sulla modifica dell'articolo 121 del regolamento del Parlamento europeo sui ricorsi davanti alla Corte di giustizia

(2007/2266(REG))

Il Parlamento europeo,

–   vista la lettera del presidente della commissione giuridica del 26 settembre 2008,

–   visti gli articoli 201 e 202 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per gli affari costituzionali (A6-0324/2008),

1.  decide di apportare al suo regolamento la modifica in appresso;

2.  ricorda che tale modifica entra in vigore il primo giorno della prossima tornata;

3.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente decisione, per conoscenza, al Consiglio e alla Commissione.

Emendamento  1 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 121 – paragrafo 3 bis (nuovo) Testo in vigore Emendamento   3 bis. Il Presidente presenta osservazioni o interviene a nome del Parlamento nelle cause dinanzi ai tribunali, previa consultazione della commissione competente.   Quando intenda discostarsi dalla raccomandazione della commissione competente, il Presidente ne informa di conseguenza la commissione e deferisce la questione alla Conferenza dei presidenti, precisando i propri motivi.   Quando la Conferenza dei presidenti ritiene che il Parlamento non debba, eccezionalmente, presentare osservazioni o intervenire dinanzi alla Corte di giustizia qualora sia in causa la validità di un atto del Parlamento, la questione è sottoposta senza indugio all'Aula.   In casi urgenti, il Presidente può agire a titolo conservativo per rispettare i termini prescritti dal tribunale in questione. In tali casi, la procedura prevista dal presente paragrafo deve essere applicata al più presto.   Interpretazione:   Nulla nel regolamento impedisce alla commissione competente di decidere opportune disposizioni procedurali per la tempestiva trasmissione della propria raccomandazione in casi urgenti.

Traduzione esterna

Antefatti

1. Con lettera del 26 settembre 2007, il presidente della commissione giuridica ha presentato una proposta relativa all'interpretazione dell'articolo 121 del regolamento del Parlamento. In detta lettera, il presidente Gargani ha chiesto alla commissione per gli affari costituzionali di chiarire se tale articolo, e segnatamente il suo paragrafo 3, si riferisca esclusivamente ai ricorsi proposti dal Parlamento davanti alla Corte di giustizia, oppure se includa anche osservazioni e interventi del Parlamento davanti alla Corte.

2. L'articolo 121, rubricato "Ricorsi davanti alla Corte di giustizia", recita:

1. Il Parlamento, entro i termini specificati dai trattati e dallo statuto della Corte di giustizia per i ricorsi da parte delle istituzioni dell'Unione europea o da parte di persone fisiche o giuridiche, esamina la legislazione comunitaria e le misure di attuazione per assicurarsi che i trattati, in particolare per quanto concerne i diritti del Parlamento, siano stati pienamente rispettati.

2. La commissione competente riferisce al Parlamento, se necessario oralmente, allorché presuma una violazione del diritto comunitario.

3. Il Presidente presenta un ricorso davanti alla Corte di giustizia a nome del Parlamento, conformemente a una raccomandazione della commissione competente.

All'inizio della tornata successiva può sottoporre all'Aula la decisione in merito al mantenimento del ricorso. Qualora l'Aula decida a maggioranza dei voti espressi contro il ricorso, il Presidente lo ritira.

Qualora il Presidente presenti ricorso contrariamente alla raccomandazione della commissione competente, egli sottopone all'Aula, all'inizio della tornata successiva, la decisione in merito al mantenimento del ricorso".

           Ambito dell'interpretazione.

3. L'articolo 121 reca la rubrica "Ricorsi davanti alla Corte di giustizia" e il paragrafo 3 fa espressamente riferimento ai "ricorsi" presentati dal Presidente davanti alla Corte di giustizia a nome del Parlamento. Pertanto, l'articolo 121, paragrafo 3, si applica quando il Parlamento avvia un ricorso. In questo caso, il Presidente agisce su raccomandazione della commissione giuridica. Se il Presidente decide di non seguire tale raccomandazione, la questione viene sottoposta all'Aula per la decisione definitiva, anche se il Presidente può agire a titolo cautelativo.

4. Quando il Parlamento è convenuto in un ricorso davanti alla Corte, è evidente che il Presidente deve difendere la posizione del Parlamento conformemente all'articolo 19, paragrafo 4 del regolamento, che gli attribuisce espressamente il potere di rappresentare il Parlamento negli atti giudiziari.

5. Vi sono inoltre altri tipi di ricorso presentanti davanti alla Corte di giustizia, nel corso dei quali il Parlamento ha interesse a intervenire o presentare osservazioni conformemente alle disposizioni dello statuto della Corte. Si tratta, in particolare, dei procedimenti pregiudiziali, in cui sia in causa la validità di un atto normativo e, in particolare, nel caso in cui tale atto sia stato approvato insieme dal Parlamento e dal Consiglio. Secondo la prassi attuale, in tali casi la commissione giuridica viene consultata in merito all'opportunità di presentare osservazioni davanti alla Corte di giustizia, mentre il Presidente del Parlamento prende la decisione definitiva ai sensi dei poteri conferitigli dall'articolo 19, paragrafo 4.

6. Nella lettera summenzionata, il presidente della commissione giuridica suggerisce di interpretare l'articolo 121, paragrafo 3 al fine di includervi non soltanto i ricorsi avvaiti dal Parlamento, ma anche le osservazioni e gli interventi nelle cause davanti alla Corte. In pratica, ciò significherebbe che in caso di disaccordo tra il Presidente e la commissione giuridica, il Presidente dovrebbe presentare all'Aula non solo la decisione di avviare o meno un ricorso, ma anche la decisione di presentare osservazioni o di intervenire davanti alla Corte. La commissione giuridica è del parere che tale interpretazione possa nascere dal fatto che nella rubrica della versione inglese e tedesca dell'articolo 121 viene utilizzato il termine generico "procedimenti" (a differenza della versione francese e delle altre versioni linguistiche che utilizzano il termine "ricorsi").

           Considerazioni del relatore

7. Il relatore ritiene che la confusione creata dalle varie versioni linguistiche della rubrica dell'articolo 121 ("proceedings", "verfahren", "recours", "ricorsi", ecc.) non riguardi il paragrafo 3, dove il termine "ricorso" è uniforme in tutte le versioni lingue ("Klage", "recours", "action", ecc.). Inoltre, occorre sottolineare che l'articolo 121, nel prevedere ai primi due paragrafi che "il Parlamento (...) esamina la legislazione comunitaria e le misure di attuazione per assicurarsi che i trattati, in particolare per quanto concerne i diritti del Parlamento, siano stati pienamente rispettati" e che "La commissione competente riferisce al Parlamento, se necessario oralmente, allorché presuma una violazione del diritto comunitario", riguarda i casi in cui il Parlamento decida di presentare un ricorso davanti alla Corte, come un ricorso di annullamento, al fine di difendere le sue prerogative o garantire il rispetto dei trattati da parte della legislazione comunitaria.

8. Per questi motivi, il relatore ritiene che non sarebbe giustificabile ampliare l'ambito di applicazione del terminus technicus "ricorso" ("recours", "Klage", "action", ecc.), utilizzato all'articolo 121, paragrafo 3, semplicemente in virtù del più ampio significato del termine utilizzato in alcune versioni linguistiche della rubrica dell'articolo del regolamento. Essendo chiaro che l'ambito di applicazione del paragrafo 3 si limita ai "ricorsi" presentati dal Parlamento, esso non può essere interpretato estensivamente fino ad includere osservazioni e interventi, trattandosi di azioni qualitativamente diverse.

9. Si potrebbe sostenere che sussista comunque una ragione legittima per definire una procedura specifica per decidere se il Parlamento debba presentare osservazioni o intervenire davanti alla Corte in casi di disaccordo tra il Presidente e la commissione competente. In generale, si ritiene che una volta che il Parlamento abbia adottato un atto normativo, sussista da parte sua la responsabilità di difenderne la validità davanti alla Corte di giustizia. Questo principio è affermato in una lettera del 10 dicembre 1997, inviata dal presidente della commissione giuridica e per i diritti dei cittadini Willy de Clercq al Presidente del Parlamento europeo José Maria Gil-Robles, in cui vengono definiti i criteri che il Parlamento europeo dovrebbe seguire all'atto di decidere se presentare osservazioni in procedimenti pregiudiziali. Il principio stabilito nella lettera è che il Parlamento debba presentare osservazioni in un procedimento pregiudiziale quando è in causa la validità giuridica di un atto adottato in codecisione e non per intervenire nel procedimento relativo all'interpretazione dell'atto normativo.

10. Ciononostante, il relatore è a conoscenza di due casi in cui la commissione giuridica ha consigliato al Presidente di non intervenire davanti alla Corte di giustizia per difendere la validità di un atto adottato in codecisione. In entrambi questi casi, il Presidente ha deciso di intervenire, contrariamente alla decisione della commissione competente:

- nel 1999, il Presidente José Maria Gil-Robles ha deciso di presentare osservazioni davanti alla Corte di giustizia in difesa della legalità della direttiva 98/43/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 luglio 1998 sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità e di sponsorizzazione a favore dei prodotti del tabacco;

- nel 2005, il presidente Josep Borrell-Fontelles ha deciso di difendere davanti alla Corte di giustizia la validità della direttiva 2001/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 4 dicembre 2001 recante modifica della direttiva 91/308/CEE del Consiglio relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite.

11. In entrambi i casi, la decisione del Presidente dipendeva dalla pratica consolidata di difendere la validità degli atti normativi approvati in codecisione in conformità ai criteri stabiliti dalla commissione giuridica. È opportuno sottolineare che, benché il paragrafo 3 dell'articolo 121 fosse già in vigore all'epoca del secondo caso, il Presidente non chiese all'Aula di confermare la propria decisione; il paragrafo era stato correttamente interpretato come riferibile esclusivamente ai "ricorsi" presentati dal Presidente a nome del Parlamento.

12. Il relatore non è in grado di valutare il ragionamento giuridico alla base della decisione della commissione competente di consigliare al Presidente di non presentare osservazioni nei casi summenzionati. Egli ritiene che, in linea di principio, il Parlamento debba difendere la validità dei suoi atti nelle cause davanti alla Corte di giustizia, sulla base della presunzione di legalità e del principio di leale cooperazione nei confronti del suo colegislatore (il Consiglio).

13. Tuttavia, il relatore ritiene che vi possano essere casi eccezionali in cui il Parlamento abbia facoltà di assumere un punto di vista diverso da quello sostenuto durante la procedura di codecisione, a condizione che vi sia un cambiamento importante delle circostanze giuridiche (per esempio la riforma del trattato, l'entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, la giurisprudenza) che renda un atto incompatibile con il diritto primario dell'Unione. Tale atto resterebbe in vigore come approvato nell'ambito del quadro giuridico precedente, ma il Parlamento, mancando del diritto di iniziativa, non sarebbe in grado di modificarlo per renderlo conforme alle nuove circostanze giuridiche. Si può sostenere che, in casi particolari, il Parlamento potrebbe avere un motivo legittimo per decidere di non presentare osservazioni o intervenire davanti alla Corte(1).

14. Tenuto conto del fatto che, attualmente, il regolamento non prevede la procedura interna che il Parlamento deve seguire all'atto della decisione in merito all'opportunità di presentare osservazioni o intervenire davanti alla Corte, il relatore è del parere che vi siano due domande in merito alle quali la commissione AFCO deve prendere posizione. La prima è: è meglio risolvere la questione attraverso l'interpretazione e quindi confermare semplicemente che il Presidente del Parlamento ha la facoltà, in base alla prassi attuale, di adottare una decisione contraria alla raccomandazione della commissione competente? E la seconda è: laddove si ritenesse preferibile disciplinare la questione integrando l'articolo 121, a quale organo e secondo quale procedura dovrebbe essere attribuito il diritto di decisione?

Conclusioni e raccomandazioni

15. Il relatore desidera ribadire che, al fine di rispettare il principio di legalità (e di salvaguardare la propria credibilità di legislatore), il Parlamento dovrebbe potere decidere, solo in circostanze eccezionali e solo sulla base di una debita valutazione giuridica, nel corso del procedimento pregiudiziale, di adottare una posizione diversa rispetto a quella sostenuta durante la procedura di codecisione.

16. Appare evidente che l'articolo 121, paragrafo 3 (nella sua forma attuale) si applica esclusivamente ai "ricorsi" presentati dal Parlamento e non si estende alle "osservazioni" o agli "interventi" nei procedimenti giudiziali. Qualora l'articolo mantenesse la sua forma attuale, il relatore dovrebbe proporre alla commissione l'adozione di un'interpretazione esplicita, ai sensi della quale la competenza di intervenire per la presentazione di osservazioni o di interventi davanti alla Corte spetterebbe sempre al Presidente del Parlamento.

17. Per motivi di completezza e certezza giuridica, il relatore ritiene che sarebbe opportuno aggiungere un nuovo paragrafo all'articolo 121, al fine di integrare nel regolamento la prassi consolidata secondo la quale il Presidente presenta osservazioni o interviene davanti alla Corte a nome del Parlamento su raccomandazione della commissione giuridica. Il nuovo paragrafo definirà la procedura da seguire in caso di divergenza di opinioni tra il Presidente e la commissione competente.

18.  Il relatore ritiene che, in caso di disaccordo, la decisione dovrebbe essere presa nel quadro di una procedura che assicuri una maggiore legittimità democratica. In ragione della natura della questione, il relatore propone che la decisione sia inizialmente demandata alla Conferenza dei presidenti, un organo che riflette i rapport de forces dell'intero Parlamento e che è in grado di valutare nel merito la questione dopo aver ascoltato le diverse opinioni e tenuto conto del parere del servizio giuridico del Parlamento. Qualora la Conferenza dei presidenti concluda che il Parlamento non debba presentare osservazioni o intervenire davanti alla Corte per difendere la validità di un atto normativo approvato in codecisione, la questione verrebbe discussa in Aula. I deputati dovrebbero avere a disposizione tutta la documentazione o le informazioni pertinenti al fine di poter procedere a un esame approfondito della questione e prendere una decisione(2).

19. In casi eccezionali, laddove la commissione giuridica non sia in grado di formulare una raccomandazione entro i termini, il relatore suggerisce che il Presidente possa agire a titolo cautelativo per rispettare le scadenze fissate dalla Corte di giustizia. Ciò potrebbe essere il caso, ad esempio, del procedimento pregiudiziale d'urgenza recentemente introdotto nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, applicabile dal 1° marzo 2008, che prevede un termine più breve per la presentazione delle osservazioni scritte. L'obiettivo dell'ultimo comma dell'articolo 121, paragrafo 4 è stabilire una procedura per i casi in cui debba essere adottata d'urgenza una decisione, non solo quando la Corte di giustizia applica la procedura rapida o urgente, ma anche qualora la procedura prevista dal nuovo articolo 121, paragrafo 4 non possa essere applicata per motivi legati al calendario parlamentare. In questi casi il Presidente dovrebbe essere in grado di presentare osservazioni, senza preventiva consultazione della commissione competente. Tuttavia, la commissione competente può decidere opportune disposizioni procedurali che le consentano di trasmettere per tempo la propria raccomandazione. Tale possibilità è esplicitata da un'interpretazione contenuta nell'emendamento approvato dalla commissione per gli affari costituzionali.

(1) È inoltre degno di nota che l'articolo 34 del regolamento del Parlamento prevede che ''Durante l'esame di una proposta legislativa il Parlamento verifica con particolare attenzione il rispetto dei diritti fondamentali, e verifica in particolare che l'atto legislativo sia conforme alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità e allo Stato di diritto". (2) Il relatore ritiene che in caso di procedimenti in cui il Parlamento decida, in via eccezionale, di difendere la validità di un atto legislativo approvato in comune dal Parlamento e dal Consiglio, la decisione andrebbe adottata qualora assicurasse i voti della maggioranza dei deputati del Parlamento. Ciò sarebbe in linea con i requisiti previsti per la votazione quando il Parlamento respinge o modifica la posizione comune del Consiglio ai sensi dell'articolo 251 del trattato CE. Tuttavia, visto che non sarebbe possibile applicare il requisito della maggioranza assoluta ai sensi dell'articolo 198 del trattato CE, il relatore suggerisce una procedura eccezionale, attraverso la quale della questione sia inizialmente investita la Conferenza dei presidenti, un organo che riflette l'opinione maggioritaria dei membri del Parlamento, mentre l'assemblea plenaria, in quanto organo supremo del Parlamento, dovrebbe prendere la decisione finale. Occorre rilevare che, qualora decida di presentare osservazioni al fine di difendere la validità giuridica di un atto, la Conferenza dei presidenti agisce sulla base di una precedente decisione dell'Aula adottata in codecisione. Non vi è quindi alcun motivo di rinviare la questione all'Aula. Qualora però la Conferenza dei presidenti ritenga che il Parlamento non debba, eccezionalmente, difendere la validità giuridica di un atto, la questione dovrebbe essere deferita all'Aula, in quanto solo il Parlamento può ribaltare la sua decisione precedente.