a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK rendeletben meghatározott követlen kifizetések önkéntes modulációjára vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1290/2005/EK rendelet módosításáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatról

(COM(2006)0241 – C6-0235/2006 – 2006/0083(CNS))

(Konzultációs eljárás)

Az Európai Parlament,

–   tekintettel a Bizottság Tanácshoz intézett javaslatára (COM(2006)0241)(1),

–   tekintettel az EK-Szerződés 37. cikkére, amely alapján a Tanács konzultált a Parlamenttel (C6-0235/2006),

–   tekintettel eljárási szabályzata 51. cikkére,

–   tekintettel a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság jelentésére, valamint a Költségvetési Bizottság véleményére (A6-0315/2006),

1.  elutasítja a Bizottság javaslatát;

2.  felhívja a Bizottságot, hogy vonja vissza javaslatát;

3.  utasítja elnökét, hogy továbbítsa álláspontját a Tanácsnak és a Bizottságnak.

(1)              A Hivatalos Lapban még nem tették közzé.

Bevezetés

A Bizottság önkéntes moduláció bevezetéséről szóló javaslata visszanyúl a Tanács egyik 2005. decemberi határozatához (vö. a Tanács 2005. december 16-i következtetései, 63. sz. előírás).

A háttérben a vidékfejlesztésre előirányzott pénzeszközöknek a Tanács által az 1%-os szavazati aránnyal rendelkező államok és különösen Nagy-Britannia nyomására megállapított csökkentése állt (kb. 88 milliárd euró helyett csak kb. 69 milliárd euró), amely az önkéntes moduláción keresztül részben kiegyenlítődne. A Parlament ez ellen azonnal jelezte kifejezett fenntartását (ld. a költségvetési fegyelemről, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról szóló intézményközi megállapodáshoz – a továbbiakban: IKM – fűzött 9. nyilatkozatot).

A Tanács határozata azt is előirányozza, hogy az Unió összes kiadását, beleértve a mezőgazdasági kiadásokat is, egy ún. „Health-Check” alá kell vonni. Az előkészítésbe és az eredmények végrehajtásába az Európai Parlamentet teljes egészében be kell vonni (vö. IKM-hez fűzött 3. nyilatkozat).

A Bizottság javaslata – amely helyenként eltér a Tanács határozatától – a következő lényeges elemeket tartalmazza:

- A tagállamok az önkéntes moduláció keretében legfeljebb 20%-os mértékben csökkenthetik az összes közvetlen kifizetést (a Tanács ebbe a piaci kiadásokat is bele akarta vonni).

- A modulációt semmilyen keretfeltételhez nem kötik, kivéve, hogy mentesítik azokat a kistermelőket, akik 5000 eurónál kevesebb közvetlen kifizetésben részesülnek.

- A pénzeszközök a vidékfejlesztési támogatásokról szóló rendelet előírásai keretében szabadon felhasználhatók; be kell tartani a tengelyenként megengedett legkisebb kiadásokra vonatkozó előírásokat (eltérően a tanácsi határozattól).

- A társfinanszírozás nem kötelező.

- A tagállamoknak két hónapon belül meg kell határozniuk a teljes támogatási időszakra vonatkozó csökkentés mértékét.

Hatásvizsgálatot nem végeztek.

A tagállamok részéről fokozott igény van a helyzet még rugalmasabbá tételére, különösen a következők tekintetében: a tengelyhez való kötés megszüntetése, a bejelentési határidő meghosszabbítása, lehetőség a moduláció mértékének a támogatási időszakon belüli kiigazítására, fokozottabb regionalizáció stb.

Értékelés

A Parlament nem hagyhatja jóvá a javaslatot, mert az:

- veszélyezteti számos vállalkozás fennmaradását,

- a verseny torzulásához és az egyes tagállamokban a gazdák Szerződéssel ellentétes hátrányos megkülönböztetéséhez vezet,

- a KAP-ról való lemondáshoz vezet, az agrárpolitikát újra nemzeti szintre süllyeszti, valamint eláll a közös agrárpolitika szolidaritási felhívásától,

- figyelmen kívül hagyja a Közösség vidékfejlesztési céljait,

- aránytalan és inkoherens, valamint

- sérti az Európai Parlament részvételi jogát.

Hatásvizsgálat és alátámasztó adatok hiányában a Parlament nem járulhat hozzá egy ilyen nagymértékű paradigmaváltáshoz.

Az előadó rámutat arra, hogy a Parlament a KAP pénzügyi problémáinak megoldására a Böge-jelentésben az első pillér kiadásainak kötelező nemzeti társfinanszírozását javasolta. Ennek révén az állam- és kormányfők által 2002 októberében a gazdáknak tett ígéreteket be lehetett volna tartani anélkül, hogy a közös agrárpolitika, azaz egy közösen elfogadott európai szintű politika, megkérdőjeleződött volna.

A Tanács határozata révén a mezőgazdasági kiadások szerkezetéről a „Health-Check” keretében folytatott párbeszéd a moduláció kérdésére szűkül, mint ahogy azt a bizottsági biztosnak a kötelező moduláció 2008 utáni kiterjesztésére vonatkozó bejelentése is mutatja. A Parlament Böge-jelentésben tett javaslatainak nyílt megvitatására nyilvánvalóan nem kerül sor.

Az egyes javítások nem elegendőek, sokkal inkább az összes lehetséges alternatíva átfogó vizsgálatára van szükség, amelyekből majd koherens és önmagában helytálló intézkedések vezethetők le.

A) A közös agrárpiacra gyakorolt hatások

Az önkéntes moduláció a javasolt formában a KAP alapelveibe ütközik, sérti az érintett gazdák jogait és veszélyezteti az Európa egész területét átfogó földművelést.

1.  A javaslat a diszkriminációmentesség elvébe ütközik. A KAP az egyenlő versenyfeltételek és a szolidaritás alapgondolatából született (az EK-Szerződés 33. és 34. cikke). A javaslat a közösségi jövedelemtámogatás kiszámítása tekintetében nemzeti és regionális szinten nagy eltérést engedélyez (20%-ig). Ezek a különbségek azonban nem nyugszanak objektív alapokon. A rendelet egyrészről nem irányozza elő a moduláció gyakorlásának keretfeltételeit (munkahelyek, egy hektárra vetített jövedelemtámogatás stb.), másrészről olyan mechanizmust sem határoz meg, amely megakadályozza az érintett gazdák versenyhelyzetének aránytalan rosszabbodását. Egy ilyen, a jövedelemtámogatásokat érintő differenciálás a közös agrárpiacon – anélkül, hogy az objektív kritériumokra épülne – azonban ellentmond az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának. A jogsértés annál inkább szembeszökő, hogy a javaslat hatásvizsgálatára sem került sor.

2.  A Bizottság javaslata ezenkívül jelentős jövedelem-kiesést eredményez a mezőgazdaságban, anélkül hogy ehhez rendelkezésre állnának a hatásvizsgálat eredményei.

A közvetlen kifizetések mértékét a 2003. évi helyzethez képest 2008-tól akár a harmadára is csökkenthetik (20% önkéntes és 5% kötelező moduláció, valamint 8% csökkentés Románia és Bulgária csatlakozását követően), jóllehet a kifizetéseknek a határozat értelmében 2002 és 2013 között biztosítottnak kellene lenniük.

A csökkentések az európai mezőgazdaságot érintő nehéz átállási folyamat idejére esnek (egyre több versenytárs a világpiacon, a főbb piaci rendtartások reformja, növekvő nyersanyagárak stb.). Egy rövid távon foganatosított és ráadásul ilyen mértékű csökkentés nem szerkezetváltáshoz, hanem a szerkezet összeomlásához vezet. A gazdáknak jelenleg a tervezés nyújtotta biztonságra van szükségük. Ha az adott ígéreteket állandóan megkérdőjelezik, a gazdák elveszítik a politikába vetett minden bizodalmukat.

B) A vidékfejlesztés céljai és alapelvei

1.  Az összes egyéb strukturális alap esetében érvényes szabályoktól és a modulációra vonatkozó korábbi rendelkezésektől eltérve a javaslat nem irányoz elő társfinanszírozást, holott az a strukturális politika lényeges eleme, amelynek célja annak biztosítása, hogy a közösségi forrásokat a gazdaságosság és a takarékosság alapelvei alapján osszák szét, és kizárólag ott használják fel, ahol az ténylegesen hozzáadott értéket termel.

2.  Néhány tagállam (pl. Portugália) felismerhető pénzügyi problémáit tekintve a kötelező társfinanszírozás esetén az önkéntes moduláció pénzeszközeinek egységes felhasználása nem lenne biztosított, mivel a döntést lényegében a nemzeti költségvetés helyzete, és kevésbé a gazdák jövedelemhelyzetének kérdése vagy a vidéki térség igényei határoznák meg. Ez ismételten rávilágít arra, hogy egy kiforratlan, elkapkodott javaslatról van szó, amely veszélyezteti a vidékfejlesztési politika összetartó erejét, valamint utólagos javítgatásokkal nem lehet elfogadhatóvá tenni.

3.  A rugalmasabbá tétel Tanács által is taglalt további módja, pl. a tengelyhez való kötés megszüntetése, eleve elutasítandó, mivel különben már a költségbecsléseknél sem lehetne biztosítani az európai pénzeszközök európai célkitűzéseknek megfelelő szétosztását.

4.  A javaslat szélső esetben ahhoz vezet, hogy a vidéki térségek tekintetében rendelkezése bocsátott pénzeszközök teljes összege csökken. Az első pillér – amely a vidéki gazdaságnak még mindig az egyik fontos talpkövét jelenti – csökkentéseit a nemzeti társfinanszírozási források helyettesítésére lehetne felhasználni. Az első és második pillér, valamint a társfinanszírozás összevont szemszögéből kiindulva így a jelenleginél kevesebb pénzeszköz áll a vidéki térségek rendelkezésére. A javaslat épp az ellenkező hatást éri, mint amit állítólag el kívánt volna érni.

C) Az agrárpolitika újra nemzeti szintre süllyesztése

A 20%-os moduláció az agrárpolitikát újra nemzeti szintre süllyeszti. A közösségi agrárpolitikáról már csak elméleti szinten lehet beszélni. A közvetlen kifizetések összegének meghatározását jelentős mértékben ugyancsak a tagállamok tetszésére bízza, mint ahogy az ebből szerzett közösségi pénzeszközök szétosztását is.

A csökkentés kizárólag a tagállamok egyoldalú döntésén alapszik, az első pillér a nemzeti pénzügyi érdekek áldozatává válik. Nem léteznek olyan kikötések, amelyek meggátolnák a gazdák hátrányos megkülönböztetését, illetve biztosítanák, hogy a pénzeszközöket a meglévő egyenlőtlenségek megszüntetésére vagy bizonyos közösségi célok megvalósítására használják. A második pillérben felkínált intézkedések hatókörét tekintve, illetve különösen, ha a Tanács követné a további javaslatokat, nem igazán lehetne biztosítani a közösségi agrárpolitika belső összhangját.

Paradigmaváltás! A közösségi agrárpolitikát ismét nemzeti szintre süllyeszti, a finanszírozási szükséglet azonban megmaradna közösségi szinten. Egy ilyen jellegű messzemenő reform, anélkül, hogy erről a Parlamenttel és az érintettekkel mindenre kiterjedően konzultálnának, nem lehetséges.

D) A Parlament semmibevevése

A szóban forgó javaslat a Parlament jogainak szembetűnő figyelmen kívül hagyását mutatja, és így elfogadhatatlan.

1.  A vidékfejlesztésre irányuló kiadások az IKM III. mellékletének értelmében nem kötelező kiadások. Az önkéntes moduláció keretében a tagállamok egyoldalúan és a Parlamentnek az IKM C. pontja szerinti teljes bevonása nélkül a kiadásokat az IKM I. mellékletében előirányzott pénzügyi keretekkel szemben több milliárd euróval is növelhetik. A nem kötelező kiadások esetében a költségvetési tervezetek ilyen messzemenő, a Parlament bevonása nélküli módosítása egyértelműen ellentmond az IKM tartalmának és szándékának.

2.  Az önkéntes moduláció bevezetése prejudikálja a költségvetést érintő, 2008/2009-re tervezett „Health-Check” eredményét, amelyen a 2013 utáni támogatási időszakra vonatkozó javaslatoknak alapulniuk kellene. A „Health-Check”-et és minden ebből eredő javaslatot azonban az IKM-hez fűzött 3. magyarázat szerint a Parlamenttel szorosan együttműködve dolgozzák ki. E javaslat esetében azonban szó sincs erről. A Parlamentnek ehelyett az EK-Szerződés 37. cikkének megfelelő eljárás keretében sokkal inkább egy, a Tanács által zártkörű eljárás keretében elhatározott, széles hatókörű javaslatot kellene engedélyeznie.

3.  A javaslat horderejét tekintve a Bizottságnak a jogalkotás javításáról szóló intézményközi megállapodás szerint hatásvizsgálatot kellett volna végeznie és meg kellett volna hallgatnia az érintetteket. Erre vonatkozóan a Parlamenttel szemben kötelezettséget vállalt.

RÖVID INDOKOLÁS

I. A javaslat története és tartalma

2005. december 15-16-án a brüsszeli Európai Tanács elfogadott egy „Brüsszeli Európai Tanács 2005. december 15-16. – Elnökségi következtetések”(1) című dokumentumot, amely a (6) bekezdésben a „Pénzügyi Terv” cím alatt a következő hivatkozást tartalmazza: „Az Európai Tanács megállapodásra jutott a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi tervről, a 15915/05 sz. dokumentumban foglaltak szerint”(2)

E dokumentumban, a „2. fejezet – A természeti erőforrások megőrzése és kezelése” alatt a tagállamok a következőkről állapodtak meg:

„62. A tagállamok szabad mérlegelésük szerint további összegeket csoportosíthatnak át ebből a felső határból a vidékfejlesztési programok részére azon összegek legfeljebb 20%-áig, amelyeket piachoz kapcsolódó kiadásokból és közvetlen kifizetésekből halmoznak fel. Az Európai Tanács felkéri a Tanácsot, hogy a Bizottság javaslata alapján dolgozza ki az ilyen átcsoportosításokra irányadó részletes szabályokat. Az ilyen rendelkezések értelmében a vidékfejlesztési intézkedések támogatására átcsoportosított összegek nem tartoznak a vidékfejlesztési rendeletben meghatározott, a nemzeti társfinanszírozásra és a tengelyenkénti minimális kiadásokra vonatkozó szabályok hatálya alá.”

Az Európai Parlament fenntartásainak adott hangot az Európai Tanács megállapodásával kapcsolatban(3): (A 2006. május 17-i IKM 9. nyilatkozata)

A Bizottság, akit az Európai Tanács „felkért”, hogy használja kezdeményezési jogát a Szerződéseknek megfelelően és terjesszen elő egy javaslatot, néhány erőtlen tiltakozással élt e „felkérés” ellen: (4)

A Bizottság azonban elfogadta az Európai Tanács „felkérését” és 2005. május 24-én előterjesztett egy javaslatot, amely „lefekteti az önkéntes moduláció szabályait”. (5)

A javaslat:

· az EK-Szerződés 37. cikkén alapul (az Európai Parlamenttel csak konzultálnak)

· a 2003-as KAP-reform kontextusában elhatározott kötelező moduláción felül akár 20%-os átcsoportosítást tesz lehetővé a KAP első pilléréből a vidékfejlesztésbe (2. pillér)

· lehetővé teszi, hogy az alapok szabadon felhasználhatók legyenek az EMVA-rendelet rendelkezéseivel összhangban; meg kell felelni a tengelyenkénti minimális kiadásokkal kapcsolatos szabályoknak

· ugyanaz a kiszámítási alapja, mint a kötelező modulációnak, ideértve a kisgazdálkodókra vonatkozó különleges intézkedést (csökkentett százalékarány az első 5000 euróra alkalmazva a kisgazdálkodók számára)

· különleges intézkedésekről rendelkezik a vidéki gazdálkodókra vonatkozóan további 5000 euróra

· úgy rendelkezik, hogy a kötelező társfinanszírozás nem kötelező

· megköveteli a tagállamoktól, hogy két hónapon belül meghatározzák az engedmény mértékét a teljes finanszírozási periódusra.

A vélemény előadója rá kíván mutatni, hogy nincs ellenére a moduláció elve mint olyan, aminek velejárója az I. pillérből (piactámogatás és közvetlen kifizetések a gazdálkodóknak) a II. pillérbe (vidékfejlesztés) való átcsoportosítás, mivel ez a Közös Agrárpolitika szellemét tükrözi. A vidékfejlesztés a mezőgazdasági ágazat újrastrukturálásának, valamint a vidéki területeken a diverzifikáció bátorításának kulcsfontosságú eszköze.

A Parlament számára elfogadhatatlan azonban az Európai Tanács ebben az ügyben ismételten tanúsított eljárása, valamint az, ahogy az Európai Bizottság gyakorlatba ültette az állam- és kormányfők mandátumát.(6)

1. A KAP társfinanszírozása

Szemben az összes többi strukturális alapban alkalmazott szabályokkal és a modulációval kapcsolatos korábbi rendelkezésekkel a javaslat nem rendelkezik a társfinanszírozásról. A Bizottság továbbá elkötelezte magát – ahogy azt a 2006. május 17-i IKM 10. nyilatkozatában kifejezi – arra, hogy minden erőfeszítést megtesz annak biztosítására, hogy egy ilyen mechanizmus a lehető legszorosabban tükrözze a a vidékfejlesztési politikával kapcsolatos alapvető szabályokat. Az önkéntes, nem társfinanszírozott moduláció súlyos problémákat okoz, hiszen a nem társfinanszírozás sérti az EU-alapok felelősségmegosztásra és addicionalitásra vonatkozó alapelveit

A Parlament ezenkívül azt javasolta a Böge-jelentésben (A6-0153/2005), hogy a KAP finanszírozási problémáit egy új társfinanszírozási mechanizmusnak az EU agrárpolitikájába történő bevezetésével lehetne megoldani.

2. Költségvetési rendelet

A moduláció velejárója egy, a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret 2. fejezetén belüli átcsoportosítás és ezért következménye van a kiadások osztályozását tekintve. A Bizottság javaslata azonban nem tartalmaz részletes rendelkezéseket arról, hogy a költségvetésen belül miként fogják az összegeket a 05 03-as alcímből (közvetlen kifizetések) a 05 04-es alcímbe (vidékfejlesztési programok) áthelyezni. Az Európai Parlament egyértelműen ki kívánja jelenteni, hogy ezeket az előirányzatokat csak a sajátosság, egységesség, költségvetési pontosság és átláthatóság elveinek a Költségvetési Rendelet rendelkezéseinek megfelelő tiszteletben tartásával lehet átcsoportosítani.

3. Az Európai Parlament mint a Hatóság költségvetési ága figyelmen kívül hagyása (EKSZ 272. cikk (9) bekezdés)

Az önkéntes modulációban a tagállamok önállóan és a Parlament bevonása nélkül növelhetik az IKM I. mellékletében rendelkezett kiadásokat akár többmilliárd euróval. A nem kötelező kiadásokra vonatkozó költségvetés ilyetén módon történő, távolra mutató, a Költségvetési Hatóság előzetes bevonása nélküli változtatása sérti az IKM szellemét és szövegét.

4. Az MRI kiszámítására gyakorolt hatás

A kötelező kiadások csökkentése és a nem kötelező kiadások – az önkéntes modulációval összefüggő – növelése hatást fog gyakorolni az MRI-re (a növelés maximális mértéke), amit részletesebben kell megvizsgálni.

5. Nem történt előzetes hatásvizsgálat

Elfogadhatatlan és felelőtlen, hogy a Bizottság nem végzett előzetes hatástanulmányt javaslata kibocsátása előtt, annak ellenére, hogy azt a 2003. december 16-i, jobb jogszabályalkotásról szóló IKM megköveteli. Ezenkívül a Bizottság nem bocsátott rendelkezésre teljes és világos pénzügyi kimutatást.

Az Európai Parlament költségvetési előjogaival kapcsolatos fenti okfejtés fényében és a hatásvizsgálat hiányában a Parlament nem adhatja hozzájárulását egy ilyen távolra mutató kezdeményezéshez.

Hivatkozással a 2006. május 17-i IKM Európai Parlament általi 9. nyilatkozatára a vélemény előadója úgy ítéli meg, hogy hasznos lenne a mezőgazdaság társfinanszírozásának ügyét a 2008-09-es felülvizsgálat kontextusában megvizsgálni.

Ezért

******

a Költségvetési Bizottság felhívja a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottságot mint illetékes bizottságot, hogy javasolja a Bizottság javaslatának elutasítását.

ELJÁRÁS

(1) megtalálható az Európai Unió Tanácsa honlapján: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/87642.pdf (2) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/87677.pdf (3) „Az Európai Parlament figyelembe veszi az Európai Tanács 2005. decemberi következtetéseit a közös agrárpolitika piachoz kapcsolódó kiadásaiból és közvetlen kifizetéseiből a vidékfejlesztéshez történő, maximum 20 %-os önkéntes moduláció és a piachoz kapcsolódó kiadások csökkentése vonatkozásában. A vonatkozó jogi aktusok modulációra vonatkozó részletes szabályainak meghatározása során az Európai Parlament értékeli e rendelkezések megvalósíthatóságát az uniós alapelvek, mint például a versenyszabályok és hasonlók tekintetében; az Európai Parlament álláspontját az eljárás eredményétől teszi függővé. Úgy véli, hasznos lenne a 2008-2009-es felülvizsgálat összefüggésében értékelni a mezőgazdaság társfinanszírozását.” (4) „A Bizottság tudomásul veszi a 2005. decemberi Európai Tanács következtetéseinek 62. pontját, amely által a tagállamok további összegeket utalhatnak át a piaccal kapcsolatos kiadásokból és a Közös Agrárpolitika közvetlen kifizetéseiből a vidékfejlesztéshez a piaccal kapcsolatos kiadások és közvetlen kifizetések rájuk eső részének legfeljebb 20%-áig. E moduláció modalitásainak a megfelelő aktusokban történő lefektetésekor a Bizottság arra fog törekedni, hogy lehetővé tegye az önkéntes modulációt, miközben minden erőfeszítést megtesz annak biztosítására, hogy egy ilyen mechanizmus a lehető legszorosabban tükrözze a vidékfejlesztési politikát szabályozó alapvető szabályokat.” (5) COM(2006)0241 (6) Az EP fenntartása hivatalos formát kapott a költségvetési fegyelemről és a helyes pénzügyi gazdálkodásról szóló IKM-ben, valamint az önkéntes modulációról szóló 9. nyilatkozatban, P6_TA-PROV(2006)0210