RELAZIONE sulla riduzione dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici

1.6.2006 - (2005/2249(INI))

Commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare
Relatrice: Caroline Lucas
Relatrice per parere (*):
Jeanine Hennis-Plasschaert, commissione per i trasporti e il turismo
(*) Cooperazione rafforzata tra le commissioni - articolo 47 del regolamento

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla riduzione dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici

(2005/2249(INI))

Il Parlamento europeo,

–   vista la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni "Ridurre l'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici" (COM(2005)0459),

–   vista la sua risoluzione del 16 novembre 2005 "Vincere la battaglia contro i cambiamenti climatici"[1],

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   visti la relazione della commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare e il parere della commissione per i trasporti e il turismo (A6‑0201/2006),

A. considerando che l'Unione europea si è impegnata ad affrontare i cambiamenti climatici e ha proposto l'obiettivo globale di limitare a 2°C, rispetto ai livelli dell'epoca preindustriale, l'aumento della temperatura mondiale,

B.  considerando che nella sua risoluzione del 16 novembre 2005 sopra menzionata il Parlamento europeo afferma che i paesi in via di sviluppo devono procedere a drastiche riduzioni delle emissioni – dell'ordine del 30% entro il 2020 e del 60-80% entro il 2050,

C. considerando che il contributo del trasporto aereo ai cambiamenti climatici è notevole ed in rapida crescita;

D. considerando che il trasporto aereo internazionale non è soggetto agli impegni derivanti dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e dal relativo Protocollo di Kyoto, né ad altri impegni internazionali in materia di cambiamenti climatici,

E.  considerando che l'UE dovrebbe assumere un ruolo guida nella lotta contro il cambiamento climatico e adottare provvedimenti tempestivi in ambito regionale, offrendo l'esempio quanto al modo in cui affrontare l'impatto dell'aviazione sul clima,

1.  accoglie con favore la comunicazione della Commissione e la presa d'atto che occorre un pacchetto completo di misure, comprendenti strumenti normativi, economici, tecnologici e operativi, onde affrontare tutti gli effetti del trasporto aereo sul clima, applicando il principio "chi inquina paga" e garantendo la piena internalizzazione dei costi;

2.  sottolinea che gli strumenti politici prescelti devono avere come obiettivo generale una riduzione efficace, in termini di costi, dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici; sottolinea inoltre che la scelta di tali strumenti politici deve essere intesa ad assicurare la massima riduzione possibile delle emissioni di gas a effetto serra, minimizzando nel contempo le distorsioni della concorrenza tra i vettori aerei dell'UE e quelli extracomunitari e riducendo la concorrenza sleale tra il settore aereo e gli altri modi di trasporto in seno all'Unione;

3.  sottolinea in proposito la necessità di evitare qualsiasi onere burocratico superfluo, tenuto conto in particolare dei piccoli vettori aerei presenti sul mercato;

4.  condivide appieno l'intento della Commissione di introdurre la tassazione del kerosene ed esorta la Commissione a iniziare fin d'ora imponendo una tassa su tutti i voli nazionali e intracomunitari (con la possibilità di esentare tutti i vettori sulle rotte in cui operano compagnie di paesi terzi); invita la Commissione a proporre modalità per introdurre una siffatta tassa a livello mondiale;

5.  sottolinea l'urgenza di ottenere risultati nell'ambito dell'attuale rinegoziazione degli accordi sul servizio aereo - in particolare l'accordo con gli USA - per consentire in maniera incondizionata e paritaria la tassazione dei carburanti forniti ai vettori dell'UE e dei paesi terzi;

6.  sottolinea che le esenzioni fiscali relative al trasporto aereo e altri squilibri fanno sì che la concorrenza fra il settore aereo e gli altri modi di trasporto sia estremamente sleale;

7.  sottolinea che questo stato di cose risulta particolarmente oneroso per il settore ferroviario, giacché quest'ultimo è soggetto non solo a tassazione ma anche al sistema UE di scambio delle quote di emissione (ETS), il che fa lievitare nettamente il costo di questo modo di trasporto ecologico;

8.  sottolinea che una siffatta distorsione della concorrenza tra i modi di trasporto ingenera altresì distorsioni della concorrenza tra le regioni turistiche, a scapito di quelle che sono raggiungibili per lo più in automobile, in pullman o in treno;

9.  sottolinea che, per affrontare il problema, occorre prendere in considerazione non solo una soluzione equa dei problemi ambientali imputabili al trasporto aereo, ma anche la riduzione della pressione fiscale o di altri oneri cui sono soggetti gli altri modi di trasporto, ma non il settore aereo;

10. incoraggia, come un primo passo verso la piena internalizzazione dei costi, l'introduzione di oneri che abbiano un ruolo e una portata commisurati al grado di rispondenza del sistema di scambio delle quote d'emissione ai requisiti definiti in appresso;

11. si congratula con il Presidente in carica del Consiglio europeo, il Cancelliere austriaco Wolfgang Schüssel, per aver affrontato la questione nel corso del suo intervento davanti al Parlamento europeo nel gennaio 2006 e invita la Presidenza in carica a elaborare proposte concrete al riguardo;

12. sottolinea la necessità urgente di un migliore sistema di gestione del traffico aereo al fine di ridurre le emissioni di CO2 e contrastare la formazione di scie di condensazione e cirri, una misura, questa, che risulterebbe economicamente conveniente;

13. chiede che lo sforzo di ricerca sia intensificato, al fine di migliorare la comprensione dell'impatto complessivo del trasporto aereo sui cambiamenti climatici; ritiene che sia particolarmente importante chiarire gli effetti delle scie di condensazione degli aerei (vapore acqueo), comprendere in che misura i voli ad altitudini inferiori potrebbero ridurre le emissioni totali - e quindi l'impatto sul clima - e valutare l'effetto termico degli aerosol rilasciati nell'atmosfera;

14. esorta la Commissione a promuovere l'introduzione di biocarburanti per il trasporto aereo, quale contributo alla riduzione dell'impatto sui cambiamenti climatici;

15. sottolinea che, anche nell'ambito del Settimo programma quadro per la ricerca, lo sviluppo tecnologico e le attività di dimostrazione (RST), occorre privilegiare la ricerca e lo sviluppo di carburanti alternativi e di tecnologie relative a motori più puliti; è del parere che occorra seguire un approccio integrato, che unisca agli scambi di quote di emissione lo sviluppo di motori e carburanti puliti, al fine di ridurre anche le emissioni di sostanze diverse dalla CO₂ nel settore del trasporto aereo;

16. ritiene inoltre che occorra perseguire gli obiettivi scientifici e tecnici intesi a migliorare l'efficienza energetica di aerei ed elicotteri;

17. ricorda che le misure previste dal Settimo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico volte a promuovere le innovazioni tecnologiche nel settore aerospaziale, così come il miglioramento della gestione del traffico aereo conseguente alla legislazione sul cielo unico, sono di cruciale importanza per la riduzione delle emissioni;

18. invita la Commissione ad adottare senza indugio iniziative volte a migliorare il controllo e la gestione del traffico aereo nell'ambito del progetto SESAR (Single European Sky ATM Research) e la legislazione sul cielo unico, al fine di incrementare l'efficienza energetica dei voli e ridurre o eliminare le scie di condensazione determinate dal vapore acqueo;

19. invita la Commissione a garantire che parte degli stanziamenti del Settimo programma quadro di RST sia destinata, nell'ambito della ricerca collaborativa, alla realizzazione di progressi in campo ambientale e al miglioramento dell'efficienza energetica dei motori di aerei ed elicotteri;

Inclusione del trasporto aereo nel sistema europeo ETS

20. riconosce che il commercio dei diritti di emissione può svolgere un ruolo quale elemento di un pacchetto globale di misure volte ad affrontare l'impatto del trasporto aereo sul clima, a condizione che tale sistema sia concepito in modo adeguato;

21. sottolinea che, per essere efficace sotto il profilo ambientale, un sistema di scambio delle emissioni dovrebbe rispondere ai requisiti seguenti: ambito geografico di applicazione sufficientemente ampio; imposizione di limiti rigorosi; messa all'asta integrale delle quote inizialmente assegnate; presa in considerazione, in sede di assegnazione, del livello tecnologico e dei provvedimenti adottati a uno stadio precoce; esame dell'impatto sul clima nel suo insieme;

22. condivide l'opinione della Commissione secondo cui l'inserimento dell'aviazione civile nel sistema ETS dell'UE rappresenta l'approccio più adeguato; propone tuttavia di introdurre un sistema specifico separato per le emissioni del settore aereo, riconoscendo che, vista la mancanza di impegni vincolanti riguardo alle emissioni dell'aviazione internazionale nel quadro dell'UNFCCC e del Protocollo di Kyoto, il settore aereo non sarebbe in realtà in grado di vendere emissioni nell'ambito dell'ETS;

23. osserva che la contabilizzazione verrebbe notevolmente semplificata grazie all'istituzione di un sistema separato chiuso; ritiene che, qualora si prevedesse un accesso delle compagnie aeree al sistema di scambio di emissioni dell'UE per eventuali acquisti, ciò dovrebbe avvenire in base a limitazioni ben definite;

24. sottolinea che, qualora alla fine si decidesse di includere il trasporto aereo nel contesto più generale dell'ETS, andrebbe almeno contemplata una fase pilota che preveda un regime separato per il periodo 2008-2012;

25. sottolinea che il potenziale ingresso di crediti esterni in un sistema separato (ad esempio il meccanismo di sviluppo pulito e attuazione congiunta "Clean Development Mechanism and Joint Implementation"(CDM/JI)), ovvero di crediti derivanti da sistemi regionali "cap-and-trade" (basati sulla determinazione di un limite delle emissioni e lo scambio delle quote) di paesi che non aderiscono al Protocollo di Kyoto, deve essere minimizzato e limitato a un livello atto a garantire che il settore contribuisca al raggiungimento dell'obiettivo generale di arrestare i cambiamenti climatici, minimizzando altresì la burocrazia e accrescendo la trasparenza;

26. propone che, qualora il settore aereo venga infine integrato nell'ETS generale, si ricorra all'applicazione di condizioni speciali - volte a garantire che ciò non determini distorsioni di mercato a svantaggio dei settori meno protetti - consistenti nella limitazione dei diritti di emissione acquistabili sul mercato e nell'obbligo di realizzare parte della riduzione delle emissioni necessaria senza ricorrere allo scambio di quote di emissione, prima di poter essere autorizzati ad acquistare quote;

27. invita la Commissione a proporre, parallelamente all'ETS, altri strumenti strategici volti a fronteggiare gli effetti del trasporto aereo sul clima che non sono correlati alla CO₂; ritiene che, ove sussistano incertezze in merito a tali effetti, le scelte strategiche andrebbero basate sul principio di precauzione; reputa inoltre che, oltre a considerare l'impatto del trasporto aereo sul clima, vada prestata particolare attenzione anche all'inquinamento atmosferico e acustico provocato dagli aeroplani nelle fasi di decollo e di atterraggio; invita la Commissione a farsi promotrice di programmi di ricerca volti a migliorare le conoscenze scientifiche sulle ripercussioni del settore aereo che non sono correlate alle emissioni di CO₂ e a sostenere l'azione dell'ICAO nella definizione di norme in materia di NOx;

28. non esclude che in futuro occorrerà adottare anche misure di accompagnamento a livello locale;

29. sottolinea che, se non sarà possibile adottare in parallelo tale pacchetto di misure, l'integrità ambientale dovrà essere garantita attraverso l'ETS, applicando moltiplicatori alle emissioni di CO2;

Ambito d'applicazione del sistema relativo all'aviazione

30. ritiene che un sistema specifico per il settore aereo dovrebbe comprendere, come primo passo, tutti i voli che partono e arrivano in un aeroporto UE (e, ove possibile, anche i voli intercontinentali che transitano nello spazio aereo dell'UE), a prescindere dal paese d'origine della rispettiva compagnia aerea, così da garantire condizioni di parità agli operatori che presentano profili diversi in termini di rotte, evitare distorsioni di mercato a favore dei voli con destinazione finale esterna alla UE, assicurare l'efficacia ambientale, prevenire sovvenzioni incrociate e influire sulla progettazione degli aeromobili; sottolinea la necessità di introdurre quanto prima un sistema mondiale di scambio di emissioni;

31. prende atto dell'opinione maturata dalla Commissione dopo attenta valutazione, secondo cui un ambito di applicazione così vasto è compatibile con gli accordi internazionali vigenti, quali ad esempio le norme dell'OMC; chiede al Consiglio e alla Commissione di difendere questa posizione da eventuali obiezioni sollevate da paesi terzi in seno alle organizzazioni internazionali;

Assegnazione iniziale

32. sottolinea che il livello totale delle assegnazioni iniziali andrebbe definito conformemente agli obiettivi fissati a Kyoto e che in nessun caso andrebbe consentito un aumento delle emissioni oltre il livello dell'anno di riferimento;

33. ritiene che l'entità dell'assegnazione iniziale debba essere stabilita a livello UE, poiché, qualora ciò avvenisse a livello degli Stati membri, le assegnazioni iniziali rischierebbero di essere eccessivamente generose, il che provocherebbe distorsioni di mercato e comprometterebbe l'efficacia ambientale del sistema;

34. sottolinea che il metodo di assegnazione non deve punire, direttamente o indirettamente, le compagnie aeree che hanno già introdotto aeromobili efficienti, per cui i provvedimenti adottati a uno stadio precoce devono essere riconosciuti in qualsiasi circostanza e vanno esercitate pressioni soprattutto sui vettori poco efficaci in termini di resa del carburante;

Metodo d'assegnazione

35. ritiene che la vendita all'asta costituisca l'alternativa migliore per la distribuzione delle quote, poiché riflette la natura dinamica del settore senza recare pregiudizio ai nuovi entranti o a quelle regioni che devono ancora sviluppare questo settore;

36. osserva che la vendita all'asta risponde anche ai requisiti del principio "chi inquina paga", può garantire ulteriori vantaggi ambientali, se le entrate sono opportunamente tassate, e ricompensa automaticamente le buone prestazioni, passate e future, degli operatori;

37. sottolinea che una successiva assegnazione parziale gratuita di autorizzazioni, sia mediante l'applicazione di criteri storici ("grandfathering") che attraverso il ricorso a parametri di riferimento ("benchmarking"), non deve discriminare gli operatori entrati nel sistema dopo l'assegnazione iniziale; ritiene pertanto che vadano previste misure speciali per tener conto degli operatori emergenti;

38. rileva che, molto probabilmente, l'assegnazione gratuita delle autorizzazioni, sia nel caso del grandfathering che in quello del benchmarking, determinerebbe guadagni immeritati per il settore, a spese dei consumatori, poiché la determinazione del costo marginale avverrebbe sulla base del prezzo di mercato delle quote, malgrado l'assegnazione gratuita; sottolinea che non è questo l'obiettivo della strategia;

39. ritiene che l'assegnazione gratuita mediante grandfathering sia l'alternativa peggiore, poiché penalizza le azioni intraprese in fase precoce dalle compagnie aeree, che l'assegnazione basata sul benchmarking, pur costituendo in teoria un migliore incentivo, rischia comunque di essere eccessivamente complicata e burocratica, e che qualsiasi metodo di calcolo incontra difficoltà nel determinare quale sia il risultato davvero ottimale;

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40. incarica il suo presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione, nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

• [1]  Testi approvati, P6_TA(2005)0433.

MOTIVAZIONE

Il trasporto aereo è divenuto parte integrante della società, poiché soddisfa il nostro desiderio di viaggiare su lunghe distanze e in tempi rapidi. Oltre a facilitare la coesione sociale e gli scambi culturali, esso fornisce circa 4,1 milioni di posti di lavoro, immettendo 228 miliardi di euro nell'economia della UE in modo diretto, indiretto e indotto[1].

È innegabile, tuttavia, che le emissioni prodotte dal trasporto aereo aumentino rapidamente, rischiando di compromettere il progresso in altri settori. La UE si è impegnata a ridurre i cambiamenti climatici dannosi limitando l'aumento della temperatura terrestre a non più di 2°C rispetto ai livelli dell'epoca preindustriale. Ciò si traduce per la UE in una riduzione delle emissioni nell'ordine del 15-30% entro il 2020 e del 60-80% entro il 2050[2]. Tra il 1990 e il 2003, le emissioni prodotte dalla UE nell'ambito del trasporto aereo internazionale sono aumentate del 73%, con un tasso di crescita annuale del 4,3%[3]. A questo ritmo, l'aumento delle emissioni prodotte dal trasporto aereo verrebbe ad annullare oltre un quarto delle riduzioni corrispondenti all'obiettivo comunitario fissato nell'ambito del Protocollo di Kyoto entro il 2012[4].

Inoltre, si stima che l'impatto complessivo del trasporto aereo sul clima sia da due a quattro volte superiore a quello derivante dal CO₂[5], anche senza considerare i potenziali effetti dell'aumento dei cirri.

Gli sforzi profusi dall'industria per ridurre le emissioni sono giudicati positivamente. Ma secondo le stime di Eurocontrol, il traffico aereo della UE è destinato ad aumentare più del doppio entro il 2020, rispetto al 2003. Il tasso di miglioramento tecnologico/operativo (storicamente pari all'1-2% l'anno[6]) non sarà sufficiente a contrastare tale aumento.

Il contesto delle strategie

Il trasporto aereo internazionale non è soggetto al Protocollo di Kyoto o altri impegni. L'articolo 2, paragrafo 2, di detto Protocollo esorta gli Stati a limitare o ridurre le emissioni di gas a effetto serra generate dal trasporto aereo operando con l'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile (ICAO). Allo stato attuale, tuttavia, l'ICAO non dispone di alcun progetto finalizzato al raggiungimento di una soluzione globale, ma si sta adoperando per elaborare degli orientamenti per i sistemi di scambio delle quote di emissione.

Il trasporto aereo non è soggetto a tassazione del carburante o IVA e beneficia di diversi aiuti di Stato. Questi privilegi storici vanno principalmente a vantaggio dei più abbienti, sia a livello mondiale (la maggior parte dei passeggeri dei voli internazionali proviene da paesi industrializzati), sia europeo (l'aereo è utilizzato maggiormente dalle categorie più abbienti).

Rispetto ad altri settori, inoltre, il trasporto aereo è molto meno soggetto alle distorsioni economiche prodotte dall'aumento dei prezzi del CO₂, poiché i voli non possono essere importati o esportati: un viaggio Londra-New York non può essere sostituito da un volo Montreal-Tokyo. Gli strumenti non discriminatori possono quindi essere utilizzati senza danneggiare significativamente la competitività dell'industria comunitaria, a fronte della limitazione della concorrenza dei vettori non comunitari tramite la severa regolamentazione del mercato mediante gli accordi bilaterali in materia di servizi aerei (ASA). Qualsiasi spostamento verso altri modi di trasporto contribuirebbe a correggere la discriminazione storica nei loro confronti, oltre a risultare vantaggioso per il clima, considerato che l'aereo è il mezzo di trasporto pubblico per i viaggi a breve percorrenza (per i quali esistono delle alternative) che produce la più elevata quantità di gas a effetto serra: 132 g di CO₂ per passeggero/km, rispetto ai 15,7-50,8 g di CO₂ per passeggero nel caso del treno[7].

È pertanto fondamentale che l'Unione – quale attore chiave dell'aviazione globale che ha sottoscritto obblighi vincolanti nell'ambito dell'UNFCCC – assuma un ruolo guida e goda dei vantaggi derivanti dalla sua funzione di modello, con l'adozione di provvedimenti anticipati in ambito regionale. Ciò è riconosciuto dall'impegno, assunto nell'ambito del sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente[8] e ribadito nelle conclusioni del Consiglio del dicembre 2005, ad individuare "azioni specifiche per ridurre le emissioni di gas a effetto serra generate dagli aerei se entro il 2002 non vengono approvate azioni analoghe in seno all'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO)".

Come osservato dalla Commissione, l'obiettivo generale delle strategie deve essere quello di garantire che il traffico aereo "non comprometta il raggiungimento di questo obiettivo

generale, ma al contrario vi contribuisca"[9]. Ne consegue che tali strategie devono includere (perlomeno) obiettivi conformi all'impegno assunto nell'ambito del Protocollo di Kyoto di ridurre le emissioni dell'8% entro il 2010 a partire dal 1990 e all'obiettivo comunitario di ridurre del 30% le emissioni nella UE entro il 2020 a partire dal 1990. Tali strategie dovranno inoltre abbassare l'impatto complessivo del trasporto aereo sul clima, basandosi sul principio di precauzione, laddove esistano delle incertezze.

Un pacchetto completo di misure

Per garantire che le compagnie aeree siano stimolate a raggiungere tale obiettivo e per evitare perversi meccanismi di incentivazione della domanda, le strategie devono applicare il principio "chi inquina paga" e la piena internazionalizzazione di tutte le esternalità connesse ai cambiamenti climatici. Come afferma la Commissione, attualmente il settore del trasporto aereo non è tenuto a pagare i costi esterni dei suoi effetti sul clima né alcun onere equivalente. Secondo la Commissione, ciò rappresenta un fallimento di mercato, che contribuisce a un uso eccessivo del trasporto aereo oltre a non favorire l'ottimizzazione sia degli investimenti che dell'acquisizione di nuove tecnologie e procedure operative volte a minimizzare tali effetti[10].

La comunicazione della Commissione, pertanto, deve essere giudicata favorevolmente, poiché prende atto della necessità di un pacchetto completo di misure comprendenti strumenti normativi, economici, tecnologici e operativi. L'intento dichiarato della Commissione di introdurre la tassazione del kerosene, in linea con la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici (2003/96/CE), è molto importante, visto lo squilibrio esistente tra il trattamento riservato al trasporto aereo e quello previsto per altri modi di trasporto. Tale misura dovrebbe essere applicata subito a tutti i voli nazionali e intracomunitari (con la possibilità di esentare tutti i vettori sulle rotte in cui operano compagnie non UE). Nel contempo, le attuali rinegoziazioni degli accordi sui servizi aerei devono proseguire, affinché la tassazione possa essere gradualmente applicata a parità di condizioni sia ai vettori aerei dei paesi terzi che a quelli della UE.

L'abolizione dell'esenzione IVA creerebbe maggiori condizioni di parità e apporterebbe vantaggi fiscali, oltre che ambientali. Gli oneri sulle emissioni dovrebbero essere commisurati al grado di non rispondenza di altre misure alla necessità di garantire la piena internalizzazione dei costi e possono rivelarsi particolarmente appropriati quali meccanismi sussidiari per ridurre l'impatto delle emissioni diverse dal CO₂. I miglioramenti nella gestione del traffico aereo potrebbero consentire una riduzione della quantità media di carburante consumato nell'ordine dell'8-18%[11], con una conseguente diminuzione delle emissioni complessive di tutti i motori.

Scambio delle emissioni

Il sistema di scambio delle quote di emissione è tuttavia l'elemento su cui si concentra maggiormente l'attenzione. Tale strumento non esclude la necessità di altre misure, ma può svolgere un importante ruolo, purché il sistema sia concepito in modo opportuno. Poiché lo scambio di emissioni nel trasporto aereo rappresenta un concetto giuridicamente nuovo, l'Unione dovrebbe sfruttare la libertà offerta da questa situazione per definire un quadro forte che possa essere in seguito riprodotto su scala più ampia. Per ottenere la massima efficacia ambientale, un sistema di scambio delle quote di emissione deve osservare i seguenti principi.

-Impatto delle emissioni non correlate al CO₂

Per ridurre l'impatto complessivo sul clima, occorre introdurre altri strumenti strategici accanto al sistema di scambio delle quote di emissione. Gli strumenti direttamente connessi a questo tipo di impatto produrrebbero con ogni probabilità i comportamenti più efficienti, sebbene i moltiplicatori applicati alle emissioni di CO₂ costituiscano un'alternativa temporanea, qualora non sia possibile attuare in parallelo adeguate misure individuali.

-Rapporto con altri sistemi di scambio delle quote di emissione

Un sistema separato chiuso per il trasporto aereo rappresenta un'opzione seria. Poiché il Protocollo di Kyoto non include il trasporto aereo internazionale, a questo settore non sono state attribuite unità di importi assegnati (AAU - Assigned Amount Units). Ciò significa che le parti contraenti non hanno potuto partecipare legittimamente al sistema di scambio UE. In teoria le parti possono acquistare quote dal sistema principale e poi rivendere tali crediti, ma ciò complicherebbe seriamente la contabilità che collega il sistema di scambio UE e il Protocollo di Kyoto. Sebbene siano state proposte diverse opzioni per tentare di superare tale situazione, resta il fatto che la contabilizzazione verrebbe notevolmente semplificata grazie all'istituzione di un sistema separato chiuso.

Quand'anche si trovasse una soluzione soddisfacente alle difficoltà amministrative, molti settori che partecipano già al sistema di scambio UE temono il possibile effetto dell'inserimento del trasporto aereo sui prezzi delle quote di carbonio, poiché ritengono che questo settore, in quanto protetto, sarebbe maggiormente in grado, rispetto a molti altri, di tollerare prezzi più elevati. È un dato di fatto strategico che, oltre ad avere ripercussioni negative dirette su altri comparti dell'economia, l'eccessiva pressione sui settori vulnerabili ad elevato consumo di energia potrebbe indurre un allentamento del limite imposto, pregiudicando ulteriormente i progressi, già di per sé deludenti, compiuti finora dalla UE sul fronte della riduzione delle emissioni.

L'inserimento delle emissioni del settore aereo tra gli obiettivi internazionali nell'ambito della prossima fase degli accordi globali sul clima – fatto chiaramente auspicabile – eliminerebbe le difficoltà contabili, ma non sarà fattibile prima del 2012. Pertanto, si potrebbe utilizzare proficuamente il periodo 2008-2012 avviando una fase pilota che preveda un sistema separato, allo scopo di acquisire esperienza pratica con il massimo margine d'azione per elaborare le norme necessarie a garantire l'integrità dell'ambiente. Per assicurare la conformità all'obiettivo generale, sarà necessario porre delle restrizioni all'ingresso di crediti esterni (meccanismi CDM/JI o eventuali collegamenti con sistemi regionali di "cap-and-trade" in paesi che non aderiscono al Protocollo di Kyoto).

Qualsiasi provvedimento che inserisca il trasporto aereo in un sistema generale di scambio delle quote di emissione dovrebbe tener conto del grado di protezione di cui gode il settore e applicare delle condizioni appropriate, p.es. un limite al numero di diritti di emissione che il settore aereo può acquistare dal mercato (per evitare la distorsione del mercato nei confronti dei settori meno protetti), e l'obbligo per l'aviazione civile di realizzare una quota delle necessarie riduzioni prima di essere ammessa all'acquisto delle autorizzazioni.

-Ambito geografico

Affinché l'efficacia ambientale risulti maggiore, il sistema dovrebbe comprendere tutti i voli che partono e arrivano in un aeroporto UE – in termini di numero di voli inclusi e influsso sulla progettazione degli aeromobili. Un sistema che comprendesse esclusivamente i voli intracomunitari distorcerebbe il mercato a favore delle destinazioni nei paesi terzi, con conseguenze negative per il clima (probabilmente i viaggiatori opterebbero per distanze più lunghe) e l'industria del turismo europea. Il rischio di un cambiamento delle destinazioni dei viaggiatori e di una compensazione interna dei costi, inoltre, determina la necessità di un'ampia copertura al fine di garantire una parità di condizioni per i vettori che operano su rotte diverse.

-Limite massimo

L'assegnazione iniziale complessiva di qualsiasi sistema di scambio delle emissioni andrebbe definita in linea con gli obiettivi di Kyoto. Per motivi pratici e per evitare assegnazioni eccessivamente generose, l'importo dell'assegnazione iniziale deve essere stabilito a livello UE. Qualsiasi incremento delle emissioni al di sopra dell'anno di riferimento non sarebbe conforme all'obiettivo: il settore può continuare ad espandersi, ma solo entro i limiti ambientali. Il mancato rispetto degli obiettivi di Kyoto nell'ambito del sistema di scambio dovrebbe essere compensato dal rafforzamento di altre misure.

-Distribuzione delle quote

Occorre elaborare un metodo che rifletta opportunamente la natura dinamica del settore, che ricompensi le buone prestazioni degli operatori rispetto al passato e al futuro e che rispetti il principio "chi inquina paga". La vendita all'asta soddisfa automaticamente ed efficacemente questi tre criteri: i nuovi entranti beneficerebbero di pari condizioni di accesso ai diritti di emissione; il numero delle quote che gli operatori di una determinata dimensione devono acquistare sarebbe direttamente connesso ai progressi da essi compiuti nella riduzione delle emissioni per tonnellata/km; le quote, infine, sarebbero acquisite dietro pagamento, generando quindi un'entrata a fini ambientali.

L'assegnazione gratuita delle autorizzazioni – sia mediante grandfathering che benchmarking – non risponderebbe al principio "chi inquina paga", che potrebbe essere quindi rispettato solo mediante l'imposizione di oneri sulle emissioni paralleli o misure analoghe. L'esperienza effettuata con il sistema di scambio UE dimostra che in realtà tale metodo premierebbe chi inquina, attraverso le sopravvenienze attive generate per il settore, a spese del consumatore, comprese tra 1,34 e 4 miliardi di euro l'anno, dovute alla determinazione del prezzo in base a costo marginale basata sul prezzo di mercato delle quote[12].

L'assegnazione gratuita fondata su uno dei due sistemi di distribuzione risulterebbe anch'essa discriminatoria nei confronti dei nuovi entranti nel periodo successivo a quello di assegnazione iniziale, poiché (ad eccezione di soluzioni che pongono problemi di definizione pressoché insormontabili[13]) tali soggetti dovrebbero acquistare tutte le quote, a differenza degli operatori già presenti sul mercato che le hanno ricevute gratuitamente.

In termini di incentivazione delle buone prassi, l'assegnazione gratuita mediante grandfathering è l'alternativa peggiore. Poiché le assegnazioni verrebbero calcolate in base alle emissioni passate/attuali, tale metodo penalizza le azioni intraprese in fase precoce. Sotto questo profilo l'assegnazione basata sul benchmarking è leggermente migliore, in teoria, ma rischia di essere eccessivamente complicata e burocratizzata e nessun metodo di calcolo risulta affidabile nel determinare quale è realmente il rendimento migliore.

• [1]  The Economic and Social Benefits of Air Transport, ATAG, 2005, pag. 25.
• [2]  Conclusioni del Consiglio "Ambiente", marzo 2005.
• [3]  Comunicazione della Commissione COM(2005)0459, pag. 2.
• [4]  Pag. 2, ibid.
• [5]  IPCC 1999.
• [6]  Valutazione d'impatto della Commissione COM(2005)0459, pag. 5.
• [7]  External Costs of Transport, INFRAS/IWW, ottobre 2004, tabella 62, allegato 1, pag. 133.
• [8]  Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1600/2002/CE, GU L 242 del 10.9.2002, pag. 1.
• [9]  Comunicazione della Commissione, pag. 3.
• [10]  Valutazione d'impatto della Commissione, pag. 8.
• [11]  IPCC 1999.
• [12]  Giving Wings to Emissions Trading, CE Delft, luglio 2005, pag. 163.
• [13]  Ibid. pag. 95.

PARERE DELLA COMMISSIONE PER I TRASPORTI E IL TURISMO (24.4.2006)

destinato alla commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare

sulla riduzione dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici
(2005/2249(INI))

Relatrice per parere (*): Jeanine Hennis-Plasschaert

(*) Cooperazione rafforzata tra le commissioni – articolo 47 del regolamento

SUGGERIMENTI

La commissione per i trasporti e il turismo invita la commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

A. vista la comunicazione della Commissione COM(2005)0459 del 27 settembre 2005,

1.  condivide l'opinione della Commissione secondo cui l'inserimento dell'aviazione civile nel sistema europeo di diritti di emissioni negoziabili (EU-ETS) rappresenti lo strumento più adeguato;

2.  ritiene che sia necessario un approccio europeo concertato e che si debba evitare una congerie di misure differenti;

3.  ritiene che il sistema debba applicarsi a tutti i voli interni dell'UE e a quelli in partenza dal suo territorio, indipendentemente dal paese d'origine della compagnia aerea interessata;

4.  ritiene tuttavia che una decisione definitiva circa la portata del sistema debba essere preceduta da uno studio sui suoi effetti sulla competitività dell'aviazione civile europea;

5.  ricorda a tale proposito che occorre evitare inutili conflitti (commerciali) e/o procedure giuridiche;

6.  sottolinea che l'UE debba ottenere promesse concrete dai paesi terzi (in particolare Stati Uniti, Cina, Singapore, Australia e Emirati arabi uniti), al più tardi in occasione della riunione dell'ICAO dell'ottobre 2007, poiché solo in tal modo sarà possibile realizzare un adeguato sistema su scala mondiale che includa fin dall'inizio i paesi SEE;

7.  ritiene che il sistema debba limitarsi al CO2;

8.  non esclude che in futuro occorrerà adottare anche misure di accompagnamento (a livello locale);

9.  ritiene che in sede di attribuzione totale di diritti all'aviazione civile, che deve effettuarsi a livello UE, occorra tenere conto della crescita dell'aviazione civile europea e che il trasporto aereo debba essere pertanto inserito nell'attuale sistema intersettoriale di scambio delle quote di emissione;

10. ritiene che la distribuzione dei diritti alle singole compagnie aeree debba tener conto delle loro prestazioni in materia ambientale;

11. ritiene che le decisioni circa eventuali prelievi non debbano essere prese in tale contesto, bensì sulla base di un modello e di una strategia, che saranno presentati dalla Commissione, per il calcolo dei costi esterni di tutti i modi di trasporto;

12. ritiene inoltre che occorra perseguire gli obiettivi scientifici e tecnici intesi a migliorare l'efficienza energetica di aerei ed elicotteri;

13. ricorda che le misure previste dal Settimo programma quadro di ricerca, volte a promuovere le innovazioni tecnologiche nel settore aerospaziale, ed una migliore gestione del traffico aereo derivante dalla legislazione sul cielo unico sono di cruciale importanza per la riduzione delle emissioni;

14. invita la Commissione ad adottare senza indugio iniziative per migliorare l'ATC/ATM nell'ambito del progetto SESAR e la legislazione sul cielo unico al fine di incrementare l'efficienza energetica dei voli e ridurre o eliminare le scie di condensazione determinate dal vapore acqueo;

15. invita la Commissione a garantire che gli stanziamenti per il Settimo programma quadro di ricerca e sviluppo siano assegnate nell'ambito della voce "ricerca collaborativa", in vista di un miglioramento dell'ambiente e dell'efficienza energetica dei motori di aerei ed elicotteri.

PROCEDURA

Titolo	Riduzione dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici
Riferimenti	2005/2249(INI)
Commissione competente per il merito	ENVI
Parere espresso da   Annuncio in Aula	TRAN 11.10.2005
Cooperazione rafforzata – annuncio in Aula	15.12.2005
Relatore per parere   Nomina	Jeanine Hennis-Plasschaert 11.10.2005
Relatore per parere sostituito
Esame in commissione	21.3.2006	18.4.2006
Approvazione	19.4.2006
Esito della votazione finale	+: -: 0:		22 19 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Etelka Barsi-Pataky, Paolo Costa, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Christine De Veyrac, Armando Dionisi, Saïd El Khadraoui, Emanuel Jardim Fernandes, Luis de Grandes Pascual, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Stanisław Jałowiecki, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Jörg Leichtfried, Eva Lichtenberger, Erik Meijer, Robert Navarro, Janusz Onyszkiewicz, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Gilles Savary, Ulrich Stockmann, Gary Titley, Marta Vincenzi, Corien Wortmann-Kool
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Den Dover, Markus Ferber, Nathalie Griesbeck, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Anne E. Jensen, Ioannis Kasoulides, Kathy Sinnott, Dominique Vlasto, Jan Marinus Wiersma
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale
Osservazioni (disponibili in una sola lingua)

PROCEDURA

Titolo	Riduzione dell'impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici
Numero di procedura	2005/2249(INI)
Commissione competente per il merito   Annuncio in Aula dell'autorizzazione	ENVI 15.12.2005
Commissione(i) competente(i) per parere   Annuncio in Aula	TRAN 15.12.2005		ECON 15.12.2005
Pareri non espressi   Decisione	ECON 16.1.2006
Cooperazione rafforzata   Annuncio in Aula	TRAN 15.12.2005
Relatore(i)   Nomina	Caroline Lucas 11.1.2006
Relatore(i) sostituito(i)
Esame in commissione	24.4.2006		30.5.2006
Approvazione	30.5.2006
Esito della votazione finale	+ - 0	50 0 2
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Adamos Adamou, Georgs Andrejevs, Johannes Blokland, John Bowis, Frieda Brepoels, Dorette Corbey, Chris Davies, Avril Doyle, Mojca Drčar Murko, Matthias Groote, Françoise Grossetête, Cristina Gutiérrez-Cortines, Satu Hassi, Gyula Hegyi, Marie Anne Isler Béguin, Caroline Jackson, Dan Jørgensen, Christa Klaß, Eija-Riitta Korhola, Holger Krahmer, Urszula Krupa, Aldis Kušķis, Marie-Noëlle Lienemann, Peter Liese, Jules Maaten, Linda McAvan, Roberto Musacchio, Riitta Myller, Péter Olajos, Miroslav Ouzký, Vittorio Prodi, Frédérique Ries, Guido Sacconi, Karin Scheele, Carl Schlyter, Horst Schnellhardt, Richard Seeber, Jonas Sjöstedt, Antonios Trakatellis, Evangelia Tzampazi, Thomas Ulmer, Anja Weisgerber, Åsa Westlund, Anders Wijkman
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Milan Gaľa, Caroline Lucas, Jiří Maštálka, Miroslav Mikolášik, Ria Oomen-Ruijten, Alojz Peterle, Bart Staes, Glenis Willmott
Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale
Deposito	1.6.2006
Osservazioni (disponibili in una sola lingua)