om forslag til Rådets forordning om regler for frivillig graduering af direkte betalinger som fastsat i forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landmænd og om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005

(KOM(2006)0241 – C6-0235/2006 – 2006/0083(CNS))

(Høringsprocedure)

Europa-Parlamentet,

–       der henviser til Kommissionens forslag til Rådet (KOM(2006)0241)(1),

–       der henviser til EF-traktatens artikel 37, der danner grundlag for Rådets høring af Parlamentet (C6-0235/2006),

–       der henviser til forretningsordenens artikel 51,

–       der henviser til betænkning fra Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter og udtalelse fra Budgetudvalget (A6-0315/2006),

1.      forkaster Kommissionens forslag;

2.      opfordrer Kommissionen til at tage sit forslag tilbage;

3.      pålægger sin formand at sende Parlamentets holdning til Rådet og Kommissionen.

(1) EUT C ... / Endnu ikke offentliggjort i EUT.

Indledning

Kommissionens forslag om indførelsen af frivillig graduering stammer fra Rådets afgørelse fra december 2005 (jf. Rådets konklusioner af 16.12.2005, punkt 63).

Baggrunden var den i Rådet vedtagne nedskæring af finansielle midler til udvikling af landdistrikterne (ca. 69 i stedet for ca. 88 mia. euro) efter pres fra 1 %-staterne og især Storbritannien, som delvist skulle udlignes ved hjælp af frivillig graduering. Parlamentet gjorde straks betydelig indsigelse herimod (se erklæring 9 om den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forsvarlig økonomisk forvaltning – herefter "den interinstitutionelle aftale").

Rådets afgørelse indebærer også, at Unionens samlede udgifter, inklusive landbrugsudgifterne, skal underkastes et såkaldt health-check. Europa-Parlamentet skal i vid udstrækning deltage i forberedelsen og omsætningen af resultaterne (jf. erklæring 3 om den interinstitutionelle aftale).

Kommissionens forslag, som delvist afviger fra Rådets afgørelse, indeholder følgende væsentlige elementer:

- Inden for rammerne af den frivillige graduering kan medlemsstaterne nedskære op til 20 % af al direkte støtte (Rådet ville også inddrage markedsudgifterne).

- Gradueringen er på ingen måde forbundet med nogen begrænsninger undtagen fritagelsen for dem, der modtager mindre end 5.000 euro i direkte støtte.

- Inden for rammerne af ELFUL-forordningens bestemmelser kan de finansielle midler anvendes frit; bestemmelserne vedrørende minimumsudgifterne for hver akse skal overholdes (afvigende fra Rådet).

- En samfinansiering er ikke obligatorisk.

- Medlemsstaterne skal fastlægge nedskæringssatsen for den samlede støtteperiode inden 2 måneder.

Der er ikke blevet gennemført en konsekvensvurdering.

Fra medlemsstaternes side er der et stærkt ønske om yderligere fleksibilitet, dvs. især med henblik på at eliminere bindingen til akserne, forlænge erklæringsfristen, få mulighed for tilpasning af gradueringssatserne i løbet af støtteperioden, stærkere regionalisering osv.

Vurdering

Parlamentet kan ikke godkende forslaget, da det

- truer mange landmænds eksistensgrundlag,

- fører til konkurrenceforvridning og en traktatstridig diskriminering af landmænd i nogle medlemsstater,

- fører til henholdsvis en opgivelse eller en renationalisering af den fælles landbrugspolitik og opgiver den fælles landbrugspolitiks solidaritetsprincip,

- ikke tager hensyn til målene for landdistrikternes fællesskab,

- er uharmonisk og usammenhængende og

- krænker Europa-Parlamentets ret til indflydelse.

På grund af den manglende konsekvensvurdering og manglen på solide tal kan Parlamentet ikke bifalde et så vidtrækkende paradigmeskift.

Ordføreren henviser til, at Parlamentet i Böge-betænkningen om en løsning af den fælles landbrugspolitiks finansieringsproblemer foreslog en obligatorisk national samfinansiering af udgifterne i søjle 1. På den måde havde stats- og regeringschefernes tilsagn fra oktober 2002 over for landmændene kunnet overholdes, uden at den fælles landbrugspolitik, dvs. en politik besluttet fælles på europæisk plan, var blevet draget i tvivl.

På grund af Rådets afgørelse bliver diskussionen om landbrugsudgifternes struktur inden for rammerne af et health-check indsnævret til at omhandle graduering, hvilket kommissærens bekendtgørelse om en udvidelse af den obligatoriske graduering fra 2008 viser. En åben diskussion om Parlamentets forslag i Böge-betænkningen vil øjensynligt ikke finde sted.

Det rækker ikke med nogle enkelte afpudsninger, idet der tværtimod er brug for en omfattende vurdering af alle alternativer, af hvilke der derefter kan afledes sammenhængende og overensstemmende tiltag.

A)     Konsekvenser for det fælles landbrugsmarked

Den frivillige graduering i den foreslåede form strider mod den fælles landbrugspolitiks principper, krænker de berørte landmænds rettigheder og truer en fordeling af landbrug over hele Europa.

1.  Forslaget strider mod diskriminationsforbuddet. Den fælles landbrugspolitik bygger på grundtankerne om lige konkurrence og solidaritet (EF-traktatens artikel 33 og 34). Med forslaget tillades en bred national og regional spredning af beregningen af den fælles indkomststøtte (op til 20 %). Disse forskelle beror ikke på et objektivt grundlag. Forordningerne indeholder hverken præmisser (arbejdspladser, indkomststøtte pr. hektar og lignende) for udøvelse af gradueringen eller en mekanisme, som forhindrer, at konkurrencesituationen for de berørte landmænd forværres uforholdsmæssigt. En differentiering af indkomststøtten på det fælles landbrugsmarked uden en tilknytning til objektive kriterier strider imidlertid mod EF-Domstolens faste praksis. Den modstridende karakter er endnu mere eklatant, idet der ikke har fundet en konsekvensvurdering af forslaget sted.

2.  Desuden medfører Kommissionens forslag væsentlige indkomsttab for landbruget, uden at der foreligger konsekvensvurderinger herfor.
Den direkte støtte kan fra 2008 reduceres med op til en tredjedel i forhold til niveauet i 2003 (20 % frivillig og 5 % obligatorisk graduering samt en nedskæring på 8 % efter Rumæniens og Bulgariens tiltrædelse) og det på trods af, at støtten i henhold til afgørelsen skulle være sikker i perioden 2002-2013. Nedskæringerne sker i en tid med vanskelige tilpasningsprocesser for det europæiske landbrug (tiltagende konkurrence på verdensmarkedet, reform af vigtige markedsordninger, stigende råstofpriser osv.) En kortfristet nedskæring i dette omfang vil ikke føre til strukturtilpasning, men strukturændring. På nuværende tidspunkt har landmændene behov for planlægningssikkerhed. De mister enhver tiltro til politikken, hvis de bliver givet tilsagn, som hele tiden drages i tvivl.

B)     Mål for og principper bag udviklingen af landdistrikter

1.  I modsætning til bestemmelserne i alle andre strukturfonde og i modsætning til tidligere bestemmelser om graduering indeholder forslaget ingen samfinansiering. Samfinansiering er imidlertid et væsentligt instrument i strukturpolitikken, til at sikre at fællesskabsmidlerne bruges i henhold til principperne om effektivitet og sparsommelighed og kun anvendes, hvor fællesskabsmidlerne rent faktisk vil medføre en merværdi.

2.  I betragtning af tydelige finansieringsproblemer i nogle medlemsstater (Portugal) ville der ved tvungen samfinansiering ikke være sikret en ensartet anvendelse af den frivillige graduering som instrument, da beslutningen i væsentlig grad ville blive bestemt af de nationale budgetstillinger og i mindre grad af landmændenes indkomstsituation eller landdistrikternes behov. Dette gør det endnu en gang tydeligt, at det drejer sig om en utilstrækkelig og hurtig løsning, som truer sammenhængen i politikken for landdistriktsudvikling, og som ikke kan reddes ved hjælp af enkelte afpudsninger.

3.  En yderligere fleksibilitet, som det bliver diskuteret i Rådet, f.eks. en fritagelse for bindingen til akserne, kan afvises på forhånd, da det ellers ikke engang ville være delvist sikret, at de europæiske midler bliver brugt i henhold til de europæiske målsætninger.

4.  Forslaget fører i yderste konsekvens til, at de samlede midler, der stilles til disposition for landdistrikterne, falder. Nedskæringerne i søjle 1, som stadig er en væsentlig hjørnesten i landdistrikternes økonomi, kunne blive brugt til at erstatte nationale samfinansieringsmidler med. Samlet set bliver der færre midler fra søjle 1 og 2 og samfinansiering til rådighed for landdistrikterne end nu. Forslaget fører direkte til det modsatte af det angiveligt ønskede.

C)     Renationalisering af landbrugspolitikken

En graduering på 20 % fører til en renationalisering af landbrugspolitikken. Man kan kun til dels tale om en fælles landbrugspolitik. Også størrelsen på den direkte støtte bliver i væsentlig grad fastlagt efter medlemsstaternes behag, ligesom fordelingen af de heraf opnåede fællesskabsmidler.

Nedskæringen er alene undergivet medlemsstaternes unilaterale beslutning, søjle 1 bliver til et stenbrud for nationale finansinteresser. Der eksisterer ingen bestemte klausuler til hindring af diskrimination af landmænd, til sikring af, at midlerne anvendes til at eliminere eksisterende uligheder med, eller til realisering af bestemte fælles mål. Bredden af de foreslåede tiltag i søjle 2 taget i betragtning, og især hvis man fulgte mere vidtgående forslag i Rådet, vil en indre sammenhæng i politikken for landdistriktsudvikling næppe være sikret.

Et paradigmeskift! Den fælles landbrugspolitik bliver renationaliseret, men de hertil fornødne økonomiske midler skal komme fra Fællesskabet. En så vidtgående reform uden omfattende høring af Parlamentet og de berørte parter er utænkelig.

D)    Tilsidesættelse af Parlamentet

Det foreliggende udkast er en eklatant tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder og kan ikke accepteres i denne form.

1.  I henhold til bilag III i den interinstitutionelle aftale er udgifterne til udvikling af landdistrikter klassificeret som ikke-obligatoriske. Inden for rammerne af den frivillige graduering kan medlemsstaterne alene og uden i væsentlig grad at inddrage Parlamentet i henhold til litra C i den interinstitutionelle aftale øge udgifterne i forhold til finansieringsrammerne i bilag I i den interinstitutionelle aftale med flere mia. euro. Denne vidtrækkende ændring i budgetterne for de ikke-obligatoriske udgifter uden deltagelse af Parlamentet strider tydeligt mod indholdet og ånden i den interinstitutionelle aftale.

2.  Indførelsen af frivillig graduering foregriber resultaterne af budgettets health-check, som er planlagt til 2008/2009, og som skal afledes af forslagene for finansieringsperioden efter 2013. Et health-check og alle deraf afledte forslag skal i henhold til erklæring 3 om den interinstitutionelle aftale imidlertid udvikles i tæt samarbejde med Parlamentet. Det er der ikke tale om i det nuværende forslag. Parlamentet skal tværtimod give sin velsignelse til et vidtrækkende forslag, som er besluttet af Rådet i nattens mulm og mørke, efter proceduren i EF-traktatens artikel 37.

3.  I betragtning af forslagets rækkevidde skulle Kommissionen have gennemført en konsekvensvurdering i henhold til den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning og skulle have adspurgt berørte kredse. Det har Kommissionen forpligtet sig til over for Parlamentet.

KORT BEGRUNDELSE

I.      Forslagets baggrund og indhold

Den 15. og 16. december 2005 vedtog Det Europæiske Råd i Bruxelles et dokument med titlen "Det Europæiske Råd i Bruxelles den 15.-16. december 2005 – formandskabets konklusioner"(1), som i punkt 6 under overskriften "Finansielle overslag" indeholder følgende reference: "Det Europæiske Råd er nået til enighed om de finansielle overslag for 2007-2013, jf. dok. 15915/05."(2)

I dette dokument under "Udgiftsområde 2 – Bevarelse og forvaltning af naturressourcer" er medlemsstaterne blevet enige om følgende:

"62. Medlemsstaterne kan vælge at overføre supplerende beløb fra dette loft til landdistriktsudviklingsprogrammer svarende til højst 20 % af de beløb, der tilkommer dem fra markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger. Det Europæiske Råd opfordrer Rådet til på grundlag af et forslag fra Kommissionen at fastsætte de nærmere bestemmelser for forvaltningen af sådanne overførsler. De beløb, der overføres til støtte for landdistriktsudviklingsforanstaltninger i henhold til sådanne ordninger, underkastes ikke de regler for medlemsstaternes samfinansiering og minimumsudgifter for hver af akserne, der er fastlagt i forordningen om udvikling af landdistrikterne".

Europa-Parlamentet tog forbehold over for Det Europæiske Råds aftale(3): (Erklæring nr. 9 i IIA af 17. maj 2006)

Kommissionen, som af Det Europæiske Råd blev "opfordret" til at gøre brug af sin initiativret i henhold til traktaterne og fremsætte et forslag, fremsatte nogle halvhjertede indvendinger mod denne "opfordring"(4).

Kommissionen imødekom dog derefter Det Europæiske Råds "opfordring" og fremsatte den 24. maj 2005 et forslag om regler for frivillig graduering(5).

Forslaget:

· er baseret på EF-traktatens artikel 37 (Europa-Parlamentet vil kun blive hørt)

· giver mulighed for at flytte 20 % af de direkte betalinger fra den fælles landbrugspolitiks første søjle til udvikling af landdistrikter (den anden søjle) ud over den obligatoriske graduering, som blev vedtaget i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 2003

· indeholder bestemmelser om, at midlerne kan bruges frit i henhold til bestemmelserne i forordningen om Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne, og reglerne om mindsteudgiftssatser pr. akse skal overholdes

· har samme beregningsgrundlag som den obligatoriske graduering, herunder særforanstaltningen for små landbrugere (reduceret procentdel for de første 5 000 EUR for små landbrugere)

· indeholder særforanstaltninger for landmænd i landdistrikterne med et ekstra beløb på 5 000 EUR

· indeholder bestemmelser om, at samfinansiering ikke er obligatorisk

· indeholder bestemmelser om, at medlemsstaterne skal vedtage de årlige satser for frivillig graduering for hele finansieringsperioden inden to måneder.

Den rådgivende ordfører ønsker at påpege, at han ikke er imod princippet om graduering som sådan, som omfatter overførsel af midler fra første søjle "markedsstøtte og direkte betalinger til landbrugere" til anden søjle "udvikling af landdistrikterne", eftersom det afspejler ånden i den fælles landbrugspolitik. Udvikling af landdistrikterne er det vigtigste værktøj til at omstrukturere landbrugssektoren samt til at fremme diversificeringen i landdistrikterne.

Parlamentet kan imidlertid ikke acceptere den måde, hvorpå Det Europæiske Råd har handlet i denne sag, og Kommissionens anvendelse af stats- og regeringschefernes mandat(6).

1.        Samfinansiering af den fælles landbrugspolitik

I modsætning til de bestemmelser, der finder anvendelse på alle andre strukturfonde, samt tidligere bestemmelser om graduering indeholder forslaget ikke nogen bestemmelser om samfinansiering. Kommissionen forpligtede sig endvidere i sin erklæring nr. 10 i IIA af 17. maj 2006 til at gøre sit yderste for at sikre, at en sådan mekanisme mest muligt afspejler basisreglerne for politikken for udviklingen af landdistrikterne. Frivillig graduering, som ikke er samfinansieret, skaber store problemer, idet den manglende samfinansiering er i strid med principperne om fælles ansvar og additionalitet for EU's midler.

Endvidere foreslog Parlamentet i betænkningen af Böge (A6-0153/2005), at finansieringsproblemerne i den fælles landbrugspolitik kunne løses ved at indføre en ny samfinansieringsmekanisme i EU's landbrugspolitik.

2.      Finansforordningen

Graduering omfatter en overførsel inden for udgiftsområde 2 i den flerårige finansielle ramme for 2007-2013 og har derfor en indvirkning på klassificeringen af udgifter. Kommissionens forslag indeholder dog ikke detaljerede bestemmelser om, hvordan beløbene skal flyttes på budgettet, fra kapitel 05 03, Direkte betalinger, til kapitel 05 04, Programmer for udvikling af landdistrikter. Europa-Parlamentet ønsker at gøre det klart, at disse bevillinger kun kan overføres under behørig hensyntagen til principperne om specificitet, om enhed og om realistisk budget og gennemsigtighed i henhold til bestemmelserne i finansforordningen.

3.      Tilsidesættelse af Europa-Parlamentet som en del af budgetmyndigheden (EF-traktatens artikel 272, stk. 9)

Ved frivillig graduering kan medlemsstaterne ensidigt og uden Parlamentets indblanding øge de udgifter, der indgår i bilag I til IIA, med flere milliarder euro. En sådan omfattende ændring af budgettet for ikke-obligatoriske udgifter uden først at inddrage budgetmyndigheden krænker ånden og ordlyden i IIA.

4.      Indvirkning på beregningen af maksimalsatsen for forhøjelser

At reducere de obligatoriske udgifter og øge de ikke-obligatoriske udgifter i forbindelse med frivillig graduering vil få en indvirkning på beregningen af maksimalsatsen for forhøjelser, som skal vurderes nærmere.

5.      Ingen forudgående konsekvensanalyse

Det er uacceptabelt og uansvarligt, at Kommissionen ikke foretog en korrekt konsekvensanalyse, før den offentliggjorde sit forslag, selv om dette er påkrævet i henhold til IIA af 16. december 2003 om bedre lovgivning. Endvidere har Kommissionen ikke udarbejdet en fuldstændig og klar finansieringsoversigt.

I lyset af ovenstående argumenter med hensyn til Europa-Parlamentets budgetbeføjelser og uden en konsekvensanalyse kan Parlamentet ikke godkende et sådant gennemgribende initiativ.

Under henvisning til Parlamentets erklæring nr. 9 i IIA af 17. maj 2006 finder den rådgivende ordfører, at det ville være nyttigt at vurdere spørgsmålet om samfinansiering af landbruget i forbindelse med revisionen i 2008-09.

Konklusion:

******

Budgetudvalget opfordrer Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, som er korresponderende udvalg, til at foreslå forkastelse af Kommissionens forslag.

PROCEDURE

(1) Offentliggjort på Det Europæiske Råds websted: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/87642.pdf (2) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/87677.pdf (3) "Europa-Parlamentet noterer sig Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2005 om frivillig graduering fra markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger i den fælles landbrugspolitik til udvikling af landdistrikterne med op til højst 20 % og en mindskelse af markedsrelaterede udgifter. Når bestemmelserne for denne graduering er fastsat i de relevante retsakter, vurderer Europa-Parlamentet, hvorvidt disse bestemmelser kan gennemføres under hensyntagen til EU's principper, f.eks. konkurrencereglerne; Europa-Parlamentet forbeholder sig på nuværende tidspunkt sin holdning til resultatet af denne procedure. Det finder, at det ville være nyttigt at vurdere samfinansieringen af landbruget i lyset af revisionen i 2008-2009." (4) "Kommissionen noterer sig punkt 62 i Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2005, hvorefter medlemsstaterne kan overføre supplerende beløb fra markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger i den fælles landbrugspolitik til udvikling af landdistrikterne med op til højst 20 % af de beløb, der tilkommer dem fra markedsrelaterede udgifter og direkte betalinger. Ved fastsættelsen af bestemmelserne for denne graduering i de relevante retsakter bestræber Kommissionen sig på at gøre en frivillig graduering mulig, samtidig med at den gør sit yderste for at sikre, at en sådan mekanisme mest muligt afspejler basisreglerne for politikken for udvikling af landdistrikterne." (5) KOM(2006)0241. (6) Parlamentets forbehold blev formaliseret i beslutningen om IIA om budgetdisciplin og forsvarlig økonomisk forvaltning samt i erklæring nr. 9 om frivillig graduering, P6_TA-PROV(2006)0210.