriori, contradice las declaraciones repetidas de las instituciones comunitarias a favor de una agricultura multifuncional en el territorio de la Unión.

3. Un déficit de políticas públicas para hacer frente a los riesgos biológicos, naturales y tecnológicos

Tradicionalmente, los poderes públicos intervienen para atenuar riesgos imprevistos, bien mediante mecanismos reguladores de los mercados en caso de crisis coyuntural, bien a través de medidas estructurales de apoyo si se producen catástrofes naturales a gran escala, incluidas las crisis sanitarias.

No obstante, la liberalización progresiva y la apertura de los mercados agrícolas, así como las crecientes restricciones presupuestarias que afectan a las finanzas nacionales y comunitarias, debilitan la capacidad de los instrumentos de la política agrícola de prestar apoyo a las explotaciones en las situaciones de crisis de mercado o sanitarias o en caso de catástrofe.

–         a) Los mecanismos de respuesta supranacional

Las medidas agrícolas aplicadas en caso de catástrofe natural de gran magnitud((2)) tienen siempre un carácter puntual y nunca se aprueban con la celeridad necesaria. La misma observación se puede aplicar al Fondo veterinario en caso de aparición de epizootias.

Por otra parte, las acciones relativas a la protección y la mejora de la gestión de los bosques en el contexto del programa Forest Focus, más reductoras que las del reglamento en vigor anterior((3)), se encuentran lejos de ser el catalizador que permita establecer una verdadera estrategia común a favor de los ecosistemas forestales, como lo demuestra la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que declaró expresamente que «se mantendrán en vigor los efectos de los Reglamentos anulados hasta que el Consejo apruebe, dentro de un plazo razonable, unos nuevos reglamentos que tengan el mismo objeto»((4)), lo que hasta el momento parece que no ha sido el caso.

En ese mismo espíritu, la eficacia en el sector agrícola del Fondo de Solidaridad deja mucho que desear, especialmente cuando excluye la sequía de su ámbito de aplicación.

–         b) Los mecanismos de reacción a escala nacional

Las carencias existentes a escala comunitaria se agravan debido a la diversidad de los mecanismos de prevención y lucha que existen a escala nacional, así como su desigual desarrollo((5)), lo que desemboca en un tratamiento diferente según los productores y las zonas que no respeta los principios de cohesión y solidaridad que sustentan la construcción europea.

–         c) En conclusión: una insuficiencia operativa frente al aumento de los riesgos

Resulta paradójico que esta evolución negativa de las políticas públicas coincida con un aumento neto de los acontecimientos imprevistos, con las consiguientes pérdidas financieras para las explotaciones agrícolas. En definitiva, los riesgos aumentan debido a la confluencia de diferentes factores, a saber, el agravamiento del indiscutible proceso de cambio climático, la extensión de las nuevas tecnologías genéticas y, por último, la consolidación del proceso de la mundialización.

Este proceso incluye la importación progresiva de plagas y epizootias o la contaminación involuntaria producida por los organismos modificados genéticamente, facilitando su rápida expansión. Si añadimos a todo ello la inestabilidad que se deriva de la apertura cada vez mayor de los mercados, tenemos que concluir necesariamente que la intervención pública de la Unión no está a la altura de las circunstancias y requiere nuevos mecanismos para hacer frente a las catástrofes de gran magnitud que periódicamente destruyen la agrosilvicultura.

4. Las lecciones de la experiencia reciente: las catástrofes naturales de 2005

Desgraciadamente, las afirmaciones anteriores se han podido confirmar en las catástrofes naturales acaecidas en 2005 en muchos de los Estados miembros de la Unión y en los países candidatos, seis de ellos (España, Portugal, Alemania, Austria, Francia e Italia) visitados por las delegaciones del Parlamento Europeo, que han entablado contactos muy útiles con las autoridades nacionales, regionales y locales y los representantes de la sociedad civil, cuya disponibilidad y cooperación merecen subrayarse.

– a) Las lluvias torrenciales, las avalanchas y las inundaciones han afectado a Suecia, los Países Bálticos, el sur de Alemania, Austria, la República Checa, Croacia, Eslovenia, Francia, Hungría, Italia, Polonia y Rumania.

– b) La sequía ha adquirido una magnitud y duración excepcionales en el sur de Europa, afectando en concreto a Portugal, España, Italia y Francia. El déficit hídrico ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad climática de la agricultura de secano y de la pastoría. Asimismo, ha hecho patente la necesidad de políticas a largo plazo para la gestión de un bien escaso como el agua y para fomentar la práctica del ahorro. Por último, los valores pluviométricos reducidos repercutieron negativamente en la flora y la fauna agravando el problema, ya por de por sí preocupante, de los incendios forestales en las regiones mediterráneas.

– c) Los incendios arrasaron miles de hectáreas de bosque y sotobosque en el suroeste de la Unión. En 2005, se quemaron 484 000 ha, que se añadieron a las 345 000 ha de 2004 y a las 740 000 ha de 2003 y se tuvo que lamentar, en algunos casos, la pérdida de vidas humanas. Evidentemente, las temperaturas estivales elevadas y la escasez de las lluvias fueron los factores desencadenantes. No obstante, a esos elementos hay que añadir otros que merman las medidas aplicadas por las autoridades nacionales en el ámbito del desarrollo rural: el éxodo rural y el abandono progresivo de las actividades agrícolas que tradicionalmente protegían los bosques, la falta de incentivos para la recuperación de la biomasa, la excesiva fragmentación de la propiedad forestal, la repoblación con especies no adaptadas al clima mediterráneo, la insuficiencia de medios técnicos y humanos para luchar contra los incendios, un control insuficiente de las actividades humanas en periodos y zonas de alto riesgo de incendio o, por último, la permisividad reinante en relación con la urbanización de tierras de uso agrícola o forestal.

5. Propuestas del ponente

Con vistas a la adopción de una verdadera estrategia comunitaria contra los acontecimientos imprevistos con repercusiones en las explotaciones agrícolas y el mundo rural, el ponente considera que la solución pasa por la creación de un nuevo modelo que descanse sobre tres pilares para la protección de los agricultores contra las catástrofes naturales o los factores aleatorios que producen consecuencias idénticas, incluida la integración coherente de los instrumentos comunitarios existentes o en curso de perfeccionamiento, de los instrumentos de los Estados miembros y de otros nuevos instrumentos que se habrán de crear:

I.         un sistema de gestión de las catástrofes

II.       un sistema de gestión de riesgos

III.      un sistema de estabilización, con dos posibles hipótesis

I. Un sistema de gestión de las catástrofes

Un sistema de gestión de las catástrofes dirigido al sector agrícola deberá poseer dos componentes. En primer lugar, un componente nacional, para las catástrofes de menores dimensiones, que fomente acciones de prevención y capaz de hacer frente a los daños ocasionados ayudando a los agricultores a retomar su actividad. En segundo lugar, un componente comunitario, que permita aplicar mecanismos de ayuda que apoyen de forma significativa a los agricultores afectados por las catástrofes de gran magnitud.

El primer componente se beneficiará de una respuesta más adecuada gracias a la utilización de los mecanismos existentes en el ámbito de los Fondos estructurales, especialmente el actual FEOGA y el futuro FEADER. Tales fondos, a través de los programas nacionales de desarrollo rural, prevén una serie de ayudas para reestablecer el potencial de la producción agrícola y forestal afectado por las catástrofes naturales, especialmente en relación con la reconstrucción o sustitución de infraestructuras agrícolas y forestales de carácter colectivo o capital fijo de las explotaciones agrícolas afectadas por las catástrofes naturales, de origen climático o de otra naturaleza.

El segundo componente deberá incluir las ayudas estatales y los instrumentos comunitarios considerados adecuados, especialmente el Fondo de Solidaridad, con una cobertura ampliada, actualmente en fase de reformulación, para incluir las demás catástrofes, especialmente la sequía.

II. Un sistema de gestión de riesgos

Un componente fundamental del modelo propuesto será la existencia de un sistema de gestión del riesgo eficaz de uso generalizado administrado en cada Estado miembro. Tal sistema deberá constituir una red de prevención frente a los principales riesgos que podrían afectar periódicamente al sistema agrícola europeo.

Los instrumentos que se utilicen deberán ser muy flexibles y se deberá conceder un papel importante a los seguros y reaseguros agrícolas, a las mutualidades y posiblemente a los instrumentos más innovadores como los mercados de futuros, derivados y opciones.

Su financiación podrá efectuarse en el marco del Eje 1 de los programas nacionales de desarrollo rural, de conformidad con el Reglamento del FEADER, especialmente a través de un punto porcentual de modulación.

III. Un sistema de estabilización

Los cambios en curso en el ámbito del apoyo y la composición de la PAC justifican la creación de un tercer sistema, de carácter transversal, que contribuya directa o indirectamente a la estabilización de los ingresos agrícolas.

Si, a raíz de los compromisos contraídos en el contexto de las negociaciones en curso en la OMC, se produjese una reducción significativa de los niveles de protección aduanera en vigor, los precios agrícolas serían mucho más sensibles a las fluctuaciones de los precios mundiales correspondientes y, por consiguiente, se deberían adoptar medidas que permitiesen garantizar, en condiciones excepcionales, la estabilización de los precios agrícolas, lo que contribuiría indirectamente a la estabilización de los ingresos de los productos agrícolas de la UE.

Este tipo de medidas deberá ser suficiente para garantizar la estabilización de los ingresos agrícolas en la Unión Europea, puesto que se mantienen las características y posibilidades de acción derivadas del régimen de pago único (RPU) actualmente en vigor.

Si admitimos que, a lo largo de los próximos años, el RPU sufrirá a su vez una transformación que eliminará su cobertura actual, la introducción de un sistema de estabilización directa de los ingresos, con un margen de maniobra más amplio que el de la simple estabilización de los precios agrícolas, queda justificada.

En este contexto, resulta indispensable que la Comisión Europea elabore urgentemente los estudios necesarios para examinar detalladamente esta problemática para motivar las decisiones más adecuadas para esos dos tipos de hipótesis posibles.

El análisis de los diferentes tipos de instrumentos actualmente disponibles a escala internacional que es necesario realizar deberá tomar como referencia:

– el sistema de pagos anticíclicos actualmente en vigor en Estados Unidos como concepción de un futuro sistema de estabilización de los precios agrícolas comunitarios.

– el sistema CASI o Canadian Agriculture Income Stabilization (Estabilización de los ingresos de la agricultura canadiense) para el diseño de un futuro sistema de estabilización de los ingresos de los productores agrícolas de la UE.

En ambos casos, resulta esencial que se garantice una amplia cobertura de los sistemas en cuestión, tanto en términos de productos como en el ámbito geográfico.

La financiación de ese tipo de sistemas se formulará en el contexto del ahorro asociado a la reducción de gastos, que tendrá lugar en el futuro, con la intervención y las restituciones a la exportación.

Por último, la Unión, además de sus dispositivos de emergencia, deberá reforzar las acciones de formación, información y prevención. Estas medidas deberían financiarse en todo caso al margen de la PAC: en el marco de la protección civil, del programa Forest Focus o de los programas de desarrollo rural. En este último caso, las medidas de prevención más evidentes (como la lucha contra la erosión, la repoblación, la limpieza de los bosques, las obras hidráulicas o las acciones agrícolas y medioambientales de mejora de la gestión del agua) deberían ser obligatorias o garantizar un mínimo en los programas nacionales o regionales para asegurar a los agricultores europeos un trato similar en circunstancias idénticas. En este sentido, la elaboración de mapas de riesgo y planes de gestión no se debería limitar a las inundaciones, como en el caso de la última propuesta de directiva presentada por la Comisión, sino también extenderse a la sequía y los incendios. Las medidas de formación e información deberían estar amparadas por el FSE.

(1) Propuestas sobre la reforma del Fondo de Solidaridad (COM(2005)0108), sobre la evaluación y la gestión de las inundaciones (COM(2004)0472 y COM(2006)015), sobre el instrumento de preparación de reacción rápida para las emergencias graves (COM(2005)0113), de mejora del mecanismo de protección civil (COM(2005)0137), de orientaciones estratégicas para el desarrollo rural para el periodo 2007-2013 (COM(2005)0304), sobre la gestión de las crisis agrícolas (COM(2005)074), y de modificación del régimen de ayudas estatales a la agricultura (8 de febrero de 2006, pendiente de publicación). (2) Entre ellas: adelanto de los pagos directos, entrega a los productores de las reservas de cereales de intervención a precios favorables, autorización para utilizar las tierras en barbecho para la alimentación del ganado, flexibilidad en la aplicación de las normas relativas a la densidad de animales por superficie o de retención de los animales. (3) Reglamento (CEE) nº 2158/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo a la protección de los bosques comunitarios contra los incendios. (4) Sentencia del TJCE de 25 de febrero de 1999, asuntos acumulados C-164/97 y C-165/97, Parlamento Europeo contra Consejo de la Unión Europea. (5) Fondos de indemnización, créditos de campaña, seguros, regímenes fiscales, dispositivos de protección civil, medidas existentes de prevención y lucha contra los incendios, políticas de reforestación y limpieza de los bosques, estado de las inversiones en las obras hidráulicas, nivel de exigencia y respeto de las normas urbanísticas, etc.