w sprawie pomocy budżetowej na rzecz krajów rozwijających się

(2006/2079(INI))

Parlament Europejski,

–   uwzględniając art. 177 oraz art. 180 Traktatu WE,

–   uwzględniając deklarację milenijną ONZ z dnia 18 września 2000 r., która ustanawia Milenijne Cele Rozwoju jako cele uzgodnione przez całą wspólnotę międzynarodową na rzecz wyeliminowania ubóstwa,

–   uwzględniając program działania Międzynarodowej Konferencji Narodów Zjednoczonych na rzecz Ludności i Rozwoju, która odbyła się w Kairze w 1994 r.,

–   uwzględniając komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego zatytułowany „Community support for economic reform programmes and structural adjustment: review and prospects” (COM(2000)0058),

–   uwzględniając przewodnik w sprawie planowania i implementacji pomocy budżetowej na rzecz krajów trzecich autorstwa Biura Współpracy w zakresie Pomocy Europejskiej (AIDCO), DG ds. Rozwoju (DEV) oraz DG ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX) z kwietnia 2003 r.,

–   uwzględniając Umowę o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku z jednej strony, a Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi z drugiej strony, podpisaną w Kotonu w dniu 23 czerwca 2000 r. (1) (umowa partnerska z Kotonu)

–   uwzględniając wspólną ocenę ogólnej pomocy budżetowej – raport syntetyczny z maja 2006 r. przygotowany przez Departament Rozwoju Międzynarodowego Uniwersytetu w Birmingham i jego współpracowników,

–   uwzględniając sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 5/2001 dotyczące funduszy CPF na wsparcie dostosowania strukturalnego pochodzących z pomocy budżetowej (siódmy i ósmy EFR), wraz z odpowiedziami Komisji(2),

–   uwzględniając sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 2/2005 dotyczące pomocy budżetowej z EFR dla krajów AKP i zarządzania przez Komisję kwestiami odnoszącymi się do reformy finansów publicznych, wraz z odpowiedziami Komisji(3),

–   uwzględniając komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego zatytułowany „Cooperation with ACP countries involved in armed conflicts” (COM(1999)0240),

–   uwzględniając swoją rezolucję z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie skuteczności pomocy oraz korupcji w krajach rozwijających się(4),

–   uwzględniając komunikat departamentu ds. polityki Dyrekcji Generalnej ds. Polityk Zewnętrznych Parlamentu Europejskiego z czerwca 2004 r. w sprawie mocnych i słabych stron pomocy budżetowej jako modalności udzielania pomocy,

–   uwzględniając spotkanie wysokiego szczebla Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD, które miało miejsce w Paryżu w marcu 2005 r.,

–   uwzględniając deklarację paryską o efektywności pomocy z dnia 2 marca 2005 r.,

–   uwzględniając ramy oceny wyników programu wydatków publicznych i odpowiedzialności finansowej (PEFA) z czerwca 2005 r.,

–   uwzględniając art. 45 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Rozwoju (A6-0005/2007),

A. mając na uwadze toczące się obecnie dyskusje na temat sposobu osiągnięcia jak najlepszych wyników funduszy rozwojowych, służących społeczności krajów-odbiorców,

B   mając obowiązek stwierdzić, że prowadzone na przestrzeni kilkudziesięciu lat działania na rzecz poprawy zwykłych warunków życia społeczności krajów rozwijających się zakończyły się w wielu regionach świata niepowodzeniem, z powodu złożonych przyczyn i okoliczności, z których niektóre można jednoznacznie nazwać złym zarządzaniem, niewłaściwym wykorzystaniem funduszy oraz korupcją,

C. mając na uwadze fakt, że konieczność zaangażowania się we współpracę na rzecz rozwoju wymaga nieprzerwanego uzasadniania jej nie tylko wobec ogółu społeczeństwa, ale również w kontekście wzajemnych relacji z innymi uczestnikami sektora wydatków publicznych,

D. mając na uwadze fakt, że pomoc budżetowa uznawana jest za najważniejszy instrument współpracy na rzecz rozwoju Wspólnoty Europejskiej oraz to, że blisko jedna piąta pomocy z EFR ma postać ogólnej (nieprzeznaczonej na określony cel) pomocy budżetowej,

E.  mając na uwadze fakt, że na spotkaniu wysokiego szczebla Komitetu Pomocy Rozwojowej, które miało miejsce w marcu 2005 r. w Paryżu, uznano znaczenie udzielania przewidywalnego wsparcia międzyrządowego, wykorzystującego w jak największym stopniu systemy kraju-odbiorcy,

F.   mając na uwadze fakt, że pomoc budżetowa umożliwia donatorowi ściślejszą

      koordynację,

G.  mając na uwadze fakt, że dla skuteczności pomocy budżetowej niezbędne są struktury państwowe odbiorcy, efektywne zarówno z punktu widzenia dobrze funkcjonującej demokracji, szanującej podstawowe wolności, prawa człowieka oraz pluralizm polityczny, a także procesów budżetowych, kompetentnego wydatkowania i świadczenia usług będących przedmiotem kontroli,

H.  mając na uwadze, że dzięki pomocy budżetowej odbiorca ma możliwość zaplanowania własnego procesu rozwojowego,

I.    mając na uwadze charakterystykę udzielania pomocy budżetowej – w ramach partnerstwa, na zasadzie ustalania priorytetów i przeprowadzania oceny oraz poprzez stały dialog polityczny pomiędzy donatorem i odbiorcą,

J.    mając na uwadze, że pomoc budżetowa powinna przyczyniać się też do wzmocnienia procesów demokratycznych, zapewniania przestrzeni do politycznej działalności społeczeństwu obywatelskiemu, zwłaszcza poprzez zaangażowanie w kształtowanie strategii ograniczania ubóstwa i strategii rozwoju, a także do wspierania parlamentarnej kontroli nad polityką rozwojową i wydatkowaniem środków budżetowych,

K.  mając na uwadze fakt, że pomoc budżetowa może mieć formę pomocy ogólnej, obejmującej kompleksowe ramy makroekonomiczne i budżetowe, lub sektorowej pomocy budżetowej,

L.   mając na uwadze, że najważniejszymi czynnikami decydującymi o ewentualnym przyznaniu finansowej pomocy budżetowej są: niedobór finansowania zewnętrznego, stopień ubóstwa, dobre zarządzanie, osiągnięte w przeszłości wyniki, zaangażowanie w rozwój oraz realistyczna ocena możliwych do osiągnięcia wyników, rozumiana jako ograniczenie ubóstwa, pobudzenie wzrostu oraz przeprowadzenie reformy instytucjonalnej,

M.  mając na uwadze, że fundusze udostępniane w formie ogólnej pomocy budżetowej są całkowicie zamienne, gdyż są one przekazywane bezpośrednio na konto ministerstwa finansów danego kraju, co w rzeczywistości oznacza, że kontrola nad nimi, prawo własności do nich oraz odpowiedzialność za ich wykorzystanie spoczywa w rękach odbiorcy,

N.  mając na uwadze jasne ustanowienie w art. 61 ust. 2 oraz art. 67 Umowy z Kotonu warunków kwalifikowania się kraju-odbiorcy do przyznania pomocy budżetowej, zaliczając do nich jednoznacznie konieczność wykazania się określonymi standardami w zakresie zarządzania wydatkami publicznymi, polityki makroekonomicznej i sektorowej oraz procedur zamówień publicznych, a także nakładającymi na donatora i odbiorcę pomocy obowiązek zagwarantowania, że dostosowanie ma istotne znaczenie gospodarcze i jest możliwe w kontekście społecznym i politycznym,

O.  mając na uwadze, że warunkiem wstępnym udzielenia pomocy budżetowej jest dobrze funkcjonująca demokracja parlamentarna, szanująca podstawowe wolności i prawa człowieka oraz pluralizm polityczny, a także skuteczny system zarządzania finansami publicznymi, oraz że oceny tych warunków należy dokonywać na podstawie stopnia, w jakim kraj-odbiorca charakteryzuje się dobrym zarządzaniem, kontrolą demokratycznie wybranego parlamentu, praworządnością, odpowiedzialnością rządu, kompetencją oraz właściwie określoną polityką makroekonomiczną, rozwojową i sektorową, jak i stopniem otwarcia i przejrzystości procedur zamówień publicznych,

P.   mając na uwadze, że warunkiem wstępnym udzielenia pomocy budżetowej jest skuteczny system zarządzania finansami publicznymi oraz że należy go oceniać na podstawie stopnia, w jakim kraj-odbiorca charakteryzuje się dobrym zarządzaniem, odpowiedzialnością, kompetencją, właściwie określoną polityką makroekonomiczną, rozwojową i sektorową, jak i stopniem otwarcia i przejrzystości procedur zamówień publicznych,

Q.  mając na uwadze, że obliczanie ryzyka powinno uwzględniać zdolność właściwych organów państwowych do zarządzania funduszami i ich obsługi, dobrego zarządzania, zaangażowania w utrzymanie zasad rozwoju, a także częstotliwość występowania korupcji oraz kwestię demokracji i praw człowieka,

R.   mając na uwadze, że skuteczne systemy zarządzania finansami publicznymi oraz budżetem, mające na celu stworzenie stabilnego otoczenia makroekonomicznego, są podstawowym warunkiem wstępnym zaistnienia rozwoju,

S.   mając na uwadze wyjątkowo słabe systemy zarządzania finansami publicznymi w niektórych krajach będących odbiorcami pomocy budżetowej, zwłaszcza w krajach AKP,

T.  mając na uwadze, że partnerstwo pomiędzy donatorem a odbiorcą pomocy musi gwarantować skuteczną i wspólną analizę wyników polityki prowadzonej na rzecz rozwoju oraz reform, co jest kluczowe dla ocenienia istotnego znaczenia pomocy budżetowej,

1.   wzywa Komisję Europejską i państwa członkowskie do udzielania pomocy budżetowej wyłącznie w przypadkach, w których zysk netto osiągnięty dzięki temu mechanizmowi może zostać wykazany na podstawie jasno uprzedmiotowionych kryteriów, oraz wyłącznie po dokonaniu kompleksowej oceny odnośnego ryzyka;

2.   podkreśla, że wsparcie budżetowe jako instrument pomocy może być skuteczne jedynie wtedy, gdy obaj partnerzy przyjmą na siebie pełną odpowiedzialność, w prawdziwym duchu partnerstwa i prawa własności;

3.   wzywa do jak największego skoncentrowania pomocy budżetowej na priorytetach rozwojowych dotyczących ograniczania ubóstwa, do nadania im kluczowego znaczenia w dialogu politycznym pomiędzy donatorem i odbiorcą oraz do zagwarantowania parlamentarnej kontroli zarówno po stronie donatora, jak i odbiorcy;

4.   podkreśla wagę rozbudowy potencjału władz otrzymujących pomoc, które muszą przyjąć silniejszą rolę lidera w koordynacji pomocy na rzecz rozwoju;

5.   podkreśla wagę tworzenia kultury odpowiedzialności, w którą w pełni zaangażowane są parlamenty oraz najwyższe instytucje kontroli; uznaje, że wsparcie budżetowe musi towarzyszyć umacnianiu społeczeństwa obywatelskiego;

6.   uważa, że sprawiedliwe stosowanie jasnych, jednoznacznych, realistycznych oraz uzgodnionych przez wszystkie strony i załączonych do programu pomocy budżetowej warunków ma zasadnicze znaczenie dla rzeczonego instrumentu i jest konieczne do zapobiegania nieprzewidywalnym sytuacjom przy udzielaniu pomocy;

7.   wyraża uznanie dla kryteriów kwalifikowania się krajów AKP do udzielenia pomocy budżetowej, ustanowionych w art. 61 ust. 2 i art. 67 Umowy o partnerstwie z Kotonu;

8.   wyraża zaniepokojenie decyzją w sprawie udzielenia pomocy budżetowej Malawi, mimo istnienia znacznego i znanego ryzyka, oraz Kenii, w stosunku do której wszystkie państwa członkowskie zawiesiły pomoc budżetową, poddając niniejszym w wątpliwość zdolność Komisji do skutecznego stosowania tego instrumentu;

9.   jest zaniepokojony faktem, że Trybunał Obrachunkowy stwierdził, iż w niektórych przypadkach powody udzielenia pomocy budżetowej przez Komisję państwom o słabym publicznym systemie zarządzania finansami były niewystarczające oraz że art. 61 ust. 2 i art. 67 Umowy o partnerstwie z Kotonu podlegały często zbyt rozszerzającej i subiektywnej wykładni;

10. jest poważnie zaniepokojony faktem znalezienia przez Trybunał Obrachunkowy nieścisłości w nadzorowanej przez Komisję ogólnej wewnętrznej spójności instrumentu pomocy budżetowej oraz w kontrolach i monitoringu, a także we wsparciu wewnętrznych mechanizmów kontroli budżetowej w krajach-odbiorcach, a mianowicie wsparciu parlamentów i najwyższych organów kontroli w zainteresowanych państwach, jest też zaniepokojony niewystarczającym wykorzystaniem pomocy technicznej; wszystko to jest niezbędne do funkcjonowania instrumentu;

11. uznaje, że w każdym państwie może istnieć tylko jeden program reform makroekonomicznych, kierowany zazwyczaj przez międzynarodowe instytucje finansowe, w stosunku do którego Komisja i państwa członkowskie powinny jednak starać się odgrywać aktywną rolę w celu wywarcia wpływu na przyjmowaną politykę;

12. przypomina, że reformy makroekonomiczne mogą mieć trwały wpływ tylko wtedy, gdy w pełni obejmują cele z zakresu rozwoju ludzkiego i społecznego;

13. uważa, że sektorowe wsparcie budżetowe lub podejście ogólnosektorowe powinny być traktowane jako priorytetowe instrumenty interwencji w sektorze zdrowia i edukacji;

14. potwierdza, że 20% rocznej sumy zobowiązań powinno zostać przeznaczone na działania w sektorze szkolnictwa podstawowego i średniego oraz podstawowej opieki zdrowotnej (obejmującej zdrowie seksualne i reprodukcyjne);

15. wzywa Komisję do przyjęcia i stosowania nowych międzynarodowych ram oceny wyników, w celu dokonania oceny zarządzania finansami publicznymi na szczeblu krajowym, zgodnie z programem wydatków publicznych i odpowiedzialności finansowej (PEFA);

16. wzywa Komisję do spójnego oraz wyważonego reagowania w przypadku zaprzestania respektowania przez dane państwo zasad demokracji i praw człowieka;

17. wzywa Komisję do przeprowadzenia oceny powszechności występowania korupcji oraz związanego z nią ryzyka, zgodnie z art. 9 ust. 3 oraz art. 97 Umowy o partnerstwie z Kotonu;

18. wzywa Komisję do dążenia do spójności między tworzeniem polityki a jej realizacją w zakresie partnerstw odnoszących się do pomocy budżetowej i wnosi o skuteczne zarządzanie funduszami przekazanymi przez donatora w celu wykluczenia możliwości pojawienia się nieprzewidywalnych sytuacji przy udzielaniu pomocy i uważa, że to właśnie Komisja jest najodpowiedniejszą instytucją do ułatwienia koordynacji unijnej pomocy zewnętrznej;

19. uważa, że dostosowanie wydatkowania funduszy oraz procesu przeprowadzania oceny do strategii rozwoju odbiorcy, jego budżetu oraz procesów przeprowadzania oceny jest sprawą kluczową;

20. wzywa Komisję do dalszego przywiązywania dużej wagi do kwestii sprawiedliwości i ograniczenia ubóstwa, koncentrując się na najbardziej marginalizowanych i najbiedniejszych w społeczeństwie osobach;

21. przychylnie odnosi się do stosowania zmiennych transz, co stanowi zachętę uzależnioną od wyników, zauważa jednak, że jakiekolwiek zmiany w wydatkowaniu powinny być w jak największym stopniu przewidywalne, aby nie wpływały w negatywny sposób na planowanie budżetowe;

22. jest zaniepokojony trudnościami tkwiącymi w ocenie stopnia osiągnięcia wskaźników skuteczności, a zwłaszcza trudnościami w ocenianiu wyników oddziaływania ubóstwa i wzywa Komisję do wspierania rozbudowy potencjału w zakresie sporządzania statystyk, gromadzenia danych, oceny jakości oraz analizy;

23. wzywa Komisję do regularnej kontroli, we współpracy ze wszystkimi stronami, zgodności polityk gospodarczych krajów będących odbiorcami pomocy z celami i zasadami pomocy rozwojowej oraz do weryfikacji spełniania warunków jej uzyskania;

24. wzywa Komisję, państwa członkowskie i kraje-odbiorców do regularnego przekazywania ogółowi społeczeństwa informacji odnoszących się do wspomnianego sektora, w celu ukazania europejskim podatnikom skutków pomocy budżetowej, a także uświadomienia konieczności prowadzenia ogólnej współpracy na rzecz rozwoju oraz skutków pomocy budżetowej w szczególności, w celu odparcia ogólnych zarzutów dotyczących niewłaściwego wykorzystania funduszy oraz informowania o podstawowych wymogach regulujących wykorzystanie pomocy budżetowej, a także o przypadkach, w których pomoc ta okazała się nieskuteczna; wzywa Komisję do poprawy widoczności UE w dziedzinie pomocy rozwojowej oraz do udokumentowania i wykazywania postępów wspieranych krajów trzecich w samodzielnym zarządzaniu środkami pomocy budżetowej;

25. wzywa Komisję do systematycznej rewizji skuteczności pomocy budżetowej na rzecz zwalczania ubóstwa w kontekście stosunku kosztów do wyników oraz do wykazywania postępów wspieranych krajów trzecich w samodzielnym zarządzaniu środkami pomocy budżetowej; należy przy tym wprowadzić rozróżnienie pomiędzy ogólną i sektorową pomocą budżetową w celu uzyskania większej jasności co do skuteczności różnych instrumentów wsparcia w ograniczaniu ubóstwa; konieczne jest także przeprowadzenie oceny kosztów administracyjnych pomocy budżetowej i pomocy w ramach projektu; celem musi być możliwość uzasadnienia w zrozumiały sposób, kiedy należy zastosować dany instrument;

26. wzywa Komisję do przeciwdziałania brakom wykrywanym podczas kontroli i monitoringu poprzez wprowadzenie zewnętrznej kontroli pomocy budżetowej (np. przez Trybunał Obrachunkowy); należy zachęcić Komisję do wystąpienia z inicjatywą utworzenia wspólnej instytucji kontrolnej, wraz z innymi dużymi donatorami;

27. w celu wsparcia wewnętrznych mechanizmów kontroli budżetowej w krajach-odbiorcach uważa, że należy zaangażować parlamenty krajów-odbiorców w proces przyjmowania budżetu i publikować ustawy budżetowe; uważa też, że pomoc budżetowa powinna być oceniana corocznie przez parlament, na podstawie osiągniętych postępów;

28. wzywa Komisję do przedstawienia sposobu określania ograniczeń czasowych dla pomocy budżetowej; zauważa, że istotą pomocy budżetowej powinno być wzmocnienie samowystarczalności poszczególnych krajów-odbiorców, dlatego też Komisja powinna stwierdzić, w jakim (uzasadnionym) terminie cel ten może zostać osiągnięty;

29. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji.

UZASADNIENIE

Z końcem lat 90. pomoc budżetowa stała się wiodącą formą pomocy rozwojowej UE. Jest ona uważana przez Komisję za podstawowy instrument wspólnotowej polityki na rzecz rozwoju. Wzrost popularności takiej modalnej formy pomocy rozwojowej był częścią szeroko zakrojonego międzynarodowego wysiłku na rzecz poprawy skuteczności pomocy, w kontekście podjętych zobowiązań dotyczących osiągnięcia MCR. Jest to zgodne ze wspólnotową zmianą podejścia na rozwojowe, wspierające szersze reformy gospodarcze i skupiające się na głębszych strukturalnych i sektorowych reformach, skoncentrowanych na ograniczeniu ubóstwa, wsparciu solidnego zarządzania finansami publicznymi, wsparciu reform podatkowych oraz przyczynieniu się do rozwoju sektora prywatnego.

W przypadku zaistnienia sprzyjających okoliczności pomoc budżetowa może stać się potężnym narzędziem przyczyniającym się do osiągnięcia celów UE w zakresie pomocy rozwojowej, a mianowicie trwałego gospodarczego i społecznego rozwoju, płynnego i stopniowego włączenia krajów rozwijających się w ramy światowej gospodarki, prowadzenia kampanii przeciwko ubóstwu, wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia, a także rozwijania i umocnienia demokracji.

Koordynacja pomocy ze strony donatorów oraz prawo własności ze strony odbiorcy to dwa główne trendy w prowadzonych obecnie działaniach na rzecz zwiększenia skuteczności pomocy – to również dwa podstawowe założenia leżące u źródeł pomocy budżetowej. Donatorzy pomocy koordynują ją poprzez tworzenie partnerstw pomocy budżetowej, ponieważ z racji swojej natury pomoc budżetowa wymaga skoordynowanych działań donatorów. Koordynacja pomocy donatorów oraz harmonizacja wymogów odnoszących się do sprawozdawczości, wydatkowania pomocy, warunkowości i pomocy technicznej zwiększają skuteczność pomocy poprzez: zmniejszanie kosztów transakcji, zmniejszanie obciążenia odbiorców, tworzenie synergii i łączenie zasobów pomocowych. Fundusze udostępniane w ramach pomocy budżetowej są wydatkowane przez rządowy system zarządzania finansami właściwy dla danego kraju-odbiorcy i są z góry przeznaczone na konkretny cel (sektorowa pomoc budżetowa, SBS), lub też nie (ogólna pomoc budżetowa, GBS). Tym sposobem pełna kontrola nad udostępnionymi funduszami i odpowiedzialność za nie spoczywa na odbiorcy pomocy. Skuteczność i trwałe efekty sterowanego przez odbiorcę rozwoju jest bezsporna.

Ogólnej pomocy budżetowej towarzyszą wspólne porozumienia dotyczące rządowej strategii rozwoju, zazwyczaj w formie PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers), oraz niezbędnych reform w sektorze zarządzania i gospodarki. Nie skupiając się wyłącznie na wykorzystaniu pomocowych funduszy, rządy krajów-odbiorców wraz z donatorami pomocy wspólnie nadzorują całościową realizację uzgodnionej strategii, dzięki czemu przeciwdziałają problemowi zamienności pomocy. PRSP określają konkretne priorytety rozwojowe, które należy osiągnąć przy wykorzystaniu środków należących w jak największym możliwym stopniu do odbiorcy. Podejście sektorowe, dotyczące zwłaszcza sektorów społecznych takich jak zdrowie i edukacja, jest również często stosowane, aby podkreślić znaczenie rozwojowych priorytetów w tych sektorach.

Zwolennicy pomocy budżetowej wskazują na szeroki wachlarz pozytywnych możliwości oferowanych przez ten instrument, obejmujący: lepszą koordynację i harmonizację pomiędzy donatorami (zwiększenie skuteczności i kwot pomocy oraz harmonizacja warunkowości), dostosowanie do systemów i polityk kraju partnerskiego, większa przewidywalność finansowania, zwiększone prawo własności odbiorcy (ponieważ to odbiorca określa, a następnie realizuje polityki rozwojowe), poprawa systemów zarządzania finansami publicznymi w zakresie dobrego zarządzania, stabilności makroekonomicznej i przydziałowej wydajności oraz poprawa krajowej odpowiedzialności.

Wspomniane teoretyczne pozytywne rezultaty są w istocie znaczne, jednak można przeciwstawić im poważne zastrzeżenia co do skuteczności tego instrumentu w niektórych przypadkach. Trafność zastosowania tego instrumentu jest szczególnie kontrowersyjna w państwach niestabilnych, państwach niewyposażonych w struktury publiczne, a zwłaszcza niedysponujących możliwościami zarządzania finansami publicznymi umożliwiającymi skuteczne zarządzanie pomocą budżetową, lub w państwach niedemokratycznych, skorumpowanych, lub w poważny sposób łamiących prawa człowieka.

Warunki konieczne

Pozytywne otoczenie

Skuteczność pomocy budżetowej z racji swej natury wymaga od partnerów – donatora i odbiorcy – podobnej wizji rozwoju. Bez obustronnego zaangażowania w rozwojowe priorytety oraz środki zmierzające do ich osiągnięcia partnerstwo to nie może przynieść korzyści. Pomoc budżetowa zależy od władz państwa-odbiorcy, przez cały okres jej udzielania. Dlatego też należy jasno ustanowić zobowiązanie państw-odbiorców do kontynuowania procesu rozwojowego.

Podstawą porozumienia w sprawie pomocy budżetowej jest zazwyczaj założenie „uczestnictwa”, prowadzące do klasyfikacji i priorytetyzacji celów rozwojowych poprzez proces tworzenia PRSP, któremu towarzyszą zobowiązania na rzecz reformy instytucjonalnej. PRSP oraz zobowiązania na rzecz reformy instytucjonalnej tworzą tym samym fundament działań rozwojowych; działania podjęte na rzecz osiągnięcia ww. celów wymagają permanentnie oceny, dzięki której określa się rzeczywiste zaangażowanie oraz korzyść i wykonalność zastosowania pomocy budżetowej jako narzędzia w procesie rozwoju.

Wykonalność i forma

Wykonalność pomocy budżetowej ma kluczowe znaczenie, ponieważ oznacza, że powinno istnieć uzasadnione oczekiwanie co do osiągnięcia zamierzonego wyniku właśnie poprzez formę i fakt zastosowania pomocy budżetowej. Najważniejszym względem decydującym o zastosowaniu pomocy budżetowej i o jej najbardziej optymalnej formie jest koncepcja „niedoboru finansowania zewnętrznego” oraz szereg kryteriów uwzględniających możliwości wzrostu i rozwoju, stopień ubóstwa, dobre zarządzanie, osiągnięte w przeszłości wyniki i zaangażowanie w rozwój.

Komisja Europejska i państwa członkowskie powinny w pełni uwzględniać okoliczności, które mogą ograniczyć powodzenie procesu rozwojowego i których władze wspieranego państwa nie są w stanie zmienić. Okoliczności te obejmują: globalne nierówności w handlu, gospodarczy i techniczny kapitał, własność intelektualną, dostęp do źródeł energii oraz klęski żywiołowe.

Ryzyko

Kluczowe znaczenie w procesie udzielania pomocy budżetowej ma zarządzanie ryzykiem powierniczym. Ryzyko to może być gospodarcze, finansowe lub polityczne. Warunki konieczne do zabezpieczenia funduszy donatora powinny być kluczowymi warunkami wstępnymi udzielenia pomocy budżetowej. Ramy oceny wyników ustanowione programem PEFA (wydatki publiczne i odpowiedzialność finansowa) powinny być modelem dokonywania oceny ryzyka zarządzania finansami publicznymi. Jasno sprecyzowane minimalne standardy dotyczące dobrego zarządzania, przejrzystości oraz częstotliwości występowania korupcji powinny zostać spełnione zanim dojdzie do rozpatrzenia możliwości udzielenia pomocy budżetowej. Co więcej, ponieważ sytuacja w państwie spełniającym wstępne kryteria niezbędne do rozpoczęcia programu pomocy budżetowej może ulec pogorszeniu, warunki kwalifikowania się tego kraju do pomocy oraz stosowność instrumentu w odniesieniu do sytuacji powinny podlegać stałej ocenie.

Malawi jest szczególnie niepokojącym przypadkiem, ponieważ republice tej udzielono pomocy mimo pełnej świadomości nieodłącznego związanego z tym ryzyka. W odniesieniu do udzielenia pomocy budżetowej Malawi oraz w kontekście słabych wyników realizacji polityk w przeszłości i niedostatecznej dyscypliny fiskalnej dokonano zbyt optymistycznej oceny sytuacji. W konsekwencji tej nieodpowiedniej oceny ryzyka związanego z udzieleniem pomocy budżetowej fundusze rozwojowe zostały zmarnotrawione, co rodzi poważne zastrzeżenia wobec umiejętności Komisji Europejskiej co do skutecznego stosowania instrumentu pomocy budżetowej.

Pomoc donatorów

Pomoc donatorów jest kluczowa dla skuteczności instrumentu. Na donatorach spoczywa odpowiedzialność za skuteczne wykorzystanie funduszy pomocowych. Obowiązkiem każdego donatora jest określenie, czy udzielenie pomocy budżetowej jest odpowiednim rozwiązaniem w celu osiągnięcia celów rozwojowych. Donatorzy powinny w sposób kompetentny ocenić, czy dany kraj jest odpowiedni do udzielenia pomocy budżetowej, zgodnie z jednoznacznymi wymogami kwalifikowania oraz stopniem oczekiwanych pozytywnych zmian. Dialog polityczny jest ważnym instrumentem oddziałującym na proces rozwojowy lub kierującym nim, jak i odbiorcą pomocy.

Skuteczność zarządzania instrumentem ma podstawowe znaczenie, ponieważ wiele zależy od umiejętności donatora, a mianowicie od jego umiejętności określenia formy, jaką powinna przybrać pomoc dla każdego partnera-odbiorcy, od efektywnego udzielenia pomocy w celu ułatwienia osiągnięcia wyników (np. udzielenie niezbędnej pomocy technicznej, co ma kluczowe znaczenie) oraz od obowiązkowego pomiaru wyników osiągniętych dzięki instrumentowi w różnych kontekstach, jak i umiejętności ich zinterpretowania. Należy również pamiętać o tym, że mimo iż partnerstwa donatorów są konieczne i rzeczywiście zwiększają skuteczność pomocy, konsolidacja uprawnień donatorów może jednocześnie zmniejszyć znaczenie odbiorcy pomocy w ramach partnerstwa na rzecz pomocy budżetowej, a przez to uczynić koncepcję prawa własności środków iluzoryczną.

Skuteczność pomocy na rzecz zwalczania ubóstwa

Pomoc budżetowa jest pochodną pomocy makroekonomicznej i instrument ten w znacznej mierze skupia się na kwestiach makroekonomicznych, ponieważ stabilne otoczenie makroekonomiczne oraz wydajny system budżetowy są podstawowymi warunkami wstępnymi zaistnienia rozwoju. Owe warunki wstępne należy uważać za podstawowe aspekty osiągnięcia celów rozwojowych. Gotowość oraz zdolność do realizacji polityk zmierzających do osiągnięcia priorytetów rozwojowych są kolejnym krokiem. Oczekiwania co do przyniesienia pozytywnych wyników w zakresie wydatków publicznych na rzecz priorytetów rozwojowych powinny być wysokie. W niektórych państwach skupienie działań na priorytetach rozwojowych i związane z nimi wyniki osiągnięte poprzez dialog polityczny, przeznaczanie funduszy na określony cel oraz zachęty uzależnione od wyników były stopniowe.

Komisja Europejska wielokrotnie zapewniała, że priorytetem są podstawowe usługi społeczne. Przeznaczanie funduszy na konkretne obszary priorytetowe (sektorowa pomoc budżetowa) oraz stosowanie sektorowych podejść (SWAPS) jest dobrym sposobem skoncentrowania działań rozwojowych w ramach pomocy budżetowej. W ważnych sektorach społecznych na które przeznacza się znaczne kwoty z finansów publicznych, takich jak edukacja czy zdrowie, pomoc budżetowa może być bardziej skuteczna niż pomoc w ramach projektu. W celu określenia skuteczności działania i zmierzenia stopnia tej skuteczności należy stosować jasno sprecyzowane cele i wskaźniki skuteczności. System stałych i zmiennych transz, wprowadzony przez Komisję, jest skutecznym narzędziem zachęcającym do osiągania wyników.

Ocena wyników instrumentu ma podstawowe znaczenie w decydowaniu o jego wykonalności i formie. Należy również stwierdzić, że efektywna ocena działania rozwojowego bywa niekiedy trudna, ponieważ nieraz brakuje odnośnych danych i niezbędnych do dokonania oceny środków, zwłaszcza w niektórych krajach AKP. Z tego też powodu Komisja i państwa członkowskie powinny nieustannie poszukiwać sposobów poprawy środków oceniania skuteczności udzielania pomocy budżetowej.

28.11.2006

OPINIA Komisji Budżetowej(*)

dla Komisji Rozwoju

w sprawie pomocy budżetowej na rzecz krajów rozwijających się

(2006/2079(INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Ingeborg Gräßle

(*) Ściślejsza współpraca między komisjami – art. 47 Regulaminu

WSKAZÓWKI

Komisja Budżetowa zwraca się do Komisji Rozwoju, właściwej dla tej sprawy, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

A. mając na uwadze, że dla skuteczności instrumentu niezbędne są odpowiedzialne struktury państwowe odbiorcy, skuteczne z punktu widzenia dobrze funkcjonującej demokracji, szanującej podstawowe wolności, prawa człowieka oraz pluralizm polityczny, a także procesów budżetowych, kompetentnego wydatkowania i świadczenia usług,

B.  mając na uwadze, że warunkiem wstępnym udzielenia pomocy budżetowej jest dobrze funkcjonująca demokracja parlamentarna, szanująca podstawowe wolności i prawa człowieka oraz pluralizm polityczny, a także skuteczny system zarządzania finansami publicznymi, który należy oceniać na podstawie stopnia dobrego zarządzania, kontroli demokratycznie wybranego parlamentu i praworządności, odpowiedzialności rządu, umiejętności oraz dokładnie określonych makroekonomicznych, rozwojowych i sektorowych polityk, jak i stopnia otwarcia i przejrzystości procedur zamówień publicznych,

1.  wzywa Komisję Europejską i państwa członkowskie do udzielania pomocy budżetowej wyłącznie w przypadkach jasno uprzedmiotowionych kryteriów i pod warunkiem, że we wspieranym kraju panuje demokracja, szanująca podstawowe wolności, prawa człowieka i praworządność, a także pluralizm polityczny i niezawisłość władzy sądowniczej oraz do przeprowadzenia kompleksowej analizy odnośnego ryzyka;

2.  wzywa Komisję do systematycznej rewizji skuteczności pomocy budżetowej na rzecz zwalczania ubóstwa w kontekście stosunku kosztów do wyników (Value for Money) oraz do wykazywania postępów wspieranych krajów trzecich w samodzielnym zarządzaniu środkami pomocy budżetowej; należy przy tym wprowadzić rozróżnienie pomiędzy ogólną i sektorową pomocą budżetową w celu uzyskania większej jasności w sprawie skuteczności różnych instrumentów wsparcia w odniesieniu do ograniczania ubóstwa; konieczne jest także przeprowadzenie oceny kosztów administracyjnych pomocy budżetowej i pomocy w ramach projektu; celem musi być możliwość uzasadnienia w zrozumiały sposób, kiedy dany instrument jest wykorzystywany;

3.  jest zaniepokojony faktem, że Trybunał Obrachunkowy (ETO) stwierdził, że art. 61 ust. 2 i art. 67 Umowy z Kotonu podlegały często zbyt rozszerzającej i subiektywnej wykładni.

4.  wzywa Komisję do przeciwdziałania nieścisłościom podczas kontroli i monitoringu poprzez wprowadzenie zewnętrznej kontroli pomocy budżetowej (np. przez Trybunał Obrachunkowy); należy zadbać o to, aby Komisja podjęła wraz z innymi dużymi donatorami inicjatywę w celu stworzenia wspólnej instytucji kontrolnej.

5.  wzywa Komisję i kraje-odbiorców do regularnego przekazywania ogółowi społeczeństwa informacji odnoszących się do wspomnianego sektora, zarówno w celu ukazania europejskim podatnikom skutków pomocy budżetowej, uświadomienia konieczności prowadzenia ogólnej współpracy na rzecz rozwoju oraz skutków pomocy budżetowej w szczególności, jak i w celu odparcia ogólnych zarzutów dotyczących niewłaściwego wykorzystania funduszy oraz informowania o podstawowych wymogach regulujących wykorzystanie tego instrumentu, a także o przypadkach, w których instrument ten okazał się nieskuteczny. Wzywa się Komisję do poprawy widoczności UE w dziedzinie pomocy rozwojowej oraz do dokumentacji i wykazywania postępów wspieranych krajów trzecich w samodzielnym zarządzaniu środkami pomocy budżetowej;

6.   w celu wsparcia mechanizmów kontroli budżetowej w krajach-odbiorcach należy zaangażować parlamenty krajów-odbiorców w proces ustalania budżetu i publikować ustawy budżetowe; pomoc budżetowa jest oceniana przez parlament w rytmie rocznym na podstawie osiągniętych postępów;

7.   wzywa Komisję do przedstawienia sposobu określania ograniczeń czasowych dla pomocy budżetowej. Istotą i celem tego instrumentu powinno być wzmocnienie odpowiedzialności krajów-odbiorców; Komisja przedstawia, w jakim (przewidywalnym) terminie może to zostać osiągnięte.

PROCEDURA

(1) Dz.U. L 317 z 15.12.2000 r., str. 3., umowa w formie zmienionej umową zmieniającą umowę partnerską z 25 czerwca 2005 r. (Dz.U. L 287 z 28.10.2005, str. 4). (2) Dz.U. C 257 z 14.9.2001, str. 1. (3) Dz.U. C 249 z 7.10.2005, str. 1. (4) Teksty przyjęte, P6_TA(2006)0141.