sur le rôle et l'efficacité de la politique de cohésion dans la réduction des disparités dans les régions les plus pauvres de l'UE

(2006/2176(INI))

Le Parlement européen,

–   vu les articles 16, 87, paragraphe 3, 137, 141, 158 et 299, paragraphe 2, du traité CE,

–   vu le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion(1),

–   vu la décision 2006/702/CE du Conseil du 6 octobre 2006 relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion(2),

–   vu les conclusions des Conseils européens de Lisbonne, des 23 et 24 mars 2000, et de Göteborg, des 15 et 16 juin 2001,

–   vu la communication de la Commission du 30 mai 2007 intitulée "Quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale" (COM(2007)0273),

–   vu la communication de la Commission du 12 juin 2006 intitulée "La stratégie pour la croissance et l'emploi et la réforme de la politique européenne de cohésion - Quatrième rapport d'étape sur la cohésion" (COM(2006)0281),

–   vu la communication de la Commission du 1er mars 2006 intitulée "Une feuille de route pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2006-2010" (COM(2006)0092),

–   vu la communication de la Commission du 5 juillet 2005 intitulée "Une politique de cohésion pour soutenir la croissance et l'emploi: Orientations stratégiques communautaires 2007-2013" (COM(2005)0299),

–   vu la communication de la Commission du 17 mai 2005 intitulée "Troisième rapport d'étape sur la cohésion: vers un nouveau partenariat pour la croissance, l'emploi et la cohésion" (COM(2005)0192),

–   vu la communication de la Commission du 26 mai 2004 intitulée "Un partenariat renforcé pour les régions ultrapériphériques" (COM(2004)0343),

–   vu la communication de la Commission du 21 février 1996 intitulée "Intégrer l'égalité des chances entre les femmes et les hommes dans l'ensemble des politiques et actions communautaires" (COM(1996)0067),

–   vu le Rapport spécial n° 10/2006 de la Cour des comptes relatif aux évaluations ex post des programmes relevant des objectifs n° 1 et n° 3 pour la période 1994-1999 (Fonds structurels)(3),

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du développement régional (A6-0241/2007),

A. considérant que l'article 158 du traité CE implique que l'objectif de la Communauté est de promouvoir un développement harmonieux et de réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions, c'est-à-dire de soutenir les régions les moins favorisées en consolidant la croissance économique,

B.  considérant que les régions les plus pauvres sont les régions qui relèvent de l'objectif de convergence de la politique de cohésion de l'Union européenne, à savoir celles dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % du PIB moyen par habitant de l'Union dans son ensemble,

C. considérant que la notion de cohésion n'a pas été définie de manière précise et qu'elle englobe diverses actions visant à renforcer un développement économique, social et territorial harmonieux des régions de l'Union,

D. considérant que les conclusions de sa résolution du 24 avril 2007 sur les répercussions des futurs élargissements sur l'efficacité de la politique de cohésion(4) indiquent que la structure actuelle du financement de la politique de cohésion doit être revue dans la perspective des futurs élargissements; qu'elles suggèrent également que le financement de la compétitivité régionale et de la coopération territoriale doit être davantage axé sur l'intégration des économies régionales et les infrastructures d'importance européenne, et aider les régions à faire face à la mondialisation et aux changements démographiques,

E.  considérant que le principe de solidarité est l'un des principes fondamentaux sur lesquels repose l'Union européenne et contribue à la réduction des disparités de développement entre les régions de l'Union,

F.  considérant que la politique de cohésion menée jusqu'à présent par l'Union européenne a contribué efficacement au développement de nombreuses régions des anciens pays bénéficiaires de la politique de cohésion, à savoir l'Irlande, la Grèce, le Portugal et l'Espagne, bien que certaines régions connaissent encore un sous-développement important, et que les résultats obtenus en termes de convergence des régions les plus pauvres ont participé à la prospérité dans l'ensemble de l'Union,

G. considérant que l'objectif de la politique de cohésion est de permettre aux États membres et à leurs régions d'accéder à la viabilité économique et d'acquérir ainsi leur indépendance vis-à-vis de l'aide extérieure, même si le bénéfice des Fonds structurels n'est pas limité dans le temps,

H. considérant que les informations détaillées et les études comparatives relatives aux progrès réalisés par les régions qui bénéficient des Fonds structurels sont insuffisantes,

I    considérant qu'à la suite de l'élargissement de l'Union européenne à 27 États membres, la population de l'Union a atteint près de 493 millions(5) d'habitants, que 30 %(6) environ des citoyens de l'Union habitent actuellement 100 régions relevant de l'objectif de convergence et que, à l'heure actuelle, au sein de l'Union à 27, les différences entre les niveaux de PIB des diverses régions sont nettement plus importantes qu'elles ne l'étaient dans l'Union à 15, les disparités entre les niveaux de PIB moyen par habitant allant de 24 % (Nord-Est de la Roumanie) à 303 % (Londres intra-muros) de la moyenne communautaire,

J.   considérant que, dans une Union à 27 États membres, les régions les plus pauvres parmi les régions relevant de l'objectif de convergence se trouvent principalement dans les nouveaux États membres, où la politique de cohésion n'a été mise en œuvre que récemment, ses effets positifs sur la réduction des disparités ne pouvant donc pas encore être évalués,

K. considérant que la croissance économique dans les États membres les plus pauvres est inégalement répartie et a tendance à se concentrer à proximité des zones urbaines, alors qu'une part importante de la population de ces pays vit dans des zones rurales,

L.  considérant que les régions qui souffrent de pauvreté économique du fait de l'insuffisance des infrastructures de base, d'une difficulté d'accès aux services publics et d'un taux élevé de chômage se désertifient à un rythme plus soutenu que les autres régions, ce qui diminue d'autant leur capacité à se développer de manière efficace,

M. considérant que l'article 299, paragraphe 2, du traité CE indique que la Communauté doit adapter ses politiques et arrêter des mesures spécifiques en faveur des régions ultrapériphériques, compte tenu de la situation spécifique de ces régions dont la plupart figurent parmi les régions les plus pauvres de l'Union, ce qui nuit gravement à leur développement en raison de la permanence et de la combinaison de handicaps structurels et géographiques,

N. considérant que, dans certains des nouveaux États membres qui ont bénéficié de la politique de cohésion au cours de la période allant de 2004 à 2006, la capacité d'absorption des Fonds a été faible,

O. considérant qu'une utilisation optimale des Fonds structurels requiert une coopération étroite entre les autorités aux niveaux local, régional, national et européen,

P.  considérant que l'octroi de fonds ne constitue pas à lui seul une garantie de leur bonne utilisation, et que les autorités des régions pauvres n'ont, dans bien des cas, ni les compétences, ni l'expérience, ni les ressources propres indispensables pour exploiter pleinement les fonds de cohésion auxquels elles peuvent prétendre,

Q. considérant que le retard économique de chacune des régions a des causes diverses et que les régions les plus pauvres de l'Union manquent avant tout des infrastructures de base indispensables au développement durable et équilibré, de l'apport d'investissements supplémentaires, et de la présence de ressources humaines appropriées et d'incitations efficaces en faveur de l'éducation, de l'apprentissage tout au long de la vie et de l'innovation,

R.  considérant que, pour les entrepreneurs qui se lancent dans une activité économique, la participation du capital privé, le capital-risque, les fonds de roulement et les micro-crédits jouent un rôle essentiel en tant que moteurs de l'esprit d'entreprise, de l'innovation et de la création de nouveaux emplois,

S.  considérant que l'exclusion sociale et les taux les plus élevés de chômage de longue durée touchent plus particulièrement les régions les plus pauvres et surtout les femmes, les personnes âgées, les personnes handicapées et les groupes ethniques les plus vulnérables,

T.  considérant que figurent, parmi les droits fondamentaux des citoyens, l'égalité d'accès des femmes et des hommes à tous les services d'utilité publique, de même que l'égalité des chances sur le marché du travail, et l'égalité d'accès à l'éducation, à la culture, aux services de santé et aux services sociaux,

1.  demande instamment que des mesures énergiques soient prises pour réduire les retards de développement les plus sensibles dans les régions les plus pauvres de l'Union européenne, et attire en particulier l'attention sur le fait que les nouveaux États membres relevant de la politique de cohésion depuis 2004 requièrent un soutien spécifique du fait des difficultés qu'ils éprouvent dans les domaines institutionnel, administratif et économique;

2.  souligne qu'il est important d'analyser l'évolution de la situation dans les pays bénéficiaires de la politique de cohésion dans l'Union à 15 États membres; demande à la Commission, en coopération avec les États membres concernés, leurs régions, les autorités locales et les autres parties intéressées, d'identifier, d'une part, les mesures qui ont favorisé la croissance des régions ayant le mieux réussi (comme l'Irlande) et, d'autre part, les principaux obstacles qui ont pesé sur le développement des régions qui accusent toujours un retard, afin que les régions des nouveaux États membres puissent éviter ces écueils;

3.  attire l'attention de la Commission et des États membres sur le cas des régions qui, alors qu'elles comptaient parmi les plus pauvres de l'Union à 15 États membres, et que leur indice de développement ne s'est guère amélioré, ne figurent plus parmi les régions les plus pauvres de l'Union à 27 États membres, du seul fait des relevés statistiques; recommande qu'une attention particulière soit accordée à la spécificité de ces régions;

4.  estime que les difficultés d'absorption des Fonds représentent un problème majeur et urgent, en particulier pour les nouveaux États membres, pour lesquels il n'est pas aisé de satisfaire aux exigences complexes de la politique de cohésion et qui, souvent, ne disposent pas des capitaux propres (privés ou publics) suffisants pour préfinancer les aides communautaires, en raison des difficultés liées aux procédures et des délais fixés pour la réalisation des projets qui, finalement, empêchent les bénéficiaires potentiels de percevoir, voire de solliciter les fonds auxquels ils auraient droit;

5.  se déclare préoccupé par le ciblage insuffisant des aides communautaires accordées à certaines régions qui ne parviennent pas dès lors à améliorer leur situation alors qu'elles bénéficient d'un financement depuis plusieurs années, et par le gaspillage des ressources communautaires;

6.  propose que la politique de cohésion communautaire prenne en considération les besoins particuliers de chacune des régions les plus pauvres en adaptant les aides à leur situation et à leurs caractéristiques spécifiques pour leur permettre d'exploiter leur potentiel, de manière à mettre en œuvre des projets qui garantissent des résultats durables et un véritable développement en s'appuyant sur des plans pluriannuels de développement intégrant des projets d'aménagement du territoire;

7.  recommande que les régions ultrapériphériques visées à l'article 299, paragraphe 2, du traité CE bénéficient de mesures spéciales et spécifiques visant à adapter à leur profit la politique de cohésion de l'Union; soutient la stratégie déployée par l'Union en faveur de ses régions ultrapériphériques, et demande à la Commission de préciser rapidement le contenu du "partenariat renforcé" qu'elle a annoncé, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la compétitivité des régions ultrapériphériques et son plan d'action pour le grand voisinage;

8.  recommande, afin d'accélérer la croissance économique, l'apport de nouveaux investissements et le développement durable et équilibré des régions les plus pauvres, que les régions et les États membres accordent la priorité aux projets destinés à améliorer l'accessibilité aux régions en les dotant d'infrastructures de base, notamment dans les domaines des transports ainsi que des technologies de l'information et de la communication, tout en tenant compte des répercussions sociales et environnementales de ces projets;

9.  invite les États membres et les autorités régionales et locales à tenir compte, lors de l'élaboration des futurs programmes de développement régional, de la nécessité de parvenir à un développement équilibré dans toute la région; estime qu'il importe en particulier de prendre en considération les besoins spécifiques des zones urbaines, en mettant sur pied une politique urbaine appropriée et, à ce titre, une politique de logement pour les "quartiers pauvres", et en assurant un développement approprié des régions rurales;

10. estime qu'il est particulièrement important d'accorder aux villes davantage de compétences en matière de politique de cohésion, pour qu'elles soient en mesure d'apporter une réponse concertée aux besoins spécifiques des zones urbaines; dans ce contexte, invite la Commission et les États membres à exploiter pleinement le potentiel des programmes de développement intégré qui permettent de créer un lien direct entre la politique de cohésion et la planification urbaine;

11. encourage les États membres à accroître l'attractivité des régions les plus pauvres pour les investisseurs, en s'appuyant sur leurs richesses naturelles et culturelles, en développant les formes d'activité économique traditionnelles, propres à une région donnée, et en créant de nouvelles formes d'activité; invite ainsi la Commission à s'employer plus activement à identifier et à soutenir les mesures visant à sauvegarder les artisanats spécifiques et les coutumes qui perdurent dans les régions isolées et restées à la marge de l'Europe;

12. se félicite de la décision qui avait été prise de tirer parti de la politique de cohésion pour renforcer la capacité d'innovation de l'Union au cours de la période allant de 2007 à 2013; fait remarquer que cet objectif devrait s'appliquer également aux régions les plus pauvres; souligne notamment la nécessité de réduire les disparités en termes de développement technologique au sein des régions et des États membres et entre eux, en consolidant les réseaux de coopération technologique;

13. rappelle à la Commission et aux États membres que toute évaluation de la politique de cohésion doit permettre d'améliorer une politique de cohésion innovante dans une Union élargie du futur, quelle qu'elle soit; réaffirme qu'il est nécessaire de s'orienter vers de nouveaux concepts de développement territorial axés en particulier sur des projets visant à soutenir le développement de zones névralgiques situées autour des agglomérations et d'autres pôles régionaux; réaffirme également qu'il est nécessaire d'utiliser les Fonds structurels selon une approche différenciée spécifique aux besoins respectifs de toutes les régions;

14. invite la Commission et les États membres à soutenir les projets qui augmentent la capacité des régions à générer et à intégrer de nouvelles technologies, en particulier celles qui tiennent compte de la protection de l'environnement et du développement des ressources naturelles, en promouvant les exemples à suivre de faible consommation d'énergie fondés sur l'utilisation des énergies renouvelables, afin que les régions puissent développer un rôle moteur en matière d'éco-innovation sans avoir à connaître les incidences négatives du développement non-durable qui ont pesé sur le cycle de développement d'autres régions;

15. souligne l'importance que revêt la coopération territoriale (transfrontalière, transnationale et interrégionale) dans le cadre de la politique de cohésion de l'Union européenne afin de promouvoir un développement équilibré; encourage à cette fin l'établissement de réseaux de coopération régionaux et sectoriels impliquant, en particulier, les régions les plus pauvres;

16. encourage la Commission, les États membres et les autorités locales à promouvoir l'esprit d'entreprise dans les régions les plus pauvres au moyen d'un système intégré de mesures d'incitation économiques et sociales en faveur des investisseurs, et attire l'attention sur le fait qu'il est indispensable de simplifier nettement les procédures administratives qu'exigent notamment la création de nouvelles activités économiques et l'expansion d'activités existantes;

17. encourage les États membres à favoriser l'esprit d'entreprise dans les écoles et à soutenir les initiatives de formation des futurs entrepreneurs, destinées en particulier aux personnes jeunes, aux femmes, aux personnes plus âgées et aux minorités exposées à l'exclusion sociale;

18. se félicite des nouveaux instruments, tels que les ressources européennes communes pour les micro- et moyennes entreprises (JEREMIE) et le soutien communautaire conjoint pour un investissement durable dans les zones urbaines (JESSICA); néanmoins, souligne que ces instruments n'ont fait que tardivement l'objet d'une pleine utilisation et que les possibilités qu'ils offrent aux niveaux local et régional sont toujours largement méconnues; prend note du besoin urgent de les diffuser et de les mettre en œuvre autant que faire se peut dans les États membres, et de les appliquer d'une façon adaptée à la situation réelle de ces États, en tenant compte des besoins réels des bénéficiaires potentiels et de leur capacité concrète d'utilisation de ces instruments;

19. invite la Commission à intensifier les efforts qu'elle déploie pour fournir une assistance technique aux États membres et aux régions en élaborant un programme de formations adapté; se félicite de l'assistance commune en matière de soutien aux projets en faveur des régions européennes (JASPERS) visant à soutenir la réalisation de vastes projets;

20. se félicite de l'initiative lancée récemment par la Commission "Les régions, actrices du changement économique" et de l'engagement qu'elle a pris dans ce contexte de diffuser les pratiques exemplaires qui ont donné, par le passé, des résultats tout à fait positifs et contribué à la croissance économique des régions; à cet égard, invite la Commission à garantir que les régions les plus pauvres de l'Union européenne seront intégrées dans le réseau d'échange de bonnes pratiques, y compris en expliquant dans toutes les langues officielles, sur un site internet accessible au public, en quoi consistent ces pratiques;

21. encourage les États membres à conclure des partenariats public-privé (PPP) dans la mesure où ils constituent un moyen efficace d'intégrer les capitaux privés dans le financement de projets de développement régional; propose à cet effet que des principes simples et transparents soient établis pour régir la conclusion de ces partenariats, compte tenu de leurs incidences à long terme sur les finances publiques;

22. invite la Commission à accroître les efforts qu'elle déploie pour améliorer encore la lisibilité des directives, des règles et des orientations qu'elle élabore, pour éviter des interprétations erronées et simplifier la réalisation des programmes;

23. encourage les États membres et les institutions de la Communauté à simplifier encore les procédures liées à la répartition des fonds, pour les rendre plus transparentes et efficaces, et garantir un octroi rapide des aides aux bénéficiaires finaux; suggère également, dans ce contexte, d'exploiter pleinement le concept des points de contact uniques et de renforcer les procédures de contrôle de l'utilisation des fonds; encourage également les États membres à se conformer aux exigences de l'initiative européenne en matière de transparence, qui prévoit que l'autorité de gestion a la responsabilité d'organiser la publication, par voie électronique ou autre, de la liste des bénéficiaires, des noms des opérations et du montant du financement public alloué aux opérations, conformément à l'article 7, paragraphe 2, point d) du règlement de la Commission (CE) n° 1828/2006(7) du 8 décembre 2006;

24. invite les États membres à garantir, aux niveaux politique, technique et administratif, la coopération efficace nécessaire et la mise en œuvre effective du principe de partenariat pour assurer une gestion valable des fonds; se déclare préoccupé par l'absence de mécanismes de coordination et de partenariat suffisamment performants dans les régions les plus pauvres;

25. attire l'attention de la Commission et des États membres sur le fait que, pour atteindre l'objectif d'un développement équilibré, il convient de mettre en place une synergie entre les sphères économique, sociale et environnementale, en s'appuyant sur une analyse des causes du retard économique, et plus particulièrement du chômage et de ses structures sous-jacentes, notamment dans les régions les plus pauvres;

26. souligne que, dans certaines des régions les plus pauvres de l'Union européenne, le taux de chômage dépasse même 20 %; note avec préoccupation que le problème du chômage touche plus particulièrement les régions les plus pauvres et que le chômage des femmes et des minorités exposées à l'exclusion sociale continue de se maintenir à un niveau plus élevé; demande aux États membres de promouvoir la présence des femmes sur le marché du travail et de réduire l'écart de rémunération entre les femmes et les hommes; par ailleurs, demande qu'une attention particulière soit accordée à la situation très spécifique de la population rom, au sein de laquelle le chômage de longue durée constitue un grave problème;

27. souligne la nécessité de recourir, dans un souci d'efficacité, au Fonds social européen pour investir dans le capital humain dans les régions les plus pauvres en proposant une éducation de meilleure qualité, en s'efforçant d'élever constamment le niveau de qualification, notamment des personnes jeunes, des femmes, des personnes plus âgées et des minorités exposées à l'exclusion sociale, et en prévoyant des mesures d'accompagnement ainsi que des services adaptés de soutien, de proximité et de prise en charge qui améliorent les possibilités d'emploi;

28. souligne que l'égalité des chances entre les femmes et les hommes mérite d'être soutenue à chaque étape de l'élaboration et de la réalisation des projets relevant de la politique de cohésion de l'Union européenne;

29. note que 2007 a été désignée comme "Année européenne de l'égalité des chances pour tous", et invite la Commission et les États membres à promouvoir les projets visant à mieux sensibiliser à l'importance d'intégrer le principe de l'égalité entre les femmes et les hommes dans tous les programmes communautaires, en particulier ceux qui sont liés à la cohésion économique et sociale;

30. invite la Commission à améliorer le système utilisé pour évaluer la politique de cohésion et à définir une nouvelle méthode pour mesurer le développement régional, qui se fonde non seulement sur le PIB, mais également sur d'autres indicateurs, tels que le taux de chômage et divers indicateurs qualitatifs et quantitatifs, tout en améliorant la méthode de calcul des parités de pouvoir d'achat, notamment par le développement d'indicateurs régionaux plutôt que nationaux;

31. invite la Commission à lui transmettre régulièrement des données statistiques mises à jour, précises et comparables, lui permettant d'évaluer les progrès tangibles accomplis en termes de développement dans les régions les plus pauvres de l'Union;

32. invite la Commission à analyser les effets de la politique de cohésion et à s'interroger sur les causes d'éventuelles conséquences fâcheuses des politiques communautaires, lors de l'évaluation à mi-parcours du budget de l'Union, en 2009, et dans le cadre du prochain rapport sur la cohésion économique et sociale, et ce afin de garantir une efficacité optimale de la politique de cohésion pendant toute la période de programmation 2007-2013;

33. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

(1) JO L 210 du 31.7.2006, p. 25. Rectificatif publié au JO L 239 du 1.9.2006, p. 248. (2) JO L 291 du 21.10.2006, p. 11. (3) JO C 302 du 12.12.2006, p. 1. (4) Textes adoptés, P6-TA(2007)0130. (5) Population de l'UE à 27: 492 852 386 Source: Eurostat/Bureau américain du recensement (6) Source: Eurostat Statistiques en bref - Économie et finances n° 17/2006 (7) JO L 371 du 27.12.2006, p. 1.

La politique de cohésion de l'Union européenne entre dans une nouvelle période de programmation. Cette première année des perspectives financières 2007-2013 marque l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation régissant la politique de cohésion. Les orientations stratégiques ont été adoptées et les grandes lignes directrices de cette politique établies. À présent, le temps est venu de faire les recommandations nécessaires pour donner le maximum d'efficacité à cette nouvelle politique de cohésion. En s'appuyant sur les statistiques illustrant les résultats déjà obtenus grâce à la politique de cohésion, et compte tenu également des problèmes qui, par le passé, ont empêché certains États membres de tirer pleinement parti des Fonds structurels, le présent rapport d'initiative se propose de porter la politique de cohésion à son plus haut degré d'efficacité au cours de la nouvelle période de programmation 2007-2013, de manière que les effets de cette politique soient davantage visibles et perceptibles, en particulier dans les régions les plus pauvres de l'Union.

Il est absolument essentiel de souligner les principes que les États membres et l'Union pourraient suivre dans les actions qu'ils mèneront pour accroître l'efficacité de la politique de cohésion dans les régions les plus pauvres et parvenir à des résultats optimaux en ce qui concerne la cohésion sociale, économique et territoriale de ces régions. Les fonds destinés au développement des régions relevant de l'objectif de convergence sont déjà garantis par les perspectives financières 2007-2013. Désormais, ils doivent être absorbés efficacement pour que les régions les plus pauvres atteignent ne serait-ce que le niveau moyen de développement de l'Union européenne. Les écarts de développement entre les régions les plus pauvres et les régions les plus riches de l'Union, actuellement considérables, devraient ainsi être réduits progressivement.

Les régions les moins favorisées se situent principalement dans les nouveaux États membres de l'Union qui n'ont, dans bien des cas, ni les capacités administratives, ni les compétences, ni l'expérience requises pour utiliser les fonds disponibles. Le rapport présente une série de recommandations et de remarques visant à améliorer l'absorption et l'utilisation des fonds structurels, et à contribuer de la sorte à un développement durable des régions les plus pauvres.

L'objectif principal de la politique de cohésion de l'Union européenne consiste à réduire les disparités de développement entre les régions. Ainsi, il est de l'intérêt de l'Union dans son ensemble de favoriser le développement rapide des régions les plus pauvres. À l'heure actuelle, 100 régions parmi celles reconnues comme les plus pauvres, c'est-à-dire les régions dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, relèvent de l'objectif de convergence de la politique de cohésion.

Les disparités régionales de développement, rapportées au PIB par habitant, sont immenses, beaucoup plus prononcées dans l'Union à 27 qu'elles ne l'étaient dans l'Union à 15. Le tableau 1 illustre ces écarts.

Tableau 1. PIB régional par habitant dans l'UE à 27 – données de 2004 (en SPA, UE27 = 100)

Source: Eurostat news release 23/2007 – 19 février 2007

Ces données, publiées par Eurostat, font état d'un écart de développement colossal entre les régions les plus riches et les régions les moins favorisées de l'Union, ces dernières étant situées pour la plupart dans les pays d'Europe centrale et orientale qui ont adhéré à l'Union lors des deux derniers élargissements (en 2004 et en 2007).

Cette situation nécessite l'adoption de mesures vigoureuses propres à réduire ces disparités entre les régions les plus riches et les plus pauvres. Pour parvenir à un niveau de développement équilibré, les régions qui accusent un retard de développement, qui subissent des restructurations ou qui sont confrontées à des difficultés particulières d'ordre géographique(1), économique ou social, doivent pouvoir bénéficier, en plus des fonds disponibles, d'une aide fournie par des experts pour résoudre leurs problèmes, et d'une assistance technique pour surmonter les difficultés auxquelles elles sont confrontées dans le cadre des procédures liées à la réalisation de la politique de cohésion de l'Union.

Quantité d'exemples prouvent que, grâce à la politique de cohésion, de nombreuses régions qui étaient défavorisées par le passé sont déjà parvenues à un niveau élevé de développement. Avec l'aide des Fonds structurels, les quatre pays anciennement appelés pays de cohésion, à savoir l'Irlande, la Grèce, le Portugal et l'Espagne, ont tous enregistré une croissance économique remarquable.

Tableau 2.

Réduction de disparités dans le niveau de développement des pays de cohésion en termes de PIB par habitant (UE =100)

                                  Espagne Portugal  Grèce Irlande

Source: Catching-up in Europe: The experiences of Portugal, Spain and Greece in the Nineties, Karl Aiginger; Wifo (Österreichisches Institut für wirtschaftsforschung) Working Papers, No 212, December 2003, p. 4.

L'absence de données statistiques exhaustives ou comparables sur le développement des régions les plus pauvres ne permet pas d'évaluer de façon précise la contribution des Fonds structurels au développement des régions. Néanmoins, l'analyse générale des chiffres du PIB moyen montre que, au cours de la période allant des années 1960 à 2002, le PIB moyen de l'Espagne est passé de 60,76 % à presque 85 % de la moyenne communautaire, le PIB moyen du Portugal de 40 % à 69 %, le PIB moyen de la Grèce de 44 % à 66 % et celui de l'Irlande de 65 % à 122 %.

Ces exemples positifs laissent présager que les États membres relevant actuellement de l'objectif de convergence profiteront à leur tour des opportunités offertes par la nouvelle politique de cohésion, et ce malgré leur PIB inférieur à la moyenne communautaire, car ils se distinguent par un taux de croissance économique nettement plus élevé que la moyenne de l'Union et disposent, par ailleurs, d'un potentiel de développement considérable.

Tableau 3.

Taux de croissance réel du PIB

Taux de croissance du volume du PIB – changement de pourcentage par rapport à l'année précédente

(les chiffres pour 2006, 2007 et 2008 sont des prévisions)

1997 -98 -99 -00 -01 -02 -03 -04 -05 -06 -07 -08

Source: Eurostat

Le tableau 3 montre que le potentiel de croissance économique est particulièrement important dans les deux pays qui ont rejoint l'Union européenne en 2007, à savoir la Bulgarie et la Roumanie. Pour exploiter pleinement ce potentiel, il convient en premier lieu de se préparer convenablement, en se dotant notamment d'une administration suffisamment performante.

Toutefois, les statistiques portant sur les deux premières années d'absorption des fonds indiquent qu'en dépit de progrès majeurs déjà accomplis dans le domaine économique, les États membres qui ont adhéré à l'Union en 2004 n'ont pas tiré pleinement parti des fonds auxquels ils avaient droit jusqu'en 2006, principalement en raison d'un manque d'efficacité, au sens large, de l'administration.

Tableau 4.

Source: Exposé de Mme Dalia Grybauskaité, membre de la Commission en charge de la programmation financière et du budget. Bruxelles, le 21 septembre 2006.

De nombreux exemples révèlent dans les nouveaux États membres une capacité insuffisante à utiliser les fonds. Les difficultés d'absorption des fonds sont particulièrement ressenties dans les régions les moins favorisées, leurs autorités n'ayant souvent ni les compétences, ni l'expérience, ni les ressources propres nécessaires pour faire face aux exigences complexes de la politique de cohésion, d'où l'incapacité des régions à prétendre aux fonds auxquels, en principe, elles ont droit.

Il convient de mettre l'accent, d'une part, sur la capacité institutionnelle comme condition préalable à la mise en œuvre réussie des programmes et des projets et, d'autre part, sur le développement des ressources humaines. L'expérience en matière d'aide à la préadhésion a démontré que les divers programmes péchaient par de nombreuses lacunes aux niveaux institutionnel et administratif, ainsi que dans le domaine de la gestion des aides par les bénéficiaires, et que ces lacunes n'étaient pas encore totalement comblées. Toutefois, les fonds ne pourront être investis et dépensés de manière appropriée que si ces questions sont résolues dans les meilleurs délais.

Dès lors, il est indispensable d'assurer:

           –   une amélioration de la qualité de l'administration, de sorte que les régions qui reçoivent les fonds soient en mesure de les absorber et de les utiliser efficacement;

–   l'assistance technique nécessaire, en particulier pour préparer la mise en œuvre de nouveaux projets;

–   un niveau élevé de qualité, externe, sous forme d'expertises, mais aussi interne, pour être en mesure de déterminer les besoins réels de la région;

–   des contrôles appropriés de la qualité des projets et de la façon dont les aides sont dépensées, ainsi qu'une évaluation de la durabilité des projets déjà mis en œuvre.

Il est également primordial que les fonds parviennent rapidement aux régions éligibles. Parfois, les bénéficiaires doivent attendre trop longtemps avant de recevoir les aides ce qui, dans la pratique, entraîne une augmentation des coûts du projet. Leur répartition doit se fonder sur des règles transparentes et des critères précis.

Il est difficile d'échapper à la complexité du système d'utilisation des Fonds structurels, soumis à trois niveaux de réglementation spécifiques: les règles communautaires, la réglementation nationale et les pratiques suivies à l'échelle régionale. Une simplification des procédures propre à éviter toute interprétation ultérieure, à faciliter et à accélérer l'exécution des programmes représente donc un défi aux trois niveaux de réglementation.

La gestion appropriée des Fonds structurels requiert également une coordination aux niveaux politique, technique et administratif. Pour les nouveaux États membres en particulier, il s'agit d'une question urgente qui nécessite l'adoption de mesures plus efficaces. Les débats organisés sur le thème de la cohésion à garantir entre l'Union européenne, les États membres et les régions revêtent une importance capitale et ce dialogue constructif ne devrait écarter aucune sphère de gouvernance.

La politique de cohésion ne se limite pas à l'octroi de financements, elle vise également les partenariats entre différents acteurs. Pour renforcer l'effet de levier, il ne suffit pas d'agir et de coopérer à un seul niveau, c'est pourquoi la conclusion de partenariats et la diffusion appropriée des informations sont particulièrement importantes. En outre, il convient de mettre en place les conditions permettant d'établir de véritables relations bilatérales et un système d'échange d'expériences. Cette mesure peut également permettre d'établir des règles et des normes qui renforceront les capacités administratives nécessaires à la mise en œuvre des dispositions pertinentes.

La croissance économique montre une tendance à la concentration autour de certaines régions, particulièrement visible dans les pays d'Europe centrale et orientale qui connaissent un développement rapide des régions situées aux abords des capitales. La croissance urbaine, lorsqu'elle s'accompagne d'une compétitivité toujours accrue peut, à bien des égards, jouer un rôle de catalyseur de développement dans les communautés rurales avoisinantes. Cependant, force est de constater que certaines régions sont encore à la traîne sur le plan économique. En outre, les villes - pôles de développement - connaissent, elles aussi, des problèmes spécifiques dans les quartiers dits pauvres; dès lors, une politique urbaine efficace se doit de remédier aux problèmes liés aux barres d'immeubles et à l'exclusion sociale. Par ailleurs, les autres régions qui souffrent de pauvreté économique du fait de l'insuffisance des infrastructures de base, d'une difficulté d'accès aux services publics et d'un taux élevé de chômage se désertifient à un rythme plus soutenu que les autres régions et requièrent une politique appropriée qui favorise l'esprit d'entreprise et la mise en place de la structure démographique nécessaire à un véritable développement.

L'accélération de la croissance économique dans les régions les moins favorisées constitue une condition sine qua non pour atteindre un niveau de vie élevé et œuvrer à son maintien à long terme au sein de l'Union européenne. La convergence des régions communautaires est cruciale si l'Union veut, dans un avenir proche, être compétitive et suffisamment forte à l'échelle planétaire. Toutefois, le report des coûts, en constante augmentation, risque, demain, de porter atteinte à l'efficacité des politiques si les régions en retard de développement ne parviennent pas à atteindre le niveau des autres régions.

Il est indispensable de définir les besoins particuliers des régions les plus pauvres et de mettre sur pied les mécanismes appropriés pour stimuler leur développement en utilisant leurs ressources naturelles, leurs richesses culturelles et l'environnement, en veillant autant à les protéger qu'à les développer. Il est également primordial de déterminer les besoins essentiels de chaque région et d'allouer les fonds nécessaires aux objectifs appropriés.

Il est également indispensable de créer, à l'intention des pays éligibles au Fonds de cohésion, un "socle" des infrastructures nécessaires à d'autres investissements. La compétitivité et l'objectif de cohésion ne sont pas incompatibles; toutefois, comprendre dans quels cas l'effet de levier amorce la croissance apparaît essentiel. Pour atteindre un certain niveau de compétitivité, les régions défavorisées doivent être dotées d'infrastructures de base suffisamment développées. Les investissements en faveur de l'éducation et les actions visant à constituer un capital humain dans les régions les plus pauvres participent également au pouvoir d'attractivité que la région doit acquérir pour les investisseurs et garantissent son développement futur.

Pour favoriser le développement des régions les plus pauvres, il est primordial de recourir davantage aux partenariats public-privé et de promouvoir ce procédé. Il convient pour cela de déterminer les principes qui doivent présider à la mise en œuvre de ces partenariats public-privé et de s'employer à éliminer tout ce qui peut s'y opposer. Les nouveaux États membres manquent de bonnes pratiques en la matière et la participation du capital privé est un élément clé pour attirer de nouveaux investissements. Les fonds octroyés au titre de l'aide financière doivent être dépensés de manière transparente, si l'on veut qu'ils contribuent à la réalisation des objectifs fixés.

Les initiatives JASPERS, JEREMIE et JESSICA constituent d'excellents outils en matière d'aide, y compris pour les PME régionales; des efforts s'imposent cependant, du côté des États membres et de la Commission, pour améliorer la promotion de ces instruments et garantir ainsi leur utilisation et leur efficacité optimales, plus particulièrement dans les régions les moins favorisées.

Le développement économique est étroitement lié aux initiatives d'innovation, lesquelles constituent un élément central du développement régional. La politique de cohésion de l'Union doit être axée, conformément à la stratégie de Lisbonne, sur l'augmentation de la capacité d'innovation de l'Union et, dans ce contexte, il est essentiel de veiller à ne pas oublier les régions les moins favorisées. L'amélioration de la qualité des réglementations dans les États membres de l'Union est également un facteur important de promotion de l'innovation qui doit appuyer, et non pas entraver, les processus d'innovation dans les secteurs clés traditionnels de l'économie. À cet égard, les régions les moins favorisées sont probablement les plus vulnérables.

Le soutien actif à l'esprit d'entreprise joue un rôle crucial dans le développement durable des régions les moins favorisées; il exige l'engagement de tous les niveaux concernés. L'esprit d'entreprise doit être encouragé, en particulier chez les femmes, les personnes qui arrivent sur le marché du travail et celles touchées par l'exclusion sociale.

Il est indispensable de parvenir à une synergie entre les politiques, tant au niveau communautaire qu'au niveau national. Celles-ci devraient se compléter et non pas s'opposer. La concentration territoriale des avantages offerts par d'autres politiques européennes dans certains pays ou régions peuvent notamment diluer les effets des politiques de développement. Le développement régional doit également revêtir une dimension sociale et environnementale. Aussi, pour renforcer la cohésion et l'efficacité de la politique de développement des régions les plus pauvres, il convient de mobiliser toutes les parties intéressées, d'instaurer et d'obtenir la participation de tous les acteurs.

Les répercussions des effets d'éventuelles distorsions entre les différentes politiques doivent être prises en compte et examinées lors de l'examen à mi-parcours du budget communautaire, en 2009, et dans le cadre du quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale.

Même si le PIB peut être considéré comme un indicateur fiable de la convergence économique des régions, il se révèle insuffisant lorsqu'il s'agit de mesurer le degré de cohésion sociale ou territoriale. À titre d'exemple, certaines régions défavorisées affichent une croissance économique satisfaisante mais éprouvent des difficultés à réduire leur taux élevé de chômage, ce qui peut entraîner des effets inquiétants sur leur évolution démographique. Dès lors, il est nécessaire de recourir à d'autres indicateurs afin d'évaluer les besoins réels des régions les plus pauvres. Il convient, dans le cadre des discussions concernant le quatrième rapport sur la cohésion, d'aborder également la question relative aux indicateurs de cohésion et aux techniques utilisées pour mesurer le développement des régions.

La lutte contre le chômage, qui touche en particulier les régions les plus pauvres, est fondamentale. Le chômage de longue durée qui frappe certains groupes de population et le problème de l'exclusion sociale qui en découle directement constituent un phénomène particulièrement préoccupant. Pour réaliser la cohésion sociale, tout doit être mis en œuvre pour favoriser l'intégration optimale des personnes handicapées. Par ailleurs, l'égalité des chances entre les femmes et les hommes sur le marché du travail constitue un autre facteur de cohésion sociale au sein de l'Union. Les écarts considérables qui subsistent encore actuellement entre les rémunérations des hommes et des femmes entravent la croissance économique. La sensibilisation à ces différences de situation entre les femmes et les hommes contribue à améliorer l'efficacité de la mise en œuvre de la politique de cohésion, facilite la réalisation de projets qui n'établissent pas de discrimination fondée sur le sexe au sein de la société et permet de concilier vie familiale et vie professionnelle.

Il convient de diffuser des informations sur la procédure à suivre pour adopter, dans le cadre de la réalisation et de l'évaluation des programmes et des projets, la nécessaire approche fondée sur l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, et sur une utilisation plus pertinente des études et analyses effectuées jusqu'à présent. Concrètement, il est tout à fait possible de mettre en œuvre cette stratégie, notamment en intégrant le principe d'égalité entre les femmes et les hommes dans le budget (en s'assurant que le budget est à même de permettre la réalisation d'initiatives en faveur de l'égalité des chances, par exemple), en sensibilisant les partenaires sociaux et les parties intéressées aux aspects liés à cette problématique et en garantissant l'ouverture à des expertises dans ce domaine. Une approche sensée des questions relatives à l'égalité entre les femmes et les hommes dans la vie sociale et économique, évitant tout stéréotype quant aux rôles des hommes et des femmes dans la société, est primordiale pour favoriser une politique de cohésion efficace.

Seul un programme équilibré, axé sur les besoins particuliers des régions les moins favorisées de l'Union permettra de résoudre les problèmes auxquels elles sont confrontées. Lors de l'élaboration des programmes pluriannuels, les autorités compétentes devraient en premier lieu tenir compte de la durabilité des projets qui ont été mis en œuvre et de leurs effets sur le développement de la région. La priorité devrait être accordée aux projets liés plus particulièrement à l'accessibilité aux régions, aux infrastructures des domaines des transports, de l'informatique et des télécommunications. La création de ce "socle", soutenu par des mesures d'incitation économique, permettra d'accroître le pouvoir d'attractivité que présente la région pour les investisseurs, et favorisera, dans la pratique, un développement économique durable qui contribuera à réduire les disparités de développement.

(1) Régions ultrapériphériques, insulaires, montagneuses, faiblement peuplées