zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Migration vom Schengener Informationssystem (SIS 1+) zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II)

(11925/2/2008 – C6-0189/2008 – 2008/0078(CNS))

(Verfahren der Konsultation)

Das Europäische Parlament,

–   in Kenntnis des Vorschlags für eine Verordnung des Rates (11925/2/2008),

–   in Kenntnis des Vorschlags der Kommission (KOM(2008)0197),

–   gestützt auf Artikel 66 des EG-Vertrags, gemäß dem es vom Rat konsultiert wurde (C6-0189/2008),

–   gestützt auf Artikel 51 seiner Geschäftsordnung,

–   in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A6-0352/2008),

1.  billigt den Vorschlag für eine Verordnung des Rates in der geänderten Fassung;

2.  fordert die Kommission auf, ihren Vorschlag gemäß Artikel 250 Absatz 2 des EG-Vertrags entsprechend zu ändern;

3.  fordert den Rat auf, es zu unterrichten, falls er beabsichtigt, von dem vom Parlament gebilligten Text abzuweichen;

4.  fordert den Rat auf, es erneut zu konsultieren, falls er beabsichtigt, den zur Konsultation vorgelegten Text entscheidend zu ändern;

5.  beauftragt seinen Präsidenten, den Standpunkt des Parlaments dem Rat und der Kommission zu übermitteln.

Änderungsantrag  1 Vorschlag für eine Verordnung Artikel 11A a (neu) Vorschlag des Rates Geänderter Text   Artikel 11Aa   Berichterstattung   Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat am Ende jeden Halbjahres und erstmals am Ende des ersten Halbjahres 2009 einen Bericht über die Entwicklung des SIS II und die Migration vom Schengener Informationssystem (SIS 1+) zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) vor. Änderungsantrag  2 Vorschlag für eine Verordnung Artikel 12 Vorschlag des Rates Geänderter Text Diese Verordnung tritt am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft. Ihre Geltungsdauer endet an dem vom Rat gemäß Artikel 55 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 festzulegenden Zeitpunkt. Diese Verordnung tritt am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft. Ihre Geltungsdauer endet an dem vom Rat gemäß Artikel 55 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 festzulegenden Zeitpunkt und auf jeden Fall spätestens am 30. Juni 2010.

Das Schengener Informationssystem (SIS) ist das zentrale Instrument für die Anwendung der Schengener Grundsätze, und wird zu Recht als Eckpfeiler eines „grenzenlosen“ Europas und des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts angesehen.

Seit Einführung des Systems haben sich seine Aufgaben eindeutig stufenweise verändert. Tatsächlich wurde das SIS zunächst einzig und allein als Ausgleichsmaßnahme für die Öffnung der Grenzen eingerichtet. Seither und insbesondere weil sich das SIS als nützliches und effizientes Instrument erwiesen hat, wurde beschlossen, sein Potential besser auszuschöpfen, und zwar vornehmlich im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit.

Das Schengener Informationssystem ist eine groß angelegte Datenbank (in der Tat die größte gemeinsame europäische Datenbank mit einer Datenmenge – im Dezember 2007 – von insgesamt 22 450 781 Daten, wovon es sich bei 1 142 988 um personenbezogene Daten handelt), die als gemeinsames Informationssystem funktioniert, das den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Zusammenarbeit und den Austausch von Informationen ermöglicht, die für den Aufbau eines Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen erforderlich sind.

Das System enthält Angaben zu Personen und Gegenständen, die von den zuständigen Behörden insbesondere bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen sowie bei Personenkontrollen an den Außengrenzen oder im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats und bei der Erteilung von Visa und Aufenthaltstiteln herangezogen werden können.

Die Schaffung eines Schengener Informationssystems der zweiten Generation wurde beschlossen, weil das System um neue Daten (insbesondere die Einführung biometrischer Daten), um neue Arten von Ausschreibungen (z.B. die Einführung des Europäischen Haftbefehls) und um neue Funktionen ergänzt werden musste (und zwar zur Erhöhung der Sicherheit und für eine effizientere Verwendung der Daten z. B. durch die Verknüpfung von Ausschreibungen) und der Zugang der Behörden zu den Ausschreibungen auf nationaler oder EU-Ebene erweitert sowie eine Antwort auf die Notwendigkeit gefunden werden musste, die neuen Mitgliedstaaten zu integrieren, da das zentrale System (C-SIS) nicht mehr als 18 Länder anschließen konnte.

Die Kommission erhielt am 6. Dezember 2001 das Mandat zur Entwicklung des neuen Systems, das im März 2007 in Betrieb genommen werden sollte. Aufgrund mehrerer Verzögerungen wurde ein neuer Zeitplan mitgeteilt, der vorsah, dass das SIS II bis zum 17. Dezember 2008 (genau zu dem Zeitpunkt, zu dem das derzeitige Mandat der Kommission endet) seinen Betrieb aufnehmen sollte.

In der Zwischenzeit wurde im Jahr 2006 eine aktuellere Version des SIS (SIS I+R) entwickelt, wobei die Hardware des C-SIS ersetzt und eine aktuellere Lösung für die Kommunikation eingeführt wurde, wozu auch die Möglichkeit gehört, neue Länder anzuschließen.

In Anbetracht der großen Enttäuschung für die neuen Mitgliedstaaten, die entsprechend den Zusagen noch im Jahr 2007 an das SIS angeschlossen werden wollten, beschloss die portugiesische Regierung, einen Vorschlag vorzulegen, der als technische Übergangslösung dienen konnte – das sogenannte SISone4ALL.

Dieses System hat nun voll und ganz seinen Betrieb aufgenommen und es ermöglicht, neun der neuen Mitgliedstaaten an das SIS anzuschließen. Dennoch ist in diesem erweiterten Schengen-Raum die Erhöhung der Sicherheitsanforderungen noch wichtiger und dringlicher geworden.

Dies kann nur erreicht werden, wenn die nächste Generation des Systems, die als SIS II bekannt ist, in Betrieb geht.

Die Einrichtung des SIS II

Am 20.12.2006 wurde im Rahmen der Mitentscheidung in erster Lesung eine Einigung über die Regelung betreffend die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des SIS II zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament erzielt, um weitere Verzögerungen zu vermeiden. In diesen Rechtsakten ist vorgesehen, dass diese für die am SIS 1+ teilnehmenden Mitgliedstaaten erst ab dem Zeitpunkt gelten werden, der vom Rat mit Zustimmung aller Mitglieder, die die Regierungen der am SIS 1+ teilnehmenden Mitgliedstaaten vertreten, festgelegt wurde (gemäß Artikel 55 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006).

Damit dies geschehen kann und das System in Betrieb genommen werden kann, muss es vorab umfassend getestet werden, damit beurteilt werden kann, ob das SIS II im Betrieb allen technischen und funktionsbezogenen Anforderungen entspricht, die in den SIS-II-Rechtsakten festgelegt wurden, sowie den sonstigen Anforderungen, wie z.B. Robustheit, Reaktionsfähigkeit und Leistungsniveau.

Erst nach einem erfolgreichen Abschluss aller SIS-II-Tests können wir den nächsten Schritt wagen: Migration der Benutzer des SIS 1+ zum SIS II, wobei der Umstieg für alle Mitgliedstaaten zum gleichen Zeitpunkt erfolgen sollte – eine Migration „in einem Zug“.

Derzeitige Vorschläge: Migration

Das Europäische Parlament wurde darum ersucht, zu den zwei Rechtsakten zur Festlegung des rechtlichen Rahmens für diese Migration Stellung zu nehmen.

Der Vorschlag für eine Verordnung des Rates zielt darauf ab, die Migration vom derzeitigen Schengener Informationssystem (SIS 1+) zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) zu regeln. Er ergibt sich durch die Berücksichtigung der Notwendigkeit einer Änderung der Migrationsstrategie. Ursprünglich war eine Migration von 15 Mitgliedstaaten (die damalige Anzahl) während eines Prozesses geplant, der ungefähr 8 Stunden dauern sollte.

In der Zwischenzeit hat sich die Zahl der Mitgliedstaaten auf 25(1) erhöht, wodurch dieser Migrationsprozess viel komplexer und schwieriger geworden ist und es mehr Zeit erfordert, alle Daten in das neue Netz zu „laden“. Das Risiko wurde zu hoch, denn wenn ein Mitgliedstaat während dieses gemeinsamen Umstiegs die Migration nicht erfolgreich bewältigt, wäre die direkte Konsequenz, dass für diesen Staat sofort wieder Grenzen errichtet würden (da er keinen Zugang mehr zum SIS hätte). Um diese Möglichkeit auszuschließen war es notwendig, eine Art Auffanglösung zu schaffen, um gegebenenfalls wieder zum SIS 1+ wechseln zu können.

Um die Gefahr zu verringern, dass es während der Migration zu Betriebsstörungen kommt, wird eine technische Übergangsarchitektur für den Betrieb des SIS 1+ den Parallelbetrieb des SIS 1+ und bestimmter technischer Teile der Architektur des SIS II für einen Übergangszeitraum ermöglichen, der sehr begrenzt gehalten wird.

Darüber hinaus soll ein technisches Werkzeug – ein „Konverter“ für die erfolgreiche Konvertierung und Synchronisation der Daten zwischen dem SIS 1+ und dem SIS II verfügbar sein, das jedoch nur für einen sehr begrenzten Zeitraum verwendet werden soll. Durch den Konverter wird das zentrale System des SIS 1+ mit dem zentralen System des SIS II verbunden, wodurch es beiden Systemen ermöglicht wird, die gleichen Informationen zu verarbeiten, und sichergestellt wird, dass die Mitgliedstaaten, die bereits erfolgreich an das SIS II angeschlossen sind, auf dem gleichen Niveau wie die anderen bleiben, die immer noch an das SIS 1+ angeschlossen sind. Damit die technische Übergangsarchitektur funktionieren kann, wurde eine neue Funktion, die im ersten Vertrag nicht vorgesehen war – der Reverse-Modus –, hinzugefügt.

Ziel des vorliegenden Vorschlags ist nicht nur die Schaffung des rechtlichen Rahmens für die Migration, sondern auch für den umfassenden Test insbesondere zur Erbringung des Nachweises, dass das Leistungsniveau des SIS II mindestens dem des SIS 1 + entspricht. Zudem soll damit der Test des Austausches von Zusatzinformationen geregelt werden.

Entwicklung und Testphase

Die in Artikel 55 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 festgelegten Bedingungen sollten erfüllt werden (einschließlich der Tatsache, dass das Europäische Parlament über alle Ergebnisse unterrichtet werden soll) und erst danach sollte die Migration der Daten während einer Migration „in einem Zug“ stattfinden. Dabei handelt es sich um die folgenden vier Bedingungen:

–    Erlass der erforderlichen Durchführungsbestimmungen;

–    Mitteilung über die erforderlichen technischen und rechtlichen Vorkehrungen durch die Mitgliedstaaten;

–    erfolgreicher Abschluss eines umfassenden Tests;

–    die erforderlichen technischen Vorkehrungen für den Anschluss der nationalen Systeme an das zentrale System.

Die Inbetriebnahme des SIS II markiert das Ende der Entwicklungsphase und den Beginn der Anwendbarkeit der SIS II-Rechtsgrundlage. Demgemäß muss die Migrationsphase die letzte Aufgabe im Rahmen des Entwicklungsmandats für das SIS II sein.

Eine Anfrage des Berichterstatters des Europäischen Parlaments beantwortete Vizepräsident Barrot mit einem Schreiben vom 13. Juni 2008; darin wird erklärt, dass die Testphase bereits stattfindet, und es werden 12 unterschiedliche Phasen bis zur Inbetriebnahme des SIS II beschrieben, die für den 30. September 2009 vorgesehen ist.

Mandat

Es ist notwendig, bis zur Inbetriebnahme des SIS II, dem sogenannten „go live“, über ein Mandat zur Entwicklung des SIS II zu verfügen.

Durch dieses Mandat muss es auch möglich sein, alle als Vorbedingungen in den SIS-II-Rechtsakten vorgesehenen Vorbedingungen, einschließlich der Vorbereitung der Inbetriebnahme, durchzuführen. Dies bedeutet, dass alle während der Testphasen ermittelten Störungen korrigiert und alle Voraussetzungen, wie z.B. Testplattformen und -ressourcen geschaffen werden. Alle Tests sollten erst als erfolgreich abgeschlossen angesehen werden, wenn keine Blockierungen oder größeren Störungen mehr feststellbar sind.

Bisher kümmerte sich die Kommission um das Projektmanagement und die Beziehungen zu dem beauftragten Unternehmen. Endet das Mandat der Kommission vor der Phase der Inbetriebnahme, dann sollten auch die Beziehungen zu dem Unternehmen beendet werden. Allerdings wurde das Unternehmen bezahlt, um ein perfekt arbeitendes System abzuliefern. Wie kann man dann hinnehmen, dass sein Vertrag endet, bevor wir wissen, dass das System voll und ganz betriebsfähig ist und alle möglichen Probleme und Störungen (die sicherlich nach wie vor auftreten werden) immer noch im Rahmen dieses Vertrags behoben werden? Wie kann dieser Vertrag im Dezember 2008 enden, wenn nur 15 Mitgliedstaaten, und nicht alle getestet sind? Kann garantiert werden, dass das System genauso leistungsfähig sein wird, wenn 10 weitere Mitgliedstaaten hinzukommen?

Ist zu erwarten, dass für diese neue Phase ein neuer Auftragnehmer gefunden werden muss und ein neues Arbeitsumfeld innerhalb der Strukturen des Rates geschaffen wird, um die Arbeiten fortzusetzen und die Tests durchzuführen, die notwendig sind, bis das System betriebsbereit ist (was grundsätzlich vom vorigen Auftragnehmer verlangt und ihm bezahlt worden ist)? Wird durch diese Option ein neuer Zeitplan notwendig, um all diesen neuen Maßnahmen, die zuvor nicht vorgesehen waren, Rechnung zu tragen?

(1) Bei den Mitgliedstaaten des SIS II handelt es sich um folgende: Die 15 „alten“ Mitgliedstaaten der EU – mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands – neben neun neuen Mitgliedstaaten (die neuen 10 Mitgliedstaaten der Erweiterung 2004 ohne Zypern) sowie Norwegen, Island und die Schweiz.