Procédure : 2008/2031(INI)
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A6-0309/2008

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PV 03/09/2008 - 14
CRE 03/09/2008 - 14

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PV 04/09/2008 - 7.4
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P6_TA(2008)0405

RAPPORT     
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15 juillet 2008
PE 405.920v03-00 A6-0309/2008

sur l'évaluation des sanctions communautaires prévues dans le cadre des actions et politiques de l'UE dans le domaine des droits de l'homme

(2008/2031(INI))

Commission des affaires étrangères

Rapporteure: Hélène Flautre

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 AVIS de la commission du développement
 AVIS de la commission du commerce international
 RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'évaluation des sanctions communautaires prévues dans le cadre des actions et politiques de l'UE dans le domaine des droits de l'homme

(2008/2031(INI))

Le Parlement européen,

–   vu la Déclaration universelle des droits de l'homme,

–   vu l'ensemble des conventions des Nations unies sur les droits de l'homme et leurs protocoles facultatifs,

–   vu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et ses deux protocoles facultatifs,

–   vu la charte des Nations unies, en particulier les articles 1er et 25 et, au chapitre VII, les articles 39 et 41,

–   vu la Convention européenne sur les droits de l'homme et ses protocoles,

–   vu la Charte de Paris pour une nouvelle Europe,

–   vu l'Acte final d'Helsinki,

–   vu les articles 3, 6, 11, 13, 19, 21, 29 et 39 du traité sur l'Union européenne et les articles 60, 133, 296, 297, 301 et 308 du traité instituant la Communauté européenne,

–   vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne(1),

–   vu ses résolutions précédentes sur la situation des droits de l'homme dans le monde,

–   vu ses débats antérieurs et les résolutions qu'il a adoptées précédemment dans le cadre de la procédure d'urgence sur des cas de violation des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit,

–   vu sa résolution du 20 septembre 1996 relative à la communication de la Commission sur la prise en compte du respect des principes démocratiques et des droits de l'homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers (COM(1995)0216)(2),

–   vu les obligations internationales de la Communauté européenne et de ses États membres, notamment celles contenues dans les accords de l'OMC,

–   vu l'accord de partenariat entre les membres du groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 ("accord de Cotonou")(3), en particulier ses articles 8, 9, 33, 96 et 98, et la révision de cet accord(4),

–   vu le document intitulé "Création d'une formation "Sanctions" du Groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX/Sanctions)" du 22 janvier 2004(5),

–   vu les "Principes de base de l'Union européenne concernant le recours aux mesures restrictives (sanctions)", du 7 juin 2004(6),

–   vu les "Lignes directrices de l'Union européenne concernant la mise en œuvre et l'évaluation de mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE", révisées en dernier lieu le 2 décembre 2005(7),

–   vu le document intitulé "Meilleures pratiques de l'UE en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives", du 9 juillet 2007(8),

–   vu la position commune 96/697/PESC sur Cuba(9), adoptée le 2 décembre 1996,

–   vu les positions communes du Conseil 2001/930/PESC, relative à la lutte contre le terrorisme(10), et 2001/931/PESC, relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme(11), datées toutes deux du 27 décembre 2001, ainsi que le règlement (CE) du Conseil n° 2580/2001 du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme(12),

–   vu la position commune du Conseil 2002/402/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre d'Oussama ben Laden, des membres de l'organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés(13), ainsi que le règlement (CE) du Conseil n° 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaïda et aux Taliban(14), toutes deux datées du 27 mai 2002,

–   vu la liste commune des équipements militaires de l'Union européenne(15),

–   vu sa résolution du 25 avril 2002 sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, intitulée "Le rôle de l'Union européenne dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratisation dans les pays tiers" (COM(2001)0252)(16),

–   vu sa résolution du 14 février 2006 sur la clause relative aux droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'Union européenne(17),

–   vu l'ensemble des accords conclus entre l'Union européenne et les pays tiers et les clauses relatives aux droits de l'homme qui y figurent,

–   vu sa résolution du 11 octobre 1982 sur la signification et les effets des sanctions économiques, notamment de l'embargo commercial et du boycottage, sur les relations extérieures de la Communauté économique européenne(18),

–   vu la résolution sur l’impact des sanctions et, notamment, des embargos sur la population des pays auxquels ces mesures sont imposées(19), adoptée par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE le 1er novembre 2001 à Bruxelles (Belgique),

–   vu sa résolution du 6 septembre 2007 sur le fonctionnement des dialogues et des consultations sur les droits de l'homme avec les pays tiers(20),

–   vu la résolution 1597 (2008) et la recommandation 1824 (2008) sur les listes noires du Conseil de sécurité des Nations unies et de l’Union européenne adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe,

–   vu le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007(21) et qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2009,

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires étrangères et les avis de la commission du développement et de la commission du commerce international (A6-0309/2008),

A.  considérant que l'article 11, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE) reconnaît le respect des droits de l'homme comme un des objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et considérant que le nouvel article 21 du traité UE, tel qu'introduit par l'article 1er, point 24, du traité de Lisbonne, reconnaît que "l'action de l'Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu'elle vise à promouvoir dans le reste du monde: la démocratie, l'État de droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d'égalité et de solidarité et le respect des principes de la Charte des Nations unies et du droit international",

B.   considérant que les sanctions sont mises en œuvre en application des objectifs spécifiques de la PESC énoncés à l'article 11, qui incluent, entre autres, la promotion du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de la démocratie, de l'État de droit et de la bonne gouvernance,

C.  considérant que les Principes de base de 2004 concernant le recours aux mesures restrictives (sanctions) constituent le premier document pragmatique définissant le cadre dans lequel l'UE impose des sanctions, alors que la pratique de celle-ci en la matière existait depuis le début des années 1980, et notamment après l'entrée en vigueur du traité UE en 1993; considérant que ce document établit formellement les sanctions comme un instrument de la PESC et, en conséquence, constitue le point de départ d'une politique européenne en matière de sanctions,

D.  considérant que cette politique de sanctions se base principalement sur les cinq objectifs suivants définis dans le cadre de la PESC: la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union, conformément aux principes de la Charte des Nations unies, le renforcement de la sécurité de l'Union sous toutes ses formes, le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies, ainsi qu'aux principes de l'acte final d'Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures, la promotion de la coopération internationale, et le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales,

E.   considérant qu’un consensus international grandissant s’accorde sur le fait que toute atteinte grave et volontaire à l'environnement porte préjudice à la paix et à la sécurité internationale et constitue une violation des droits de l'homme,

F.   considérant que l'UE s'est engagée à mettre systématiquement en œuvre les sanctions décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies et, en même temps, qu'elle impose des sanctions en toute autonomie à défaut d'un mandat du Conseil de sécurité de l'ONU, dans les cas où celui-ci n'est pas habilité à agir ou est empêché de le faire faute d'accord entre ses membres; soulignant à cet égard l'obligation, tant pour les Nations unies que pour l'Union européenne, de prendre des sanctions en conformité avec le droit international,

G.  considérant que la politique de sanctions de l'Union européenne intègre par conséquent celle du Conseil de sécurité des Nations unies, mais que sa portée et ses objectifs sont plus larges (la paix et la sécurité internationales),

H.  considérant que les sanctions ne sont qu'un instrument parmi d'autres que l'UE peut utiliser pour mettre en œuvre sa politique en matière de droits de l'homme; rappelant que le recours aux sanctions doit être cohérent avec la stratégie générale de l'Union dans la région concernée et doit être, par ordre de priorité, la dernière tentative pour atteindre les objectifs spécifiques de la PESC; considérant que l’efficacité des sanctions dépend de leur application simultanée par tous les États membres,

I.    considérant que ni le droit communautaire, ni le droit international, n’ont élaboré de définition légale de la notion de sanction, que cette notion est largement discutée dans la doctrine de droit international et que les divergences existantes n’ont pas été suffisamment expliquées à ce jour; considérant, cependant, que, dans le cadre de la PESC, les sanctions ou les mesures restrictives sont le plus souvent considérées comme des mesures visant à interrompre ou à réduire, totalement ou partiellement, les relations diplomatiques ou économiques, voire à réduire la communication avec un ou plusieurs pays tiers afin d'y modifier certaines activités ou pratiques, comme les violations du droit international ou des droits de l'homme, ou des politiques de non-respect de l'État de droit ou des principes démocratiques par des gouvernements, des entités non étatiques ou des personnes physiques et morales,

J.    considérant que les mesures restrictives englobent tout un éventail d'actions, comme des embargos sur les armes, des sanctions commerciales, financières ou économiques, le gel d'avoirs, des interdictions de vol, des restrictions d'accès, des sanctions diplomatiques, le boycottage de manifestations sportives et culturelles et la suspension de la coopération avec le pays tiers concerné,

K.  considérant qu'au même titre que l'UE, cette résolution utilise de manière indifférenciée les termes "sanctions" et "mesures restrictives"; considérant que cette résolution fait sienne la définition des mesures appropriées figurant à l'article 96 de l'accord de Cotonou(22),

L.   considérant que les sanctions de l'Union européenne elles-mêmes reposent sur des bases juridiques diverses, en fonction de la nature exacte des mesures restrictives et de la nature juridique des relations avec le pays tiers concerné ainsi que des secteurs et des objectifs concernés; considérant que ces éléments déterminent à la fois la procédure d'adoption des sanctions – qui, souvent, mais pas toujours, nécessitent une position commune de la PESC et, partant, l'unanimité au sein du Conseil – et la procédure législative à suivre pour rendre les sanctions légalement contraignantes et applicables, la procédure habituelle étant exposée à l'article 301 du traité CE,

M.  considérant que les interdictions de visas et les embargos sur les armes sont devenues les sanctions les plus fréquemment imposées au titre de la PESC et figurent parmi les premières mesures de l'échelle des sanctions de l'UE; considérant que ces deux types de mesures sont les seules à être mises en œuvre directement par les États membres, puisqu'elles ne nécessitent pas de législation spécifique en matière de sanctions au titre du traité CE; considérant par ailleurs que les sanctions financières (gel des avoirs) et commerciales requièrent l'adoption d'une législation spécifique,

N.  considérant que, selon les principes de base précités, concernant le recours aux mesures restrictives (sanctions), et les lignes directrices en la matière, des sanctions ciblées peuvent être plus efficaces que des sanctions plus générales et donc préférables, en premier lieu, parce qu'elles évitent les effets négatifs sur une proportion plus large de la population et, en second lieu, parce qu'elles touchent directement les personnes responsables et qu'elles sont donc plus susceptibles de provoquer des changements dans les politiques que ces personnes mettent en œuvre,

O.  reconnaissant l'existence de mesures qui, bien qu'adoptées par le Conseil dans les conclusions de la Présidence, ne sont pas qualifiées de "sanctions" et qu'elles diffèrent, en même temps, des autres mesures restrictives figurant parmi les outils de la PESC,

P.   considérant que les relations économiques entre l'Union européenne et les pays tiers sont souvent régies par des accords sectoriels bilatéraux ou multilatéraux que l'UE est tenue de respecter lorsqu'elle applique des sanctions; considérant que, si nécessaire, l'Union devrait donc suspendre ou dénoncer les accords concernés avant de prendre des sanctions économiques qui ne sont pas compatibles avec les droits que ces accords octroient aux pays en question,

Q.  considérant que les relations entre l'Union européenne et les pays tiers sont souvent régies par des accords bilatéraux ou multilatéraux qui permettent à une des parties de prendre des mesures appropriées en cas de violation par l'autre partie d'un élément essentiel de ces accords, à savoir le respect des droits de l'homme, du droit international, des principes démocratiques et de l'État de droit (clause sur les droits de l'homme), l'accord de Cotonou en étant un exemple notable,

R.   considérant que l'introduction et la mise en œuvre de mesures restrictives doivent respecter les droits de l’homme et le droit humanitaire international, y compris le droit à une procédure équitable et à un recours effectif, ainsi que la proportionnalité, et qu'il y a lieu de prévoir des exemptions appropriées pour tenir compte des besoins fondamentaux des personnes visées, tels que l'accès à l'enseignement primaire, à l'eau potable et aux soins de première nécessité, y compris aux médicaments de base; considérant qu’une politique de sanctions doit prendre pleinement en compte les normes établies par la Convention de Genève, la Convention des droits de l’enfant et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que les résolutions des Nations unies relatives à la protection des civils et des enfants lors des conflits armés,

S.   considérant que la crédibilité de l’UE et de ses États membres est compromise lorsque des sanctions de l’UE semblent être ou sont réellement enfreintes, et considérant que Robert Mugabe a été invité à assister au sommet UE-Afrique à Lisbonne les 8 et 9 décembre 2007, bien qu’il ait été officiellement interdit de séjour sur le territoire de tous les États membres de l’UE, conformément à la position commune du Conseil 2004/161/PESC du 19 février 2004 renouvelant les mesures restrictives à l'encontre du Zimbabwe(23), récemment prorogées par la position commune du Conseil 2008/135/PESC du 18 février 2008(24),

Considérations générales en vue d'une politique de sanctions efficace de l'Union européenne

1.   déplore le fait qu'aucune évaluation ni étude d'impact de la politique de sanctions de l'UE n'a été entreprise jusqu'à ce jour et qu'il est en conséquence extrêmement difficile de mesurer les effets et l'efficacité de cette politique sur le terrain et donc d'en tirer les conclusions qui s'imposent; appelle le Conseil et la Commission à entreprendre cette démarche d'évaluation; fait remarquer que l’obtention de résultats durables devrait constituer un critère de base de cette évaluation; considère néanmoins que la politique de sanctions exercée à l'encontre de l'Afrique du sud a prouvé son efficacité en contribuant à mettre fin à l'apartheid;

2.   considère que la disparité des bases légales pour la mise en œuvre de la politique de sanctions de l'UE, impliquant différents niveaux de décision, de mise en œuvre et de contrôle, fait obstacle à la transparence et à la cohérence de la politique européenne de sanctions et, en conséquence, à sa crédibilité;

3.   considère que l’efficacité des sanctions suppose que leur déclenchement soit perçu comme légitime par l'opinion publique, tant européenne qu’internationale, ainsi que par celle du pays dans lequel des changements sont attendus; souligne que la consultation du Parlement européen dans le processus de décision renforce cette légitimité;

4.   note également que les sanctions peuvent avoir une fonction symbolique, exprimant la condamnation morale par l'UE, et contribuant ainsi à renforcer la visibilité et la crédibilité de la politique étrangère de l'UE; met en garde, cependant, contre une perception excessive des sanctions comme des mesures symboliques, car cela peut aboutir à leur complète dévalorisation;

5.   considère que le recours aux sanctions doit être envisagé face à des comportements d'autorités portant gravement atteinte à la sécurité et aux droits des personnes ou en cas d'épuisement et d'enlisement avéré, imputable à la partie tierce, de toutes les relations contractuelles et/ou diplomatiques;

6.   est d'avis que toute dégradation volontaire et irréversible de l'environnement constitue une menace pour la sécurité ainsi qu'une violation grave des droits de l'homme; à cet égard, demande au Conseil et à la Commission d'intégrer toute atteinte volontaire et irréversible à l'environnement parmi les motifs pouvant conduire à l'adoption de sanctions;

7.   reconnaît qu'en général, les principaux instruments de sanction de l'UE sont déployés au cas par cas, d'une manière flexible et en fonction des besoins; déplore cependant le fait que l'Union a souvent appliqué sa politique de sanctions d'une manière incohérente, en appliquant un traitement différent à des pays tiers qui affichaient pourtant un bilan semblable sur le plan du respect des droits de l'homme et de la démocratie, et qu'elle s'est par conséquent attiré la critique d'appliquer une politique de "deux poids, deux mesures";

8.   est d'avis, dans ce contexte, que l'application et l'évaluation des sanctions décidées par l'Union européenne pour des violations des droits de l'homme doivent en principe prévaloir sur d'éventuels préjudices que l'application des sanctions causerait aux intérêts commerciaux de l'Union européenne et de ses citoyens;

9.   regrette que les mésententes au sein de l'Union européenne sur la politique à mener vis-à-vis de tel ou tel pays, comme Cuba, ou les réticences des États membres à contrarier de gros partenaires commerciaux, comme la Russie, ont conduit l'Union à n'adopter que des "sanctions informelles" dans les conclusions de la Présidence, ce qui traduit une application déséquilibrée ou incohérente des sanctions de l'Union; reconnaît cependant que des mesures figurant dans les conclusions du Conseil, comme le report de la signature d'accords avec certains pays, comme la Serbie, peuvent faire pression utilement sur les pays tiers afin qu'ils collaborent pleinement avec les mécanismes internationaux;

10. rappelle qu'en ce qui concerne Cuba, la position commune adoptée en 1996, et renouvelée périodiquement, reflète la feuille de route en faveur d'une transition pacifique vers la démocratie, reste pleinement en vigueur et ne fait l'objet d'aucune controverse au sein des institutions européennes; regrette que, jusqu'à présent, aucune amélioration significative en matière de droits de l'homme ne se soit produite; prend note de la décision du Conseil du 20 juin 2008 de lever les sanctions informelles concernant Cuba, tout en demandant la libération immédiate et inconditionnelle de tous les prisonniers politiques, de faciliter l'accès aux prisons et de ratifier et mettre en œuvre le pacte international relatif aux droits civils et politiques; note que le Conseil décidera dans un an s'il poursuit le dialogue politique avec Cuba en fonction de l'existence ou non d'améliorations significatives en matière de droits de l'homme; rappelle que la position du Conseil est également contraignante à l'égard des institutions de l'Union européenne pour le dialogue tant avec les autorités cubaines qu'avec les représentants de la société civile; réitère sa position vis-à-vis des lauréats du prix Sakharov, Oswaldo Payá Sardiñas et le groupe "Damas de Blanco";

11. considère que l'on ne peut invoquer l'argument de l'"inefficacité" des sanctions pour les lever, mais qu’on doit plutôt l'assortir de la réorientation et de la réévaluation de la sanction en question; estime, par ailleurs, que le maintien ou la levée des sanctions doit uniquement dépendre de la concrétisation de leurs objectifs, leur nature pouvant quant à elle être renforcée ou modifiée en fonction de leur évaluation; estime qu'à cet effet, les sanctions doivent toujours être assorties de critères d'évaluation précis;

12. considère que l'efficacité des sanctions devrait être analysée à plusieurs niveaux, tant au niveau de l'efficacité intrinsèque des mesures, à savoir leur capacité d'avoir un impact sur les activités privées ou professionnelles des personnes visées en tant que membres d'un régime visé, ou sur le fonctionnement de celui-ci, qu'au niveau de leur efficacité politique, c'est-à-dire de leur aptitude à inciter à l'arrêt, ou à la modification, des activités ou des politiques ayant motivé leur adoption;

13. considère que l'efficacité d'une sanction suppose la capacité de l'Union européenne de la maintenir dans la durée et déplore, à cet égard, l'utilisation de clauses de levée automatique du type clauses de suspension ("sunset clauses");

14. s’exprime contre l’application, dans n’importe quel cas, de sanctions générales et aveugles à l’encontre d’un quelconque pays, dans la mesure où cette approche mène de facto à l’isolement total de la population; considère que des sanctions économiques utilisées sans coordination avec d'autres instruments politiques ne réussissent que très difficilement à faciliter des réformes politiques au sein des régimes visés par ces sanctions; insiste donc pour que toute prise de sanction à l'encontre d'autorités étatiques s'accompagne systématiquement d'un soutien à la société civile du pays concerné;

Les sanctions dans le cadre d'une stratégie générale en faveur des droits de l'homme

15. constate que la plupart des sanctions imposées par l'Union européenne découlent de préoccupations sécuritaires; souligne cependant que les violations des droits de l'homme devraient constituer une raison suffisante pour appliquer des sanctions, puisqu'elles aussi constituent une menace pour la sécurité et la stabilité;

16. rappelle que les sanctions ont pour principal objectif de provoquer des modifications des politiques ou des activités dans le sens des objectifs de la position commune de la PESC, des conclusions adoptées par le Conseil ou de la décision internationale sur lesquelles elles reposent;

17. insiste sur le fait que le Conseil, en adoptant les Principes de base précités concernant le recours aux mesures restrictives (sanctions), s'est engagé à recourir aux sanctions dans le cadre d'une approche globale et intégrée; souligne à cet égard que cette approche devrait inclure, en parallèle, le dialogue politique, des mesures d'incitation et la conditionnalité, et pourrait même aller, en dernier ressort, jusqu'à la mise en œuvre de mesures coercitives, comme le prévoient les Principes de base; estime que cette approche globale et intégrée devrait avoir comme outils les clauses relatives aux droits de l'homme et à la démocratie, le système des préférences généralisées et l'aide au développement;

18. souligne que la mise en œuvre de la clause sur les droits de l'homme ne peut pas être considérée comme une sanction complètement autonome ou unilatérale de l'UE, car elle découle directement des accords bilatéraux ou multilatéraux, qui contiennent un engagement réciproque en faveur du respect des droits de l'homme; considère que les mesures appropriées prises en conformité avec cette clause concernent exclusivement la mise en œuvre de l'accord concerné en fournissant aux parties la base juridique pour suspendre ou dénoncer l'accord; considère en conséquence que la mise en œuvre de la clause sur les droits de l'homme et les sanctions autonomes ou unilatérales sont forcément complémentaires;

19. en conséquence, accueille favorablement l’idée que tous les nouveaux accords bilatéraux, y inclus les accords sectoriels signés avec des pays tiers, contiennent systématiquement une clause sur les droits de l'homme et insiste sur l’intégration d’un mécanisme de mise en œuvre spécifique; rappelle à cet égard l’importance des recommandations formulées pour une mise en œuvre plus efficace et systématique de la clause: élaboration d'objectifs et de critères de référence et évaluation régulière; réitère son appel pour que les clauses relatives aux droits de l’homme soient mises en œuvre via une procédure plus transparente de consultation entre les parties, notamment le Parlement européen et la société civile, détaillant les mécanismes politiques et juridiques à utiliser en cas de demande de suspension de la coopération bilatérale sur la base de violations répétées et/ou systématiques des droits de l’homme et du droit international; soutient le modèle de procédure établi dans le cadre de l'accord de Cotonou en matière de réaction aux graves violations des droits de l'homme, de principes démocratiques et de la règle de l'État de droit; considère que le système du dialogue politique intense (article 8 de l'accord de Cotonou)) et des consultations (article 96 de l'accord de Cotonou), avant et après l'adoption de mesures appropriées, a, dans plusieurs cas, constitué un instrument adéquat pour améliorer la situation sur place;

20. invite instamment la Commission et les États membres à ne pas proposer d'accords de libre-échange ni d'accords d'association - même comportant des clauses relatives aux droits de l'homme - aux gouvernements de pays dans lesquels, selon les rapports du Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l'homme, des violations généralisées des droits de l'homme sont perpétrées;

21. considère qu'une situation persistante de violations des droits de l'homme ne donnant lieu à aucune mesure appropriée ni restrictive porte gravement atteinte à la stratégie de l'Union en matière de droits de l'homme, à sa politique de sanctions et à sa crédibilité;

22. considère qu'une politique de sanctions est bien plus efficace lorsqu'elle s'inscrit dans une stratégie cohérente en faveur des droits de l'homme; réitère sa demande au Conseil et à la Commission d'élaborer dans chaque document de stratégie par pays et dans les autres documents de même nature une stratégie spécifique concernant les droits de l'homme et la situation en matière de démocratie;

23. estime que, lorsque des sanctions sont imposées, les dialogues et les consultations sur les droits de l'homme devraient nécessairement et systématiquement prévoir des discussions sur les progrès réalisés dans la concrétisation des objectifs et dans le respect des critères de référence fixés lors de l'adoption des mesures restrictives; considère dans le même temps que les objectifs atteints lors de ces dialogues et de ces consultations ne peuvent en aucun cas se substituer à la concrétisation des objectifs présidant aux sanctions;

Une action coordonnée par la communauté internationale

24. est d'avis qu'une action coordonnée par la communauté internationale a davantage d'effets que des actions disparates et inégales menées par des États ou des entités régionales; salue par conséquent le fait que la politique de sanctions de l'Union doit continuer à reposer sur la préférence en faveur du régime des Nations unies;

25. invite le Conseil, à défaut de sanctions du Conseil de sécurité de l'ONU, à coopérer avec les États qui ne sont pas membres de l’UE et qui appliquent des sanctions, à partager des informations, à œuvrer pour la création d’une liste commune d’individus soumis à un gel des avoirs, une interdiction de séjour ou à d’autres mesures, et à coordonner ses actions avec les leurs afin de créer l'effet le plus large possible au niveau international pour empêcher les contrevenants d’échapper aux sanctions et maximiser l'efficacité et l'application des sanctions communautaires et autres sanctions, conformément au droit international;

26. considère que l’UE doit chercher à coopérer avec d’autres organisations régionales, comme l’Union africaine et l’ANASE, afin de promouvoir les droits de l’homme et d’assurer la coordination des actions sur les sanctions;

27. invite l'Union européenne à dialoguer systématiquement avec les États qui n'appliquent pas de sanctions, en vue d'atteindre une position commune sur des mesures restrictives, en particulier au niveau régional; signale que, comme on l'a constaté avec la Birmanie, les sanctions n'entraînent pas souvent les modifications des politiques ou des activités escomptées lorsque la communauté internationale est divisée et que ses grands acteurs ne participent pas à leur mise en œuvre;

28. demande au Conseil et à la Commission d’inscrire systématiquement à l’ordre du jour des dialogues politiques avec les États qui n'appliquent pas de sanctions la question de leur rôle et de leur influence avec le régime ou les acteurs non étatiques ciblés, qu'il s'agisse d'individus, d'organisations ou encore d'entreprises;

29. considère que la perspective de la signature d’un accord de libre-échange avec la région d’un pays ciblé doit être utilisée comme "carotte" et moyen de pression et qu’en tout état de cause, un tel accord doit exclure le pays soumis à un régime de sanctions;

Mise en place de processus de décision, d'objectifs, de critères de référence et de mécanismes d'évaluation transparents

30. souligne la nécessité d’une analyse plus approfondie de chaque situation spécifique préalablement à l'adoption de sanctions, afin d'évaluer l'effet potentiel de différentes sanctions et de choisir celles qui sont les plus efficaces à la lumière de tous les autres facteurs en jeu et des expériences comparables; considère qu'une telle analyse préalable se justifie d'autant plus qu'il est difficile de faire marche arrière une fois le processus de sanctions lancé sans porter atteinte à la crédibilité de l'UE ni à la manifestation du soutien que l'UE se doit d'apporter à la population du pays tiers visé, compte tenu de la possibilité pour les autorités de ce pays d'instrumentaliser la décision de l'UE; prend note, à cet égard, de la pratique actuelle, dans le cadre de laquelle la pertinence, la nature et l’efficacité des sanctions proposées sont discutées au sein du Conseil sur la base de l’évaluation des chefs de mission dans les pays concernés, et demande l’inclusion d’un rapport d’expert indépendant dans une telle évaluation;

31. indique cependant qu’une telle analyse ne doit pas servir à retarder l’adoption de sanctions; souligne, à cet égard, que la procédure en deux étapes pour l’imposition de sanctions dans le cadre de la PESC offre la possibilité d’une réaction politique urgente, initialement via l’adoption d’une position commune à définir après une analyse plus approfondie du règlement, détaillant la nature exacte et l’étendue des sanctions;

32. demande l'inclusion systématique, dans les instruments juridiques, de critères de référence clairs et précis en guise de conditions à la levée des sanctions; insiste notamment pour que ces critères soient établis sur la base d'une expertise indépendante et pour qu'ils ne soient pas modifiés dans le temps au gré des changements politiques au sein du Conseil;

33. demande au Conseil et à la Commission de mettre en place un processus exemplaire d'évaluation des sanctions, qui prévoie notamment l'inclusion systématique d'une clause d'évaluation qui implique de revoir le régime des sanctions sur la base des critères de référence et de vérifier si leurs objectifs ont été atteints; insiste sur le fait que des déclarations d'intention ou la volonté d'instaurer des procédures à même de conduire à des résultats positifs doivent être saluées; relève toutefois que celles-ci ne peuvent en aucun cas, lors de l'évaluation des sanctions, se substituer à la réalisation de progrès tangibles et réels en vue de la satisfaction des critères de référence;

34. estime que l'embargo sur les armes imposé à la Chine illustre la cohérence et la constance de l'Union, étant donné que cet embargo a été originellement décidé à la suite du massacre de Tiananmen en 1989. Jusqu’à ce jour, l’UE n’a reçu aucune explication quant à ce massacre. Il n’y a donc aucune raison de lever l’embargo;

35. invite la formation "Sanctions" du Groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX/Sanctions) à remplir pleinement son mandat; insiste en particulier sur la nécessité d'effectuer des recherches avant d'adopter des sanctions et, après leur adoption, à diffuser régulièrement des informations actualisées sur l'évolution de la situation et à déployer les meilleures pratiques concernant la mise en œuvre et l'application des mesures restrictives;

36. reconnaît que tant les États que les organisations internationales et régionales doivent être responsables des actes répréhensibles au niveau international lors de la mise en œuvre des sanctions, et insiste, à cet égard, sur la nécessité d’un mécanisme juriciaire pour en garantir la conformité au droit international et au droit humanitaire;

37. demande que le Parlement soit associé à toutes les étapes du processus de sanctions: le processus décisionnel menant aux sanctions, le choix des sanctions les plus appropriées à la situation, ainsi que la définition des critères de référence, l'évaluation de leur mise en œuvre dans le cadre du mécanisme de révision et la levée de la sanction;

Les actions ciblées sont-elles plus efficaces?

38. déplore que, par manque d'évaluation, il soit impossible de juger l'efficacité des mesures ciblées; reconnaît néanmoins le vif souci humanitaire de l’Union européenne, qui l’a conduite à abandonner les sanctions d’une portée économique générale, comme celles qu’elle avait appliquées dans le passé à l’Iraq, et à imposer des sanctions "intelligentes", plus ciblées, conçues pour avoir un impact maximal sur ceux dont elles sont censées influencer le comportement, tout en limitant autant que possible les effets négatifs sur le plan humanitaire ou les conséquences pour les personnes non ciblées ou les pays voisins;

39. considère que les sanctions économiques utilisées indépendamment d’autres instruments politiques sont très peu susceptibles de contraindre le régime visé à effectuer des modifications politiques d’importance; souligne de plus que des restrictions économiques d’ampleur peuvent comporter des coûts économiques et humanitaires très élevés; réitère donc son plaidoyer en faveur de sanctions économiques mieux ciblées et soigneusement conçues, de manière à avoir essentiellement un impact sur les principaux dirigeants des régimes concernés et sur les auteurs de violations des droits de l’homme;

40. met en relief que toute sanction économique devrait avant tout viser les secteurs qui ne recourent pas à une main-d'œuvre nombreuse et présentent un impact limité pour les petites et moyennes entreprises, lesquelles sont importantes à la fois pour le développement économique et pour la redistribution des revenus;

41. soutient le recours à des sanctions financières ciblées sur les principaux dirigeants des régimes visés et les membres de leur famille proche, qui portent directement sur les revenus des personnes sanctionnées; souligne qu’il est nécessaire de corréler ces sanctions avec des actions adéquates à l’égard des entités économiques de l’UE qui coopèrent avec ces personnes; souligne que les sanctions ciblées sur certains produits et visant une source précise ou principale de revenus d’un régime risquent d’avoir des effets plus profonds et aveugles sur la population et d’encourager l’éclosion d’une économie souterraine;

42. considère que les sanctions de nature économique et financière, même lorsqu’elles sont ciblées, doivent être appliquées par toutes les personnes physiques et morales qui exercent une activité commerciale dans l’UE, y compris les citoyens de pays tiers, et les citoyens européens ou les personnes morales déclarées ou constituées selon la législation d’un État membre de l’UE qui exercent des activités commerciales en dehors de l’UE;

43. demande l’application limitée des "exemptions extraordinaires" au gel des avoirs; demande toutefois que soient prévues des “exemptions humanitaires” ainsi qu’un système permettant l’accès aux soins de première nécessité; souhaite la création d’une procédure spécifique pour les objections au cas où un État membre souhaiterait accorder une exemption au gel des avoirs, puisque l’inexistence d’une telle procédure hypothèque l’efficacité d’une telle mesure restrictive, étant donné que les États membres sont uniquement tenus d’informer la Commission préalablement à l’octroi d’une exemption de ce type;

44. réclame des mesures visant à améliorer l’application des sanctions financières ciblées de l’Union européenne afin de garantir que, dans la pratique, ces sanctions empêchent totalement l’accès des personnes et des entités visées à l’ensemble des services financiers relevant de la juridiction communautaire, y compris ceux qui transitent par des banques de compensation de l’Union ou qui recourent d’une autre manière à des services financiers à l’intérieur de la juridiction communautaire; souligne la nécessité d’une plus grande flexibilité dans la distribution des listes de sanctions au sein de l’UE et au sein des États membres, à destination de toutes les personnes obligées visées dans la troisième directive visant à combattre le blanchiment des capitaux(25); propose que chaque État membre désigne une institution chargée de la distribution de ces informations;

45. souhaite un renforcement de la collaboration du Conseil et de la Commission avec la direction et l’actionnariat de Swift en Europe, afin d’accroître l’efficacité du gel des comptes placés sur une liste noire et du blocage des transferts de fonds depuis et vers ces comptes;

46. invite le Conseil et la Commission à analyser les possibilités et les moyens de faire un usage constructif des revenus gelés des autorités visées, par exemple en les attribuant à des fins de développement;

47. constate que les embargos sur les armes sont une forme de sanction destinée à interrompre le flux d’armements et de matériel militaire vers des zones de conflit ou vers des régimes susceptibles de les utiliser à des fins de répression interne ou d’agression sur un pays étranger, au sens du code de conduite sur les exportations d’armes;

48. demande la mise en place d’une coopération coordonnée entre les États membres et la Commission quant à la mise en œuvre, par chaque État membre, des embargos sur les armes décrétés par l’UE;

49. invite les États membres à adopter la position commune sur les exportations d’armes, qui rendra le code de conduite sur les exportations d’armes juridiquement contraignant;

50. prie instamment le Conseil, la Commission et les États membres à poursuivre leurs travaux visant à améliorer les moyens de suivi et de mise en œuvre dont disposent les Nations unies et estime qu’il serait opportun de créer une équipe de l’ONU chargée d’évaluer le commerce des marchandises qui servent à financer des conflits et la valeur des sanctions par rapport à ces échanges;

51. rappelle que les restrictions d’accès (interdictions de déplacements, de visas) sont une des premières mesures dans l’échelle des sanctions de l’Union européenne et impliquent l’interdiction pour les personnes ou les entités non étatiques qui figurent sur une liste noire d’assister à des réunions officielles de l'UE et de voyager dans l’Union à des fins privées;

52. déplore que les États membres n’ont pas appliqué d’une manière optimale les interdictions de visas décrétées par l’Union européenne; les invite à adopter une approche concertée dans l’application des restrictions de déplacements et des clauses d’exemption qui s’y rapportent;

Le respect des droits de l’homme lors de l’application de sanctions ciblées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme

53. prend en considération le fait que les sanctions autonomes de l’UE contre le terrorisme, de même que la mise en œuvre par l’UE des sanctions antiterroristes du Conseil de sécurité, sont au centre de plusieurs affaires portées devant le Tribunal de première instance et devant la Cour de justice;

54. rappelle l’obligation, pour les États membres de l’UE, de prendre des sanctions qui soient conformes à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, qui prescrit à l’Union de respecter les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres; souligne que les procédures fondées sur des listes noires, actuellement utilisées au niveau de l’UE et de l’ONU, présentent des carences sur le plan de la sécurité juridique et des recours judiciaires;

55. invite le Conseil et la Commission à soutenir la procédure actuelle d’inscription et de désinscription de personnes physiques et morales sur des listes noires, de manière à respecter les droits des citoyens de l’UE, en particulier le droit de toute personne à la vie, à la liberté et à la sûreté; demande, au même titre, aux États membres de l’UE de promouvoir un réexamen semblable au sein des mécanismes des Nations unies, afin de garantir le respect des droits fondamentaux lors de l’application de sanctions ciblées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme;

56. considère que l'article 75 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tel qu'introduit par le traité de Lisbonne, constituerait une occasion que doit saisir le Parlement européen pour remédier aux manquements de la pratique actuelle, et soutient tous les travaux parlementaires en cours visant à être inscrits à l'ordre du jour du programme législatif 2009;

57. regrette qu'aucune des instances judiciaires ne soit en mesure d'évaluer le bien-fondé des listes noires, étant donné que les éléments qui justifient une inscription sur ces listes reposent principalement sur des informations détenues par les services secrets qui, en tant que tels, opèrent secrètement; considère toutefois que la discrétion de rigueur ne doit pas être synonyme d’impunité en cas de non-respect des lois internationales; demande, à cet égard, aux États membres de l’UE de garantir un contrôle parlementaire effectif sur les activités de ces services secrets; considère, à cet égard, qu'il est nécessaire d'associer le Parlement européen aux travaux réalisés par la Conférence des comités de surveillance des services de renseignement des États membres déjà en place;

58. réaffirme cependant que, pour autant qu'il respecte la dernière jurisprudence de la Cour de justice, le système des listes antiterroristes est un outil pertinent et un des piliers de la politique de l'Union européenne en matière de lutte contre le terrorisme;

59. souligne que le terrorisme représente une menace pour la sécurité et la liberté et invite, par conséquent, le Conseil à réviser et à actualiser la liste des organisations terroristes en tenant compte des activités de ces organisations sur tous les continents;

Pour une politique mixte de sanctions

60. note que l’Union européenne a toujours encouragé une approche positive de l’usage des sanctions dans le but d’inciter aux changements; souligne, à cet effet, qu'il est important de privilégier une action globale intégrée via une stratégie graduée de pressions et d’incitations;

61. considère qu'une stratégie d'ouverture et une politique de sanctions ne s'excluent pas l'une l'autre; en conséquence, est d'avis que la politique de sanctions de l'UE peut contribuer à une amélioration du respect des droits de l'homme dans l'État sanctionné quand elle est explicitement révisée en une politique de mesures positives; relève, à cet égard, le cycle de sanctions imposées à l'Ouzbékistan entre novembre 2007 et avril 2008: tout en maintenant pendant un an les sanctions imposées à ce pays pour n'avoir pas satisfait aux critères initiaux relatifs aux enquêtes sur le massacre d'Andijan et au respect des droits de l'homme, le Conseil a décidé de suspendre l'application de l'interdiction de visas, ce qui a laissé au régime ouzbek un délai de six mois pour se conformer à une série de critères sur les droits de l'homme, tandis qu'il restait sous la menace de la réinstauration automatique de cette interdiction; constate que le mélange d'engagements et de sanctions a donné quelques résultats positifs, grâce à la possibilité de réinstaurer les sanctions automatiquement et à la fixation de critères précis; souligne que ces critères doivent pouvoir être respectés dans un délai limité et doivent être adaptés au régime général des sanctions; déplore toutefois l’absence de développements positifs substantiels et le manque de coopération avec le gouvernement ouzbek;

62. demande instamment que les sanctions soient systématiquement accompagnées, dans le cadre d'une stratégie à plusieurs échelons, de mesures positives renforcées pour soutenir la société civile, les défenseurs des droits de l'homme et tous les types de projets en faveur des droits de l'homme et de la démocratie; demande que les programmes et instruments thématiques (IEDDH, acteurs non étatiques, programme "investir dans les ressources humaines"), contribuent pleinement à la réalisation de cet objectif;

63. invite le Conseil et la Commission à saisir l'occasion de la ratification du traité de Lisbonne et de la création du service européen pour l'action extérieure, qui s'ensuivra, afin de garantir une optimisation de la cohérence des différents instruments d’action extérieure de l’UE comme élément clé d'une meilleure efficacité de la politique de sanctions;

Recommandations en rapport avec les institutions de l'UE et les États membres

64. invite la Commission et le Conseil à entreprendre une évaluation complète et approfondie de la politique communautaire de sanctions afin de déterminer son impact actuel et de définir les actions à mettre en œuvre pour la renforcer; invite la Commission et le Conseil à présenter le programme de telles actions; invite la Commission et le Conseil à évaluer les conséquences des sanctions sur la politique de développement dans les pays concernés, de même que sur la politique commerciale de l'UE;

65. demande à la Commission de faire en sorte que les stratégies d'aide au développement relevant de l'Instrument de coopération au développement et du Fonds européen de développement soient cohérentes avec les régimes de sanctions et les dialogues sur les droits de l'homme déjà en place; demande à la Commission de faire en sorte que les conditions d'un soutien budgétaire général, y compris sur la base des "contrats des objectifs du Millénaire pour le développement", soient explicitement liées à des critères ayant trait aux droits de l'homme et à la démocratie;

66.  invite le Conseil et la Commission à saisir l'occasion de la ratification du traité de Lisbonne, de la nomination d'un Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité – qui sera en même temps vice-président de la Commission et président du Conseil des ministres des affaires étrangères – et de la création ultérieure du Service européen pour l'action extérieure afin de donner davantage de cohérence et de consistance aux actions extérieures de l'UE, d'améliorer les compétences des services communautaires actifs dans le domaine des sanctions et de renforcer la coopération entre les différents services;

67. demande en même temps l'instauration d'une coopération renforcée entre les autorités compétentes des États membres et la Commission afin de garantir une mise en œuvre plus cohérente et plus efficace des mesures restrictives;

68. demande également aux États membres qui sont membres du Conseil de sécurité de l’ONU de chercher systématiquement à internationaliser les sanctions édictées par l’Union européenne, conformément à l'article 19 du traité UE;

69. appelle les États membres, lorsqu'ils agissent au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, à ne pas violer les obligations qu'ils ont contractées par ailleurs en matière de respect des droits de l'homme, notamment la Convention européenne des droits de l'homme;

70. charge ses organes parlementaires, en particulier ses délégations permanentes et ad hoc, de faire usage de leurs contacts avec les parlements de pays n'appliquant pas de sanctions pour améliorer la compréhension des régimes de sanctions mis en place par l'UE pour la région concernée ainsi que d'examiner les possibilités d'une action coordonnée visant à promouvoir les droits de l'homme;

71. considère que la légitimité de la politique de sanctions, qui constitue un élément phare et sensible de la PESC, doit être renforcée par l’implication du Parlement européen à tous les stades de la procédure, et ce conformément à l'article 21 du traité UE, en particulier lors de l'élaboration et de la mise en œuvre des sanctions, sous la forme d'une concertation systématique avec la Commission et le Conseil et à travers des rapports communiqués par ces deux institutions; estime également que le Parlement devrait participer à la supervision du respect des critères de référence par les destinataires des sanctions; charge sa sous-commission "droits de l’homme" de systématiser et de superviser les travaux dans ce domaine pour toute sanction dont les objectifs et les critères de référence concernent les droits de l'homme;

72. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et parlements des États membres.

(1)

 JO C 303 du 14.12.2007, p. 1.

(2)

 JO C 320 du 28.10.1996, p. 261.

(3)

 JO L 317 du 15.12.2000, p. 3.

(4)

 JO L 209 du 11.8.2005, p. 27.

(5)

 Document du Conseil 5603/04.

(6)

 Document du Conseil 10198/1/04.

(7)

 Document du Conseil 15114/05.

(8)

 Document du Conseil 11679/07.

(9)

 JO L 322 du 12.12.1996, p. 1.

(10)

 JO L 344 du 28.12.2001, p. 90.

(11)

 JO L 344 du 28.12.2001, p. 93.

(12)

 JO L 344 du 28.12.2001, p. 70.

(13)

 JO L 139 du 29.5.2002, p. 4.

(14)

 JO L 139 du 29.5.2002, p. 9.

(15)

 JO L 88 du 29.3.2007, p. 58.

(16)

 JO C 131 E du 5.6.2003, p. 147.

(17)

 JO C 290 E du 29.11.2006, p. 107.

(18)

 JO C 292 du 8.11.1982, p. 13.

(19)

 ACP-EU 3201/A/01/def., JO C 78 du 2.4.2002, p. 32.

(20)

 Texte adopté, P6_TA (2007)0381.

(21)

JO C 306/2 du 17.12.2007, p.1.

(22)

 ARTICLE 96

Éléments essentiels – Procédure de consultation et mesures appropriées concernant les droits de l'homme, les principes démocratiques et l'État de droit

1. Aux fins du présent article, on entend par "partie", la Communauté et les États membres de l'Union européenne, d'une part, et chaque État ACP, d'autre part.

2. a) Si, nonobstant le dialogue politique mené de façon régulière entre les parties, une partie considère que l'autre a manqué à une obligation découlant du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit visés à l'article 9, paragraphe 2, elle fournit à l'autre partie et au Conseil des ministres, sauf en cas d'urgence particulière, les éléments d'information utiles nécessaires à un examen approfondi de la situation en vue de rechercher une solution acceptable par les parties. À cet effet, elle invite l'autre partie à procéder à des consultations, portant principalement sur les mesures prises ou à prendre par la partie concernée afin de remédier à la situation.

Les consultations sont menées au niveau et dans la forme considérés les plus appropriés en vue de trouver une solution. Les consultations commencent au plus tard 15 jours après l'invitation et se poursuivent pendant une période déterminée d'un commun accord, en fonction de la nature et de la gravité du manquement. Dans tous les cas, les consultations ne durent pas plus de 60 jours.

Si les consultations ne conduisent pas à une solution acceptable par les parties, en cas de refus de consultation, ou en cas d'urgence particulière, des mesures appropriées peuvent être prises. Ces mesures sont levées dès que les raisons qui les ont motivées disparaissent.

b) Les termes "cas d'urgence particulière" visent des cas exceptionnels de violations particulièrement graves et évidentes d'un des éléments essentiels visés à l'article 9, paragraphe 2, qui nécessitent une réaction immédiate.

La partie qui recourt à la procédure d'urgence particulière en informe parallèlement l'autre partie et le Conseil des ministres, sauf si les délais ne le lui permettent pas.

c) Les "mesures appropriées" au sens du présent article, sont des mesures arrêtées en conformité avec le droit international et proportionnelles à la violation. Le choix doit porter en priorité sur les mesures qui perturbent le moins l'application du présent accord. Il est entendu que la suspension serait un dernier recours.

Si des mesures sont prises, en cas d'urgence particulière, celles-ci sont immédiatement notifiées à l'autre partie et au Conseil des ministres. Des consultations peuvent alors être convoquées, à la demande de la partie concernée, en vue d'examiner de façon approfondie la situation et, le cas échéant, d'y remédier. Ces consultations se déroulent selon les modalités spécifiées aux deuxième et troisième alinéas du point a).

(23)

 JO L 50 du 20.2.2004, p. 66.

(24)

 JO L 43 du 19.2.2008.

(25)

 Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (JO L 309 du 25.11.2005, p. 15).


EXPOSÉ DES MOTIFS

Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’Union européenne applique des mesures restrictives, dites sanctions, visant à faire respecter les objectifs de la PESC, notamment le respect des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit(1). Le Conseil de sécurité des Nations unies peut imposer des sanctions face à des situations qu’il estime constituer des menaces pour la paix et la stabilité internationale. L’UE peut, indépendamment, choisir de mettre sa politique de sanctions au service d’objectifs plus larges. La pratique démontre qu’elle le fait même si, d'une manière générale (mais non exclusive), elle applique des sanctions autonomes quand il n’est pas pertinent que le Conseil de sécurité agisse ou quand il n’y parvient pas.

Les sanctions constituent un instrument intégral de la PESC, et plus précisément de la politique de l'ONU en faveur des droits de l'homme. En effet, alors qu'il n'existe pas, à ce jour, de définition normative et officielle des sanctions dans le cadre de la PESC, les mesures restrictives dans ce cadre peuvent être considérées comme "un instrument de nature diplomatique ou économique qui [cherche] à induire un changement dans des activités ou des politiques telles que des violations du droit international ou des droits de l’homme ou des politiques non conformes à l'État de droit ou aux principes démocratiques"(2).

Il a fallu attendre 2003 et la publication des "Lignes directrices concernant la mise en œuvre et l'évaluation des mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE" ainsi que des "Principes de base concernant le recours aux mesures restrictives (sanctions)", en juin 2004, pour que le terme même de "sanctions" apparaisse dans un texte officiel, à coté des termes, plus pudiques, de mesures "restrictives" ou "négatives".

Alors que la pratique des sanctions "autonomes", c'est-à-dire prises en l'absence d'un mandat de l'ONU, par l'Union européenne remonte à plus de vingt ans, elles sont un instrument relativement méconnu et, force est de le constater, baigné d'un certain scepticisme quant à son efficacité et d’une certaine réticence quant à son utilisation.

L'efficacité politique des sanctions, leurs effets secondaires négatifs sont aujourd'hui controversés (la souffrance des populations à la suite de l'imposition de sanctions trop larges, type embargo – Iraq –, l'encouragement de filières criminelles, de marchés noirs pour certains produits – Birmanie –, le risque de violations des droits de l'homme dans la pratique des listes noires). De même, les critiques sur l'application de "deux poids, deux mesures" dans la politique de sanctions en fonction de l’importance stratégique du partenaire (Russie), des divergences politiques au sein du Conseil (Israël, Cuba) ou de la situation géographique affaiblissent la crédibilité de cette politique. Si ces critiques sont fondées, elles ne doivent pas constituer un argument en faveur de l'abandon pur et simple de cet instrument, mais doivent être prises en considération en vue de son amélioration. L’objet de ce rapport est de formuler des recommandations en vue d’une politique de sanctions transparente, cohérente et efficace.

L'Union européenne est indéniablement une puissance "soft", qui prône délibérément une politique de la carotte et du bâton qui mêle intimement les sanctions et les mesures d'incitation. Le rapport Agnoletto sur les clauses relatives aux droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'Union européenne et le rapport Valenciano sur le fonctionnement des dialogues et des consultations sur les droits de l'homme avec les pays tiers se sont déjà penchés sur ces aspects de la politique de l'UE et ont montré tout le potentiel de ses instruments à cet égard. Bien que les sanctions dans le cadre de la PESC ne doivent pas être confondues avec la suspension des accords bilatéraux contenant une clause sur les droits de l'homme, elles doivent, à l'instar de ces clauses et de ces accords, faire partie d'une stratégie plus large et cohérente en faveur des droits de l'homme dans les pays sanctionnés. Elles ne sauraient par exemple être efficaces sans être accompagnées de mesures positives à l'égard de la société civile et d'une ouverture saine, équilibrée et lucide au dialogue politique avec les régimes visés.

L'Union européenne doit poursuivre sa politique de sanctions intelligentes et ciblées, adaptées spécialement à chaque situation et conçues pour avoir un impact maximal sur ceux dont elles sont censées influencer le comportement, tout en limitant autant que possible les effets sur le plan humanitaire ou les conséquences négatives pour les personnes non ciblées ou les pays voisins. En outre, l'application de sanctions doit être assortie de critères de référence clairs, pertinents et conditionnels, car eux seuls permettent de disposer d'une vision réaliste et objective de la situation dans le pays en question et peuvent rendre compréhensibles les objectifs qu'il doit atteindre. À cet égard, l'Union européenne doit œuvrer à améliorer ses compétences en matière de sanctions, renforcer sa coopération et sa coordination avec les Nations unies et adopter un système d'évaluation exemplaire et systématique des sanctions afin de garantir leur utilisation optimale.

Dans ce contexte, il est essentiel de concevoir une politique de sanctions qui soit pleinement cohérente avec les engagements de l'Union sur le plan humanitaire et sur celui des droits de l'homme. Quant à la procédure des listes noires, elle devrait faire l'objet d'une révision afin qu'elle présente toutes les garanties de sécurité juridique et de recours judiciaires.

Il est clair que la politique actuelle de l'Union européenne en matière de sanctions procède trop de manière ad hoc. Les sanctions doivent être considérées et traitées comme un élément d'une approche globale dans le domaine de la politique étrangère, qui englobe des échanges politiques et des dialogues et des consultations sur les droits de l'homme. En conséquence, il est urgent de revoir la politique et la pratique européennes en matière de sanctions et de les adapter au nouveau contexte de la sécurité, sans oublier leurs implications dans le domaine des droits de l'homme et les risques de violations inhérents à cette politique.

(1)

Article 11 du traité UE.

(2)

Site de la Commission européenne, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/sanctions/index_fr.htm


AVIS de la commission du développement (25.6.2008)

à l'intention de la commission des affaires étrangères

sur l'évaluation des sanctions de l'UE comme élément des actions et politiques de l'UE dans le domaine des droits de l'homme

(2008/2031(INI))

Rapporteure pour avis: Renate Weber

SUGGESTIONS

La commission du développement invite la commission des affaires étrangères, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.   considère que dans les cas de violations graves des droits de l'homme et des principes démocratiques, lorsque les gouvernements ne témoignent d'aucune volonté de dialogue avec la communauté internationale et que toutes les autres mesures ont échoué, les sanctions constituent un instrument politique important; estime que, compte tenu de leurs effets secondaires négatifs potentiels, des sanctions ne devraient être appliquées qu'une fois avérée l'inefficacité de tous les autres moyens moins coercitifs d'exercer une influence;

2.   souligne le fait que, dans les pays faisant l'objet de mesures restrictives de la part de l'UE, l'aide humanitaire doit être fournie dans le strict respect des principes humanitaires affirmés par le Consensus européen sur l'aide humanitaire (à savoir les principes d'humanité, de neutralité, d'impartialité et d'indépendance);

3.   charge ses organes parlementaires, en particulier ses délégations permanentes et ad hoc, de faire usage de leurs contacts avec les parlements de pays n'appliquant pas de sanctions pour améliorer la compréhension des régimes de sanctions mis en place par l'UE pour la région concernée ainsi que d'examiner les possibilités d'une action coordonnée visant à promouvoir les droits de l'homme;

4.   soutient l'accent récemment mis par l'Union européenne sur des sanctions ciblées, en particulier les interdictions de visas, les embargos sur les armes et le gel des fonds, lesquelles contribuent à réduire les impacts négatifs sur les plans humanitaire et du développement; met en relief que, afin que des sanctions ciblées contre des personnes soient efficaces, il conviendrait que le Conseil et la Commission envisagent toujours de les appliquer également aux membres de la famille immédiate des personnes concernées; dans tous les cas, le droit d'accès à la justice doit être respecté;

5.   considère que les incitations économiques et politiques, y compris la suspension des sanctions existantes, constituent un instrument important pour favoriser les changements, sachant qu'elles constituent pour la société civile locale un levier lui permettant d'exercer une pression sur son propre gouvernement; souligne que les incitations, tout comme les sanctions, doivent être appliquées de manière transparente, être liées à des critères de référence clairs, et faire l'objet d'une communication appropriée, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays concerné;

6.   estime que les sanctions sont plus efficaces s'il existe une opposition démocratique/société civile mobilisée pour soutenir le processus de changement à l'intérieur du pays sanctionné;

7.   demande que le Parlement joue un rôle actif dans l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des politiques en matière de sanctions et d'incitations;

8.   souligne l'importance des clauses relatives aux droits de l'homme et à la démocratie dans les accords de l'UE, et considère que ces clauses devraient être appliquées de manière plus cohérente et constante; soutient le modèle de procédure établi dans le cadre de l'Accord de Cotonou (AC) en matière de réaction aux graves violations des droits de l'homme, de principes démocratiques et de la règle de l'État de droit; considère que le système du dialogue politique intense (article 8 de l'AC) et des consultations (article 96 de l'AC), avant et après l'adoption de mesures appropriées, a, dans plusieurs cas, constitué un instrument adéquat pour améliorer la situation sur place;

9.   déplore le fait que les sanctions n'ont pas été utilisées de manière conséquente par l'UE et ses États membres; considère qu'afin de conserver sa crédibilité et d'éviter d'être accusée d'appliquer "deux poids et deux mesures", l'UE doit être à même de justifier l'adoption ou la non adoption de sanctions avant tout sur la base de considérations liées aux droits de l'homme et à des arguments d'efficacité;

10. demande au Conseil et à la Commission de définir, en concertation étroite avec le Parlement, une stratégie politique cohérente relative aux sanctions; considère que cette stratégie doit également établir des principes et des procédures qui garantissent la prise en compte des positions de la société civile et de l'opposition démocratique des pays concernés; met en relief que, sur la base de cette stratégie, chaque cas individuel doit être analysé au regard du contexte et de l'efficacité probable d'une action, avant que cette dernière ne soit engagée; considère que la stratégie devrait également prévoir des procédures d'urgence applicables dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'une réaction immédiate, au résultat positif prévisible, est requise de la part de l'UE; fait valoir que des sanctions sont plus efficaces si elles sont prises en réaction à des événements soudains concrets et visent à ce que le pays concerné prenne des mesures concrètes et identifiables;

11. met en relief que le Conseil et la Commission doivent consacrer suffisamment de temps et de ressources, y compris en personnel spécialisé dans les droits de l'homme, pour procéder aux analyses qui précèdent la conception des sanctions ainsi que pour évaluer les sanctions et leur efficacité;

12. recommande la mise en place de comités des sanctions et de groupes d'experts chargés de suivre l'application des sanctions de l'UE, ce qui permettrait d'accroître la transparence et la cohérence de la politique de l'UE; en outre, demande au Conseil et à la Commission de prendre l'initiative d'un renforcement du régime de sanctions des Nations unies selon ces lignes;

13. demande à la Commission de faire en sorte que les stratégies d'aide au développement relevant de l'Instrument de coopération au développement (ICD) et du Fonds européen de développement (FED) soient cohérentes avec les régimes de sanctions et les dialogues sur les droits de l'homme déjà en place; demande à la Commission de faire en sorte que les conditions d'un soutien budgétaire général, y compris sur la base des "contrats des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD)", soient explicitement liées à des critères ayant trait aux droits de l'homme et à la démocratie;

14. met en relief que toute sanction économique devrait avant tout viser les secteurs qui ne recourent pas à une main-d'œuvre nombreuse et présentent un impact limité pour les petites et moyennes entreprises, lesquelles sont importantes à la fois pour le développement économique et pour la redistribution des revenus.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

24.6.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

23

0

1

Membres présents au moment du vote final

Thijs Berman, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Marie-Arlette Carlotti, Corina Creţu, Nirj Deva, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, José Javier Pomés Ruiz, Horst Posdorf, José Ribeiro e Castro, Frithjof Schmidt, Feleknas Uca, Johan Van Hecke, Jan Zahradil, Mauro Zani

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mihaela Popa, Renate Weber


AVIS de la commission du commerce international (24.6.2008)

à l'intention de la commission des affaires étrangères

sur l'évaluation des sanctions communautaires prévues dans le cadre des actions et politiques de l'UE dans le domaine des droits de l'homme

(2008/2031(INI))

Rapporteur pour avis: Vittorio Agnoletto

SUGGESTIONS

La commission du commerce international invite la commission des affaires étrangères, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  estime que les droits de l'homme sont un élément incontournable du mandat de négociation pour les accords commerciaux que le Conseil donne à la Commission et que le Parlement doit toujours participer à la définition de ce mandat, et ce, notamment dans la mesure où l'Union européenne doit jouer un rôle clé dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratie dans le monde, en tenant compte du fait que les sanctions économiques et politiques sont des instruments importants vis-à-vis des pays où les droits de l'homme sont violés de façon flagrante;

2.  invite la Commission à tenir le Parlement informé en permanence de l'impact des sanctions imposées sur la réalisation des objectifs et à soumettre des propositions de modifications éventuelles en fonction de l'évolution de la situation dans le pays concerné;

3.  est convaincu qu'il est extrêmement important que les droits fondamentaux du travail, à caractère contraignant, qui sont reconnus par l'Organisation internationale du travail (OIT) soient pris en compte dans tout futur accord de libre-échange (ALE) entre l'Union européenne et des pays tiers;

4.  constate que les sanctions purement commerciales s'avèrent très peu efficaces dans la majorité des cas, en particulier si elles ne sont pas imposées au niveau mondial et dans le cadre des Nations unies, et qu'elles portent davantage préjudice à la population civile qu'aux gouvernements des pays sanctionnés;

5.  considère que la ratification par les partenaires commerciaux des principales conventions de l'OIT, des conventions des Nations unies relatives à la non-discrimination et de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) est un élément essentiel de la clause sur les droits de l'homme et qu'elle conditionne la conclusion d'accords commerciaux avec des pays tiers;

6.  appelle le Conseil et la Commission à effectuer une analyse transparente de l'efficacité des sanctions déjà imposées et de leur influence sur les relations commerciales avec l'UE;

7.  considère que les sanctions commerciales de l'UE ne doivent pas frapper indistinctement la société dans son ensemble mais viser surtout les intérêts financiers des personnes ou des sociétés privées et/ou publiques responsables, directement ou indirectement, des atteintes aux droits de l'homme et à la démocratie et qu'elles ne doivent pas pénaliser la population, en particulier les secteurs permettant la subsistance des habitants les plus pauvres du pays concerné;

8.   estime que les sanctions doivent également viser les secteurs économiques qui représentent, pour les gouvernements non respectueux des droits de l'homme, une source stratégique de revenus leur permettant de se maintenir au pouvoir;

9.  estime que, dans la prise de décision concernant les sanctions ainsi qu'avant leur application et dans l'évaluation de leur efficacité, les institutions de l'UE devraient collaborer étroitement avec la société civile et les organisations non gouvernementales du pays concerné;

10. est d'avis que l'application et l'évaluation des sanctions décidées par l'Union européenne pour des violations des droits de l'homme doivent en principe prévaloir sur d'éventuels préjudices que l'application des sanctions causerait aux intérêts commerciaux de l'Union européenne et de ses citoyens;

11. considère que les sanctions, dans la mesure où elles ont un rôle symbolique très important pour le respect des droits de l'homme puisqu'elles sont liées à des violations concrètes, précises et graves de ces droits, ne doivent pas être levées tant que le motif de leur application perdure, quelle que soit leur incidence sur les intérêts commerciaux de l'UE;

12. est d'avis que si le rapport d'évaluation constate que l'application des sanctions ne donne pas les résultats escomptés, il est souhaitable de modifier la nature de ces sanctions, par exemple en les ciblant davantage;

13. demande que la clause relative aux droits de l'homme et à la démocratie soit étendue à tous les nouveaux accords conclus entre l'Union européenne et des pays tiers, qu'il s'agisse de pays industrialisés ou de PVD, et soit notamment incluse dans les accords commerciaux et sectoriels;

14. est d'avis que les sanctions commerciales proprement dites devraient être assorties d'autres formes de sanctions qui ne sont pas strictement commerciales, telles que l'interdiction des vols, des embargos spécifiques, par exemple sur les exportations d'armements, l'interdiction d'entrer sur le territoire de l'Union européenne, des restrictions aux transactions financières, des avertissements par la voie diplomatique, le boycottage de manifestations culturelles et sportives, etc.; souligne en outre que tous les États membres, sans exception, doivent faire respecter les sanctions imposées;

15. se félicite de ce que le système généralisé des préférences tarifaires de l'UE (SGP) prévoie des préférences tarifaires additionnelles pour les pays qui ont ratifié et appliqué différentes conventions sur les droits de l'homme et les droits du travail, sur la protection de l'environnement et sur la bonne gouvernance; souligne également que le SGP prévoit la suspension des préférences pour les pays qui n'appliquent pas ces conventions;

16. invite instamment la Commission et les États membres à ne pas proposer d'accords de libre-échange ni d'accords d'association, même comportant des clauses relatives aux droits de l'homme, aux gouvernements de pays dans lesquels, selon les rapports du Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l'homme, des violations généralisées des droits de l'homme sont perpétrées;

17. demande à la Commission d'exercer un suivi en ce qui concerne l'efficacité des sanctions commerciales et des critères utilisés pour l'application et la levée de ces sanctions et de le tenir informé des résultats obtenus, ainsi que de lui présenter une proposition de stratégie plus cohérente pour l'application de sanctions à l'encontre des pays qui violent les droits de l'homme, afin que les éventuels effets négatifs des sanctions imposées de manière ad hoc s'atténuent et que leur efficacité se voie, au contraire, renforcée du fait que leur application découlera d'une analyse précise et complexe de la situation dans le pays concerné;

18. demande à la Commission d'évaluer si les sanctions ciblent bien les responsables et si les délais choisis sont appropriés;

19. demande, pour le cas où des sanctions sont appliquées à l'encontre d'un pays qui bénéficie d'une aide accordée par l'Union européenne aux pays en développement, que la priorité soit donnée par principe à une forme de sanctions ciblées et "intelligentes", et non pas à des sanctions globales qui, logiquement, seraient en contradiction avec l'aide au développement;

20. invite la Commission et le Conseil à évaluer les conséquences des sanctions sur la politique de développement dans les pays concernés, de même que sur la politique commerciale de l'UE;

21. demande que soit prise en compte, au moment d'envisager des mesures de sanction, l'application de sanctions par d'autres organismes et par les pays, notamment les États-Unis, qui ont le plus de relations commerciales avec le pays visé par ces sanctions;

22. invite la Commission à entamer des négociations avec les pays qui adoptent des mesures conduisant à diminuer l'efficacité des sanctions imposées par l'Union européenne dans le pays qui en fait l'objet;

23. invite la Commission, dans le but de faire respecter les sanctions dans une région donnée, à collaborer en permanence avec les États voisins des pays concernés, et ce pour la définition du type de sanctions, leur application et l'évaluation de leur efficacité et de leurs répercussions sur la politique commerciale de toute la région;

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

24.6.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

23

1

2

Membres présents au moment du vote final

Francisco Assis, Graham Booth, Carlos Carnero González, Daniel Caspary, Françoise Castex, Christofer Fjellner, Béla Glattfelder, Ignasi Guardans Cambó, Jacky Hénin, Syed Kamall, Marusya Ivanova Lyubcheva, Erika Mann, David Martin, Vural Öger, Georgios Papastamkos, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Tokia Saïfi, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Gianluca Susta, Iuliu Winkler, Corien Wortmann-Kool

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Vittorio Agnoletto, Jan Tadeusz Masiel, Salvador Domingo Sanz Palacio

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Małgorzata Handzlik


RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

7.7.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

26

2

17

Membres présents au moment du vote final

Vittorio Agnoletto, Roberta Alma Anastase, Bastiaan Belder, Elmar Brok, Colm Burke, Marco Cappato, Véronique De Keyser, Giorgos Dimitrakopoulos, Hélène Flautre, Michael Gahler, Jas Gawronski, Maciej Marian Giertych, Ana Maria Gomes, Anna Ibrisagic, Emilio Menéndez del Valle, Francisco José Millán Mon, Ria Oomen-Ruijten, Justas Vincas Paleckis, Alojz Peterle, Samuli Pohjamo, Bernd Posselt, Libor Rouček, Christian Rovsing, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, György Schöpflin, István Szent-Iványi, Charles Tannock, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Ari Vatanen, Kristian Vigenin, Jan Marinus Wiersma, Luis Yañez-Barnuevo García, Zbigniew Zaleski

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Laima Liucija Andrikienė, Irena Belohorská, Árpád Duka-Zólyomi, Martí Grau i Segú, Pierre Jonckheer, Jaromír Kohlíček, Nickolay Mladenov

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Florencio Luque Aguilar, Gérard Onesta, Salvador Domingo Sanz Palacio, Jaroslav Zvěřina

Dernière mise à jour: 21 août 2008Avis juridique