sobre las misiones de observación electoral de la UE: objetivos, prácticas y futuros desafíos

(2007/2217(INI))

El Parlamento Europeo,

–   Vistos la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en particular su artículo 25,

–   Vistos el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, los compromisos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) acordados en Copenhague en 1990 y en la Cumbre de Estambul de 1990, en la que todos los Estados participantes en la OSCE se comprometieron a invitar a observadores internacionales, y en particular a la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), a sus elecciones, la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

–   Vistos la Declaración sobre los Principios para la Observación Internacional de las Elecciones y el Código de Conducta para los Observadores Internacionales de Elecciones conmemorados en las Naciones Unidas en Nueva York el 27 de octubre de 2005,

–   Vistos el conjunto de acuerdos entre la UE y terceros países y las cláusulas sobre derechos humanos y democracia contenidas en dichos acuerdos,

–   Vistos los artículos 3, 6 y 11 del Tratado UE y los artículos 3, 177, 179 y 181A del Tratado CE,

–   Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea proclamada en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007,

–   Visto el Reglamento (CE) nº 1889/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, por el que se establece un instrumento financiero para la promoción de la democracia y de los derechos humanos a escala mundial(1) (EIDHR),

–   Vista la Comunicación de la Comisión, de 11 de abril de 2000, sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE,

–   Vista su Resolución, de 15 de marzo de 2001, referente a la Comunicación de la Comisión sobre las misiones de apoyo y observación electoral de la UE(2),

–   Vistas las líneas directrices de la UE en materia de observación electoral(3) y las directrices de la UE sobre criterios comunes de selección de observadores de elecciones(4),

–   Visto el documento del Consejo sobre las misiones de apoyo y observación electoral(5),

–   Vista su Resolución, de 25 de abril de 2002, referente a la Comunicación de la Comisión sobre el papel de la Unión Europea en el fomento de los derechos humanos y la democratización en terceros países(6),

–   Visto el Informe anual de la UE sobre los derechos humanos,

–   Vistos sus informes anuales sobre los derechos humanos en el mundo,

–   Vista la Resolución de la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, de 21 de noviembre de 2007, sobre elecciones y procesos electorales en los países ACP-UE(7),

–   Vistas las Decisiones de su Conferencia de Presidentes de 8 de noviembre de 2001, sobre la creación de un Grupo de Coordinación Electoral (GCE)(8); de 12 de mayo de 2005, sobre las disposiciones de aplicación que rigen las misiones de observación electoral(9); de 21 de septiembre de 2006, sobre las disposiciones reguladoras relativas a las actividades de las delegaciones(10); y de 8 de junio de 2006, sobre las directrices para las delegaciones de observación de elecciones del Parlamento Europeo(11),

–   Vistos las declaraciones preliminares y los informes finales de las misiones de observación electoral de la UE (MOE), así como los informes de sus delegaciones de observación de elecciones,

–   Vistos los informes anuales del GCE,

–   Visto el artículo 45 de su Reglamento,

–   Visto el informe de la Comisión de Asuntos Exteriores y la opinión de la Comisión de Desarrollo (A6-0138/2008),

A. Considerando que las elecciones se han de organizar en el respeto de las normas internacionalmente reconocidas,

B.  Considerando que la Declaración Universal de Derechos Humanos afirma que a toda persona debería asistirle el derecho a elegir a representantes libremente escogidos mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto, que dicho derecho queda igualmente consagrado en todos los demás principales instrumentos internacionales y regionales sobre los derechos humanos, y que constituye un elemento esencial de la verdadera democracia, con la que la Unión Europea está comprometida en sus Tratados,

C. Considerando que la observación de elecciones contribuye a la promoción y protección general de los derechos humanos fundamentales y, más en particular, de los derechos civiles y políticos; considerando que un verdadero proceso electoral democrático presupone el respeto de la libertad de expresión y de los medios de comunicación, la defensa del Estado de Derecho, el derecho a constituir partidos políticos y a presentarse a cargos públicos, la no discriminación y la igualdad de derechos para todos los ciudadanos, así como otros derechos humanos y libertades fundamentales que todos los Estados que participan en la OSCE se han comprometido a proteger y promover,

D. Considerando que la observación internacional de elecciones tiene por objeto reforzar la legitimidad del proceso electoral, aumentar la confianza pública en las elecciones, disuadir y denunciar en su caso fraudes electorales y analizar, informar y formular recomendaciones para la mejora de todos los aspectos del proceso electoral en plena colaboración con el país anfitrión, la solución de posibles conflictos y la protección de los derechos humanos y la democracia en general,

E.  Considerando que la observación electoral en las democracias nuevas y en desarrollo es la prioridad de la UE, lo que pone de manifiesto su compromiso de ayudar a las nuevas democracias y a los países que avanzan en ese camino a construir unas estructuras democráticas sólidas,

F.  Considerando que, como se señala en la Resolución de la Asamblea Paritaria ACP-UE, aprobada el 1 de abril de 1999 en Estrasburgo, sobre la cooperación y la participación ACP-UE en los procesos electorales en los países ACP y el papel de la Asamblea Paritaria(12), la reducción de la pobreza, que es un objetivo central de la política de desarrollo de la UE, requiere la existencia de una democracia participativa y de gobiernos responsables exentos de corrupción,

G. Considerando que, como se señala en el Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000(13) (Acuerdo de Cotonú), la asociación entre los Estados ACP y la UE debe apoyar activamente la defensa de los derechos humanos, los procesos de democratización, la consolidación del Estado de Derecho y la buena gobernanza,

H. Considerando que en 2005 se adoptaron, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, una Declaración sobre los Principios para la Observación Internacional de las Elecciones y un Código de Conducta para los Observadores Internacionales de Elecciones, y que tanto la Comisión como el Parlamento, más otras 32 organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, los han hecho suyos,

I.   Considerando que entre los principios consagrados en la Declaración se encuentran la cobertura plena, la independencia y la imparcialidad, la transparencia y la publicidad, la profesionalidad, el análisis y el asesoramiento, al respecto de la soberanía del país anfitrión, incluida la necesidad de recibir una invitación para observar, la cooperación entre las diferentes organizaciones observadoras y la no legitimación de los procesos electorales claramente antidemocráticos,

J.   Considerando que, desde la mencionada Comunicación de la Comisión de 11 de abril de 2000, se han realizado más de 50 MOE de la UE en 32 países de África, Asía y América Latina; y que es, sin embargo, sorprendente que el número de MOE de la UE en países de la orilla meridional del Mediterráneo ha sido muy inferior,

K. Considerando que, en el marco del EIDHR, se dispone cada año de más de 30 millones de euros para las MOE de la UE,

L.  Considerando que, en un país dado en el que se hayan celebrado elecciones, un parlamento elegido democráticamente tiene un valor limitado si no dispone de grandes competencias y está dominado por el poder ejecutivo,

M. Considerando que todavía se ha de hacer frente a algunos grandes retos que se plantearán en el futuro en el ámbito de la observación electoral, como por ejemplo la importancia cada vez mayor del voto electrónico,

N. Considerando que la Comunicación de la Comisión antes citada, de 11 de abril de 2000, supuso un viraje decisivo en el enfoque de la UE frente a la observación de elecciones, dado que establecía una metodología global que cubría todo el proceso electoral, de la fase preelectoral a la postelectoral, que ha obtenido un éxito considerable y ha tenido como resultado que la UE se convirtiera en una organización líder en materia de observación internacional de elecciones,

O. Considerando que el despliegue de MOE de la UE es un elemento clave de la política exterior de la UE y constituye en particular, junto con el apoyo electoral, un instrumento esencial para la ayuda electoral en el contexto del compromiso de la UE con la promoción de los valores de democracia, desarrollo y paz,

P.  Considerando que sólo se pueden celebrar elecciones que sean un éxito en un contexto de honda raigambre de los valores democráticos, teniendo en cuenta la necesidad de construir un consenso europeo en relación con la promoción de la democracia, en una sociedad, incluidos la educación cívica y del electorado, unos mecanismos fuertes para la defensa de los derechos humanos, la existencia de una sociedad civil independiente y pluralista y el respeto de la separación entre el poder legislativo y el ejecutivo,

Q. Considerando que la observación de elecciones es un proceso a largo plazo que comprende tres periodos, a saber, la fase preelectoral, el día de las elecciones y la fase postelectoral, y que cada uno de estos periodos se ha de analizar rigurosa e imparcialmente sobre la base de datos de primera mano,

R.  Considerando que, si bien la observación de estos tres periodos puede correr a cargo de diferentes observadores, ha de ser complementaria y estar debidamente coordinada,

S.  Considerando que es incuestionable el valor añadido aportado por los parlamentarios y los antiguos diputados en la observación electoral, que complementa el que ofrecen las MOE de la UE, pero que, en sí, no pueden ofrecer un juicio riguroso del proceso electoral,

T.  Considerando que el Parlamento desempeña una función clave en las MOE de la UE, puesto que se nombra a un diputado al Parlamento Europeo Jefe del equipo de Observadores y, en la mayoría de los casos, una delegación de diputados al PE encargada de la observación electoral se integra plenamente en la estructura de la MOE de la UE,

U. Considerando que el seguimiento de las MOE de la UE ha de ser más coherente y global, tanto a nivel técnico como político,

V. Considerando que, aunque es esencial mantener la política consistente en enviar MOE de la UE en condiciones que permitan el cumplimiento de los cometidos de forma imparcial, general y segura para el personal que participa en ellas, la Unión Europea no debe guardar silencio sobre la celebración de elecciones en circunstancias en las que no se den estas condiciones,

1.  Confirma su propia determinación de contribuir al refuerzo de los procesos democráticos mediante el aumento de su compromiso con la observación de elecciones, el seguimiento de las MOE de la UE y la creación de capacidad parlamentaria;

2.  Considera que, en términos absolutos, la celebración de elecciones no puede considerarse el único indicador de la democracia, pero que, sin embargo, tiene un efecto positivo sobre el proceso de democratización, en función de las mejoras en las libertades civiles, siempre que se asegure el pluralismo político, la libertad de reunión y asociación, la libertad de expresión, la igualdad de acceso a los medios de comunicación, el secreto del voto y el respeto de los derechos humanos;

3.  Destaca que la observación de elecciones en las democracias nuevas y en desarrollo debería seguir siendo una prioridad, ya que son generalmente estos Estados los que más se benefician de la observación electoral y de las recomendaciones que de ella se derivan;

4.  Lamenta que la UE siga careciendo de una estrategia común y global para el fomento de la democracia, e insta a todas las instituciones de la UE y a todos los Estados miembros a que continúen sus esfuerzos a fin de que sea posible adoptar tal estrategia; en este sentido, insta a todas las instituciones de la UE y a los Estados miembros a que acuerden el establecimiento de un consenso europeo para la democracia;

5.  Considera en este contexto que la observación de elecciones sólo constituye un primer paso hacia la democracia y que se ha de completar con otras actividades y medidas postelectorales debidamente financiadas a fin de promover la democracia, en especial, a través del desarrollo de las capacidades para los Parlamentos nacionales, los partidos políticos, la función pública, los agentes no estatales y la sociedad civil, y a través de la promoción de los derechos humanos y de la buena gobernanza; pide por ello que se mantenga el límite presupuestario decidido por la Comisión de aproximadamente el 25 % del EIDHR para las MOE de la UE durante los siete años de vigencia de las perspectivas financieras 2007-2013; pide a la Comisión que, en su financiación presupuestaria, reserve fondos para las actividades preparatorias previas a la celebración de elecciones, incluida la formación de observadores electorales locales, la educación del electorado y otras actividades que son esenciales para la celebración a largo plazo de elecciones libres y justas;

6.  Alaba la labor pionera de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE, que ha inspirado considerablemente la metodología de la UE en materia de observación electoral;

7.  Reitera el importante papel de las misiones de observación electoral de la OIDDH en la zona de la OSCE, a donde la UE no envía por regla general misiones de observación electoral; felicita a la OIDDH por la calidad de su trabajo, que ha inspirado considerablemente la metodología de la UE en materia de observación electoral, y su adhesión a unas elevadas normas de transparencia e independencia; se muestra preocupado por las declaraciones y acciones de algunos Estados participantes en la OSCE que cuestionan el mandato de esta Oficina y que socavan la eficacia de sus misiones; pide a los Estados participantes en la OSCE y al Consejo Europeo que apoyen la posición de la OIDDH como principal órgano de observación electoral en la zona de la OSCE; condena, en particular, la reciente imposición por parte de algunos Estados participantes en la OSCE de restricciones en lo que se refiere a la duración de las MOE, así como su negativa a expedir visados o la expedición con retraso de visados a los observadores, lo que ha impedido que la OIDDH lleve a cabo su mandato;

8.  Aplaude la contribución positiva de las MOE de la UE al refuerzo de los procesos democráticos, al aumento del respeto de los derechos humanos, de las libertades fundamentales, de la gobernanza y del Estado de Derecho y, en particular, a la consolidación de los procesos electorales en el mundo;

9.  Recuerda las conclusiones del seminario Comisión/Parlamento celebrado el 11 de septiembre de 2007, según las cuales, por razones de metodología, identidad y visibilidad, las misiones de observación electoral de la UE deben continuar operando independientemente de otros observadores internacionales y nacionales; considera, sin embargo, que ello no impide una colaboración regular y estrecha con otras organizaciones de observadores sobre el terreno ni la continuación del apoyo de la UE al desarrollo de las capacidades de las organizaciones nacionales y regionales de observación;

10. Subraya el éxito de la metodología de la UE, pero hace un llamamiento a la Comisión para que mejore y actualice dicha metodología incluyendo prácticas establecidas y haciendo frente a nuevos retos;

11. Destaca que el éxito mencionado ha convertido a la UE en la organización líder en el ámbito de la observación internacional de elecciones y que el hecho de centrarse en el profesionalismo de las MOE de la UE está contribuyendo significativamente a la emergencia de un número significativo de expertos electorales altamente cualificados y experimentados; destaca, además, que la profesionalidad de las MOE de la UE refuerza la contribución de esta última a la consolidación de una sensibilización duradera sobre los diferentes elementos que constituyen un proceso electoral democrático; considera que, en este sentido, podría tenerse en cuenta la experiencia de los antiguos diputados al PE como observadores a corto y a largo plazo;

12. Pide a la Comisión que tome las medidas necesarias para reforzar aún más la participación adecuada de las organizaciones de la sociedad civil y de los observadores locales en los procesos electorales;

13. Subraya la importancia de que los observadores de la UE a corto y a largo plazo se abstengan de todo comportamiento que pueda ser percibido por la población local como condescendiente, superior o irrespetuoso de la cultura local; considera que en este contexto, y si procede, los observadores de la UE deberían asociarse con los observadores locales;

14. Aplaude la práctica establecida de designar como Jefe del equipo de Observadores de las MOE de la UE a diputados al PE; pide que el proceso de designación sea claro y transparente a fin de garantizar la credibilidad del Jefe del equipo de Observadores, y destaca que, si bien éstos cooperan estrechamente con la Comisión y otras instituciones de la UE a lo largo de su mandato, siempre han de mantener una independencia clara y rigurosamente definida, sin interferencias;

15. Acoge positivamente la política de igualdad de género adoptada como parte de esta metodología en la selección de los observadores, incluido el Jefe del equipo de Observadores, con independencia de la dificultad de la misión;

16. Opina que el conocimiento de la lengua utilizada en el país en el que se están celebrando las elecciones (por ejemplo el español en Bolivia) debería ser un criterio indicativo a la hora de designar a los observadores, ya que la capacidad para comunicarse directamente con la población local hace que les resulte más fácil enterarse de todos los aspectos relacionados con la situación política y social del país;

17. Opina que, durante el período preelectoral, tras las reuniones con los candidatos y los miembros de la comisión electoral, los observadores deberían poderse reunir con otros grupos del país en el que se están celebrando las elecciones;

18. Aplaude la experiencia positiva de sus delegaciones de observación electoral en el marco de las MOE de la UE, a las que aportan un importante valor añadido porque confieren legitimidad a sus conclusiones y refuerzan su visibilidad y aceptación, pero destaca que la credibilidad de dichas conclusiones depende de la aplicación rigurosa de la metodología a lo largo de todo el proceso de observación;

19. Se felicita del trabajo realizado por la Asociación de Antiguos Diputados al Parlamento Europeo en lo que se refiere a la fundación del Instituto Internacional de Observación Electoral (IIOE) junto con los antiguos diputados del Parlamento Canadiense y la Asociación de antiguos miembros del Congreso de las Naciones Unidas; observa que los miembros del IIOE han actuado como observadores en algunas elecciones, y señala, además, que todos los diputados actuales serán un día antiguos diputados y que su experiencia será sumamente valiosa para el futuro desarrollo del proceso democrático;

20. Hace un llamamiento a todos los diputados al PE participantes en delegaciones de observación de elecciones para que continúen ateniéndose a las directrices establecidas para tales delegaciones; subraya la importancia del «código de conducta» para los observadores electorales, que se aplica también a los diputados al Parlamento Europeo;

21. Reconoce que en algunas ocasiones las delegaciones de observación del Parlamento Europeo no han alcanzado el número de miembros necesario, y decide que en estos casos podría resultar útil añadir a antiguos diputados para completar dicho número; insta a las autoridades políticas competentes del Parlamento Europeo a que den curso a esta propuesta;

22. Destaca que las delegaciones de observación procedentes de los Grupos políticos no representan al Parlamento, y pide a dichas delegaciones que se abstengan de llevar a cabo cualquier actividad capaz de socavar la credibilidad y visibilidad de las delegaciones oficiales de observación de elecciones del Parlamento Europeo y de las MOE de la UE;

23. Constata que la coordinación entre las instituciones de la UE y dentro de la Comisión ha sido positiva en general; lamenta, no obstante, que en algunos casos también se haya hecho notar la falta de cohesión, lo que exige mejoras en este ámbito;

24. Destaca en particular la importancia de coordinar todas las declaraciones públicas referentes a las conclusiones de las MOE de la UE y de evitar la realización de declaraciones antes de que la MOE de la UE realice su declaración preliminar, y subraya la función clave que desempeña, en términos de visibilidad y credibilidad, la rueda de prensa en que se presenta por primera vez la declaración preliminar; pide que tanto los comunicados de prensa como los informes de resultados se hagan públicos con arreglo a un calendario que tenga en cuenta las sensibilidades electorales en la zona en cuestión;

25. Sugiere, en aras de la mejora de las relaciones entre el Parlamento y el Consejo, que éste participe en las reuniones con el GCE y que el Parlamento reciba el estatus de observador en las reuniones con el Grupo de trabajo del Consejo sobre los derechos humanos (COHOM);

26. Pide a la Comisión que, a la hora de negociar acuerdos de asociación o asociaciones estratégicas, examine la manera de incluir la viabilidad de los procesos de observación electoral en los países del Mediterráneo meridional y de Oriente Próximo;

27. Considera que un seguimiento de las MOE de la UE eficaz y orientado hacia los resultados sigue siendo el reto principal al que se ha de hacer frente, y que debe distinguirse entre el seguimiento técnico y el político, en el que todas las instituciones de la UE y todos los Estados miembros han de estar implicados a todos los niveles;

28. Propone que la aplicación las recomendaciones de las MOE de la UE sea objeto de un seguimiento atento, en particular cuando no se facilite asistencia electoral;

29. Pide a todas las instituciones de la UE, y en particular al Consejo y a los Gobiernos de los Estados miembros, que integren las conclusiones y recomendaciones de las MOE de la UE en sus diálogos políticos con los países en cuestión, así como en sus intervenciones, declaraciones, resoluciones, declaraciones y otras acciones;

30. Pide, en particular, a la Comisión que incluya las recomendaciones de las MOE de la UE en todos los planes de acción relacionados con los países de la Política Europea de Vecindad en los que se lleven a cabo este tipo de misiones;

31. Invita a la Comisión a hacer pleno uso a largo plazo de estas recomendaciones en el marco de la elaboración de los documentos de estrategia por países/programas de acción anuales con arreglo al Fondo Europeo de Desarrollo y a los instrumentos financieros exteriores de la UE, específicamente, el Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo(14) y el Reglamento (CE) nº 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación(15);

32. Condena los ejemplos de pasadas prácticas consistentes en una actitud de «normalidad» frente a países respecto a los cuales las MOE de la UE han sido muy críticas en cuanto al proceso electoral; lamenta, por otra parte, que las elecciones democráticas no siempre sean legitimadas por la UE, y cree que estas inconsistencias socavan la frágil idea de la democracia en estos países, así como la imagen de la UE;

33. Pide a la Comisión que evalúe cuidadosamente el resultado de cada MOE de la UE, que asimile las lecciones aprendidas de las mismas y que exponga claramente en los informes finales las limitaciones metodológicas de cada MOE de la UE; pide, además, a la Comisión que haga todo lo posible por garantizar que no se cuestionen o entierren los logros democráticos de las MOE de la UE (metodología, práctica técnica, medios presupuestarios, estructuras electorales, etc.) una vez que haya finalizado el proceso electoral;

34. Pide a la Comisión que estudie la viabilidad de desplegar misiones especializadas para seguir determinados aspectos clave del proceso electoral, como la elaboración del marco jurídico electoral, el censo electoral y las quejas y los recursos postelectorales, que, en ciertos casos, no quedan cubiertos en su totalidad por las MOE de la UE;

35. Recomienda que se establezca un diálogo político en aquellos casos en los que no se apliquen las recomendaciones de las MOE de la UE;

36. Sugiere que, en consonancia con el apartado anterior, el Parlamento Europeo esté presente en la sesión de apertura del nuevo parlamento cuyas elecciones hayan sido observadas y que se refuerce la cooperación con el parlamento que se acaba de elegir;

37. Recomienda el establecimiento de una estrategia específica de apoyo a los Parlamentos recientemente elegidos de manera democrática en interés de una consolidación duradera de la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza;

38. Sugiere que, a este fin, el Parlamento debería explorar maneras y medios para ayudar a los Parlamentos recientemente elegidos a realizar su trabajo, centrándose especialmente en los países en desarrollo;

39. Sugiere a la Comisión la creación de otros mecanismos para el seguimiento de los procesos electorales en aquellos casos en que no sea posible el despliegue de una MOE de la UE; pide a la Comisión y al Consejo que estén preparados para realizar declaraciones públicas más fuertes y oportunas en el caso de las elecciones celebradas en estas circunstancias;

40. Opina que, en cuanto al seguimiento técnico, la asistencia electoral constituye el necesario compromiso estratégico a largo plazo a lo largo de todo el ciclo electoral que mejor interactúa con las MOE de la UE, y considera que se ha de prestar especial atención al refuerzo de la independencia y legitimidad de los organismos de gestión electoral, así como al respaldo de la creación de una comisión electoral permanente en vez de ad hoc;

41. Destaca que, en su calidad de institución europea elegida democráticamente, el Parlamento desempeñará una función especial en el seguimiento político de las MOE de la UE y, en particular, en el proceso de creación de capacidad parlamentaria;

42. Pide que, cuando sea posible, se considere seriamente el valor añadido resultante de la consulta, la cooperación y los conocimientos compartidos entre el Parlamento y las delegaciones y misiones de observación electoral ACP en el contexto más amplio de la acción exterior de la UE, en relación con otras misiones nacionales e internacionales de observación; propone que se creen grupos de trabajo que permitan que los socios de la Unión Africana se beneficien, en el marco de la nueva Estrategia UE-África, de los conocimientos y de la experiencia en materia de observación electoral, al igual que la Unión Europea se ha beneficiado de la metodología y de la experiencia de trabajo de la OIDDH/OSCE;

43. Pide que se lleve a cabo un análisis de las condiciones en las que podrían organizarse delegaciones conjuntas de observación electoral a corto plazo con los socios de la Asamblea Parlamentaria Paritaria (APP) ACP-UE, de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea (APE) y de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (AP EuroLat);

44. Recomienda la organización periódica de misiones conjuntas de observación ACP-UE con ocasión de elecciones en la UE;

45. Opina que el voto electrónico ya está desempeñando una función crucial, que irá a más, en los procesos electorales, lo que va a dar lugar a un nuevo tipo de fraude electoral; pide a la Comisión que tome las medidas necesarias para una observación fiable de este tipo de votación y para que se forme adecuadamente a los observadores a este respecto;

46. Pide que el Parlamento Europeo apruebe un informe anual sobre las MOE de la UE;

47. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión, a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros, así como a los Copresidentes de la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, al Presidente de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea, a los Copresidentes de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana, al Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, al Presidente de la Asamblea Parlamentaria de la OSCE y al Director de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos.

(1) DO L 386 de 29.12.2006, p. 1. (2) DO C 343 de 5.12.2001, p. 270. (3) Decisión del Consejo 9262/98 - PESC 157 - COHOM 6 de 3.6.1998. (4) Decisión del Consejo 8728/99 - PESC 165 - COHOM 4 de 28.5.1999. (5) Documento del Consejo 9990/01 - PESC 236 - DEVGEN 103 - COHOM 17 de 26.6.2001. (6) DO C 131 E de 5.6.2003, p. 147. (7) ACP-UE/100.123/07/fin. (8) PE 309.025/BUR. (9) PE 349.329/CPG/DEF. (10) PE 375.270/CPG/rev.1. (11) PE 375.117/CPG. (12) DO C 271 de 24.9.1999, p. 57. (13) DO L 317 de 15.12.2000, p. 3. (14) DO L 378 de 27.12.2006, p. 41. (15) DO L 310 de 9.11.2006, p. 1.

Misiones de observación electoral de la UE: objetivos, prácticas y futuros desafíos

Introducción

Las elecciones en sí solas no equivalen a una democracia, pero constituyen un componente esencial de todo sistema democrático, así como uno de los derechos humanos fundamentales. La observación internacional de elecciones es uno de los medios utilizados para ayudar a los procesos electorales en el contexto del fomento de la democracia y su desarrollo extraordinario durante estos últimos años ha conducido a la aprobación de la Declaración sobre los Principios para la Observación Internacional de las Elecciones (en lo sucesivo «la Declaración»), que la Comisión hizo suya en noviembre de 2005, y el Parlamento en mayo de 2007.

La UE envió por primera vez a observadores electorales en las primeras elecciones parlamentarias multipartidistas en Rusia, en 1993, y prosiguió su compromiso durante todos los años noventa. Sin embargo, sólo cuando la Comisión publicó su Comunicación sobre las misiones de asistencia y observación electorales de la UE, en abril de 2000, se introdujo una metodología global de la UE para la observación de elecciones. Esta Comunicación fue examinada y aprobada por el Parlamento en su Resolución de marzo de 2001, la cual proponía también las principales líneas para su compromiso en este ámbito.

Las MOE de la UE en el contexto de la política exterior de la UE

El fomento de la democracia es un objetivo central de la política exterior de la UE, y las MOE de la UE se han revelado como una herramienta muy positiva en este contexto. Este éxito no sólo ha hecho de la UE una organización vanguardista en el ámbito de la observación internacional de elecciones sino que, por otra parte, ha aumentado su prestigio como protagonista a escala mundial. Desgraciadamente, la UE aún no ha sido capaz de adoptar una estrategia común para el fomento de la democracia en el extranjero. La ausencia de tal estrategia limita muy claramente la eficacia de las MOE de la UE. Es, por lo tanto, esencial que todas las instituciones y todos los Estados miembros de la UE prosigan con sus esfuerzos para la adopción de una estrategia global de la UE sobre el fomento de la democracia.

Parece igualmente importante no exagerar la importancia conferida a la observación de las elecciones. Las elecciones son esenciales, pero no son el único elemento que constituye la democracia. Convendría dejar suficientemente espacio y financiación para permitir actividades destinadas a reforzar otros aspectos de la gobernanza democrática. A este respecto, la práctica establecida de limitar los gastos de las MOE de la UE al 25% del presupuesto del EIDHR, lo que supone alrededor de 40 millones de euros al año, debería respetarse.

Metodología

La Comunicación de la Comisión sobre las misiones de asistencia y observación electoral de la UE fue inspirada considerablemente por la metodología de la OSCE/OIDDH, que fue una de las primeras organizaciones en dedicar una reflexión seria a la conducta profesional de la observación de elecciones. En la actualidad, estas dos organizaciones no sólo comparten un enfoque común sino que también cooperan estrechamente y se han beneficiado de un intercambio enriquecedor de experiencias y profesionales.

Este enfoque común concibe la observación de elecciones como un proceso a largo plazo que va más allá del mero día de las elecciones, y que incluye las fases pre y postelectoral. Además, la metodología de la UE respeta ampliamente los principios de la «Declaración». La UE sólo envía a observadores previa invitación del país huésped. Las MOE de la UE ofrecen una cobertura completa, y la evaluación es independiente e imparcial. Además, las MOE de la UE ofrecen un elevado grado de transparencia y publicidad y presentan análisis y dictámenes fundados. La UE pretende también establecer una buena cooperación con otras organizaciones que participan en la observación de elecciones.

Además, ninguna MOE de la UE se despliega en un país en que las condiciones sean tales que su presencia pudiera interpretarse como legitimadora de un proceso electoral claramente no democrático. Eso, por ejemplo, fue inicialmente el caso de las elecciones en Pakistán en 2008, cuando la UE se negó a desplegar una MOE mientras no se levantara el estado de emergencia proclamado por el Presidente Musharraf. Por otra parte, las MOE de la UE son dirigidas por profesionales debidamente preparados y experimentados, lo que contribuye de una manera importante a la emergencia de expertos altamente cualificados en las cuestiones electorales.

Además, la Comisión ha establecido la práctica de nombrar a un diputado al PE como Observador Jefe de las MOE de la UE, lo que contribuye significativamente a conferirles un liderazgo y una visibilidad sólidos. Los Observadores Jefes han de cooperar con la Comisión, con otras instituciones de la UE y con los miembros de la misión durante todo su mandato. Sin embargo, han de mantener una independencia clara y debidamente definida, sin interferencias.

La UE también ha aplicado una política de igualdad de género para sus MOE, en particular con respecto a la selección de los observadores, incluido el Observador Jefe, con independencia de la dificultad de la misión. Esto debe considerarse como un elemento muy positivo.

En general, la metodología de la UE en materia de observación de elecciones puede considerarse como un gran éxito. No obstante, la Comunicación de la Comisión en que se basa ya tiene ocho años. La Comisión debería considerar la revisión y puesta al día de esta Comunicación a fin de que incluyera las prácticas establecidas, como las basadas en la «Declaración», y para hacer frente a retos futuros.

Función del Parlamento

Por lo que se refiere a su organización interna, el Parlamento creó el Grupo de Coordinación Electoral (GCE) en noviembre de 2001, encargado de coordinar las actividades de observación de elecciones y de establecer las prioridades en este ámbito.

Como órgano parlamentario elegido de la UE, el Parlamento recibía, en la Comunicación de la Comisión, un papel especial. Su implicación en esta política aporta a las MOE de la UE un valor añadido político que refuerza su visibilidad y que aumenta el nivel de atención que les prestan los medios de comunicación y el público. Es por lo tanto en el marco de misiones a largo plazo que el Parlamento debería enviar delegaciones de observación de elecciones, puesto que únicamente tales misiones permiten pronunciarse global y rigurosamente

sobre un proceso electoral.

El papel de los diputados al PE, sin embargo, difiere necesariamente del de otros observadores a corto plazo, porque, como diputados elegidos, los diputados al PE aportan una perspectiva y una experiencia particulares que pueden conducir a una evaluación política cuidadosa de un proceso electoral determinado.

En resumidas cuentas, la experiencia de la implicación del Parlamento en las MOE de la UE es altamente positiva, pero algunos aspectos pueden mejorarse. Un aspecto muy importante es el cumplimiento a veces inadecuado, por parte de los diputados participantes, de las directivas establecidas por la Conferencia de Presidentes. En efecto, en el pasado ha habido ejemplos desafortunados de diputados que carecían de la necesaria imparcialidad requerida de un observador de elecciones. En el futuro, los diputados que deseen participan en estas delegaciones deberían seguir estrictamente las directrices establecidas.

Otro aspecto cada vez más controvertido es el papel de las delegaciones de observadores de los Grupos políticas del Parlamento. Si bien los Grupos políticos son libres de enviar delegaciones para observar elecciones en terceros países y de realizar su propia agenda, sus actividades no deberían minar la credibilidad y visibilidad de la delegación oficial del PE para la observación de elecciones ni la de la MOE de la UE.

Relaciones interinstitucionales

Las MOE de la UE se llevan a cabo en el marco comunitario e implican, por lo tanto, a todas las instituciones y a todos los Estados miembros de la UE, incluidas las delegaciones de la Comisión y las misiones diplomáticas de los Estados miembros en los países huéspedes. La Comisión desempeña el papel director en esta política, puesto que se encarga de la planificación y de la puesta en práctica de las MOE de la UE. Se consulta al Consejo por medio del COHOM, a los Grupos de trabajo geográficos, a la Comisión de Derechos Humanos y al Parlamento por medio del GCE.

En resumen, la coordinación de la UE ha sido generalmente positiva. Un buen ejemplo es la organización de conferencias y seminarios conjuntos, como el Seminario conjunto Comisión- Parlamento sobre las MOE de la UE en septiembre de 2007.

Sin embargo, la coordinación de la UE ha padecido en el pasado algunas graves inconsistencias. Un aspecto clave es la necesidad de coordinar todas las declaraciones públicas hechas por lo que se refiere a las conclusiones de las MOE de la UE, puesto que aquéllas tienen un impacto crucial en la eficacia, la credibilidad y la visibilidad de éstas. A este respecto, la rueda de prensa en la cual la declaración sobre las conclusiones preliminares debería hacerse pública por primera vez, se ha definido como un momento crucial. Desgraciadamente, eso no siempre ha sido el caso. Por ejemplo, la MOE de la UE en Togo en 2007 quedó gravemente socavada cuando la Comisión publicó un comunicado de prensa que comentaba las elecciones, pocas horas antes de que la rueda de prensa oficial tuviera lugar en Lomé.

Además, debería incrementarse la consulta entre instituciones. En particular, el Consejo debería participa regularmente en las reuniones del GCE y el Parlamento debería tener estatus de observador en el COHOM.

Seguimiento

En muchos casos aún se constata un seguimiento insuficiente, e incluso incoherente, de las MOE de la UE, y eso limita claramente su impacto y su eficacia. En este contexto, algunos ejemplos del pasado muestran que la UE y sus Estados miembros mantenían una actitud de «normalidad» frente a Estados cuyos procesos electorales se habían visto severamente criticados por una MOE de la UE. Un ejemplo deplorable fueron las elecciones de 2005 en Etiopía, después de las cuales, a pesar de la supresión violenta de la oposición y de unas detenciones masivas, la UE no invocó el artículo 96 del Acuerdo de Cotonú.

Por el contrario, la UE y sus Estados miembros han criticado procesos electorales considerados democráticos y correspondientes a las normas internacionales por MOE de la UE. Este fue el caso de las elecciones legislativas en Cisjordania y en la Franja de Gaza en 2006.

Estas inconsistencias son profundamente deplorables y minan seriamente el concepto frágil de democracia en estos países, así como la imagen de la UE como protagonista mundial. El seguimiento sigue siendo, por lo tanto, el reto principal que se ha de abordar y, a este respecto, debe distinguirse claramente entre el seguimiento técnico y el político.

Para comenzar, algunos aspectos de las elecciones no pueden estar cubiertos enteramente en el marco del modelo actual. El proceso de creación del marco jurídico electoral o del registro de los votantes, así como de las denuncias y los recursos tras las elecciones no siempre pueden estar cubiertos enteramente por una MOE de la UE desplegada durante tres meses aproximadamente. Para hacer frente a este problema, la Comisión debería establecer un procedimiento estándar de reacción desplegando misiones especializadas, encargadas de analizar estos aspectos específicos del proceso electoral.

Por lo que se refiere al seguimiento técnico, la asistencia electoral sigue siendo la mejor manera de aportar un compromiso estratégico a largo plazo, durante todo el ciclo electoral en aras de la mejor interacción con las MOE de la UE. A este respecto, más allá de la observación, la UE ha prestado una atención considerable a la metodología de la asistencia, destinando a este fin unos fondos considerables: más de 400 millones de euros desde 2000. Una atención especial debe prestarse, a este respecto, al refuerzo de la independencia y la credibilidad de los órganos de gestión electoral, puesto que éstos desempeñan un papel esencial en el refuerzo de la confianza del público en las elecciones, y que podrían contribuir a reducir la violencia postelectoral.

Sin embargo, en algunos casos, la causa principal de las prácticas electorales poco conformes es política, más bien que técnica. Es en estos casos donde el seguimiento a nivel político puede tener un impacto y donde todas las instituciones deberían enviar un mensaje coordinado y común.

El Consejo y la Comisión deberían hacer figurar las conclusiones de las MOE de la UE en sus diálogos políticos con el país en cuestión, y deberían hacer referencia a estas conclusiones en sus declaraciones y posiciones adoptadas. El Parlamento, a su vez, debería seguir incorporando estas conclusiones en sus resoluciones. Una experiencia positiva en este sentido fueron las declaraciones que el Parlamento y el Consejo hicieron inmediatamente después de las elecciones de 2007 en Kenia, declaraciones que se referían ampliamente a las conclusiones de la MOE de la UE.

Por otro lado, está claro que unas elecciones parlamentarias democráticas tienen un valor limitado si el ejecutivo domina a la institución elegida y si ésta no goza de ningún poder y. En tales casos, el Parlamento debería desempeñar con determinación un papel importante en materia de creación de instituciones parlamentarias.

Otra tendencia importante para la práctica futura debería ser la organización de delegaciones conjuntas para la observación de elecciones, con los socios de la APP ACP-UE, de la APE y de la AP EuroLat. Ello elevaría el nivel de comprensión mutua, facilitaría el intercambio de experiencia y reforzaría la creación de capacidad parlamentaria.

(*)       Procedimiento de comisiones asociadas – artículo 47 del Reglamento

SUGERENCIAS

La Comisión de Desarrollo pide a la Comisión de Asuntos Exteriores, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:

A.     Considerando que, como se señala en la Resolución de la Asamblea Paritaria ACP-UE, aprobada el 1 de abril de 1999 en Estrasburgo, sobre la cooperación y la participación ACP-UE en los procesos electorales en los países ACP y el papel de la Asamblea Paritaria(1), la reducción de la pobreza, que es un objetivo central de la política de desarrollo de la UE, requiere la existencia de una democracia participativa y de gobiernos responsables exentos de corrupción,

B.     Considerando que, como se señala en el Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú, Benín, el 23 de junio de 2000(2) (Acuerdo de Cotonú), la asociación entre los Estados ACP y la UE apoyará activamente la defensa de los derechos humanos, los procesos de democratización, la consolidación del Estado de Derecho y la buena gestión de los asuntos públicos,

1.      Considera que en términos absolutos la celebración de elecciones no puede considerarse el único indicador de la democracia, pero que, sin embargo, tiene un efecto positivo sobre el proceso de democratización, medido en función de las mejoras en las libertades civiles, siempre que se asegure el pluralismo político, la libertad de reunión y asociación, la libertad de expresión, la igualdad de acceso a los medios de comunicación, el secreto del voto y el respeto de los derechos humanos;

2.      Subraya que las actividades de observación electoral de la UE sólo pueden considerarse una herramienta plena de la acción exterior de la UE si están ligadas estructuralmente a una acción global de la UE orientada a un país y a una región particulares y si todas las políticas exteriores de la UE son coherentes con el objetivo de la democratización y del desarrollo institucional; es también crucial que su preparación —incluida la formación de los observadores, y seguimiento, incluida la supervisión del grado en que el Gobierno local tiene en cuenta las recomendaciones de la misión de observación electoral de la UE—, son los adecuados;

3.      Subraya que las misiones de observación electoral de la UE deben ser independientes y profesionales; insiste en que las misiones de observación electoral de la UE deben tener libertad para llevar a cabo su trabajo sin estar sujetas a presiones o interferencias políticas de la Comisión o de los Estados miembros; observa que, al cumplir su mandato, una misión de observación electoral de la UE evalúa el proceso de una elección y no su resultado; insiste en que las misiones de observación electoral de la UE deben seguir estando separadas y delimitadas de la actividad diplomática de la UE anterior y posterior a una elección;

4.      Subraya la importancia de que los observadores de la UE a corto y largo plazo se abstengan de todo comportamiento que pueda ser percibido por la población local como condescendiente, superior o irrespetuoso de la cultura local; señala que en este contexto, y si procede, los observadores de la UE deberían asociarse con los observadores locales;

5.      Considera que, en la práctica, el desafío del seguimiento de las misiones de observación electoral puede abordarse asegurando que las recomendaciones contenidas en los informes finales presentados por las misiones de observación electoral tras las elecciones son tomadas suficientemente en consideración en el proceso de identificación de ámbitos concretos del apoyo de la UE a un país particular; pide a la Comisión que haga plenamente uso a largo plazo de estas recomendaciones en el marco de la elaboración de los documentos de estrategia por países/programas de acción anuales con arreglo al Fondo Europeo de Desarrollo y a los instrumentos financieros exteriores de la UE, específicamente, el Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo(3) y el Reglamento (CE) nº 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación(4);

6.      Cree firmemente que las actividades de observación electoral de la UE sólo pueden ser eficaces si van acompañadas de políticas de desarrollo apropiadas a largo plazo y de un apoyo firme y sustancial de la UE a la consolidación de los mecanismos políticos democráticos existentes, en especial, a través del desarrollo de las capacidades para los Parlamentos nacionales, los partidos políticos, la función pública, los agentes no estatales y la sociedad civil, y a través de la promoción de los derechos humanos y de la buena gobernanza;

7.      Recomienda el establecimiento de una estrategia específica de apoyo a los Parlamentos recientemente elegidos de manera democrática en interés de una consolidación duradera de la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza;

8.      Sugiere que, para la consecución de este objetivo, el Parlamento explore medios para ayudar a los Parlamentos recientemente elegidos a realizar su trabajo, centrándose especialmente en los países en desarrollo;

9.      Reconoce la buena cooperación que existe entre el Parlamento y la Comisión en el ámbito de la observación electoral y subraya la importancia del «código de conducta» para los observadores electorales que se aplica también a los diputados al Parlamento Europeo; pide que se encuentren mecanismos apropiados para seguir consolidando el papel de los diputados al Parlamento Europeo en la observación electoral de la UE, dada su legitimidad democrática y su experiencia específica, así como para seguir consolidando la cooperación entre las instituciones y los Estados miembros, entre las propias instituciones y entre las misiones de observación electoral de la UE y otras misiones de observación electoral nacionales e internacionales para que, cada vez en mayor medida, hablen con una sola voz para reforzar el mensaje sobre los resultados electorales;

10.    Pide que, cuando sea posible, se considere seriamente el valor añadido resultante de la consulta, cooperación y conocimientos que comparten el Parlamento y las delegaciones y misiones de observación electoral ACP en el contexto más amplio de la acción exterior de la UE, en relación con otras misiones nacionales e internacionales de observación;

11.    Recuerda las conclusiones del seminario Comisión/Parlamento del 11 de septiembre de 2007 según las cuales, por razones de metodología, identidad y visibilidad, las misiones de observación electoral de la UE deben continuar operando independientemente de otros observadores internacionales y nacionales; considera, sin embargo, que ello no impide una colaboración regular y estrecha con otras organizaciones de observadores sobre el terreno ni la continuación del apoyo de la UE al desarrollo de las capacidades de las organizaciones nacionales y regionales de observación;

12.    Subraya la contribución decisiva de las misiones parlamentarias, organizadas bajo la égida del Parlamento o conjuntamente con la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, a la política de observación electoral de la UE y ello gracias a su legitimidad democrática y a su experiencia específica, que realzan el prestigio político de esas misiones;

13.    Recomienda la organización periódica de misiones conjuntas de observación ACP-UE con ocasión de elecciones en la UE;

14.    Observa que el voto electrónico es un desarrollo reciente en los procesos electorales con un impacto significativo sobre las evaluaciones de observación electoral; pide, por lo tanto, a la Comisión que desarrolle directrices para la observación de este tipo particular de votación experimentado en varios países en todo el mundo.

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN

(1) DO C 271 de 24.9.1999, p. 57. (2) DO L 317 de 15.12.2000, p. 3. (3) DO L 378 de 27.12.2006, p. 41. (4) DO L 310 de 9.11.2006, p. 1.