o návrhu nařízení Rady o stanovení pravidel pro dobrovolné odlišení přímých plateb podle nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, a o změně nařízení (ES) č. 1290/2005

(KOM(2006)0241 – C6-0235/2006 – 2006/0083(CNS))

(Postup konzultace)

Evropský parlament,

–   s ohledem na návrh Komise předložený Radě (KOM(2006)0241)(1),

–   s ohledem na článek 37 Smlouvy o ES, podle kterého Rada konzultovala s Parlamentem (C6-0235/2006),

–   s ohledem na článek 51 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro zemědělství a rozvoj venkova a stanovisko Rozpočtového výboru (A6-0315/2006),

1.  zamítá návrh Komise;

2.  vyzývá Komisi, aby vzala svůj návrh zpět;

3.  pověřuje svého předsedu, aby předal postoj Parlamentu Radě a Komisi.

(1) Dosud nezveřejněný v Úředním věstníku.

Úvod

Návrh Komise o zavedení dobrovolného odlišení souvisí s rozhodnutí Rady z prosince 2005 (viz závěry Rady č. 63 ze dne 16. 12. 2005).

Na pozadí byla skutečnost, že Rada na nátlak 1 % států a zejména Velké Británie schválila krácení prostředků na rozvoj venkova (cca. 69 miliard EUR namísto cca. 88 miliard EUR), které by měly být částečně vyrovnány prostřednictvím dobrovolného odlišení. Parlament však vůči tomu ihned vznesl podstatné námitky (viz prohlášení č. 9 interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu).

Rozhodnutí Rady také předpokládá, že celkové výdaje Unie, včetně zemědělských výdajů, budou podléhat tzv. posouzení ekonomické prospěšnosti. Na přípravě a na uplatňování výsledků se má podstatnou měrou podílet Evropský parlament (pro srovnání viz prohlášení č. 3 interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu).

Návrh Komise, který se částečně odlišuje od rozhodnutí Rady, obsahuje tyto základní body:

- Členské státy mohou v rámci dobrovolného odlišení zkrátit všechny přímé platby až o 20 % (Rada zde chtěla začlenit také tržní výdaje).

- Odlišení se v žádném případě nevztahuje na okrajové podmínky, výjimkou jsou malí příjemci, kteří v přímých platbách obdrží méně než 5 000 EUR.

- Prostředky lze volně použít v rámci ustanovení EZFRV; je nutno respektovat pravidla pro minimální výdaje na jednotlivé osy (odlišně od Rady).

- Spolufinancování nemusí být povinně nařízeno.

- Členské státy musí do dvou měsíců stanovit sazbu snížení platnou po celou dobu, kdy je podpora poskytována.

Nebylo provedeno hodnocení dopadů.

Ze strany členských států je často požadováno další zvýšení flexibility, tzn. zejména zamezení vazby na jednotlivé osy, prodloužení doby pro vydání prohlášení, možnost přizpůsobení sazeb odlišení v průběhu poskytování podpory, silnější regionalizace atd.

Hodnocení

Parlament nemůže návrh schválit, neboť

- ohrožuje existenci mnoha podniků,

- vede k narušení hospodářské soutěže a v jednotlivých členských státech povede k diskriminaci zemědělců v rozporu se smlouvou,

- vede ke zřeknutí se SZP, popř. k jejímu návratu na úroveň jednotlivých členských států, a upouští od principu solidarity společné zemědělské politiky,

- nerespektuje cíle Společenství stanovené pro venkovské oblasti,

- návrh je nevyvážený a nekoherentní a

- porušuje práva účasti EP.

Z důvodu chyb při hodnocení dopadů nebo v číselných údajích, které mohou způsobit zatížení, nemůže Parlament s tak rozsáhlou záměnou paradigmat souhlasit.

Zpravodaj dále poukazuje na to, že ve zprávě, kterou předložil poslanec Böge, Parlament pro řešení finančních problémů v oblasti SZP navrhl, aby byly členské státy povinny spolufinancovat výdaje spadající do prvního pilíře. Tak by bylo možné dodržet sliby, které představitelé států a vlád zemědělcům v říjnu 2002 dali, aniž by byla zpochybněna společná zemědělská politika, tzn. politika, která byla společně dohodnuta v rámci Evropské unie.

Rozhodnutí Rady omezí diskusi o struktuře zemědělských výdajů v rámci posouzení ekonomické prospěšnosti pouze na otázky týkající odlišení, jak se uvádí ve zprávě komisařky k rozšíření povinného odlišení po roce 2008. K otevřené výměně názorů o návrzích Parlamentu uvedených ve zprávě poslance Bögeho zřejmě nedojde.

Jednotlivé dodatečné úpravy nejsou dostačující, mnohem častěji je zapotřebí provést rozsáhlý přezkum všech možných alternativ, na jehož základě budou vyvozena koherentní a vhodná opatření.

A) Dopady na společný zemědělský trh

Dobrovolné odlišení je v navržené podobě v rozporu se zásadami SZP, porušuje práva dotyčných zemědělců a ohrožuje plošné obhospodařování zemědělské půdy v Evropě.

1.  Návrh porušuje zákaz diskriminace. Základní myšlenkou SZP jsou stejné podmínky při hospodářské soutěži a solidarita (článek 33 a 34 Smlouvy o ES). Návrh připouští při výpočtu výše podpory přidělené Společenstvím široký rozptyl podle státu a regionu (až do výše 20 %). Tyto rozdíly nemají objektivní základ. Nařízení nepočítá při uplatňování odlišení s okrajovými podmínkami (pracovní místa, finanční podpora na hektar a.j.) a není zde ani uveden mechanismus, který by zabránil nepřiměřenému zhoršení postavení dotyčných zemědělců v konkurenčním prostředí. Diferenciace společného zemědělského trhu způsobená poskytování finanční podpory, která není přidělována na základě objektivních kritérií, je však v rozporu s jurisdikcí Evropského soudního dvora. Tento přestupek je zarážející o to více, že nebylo provedeno hodnocení, jaké důsledky bude návrh mít.

2.  Návrh Komise vede také k podstatným ztrátám příjmů v oblasti zemědělství, aniž by bylo k dispozici hodnocení dopadů tohoto návrhu.

Přímé platby mohou v roce 2008 klesnout v porovnání s rokem 2003 až o jednu třetinu (20% dobrovolné odlišení a 5% povinné odlišení a také 8% snížení po přístupu Rumunska a Bulharska) a to i přesto, že podle rozhodnutí Rady z roku 2002 měly být platby do roku 2013 zaručeny.
Ke snížení dochází v době, kdy evropské zemědělství prochází nelehkým procesem adaptace (rostoucí konkurence na světovém trhu, reforma důležitých tržních úprav, rostoucí ceny surovin, atd.). Snížení provedené v krátké době, a k tomu ještě v takovém rozsahu, nepovede k přizpůsobení struktury, nýbrž k jejímu porušení. Zemědělci nyní potřebují bezpečné plánování. Pokud se budou jednou dané sliby neustále zpochybňovat, zemědělci ztratí jakoukoliv důvěru v politiku.

B) Cíle a zásady rozvoje venkova

1.  Na rozdíl od pravidel platných ve všech ostatních strukturálních fondech a také na rozdíl od dřívějších nařízení o odlišení návrh nepočítá se spolufinancováním. Spolufinancování je však důležitým nástrojem strukturální politiky, který má zajistit, aby byly prostředky Společenství vydávány podle zásady hospodárnosti a úspornosti a používány pouze tam, kde budou skutečným přínosem.

2.  Vzhledem ke zjevným finančním problémům některých členských států (viz Portugalsko) by nebylo možné při nařízeném spolufinancování zajistit jednotné používání dobrovolného odlišení, protože rozhodování by v podstatě záviselo na situaci v národních rozpočtech a méně na příjmu zemědělců nebo na potřebách venkova. To opět zřetelně ukazuje, že se jedná o návrh šitý horkou jehlou, který ohrožuje soudržnost politiky rozvoje venkova a který nelze zachránit jednotlivými dílčími úpravami.

3.  Další zvýšení flexibility, jak se o něm diskutuje v Radě, např. uvolnění prostředků vázaných na osy, je nutno předem zavrhnout, protože jinak nelze v žádném případě zajistit, aby byly evropské prostředky vynakládány v souladu s evropskými cíli.

4.  V extrémním případě vede návrh k tomu, že prostředky již přidělené pro rozvoj venkova se sníží. Snížení v  prvním pilíři, který je stále ještě důležitým opěrným bodem pro hospodaření na venkově, by mohlo být využito k tomu, aby nahradilo prostředky spolufinancování, které měly poskytovat jednotlivé členské státy. Z celkového pohledu je pak z prvního a druhého pilíře a prostřednictvím spolufinancování k dispozici méně prostředků, než je pro venkov přiděleno nyní. Návrh vede k přesnému opaku toho, o co údajně usiloval.

C) Návrat zemědělské politiky na úroveň jednotlivých členských států

Odlišení ve výši 20 % vede k návratu zemědělské politiky na úroveň jednotlivých členských států. O společné zemědělské politice lze hovořit pouze v náznacích. Výše přímých plateb z podstatné části závisí na libovůli členských států, stejně jako rozdělení přidělených prostředků Společenství.

O snížení jednostranně rozhodují pouze členské státy, první pilíř se stává zdrojem národních finančních zájmů. Neexistují nařízení, která by zabránila diskriminaci zemědělců nebo která by zajistila, že se pomocí prostředků odstraní existující nerovnováha či splní stanovené cíle Společenství. Vzhledem k obšírnosti opatření navržených ve druhém pilíři, a zejména pokud sledujeme stále nové návrhy Rady, lze vnitřní soudržnost společné zemědělské politiky zajistit pouze stěží.

Taková změna paradigmat! Společná zemědělská politika se vrací na úroveň členských států, avšak finanční prostředky se dávají k dispozici Společenství. Takto dalekosáhlá reforma bez rozsáhlé konzultace s Parlamentem a zúčastněnými stranami není myslitelná.

D) Přehlížení Parlamentu

Předložený návrh zjevně nerespektuje práva Parlamentu a nemůže být v této podobě přijat.

1.  Výdaje na rozvoj venkova jsou podle přílohy III interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu zařazeny jako nepovinné výdaje. V rámci dobrovolného odlišení mohou členské státy jednostranně a bez účasti Parlamentu, jak se stanoví v písmenu C interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu, zvýšit výdaje o několik miliard EUR oproti předpokládanému finančnímu rámci uvedenému v příloze I interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu. Tato dalekosáhlá změna rozpočtových položek u nepovinných výdajů, aniž by o tom byl Parlament informován, zjevně odporuje obsahu a smyslu interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu.

2.  Zavedení dobrovolného odlišení předem určuje výsledky posouzení ekonomické prospěšnosti rozpočtu, které je plánováno pro období 2008–2009 a z něhož mají být odvozeny návrhy pro finanční období po roce 2013. Posouzení ekonomické prospěšnosti a všechny z něj odvozené návrhy však mají být podle prohlášení č. 3 interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a zdokonalení rozpočtového procesu provedeny v úzké spolupráci s Parlamentem. O té však při současném návrhu nelze hovořit. Parlament má naopak v rámci postupu podle článku 37 Smlouvy o ES schválit Radou potají přijatý návrh s velkým rozsahem.

3.  Vzhledem k významu tohoto návrhu by Komise měla v souladu s interinstitucionální dohodou o zlepšení tvorby právních předpisů provést hodnocení dopadů a měla by vyslechnout příslušné subjekty. To je její povinností vůči Parlamentu.

STRUČNÉ ODŮVODNĚNÍ

I. Historie a obsah návrhu

Ve dnech 15. a 16. prosince 2005 přijala Evropská rada v Bruselu dokument nazvaný „Evropská rada Brusel: 15. a 16. prosince 2005 – Závěry předsednictví“(1), v němž je v části „Finanční výhled“ v bodě 6 uvedeno: „Evropská rada dosáhla dohody o finančním výhledu 2007-2013, jak je uveden v dokumentu 15915/05.“(2)

V tomto dokumentu se v části „Kapitola 2 – Zachování a řízení přírodních zdrojů“ členské státy dohodly na následujícím znění:

„62. Podle vlastního uvážení mohou členské státy převést dodatečné finanční částky v rámci uvedeného stropu na programy rozvoje venkova až do maximální výše 20 % částek, které jim připadnou z výdajů souvisejících s trhem a z přímých plateb. Evropská rada vybízí Radu, aby na základě návrhu Komise stanovila podrobná pravidla, kterými by se takové převody řídily. Na finanční částky převedené na podporu opatření na rozvoj venkova podle takových ustanovení se nevztahují pravidla národního spolufinancování a pravidla minimálních výdajů na každou osu uvedená v nařízení o rozvoji venkova.“

Evropský parlament vyjádřil k dohodě Evropské rady tyto připomínky(3): (Prohlášení č. 9 interinstitucionální dohody ze dne 17. května 2006).

Evropská komise, kterou Evropská rada vyzvala, aby v souladu s ustanoveními Smluv využila svého práva podávat podněty a předložila návrh, vznesla na základě této výzvy několik váhavých námitek:(4)

Poté však Komise opět reagovala na výzvu Evropské rady a dne 24. května 2006 předložila návrh stanovení pravidel pro dobrovolné odlišení.(5)

Návrh:

· je založen na článku 37 Smlouvy o ES (Evropský parlament se pouze konzultuje)

· umožňuje kromě povinného odlišení dohodnutého v souvislosti s reformou SZP z roku 2003 přesunout až 20 % přímých plateb z prvního pilíře SZP na rozvoj venkova (2. pilíř)

· umožňuje volné použití finančních prostředků v souladu s ustanoveními nařízení o Evropském zemědělském fondu na rozvoj venkova (EZFRV); pravidla pro minimální výdajích na osu však musí být dodržena

· používá stejný základ pro výpočet jako u povinného odlišení, včetně zvláštního opatření pro drobné zemědělce (snížené procento uplatňované u prvních 5 000 EUR v případě drobných zemědělců)

· stanoví zvláštní opatření pro venkovské zemědělce prostřednictvím dodatečné částky ve výši 5 000 EUR

· stanoví, že spolufinancování není povinné

· požaduje, aby členské státy do dvou měsíců rozhodly o míře snížení pro celé období financování.

Navrhovatel chce podotknout, že není proti principu odlišení jako takovému, při němž se uplatňuje převod finančních prostředků z prvního pilíře „Podpora trhu a přímé platby zemědělcům“ do druhého pilíře „Rozvoj venkova“, jelikož odráží pojetí společné zemědělské politiky. Rozvoj venkova je hlavním nástrojem k přestavbě zemědělského odvětví a podněcuje různorodost v zemědělských oblastech.

Parlament však nemůže akceptovat způsob, jakým Evropská rada v této otázce opět postupovala a jak Evropská komise uplatnila v praxi mandát čelních představitelů států a vlád:(6)

1. Spolufinancování SZP

Na rozdíl od pravidel používaných v případě všech ostatních strukturálních fondů a na rozdíl od předchozích ustanovení týkajících se odlišení nestanoví tento návrh spolufinancování. Komise se navíc ve svém prohlášení č. 10 interinstitucionální dohody ze dne 17. května 2006 zavázala, že vynaloží maximální úsilí, aby tento mechanismus odrážel co nejpřesněji základní pravidla, kterými se řídí politika rozvoje venkova. Dobrovolné odlišení bez spolufinancování způsobuje závažné obtíže, jelikož nepřítomnost spolufinancování porušuje zásady sdílené odpovědnosti a doplňkovosti fondů Evropské unie.

Parlament dále v Bögeho zprávě (A6-0153/2005) navrhl, že problémy financování SZP lze řešit zavedením nového mechanismu spolufinancování do zemědělské politiky EU.

2. Finanční nařízení

Odlišení uplatňuje převod v rámci kapitoly 2 víceletého finančního rámce 2007–2013, a má proto vliv na klasifikaci výdajů. Návrh Komise však neuvádí podrobná ustanovení o tom, jak se budou částky v rozpočtu přesouvat z kapitoly 05 03, přímé platby, do kapitoly 05 04, programy rozvoje venkova. Evropský parlament dává jasně najevo, že tyto částky mohou být převedeny pouze tehdy, jsou-li dodrženy zásady specifikace, jednotnosti a správnosti rozpočtu a průhlednosti v souladu s ustanoveními finančního nařízení.

3. Přehlížení Evropského parlamentu jako rozpočtového orgánu (čl.  272 odst. 9 Smlouvy o ES)

V rámci dobrovolného odlišení mohou členské státy jednostranně a bez účasti Parlamentu zvýšit výdaje stanovené v příloze I interinstitucionální dohody, a to o několik miliard eur. Tato dalekosáhlá změna v rozpočtu týkající se nepovinných výdajů bez předchozí účasti rozpočtového orgánu porušuje zásady i znění interinstitucionální dohody.

4. Dopad na výpočet maximální míry zvýšení

Snížení povinných výdajů a zvýšení nepovinných výdajů v souvislosti s dobrovolným odlišením budou mít dopad na výpočet maximální míry zvýšení, což je třeba podrobněji prozkoumat.

5. Nebylo předem provedeno hodnocení dopadu

Je nepřijatelné a nezodpovědné, že Komise před předložením svého návrhu nevypracovala řádné hodnocení dopadů, přestože to interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 16. prosince 2003 vyžaduje. Komise nepředložila ani úplný a jasný finanční výkaz.

Vzhledem k výše uvedeným důvodům v souvislosti s rozpočtovými pravomocemi Evropského parlamentu a vzhledem k tomu, že neexistuje hodnocení dopadů, nemůže Parlament s iniciativou takového dosahu souhlasit.

S odkazem na prohlášení Evropského parlamentu č. 9 interinstitucionální dohody ze dne 17. května 2006 je navrhovatel toho názoru, že by bylo vhodné posoudit otázku spolufinancování zemědělství v kontextu přezkumu období 2008–2009.

Proto:

******

Rozpočtový výbor vyzývá Výbor pro zemědělství a rozvoj venkova jako příslušný výbor, aby návrh Komise zamítl.

POSTUP

(1) 1 Zveřejněno na internetových stránkách Rady Evropské unie: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/87642.pdf (2) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/87677.pdf (3) „Evropský parlament bere na vědomí závěry Evropské rady z prosince roku 2005 týkající se dobrovolné modulace výdajů souvisejících s trhem a přímých plateb společné zemědělské politiky na rozvoj venkova do výše 20 % a snížení výdajů souvisejících s trhem. Po vymezení podrobností těchto modulací v příslušných právních aktech Komisí bude Evropský parlament posuzovat proveditelnost daných ustanovení ve vztahu k zásadám EU, jako například pravidlům hospodářské soutěže a k dalším pravidlům. Evropský parlament si v současné době vyhrazuje právo zaujmout k výsledku procesu své stanovisko. Evropský parlament je toho názoru, že je vhodné posuzovat spolufinancování zemědělství v rámci přezkumu v letech 2008–2009.“ (4) „Komise bere na vědomí bod 62 závěrů ze zasedání Evropské rady v prosinci roku 2005 opravňující členské státy k převedení dodatečných částek pro výdaje související s trhem a přímé platby společné zemědělské politiky na rozvoj venkova až do maximální výše 20 % z částek, jež jim vzniknou v důsledků výdajů souvisejících s trhem a s přímými platbami. Při vymezování podrobností této modulace v příslušných právních aktech bude Komise usilovat o umožnění dobrovolné modulace a zároveň se bude snažit zajistit, aby se do daného mechanismu promítla pokud možno nejpřesněji základní pravidla upravující politiku rozvoje venkova.“ (5) KOM(2006)0241 (6) Připomínky Evropského parlamentu byly vyjádřeny v jeho usnesení týkajícím se interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení a v prohlášení č. 9 k dobrovolné modulaci, P6_TA-PROV(2006)0210.