Procédure : 2008/0090(COD)
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A6-0077/2009

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PV 10/03/2009 - 7
CRE 10/03/2009 - 7

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PV 10/03/2009 - 8.12
CRE 10/03/2009 - 8.12
PV 11/03/2009 - 5.14
CRE 11/03/2009 - 5.14
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PV 05/05/2009 - 5.7
CRE 05/05/2009 - 5.7
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Textes adoptés :

P6_TA(2009)0114

RAPPORT     ***I
PDF 581kWORD 738k
19 février 2009
PE 415.164v03-00 A6-0077/2009

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

Rapporteur: Michael Cashman

Rapporteure pour avis(*): Anneli Jäätteenmäki, commission des affaires constitutionnelles

(*) Commission associée – article 47 du règlement

(Refonte – article 80 bis du règlement)

ERRATA/ADDENDA
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 ANNEXE
 AVIS de la commission des affaires constitutionnelles
 AVIS de la commission du commerce international
 AVIS de la commission des affaires juridiques
 AVIS de la commission des pétitions
 PROCÉDURE

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

(Procédure de codécision: refonte)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2008)0229),

–   vu l'article 251, paragraphe 2, et l'article 255, paragraphe 2, du traité CE, conformément auxquels la proposition lui a été présentée par la Commission (C6-0184/2008),

–   vu l'accord interinstitutionnel du 28 novembre 2001 pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques(1),

–   vu les articles 80 bis et 51 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, ainsi que les avis de la commission des affaires constitutionnelles, de la commission des affaires juridiques, de la commission du commerce international et de la commission des pétitions (A6-0077/2009),

A. considérant que, de l'avis du groupe consultatif des services juridiques du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, la proposition en question ne contient aucune modification de fond autre que celles identifiées comme telles dans la proposition et que, en ce qui concerne la codification des dispositions inchangées des actes précédents avec ces modifications, la proposition se limite à une codification pure et simple des textes existants, sans aucune modification de leur substance,

B.  considérant que, de l'avis de la commission parlementaire compétente, la Commission a décidé de lancer la procédure de refonte sans en informer les autres institutions et en ignorant l'esprit et la lettre de la résolution du Parlement du 4 avril 2006 contenant des recommandations à la Commission sur l'accès aux documents des institutions en vertu de l'article 192 du traité CE(2) qui vise à modifier substantiellement le règlement 1049/01, et soulignant en outre le fait que, dans sa proposition, la Commission a même refusé d'aborder des questions telles que celles mises en lumière dans l'arrêt historique de la Cour de justice dans "l'affaire Turco"(3),

1.  approuve la proposition de la Commission telle qu'adaptée aux recommandations du groupe consultatif des services juridiques du Parlement, du Conseil et de la Commission, telle qu'intégrant les adaptations techniques approuvées par la commission des affaires juridiques et telle qu'amendée ci-dessous;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

Amendement  1

Proposition de règlement

Considérant 3 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(3 bis) La transparence devrait également renforcer les principes de bonne administration dans les institutions européennes, comme le prévoit l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne1 ("La Charte"). Des procédures internes devraient être établies en conséquence et des moyens financiers et humains appropriés devraient être dégagés pour traduire dans la pratique le principe de transparence.

_________

1 JO C 302 du 14.12.2007, p. 1.

Justification

Il convient de tenir compte de l'observation faite à cet égard par le Médiateur européen.

Amendement  2

Proposition de règlement

Considérant 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

(4) Les principes généraux et les limites, fondées sur des raisons d'intérêt public ou privé, du droit d'accès du public aux documents ont été définis dans le règlement (CE) n° 1049/2001, qui est entré en application le 3 décembre 2001.

supprimé

Justification

Le contenu de ce considérant est intégré dans le sixième considérant.

Amendement  3

Proposition de règlement

Considérant 5

Texte proposé par la Commission

Amendement

(5) Une première évaluation de la mise en œuvre du règlement (CE) n° 1049/2001 a fait l'objet d'un rapport, publié le 30 janvier 2004. Le 9 novembre 2005, la Commission a décidé de lancer la procédure menant au réexamen du règlement (CE) n° 1049/2001. Dans une résolution adoptée le 4 avril 2006, le Parlement européen a invité la Commission à présenter une proposition de modification du règlement. Le 18 avril 2007, la Commission a publié un Livre vert sur le réexamen du règlement et a lancé une consultation publique.

supprimé

Justification

Le contenu de ce considérant est intégré dans le sixième considérant.

Amendement  4

Proposition de règlement

Considérant 6

Texte proposé par la Commission

Amendement

(6) Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d'accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites conformément à l'article 255, paragraphe 2, du traité CE.

(6) Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d'accès du public aux documents et à définir les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d'intérêt public ou privé, régissent l'exercice de ce droit d'accès conformément à l'article 255, paragraphe 2, du traité CE, tout en tenant compte de l'expérience tirée de la mise en œuvre initiale du règlement (CE) n° 1049/2001 et de la résolution du Parlement européen du 4 avril 2006 contenant des recommandations à la Commission sur l'accès aux documents des institutions en vertu de l'article 192 du traité CE*. Le présent règlement s'applique sans préjudice du droit d'accès aux documents dont jouissent les États membres, les autorités judiciaires ou les organes d'enquête.

 

* JO C 293 E du 2.12.2006, p. 151.

Justification

Les considérants 4, 5, 6 et 22 ont été fusionnés en un considérant qui énonce les principes généraux du droit d'accès aux documents des institutions européennes. Une référence claire est également faite aux dispositions du traité CE (article 192) qui constitue la base juridique de la demande du Parlement à la Commission de présenter une proposition de révision du règlement n° 1049/2001.

Amendement  5

Proposition de règlement

Considérant 8

Texte proposé par la Commission

Amendement

(8) Conformément aux articles 28, paragraphe 1, et 41, paragraphe 1, du traité UE, le droit d'accès est également applicable aux documents relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Chaque institution devrait respecter ses règles de sécurité.

(8) Conformément aux articles 28, paragraphe 1, et 41, paragraphe 1, du traité UE, le droit d'accès est également applicable aux documents relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Justification

Le considérant 15 est spécialement consacré aux règles de sécurité que chaque institution doit fixer.

Amendement  6

Proposition de règlement

Considérant 8 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(8 bis) Le Conseil et la Commission agissent en leur qualité de législateur lorsque, en association avec le Parlement européen, ils adoptent, y compris sur pouvoirs délégués, des dispositions de portée générale qui sont juridiquement contraignantes au sein des États membres ou pour ceux-ci, par la voie de règlements, directives, décisions-cadres ou décisions, en vertu des dispositions pertinentes des traités.

Amendement  7

Proposition de règlement

Considérant 10

Texte proposé par la Commission

Amendement

(10) En ce qui concerne la divulgation de données à caractère personnel, une relation claire devrait être instaurée entre le présent règlement et le règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.

(10) Les institutions et organes communautaires devraient traiter les données à caractère personnel de manière objective et transparente et en respectant pleinement les droits des sujets de ces données tels que définis dans le règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, ainsi que par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes ("la Cour de justice"). Les institutions devraient établir leurs procédures internes en tenant dûment compte des recommandations du Contrôleur européen de la protection des données.

 

Depuis l'adoption du règlement (CE) n° 1049/2001, la jurisprudence de la Cour de justice et les décisions et positions adoptées par le Médiateur européen et le Contrôleur européen de la protection des données ont précisé la relation entre le règlement à l'examen et le règlement (CE) n° 45/2001, en ce sens que les demandes de documents contenant des données à caractère personnel sont régies par le règlement (CE) n° 1049/2001 et que seuls des motifs de protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu peuvent justifier que les règles permettant l'accès aux documents et à l'information fassent l'objet d'exceptions tenant à la protection des données.

Justification

La législation relative à l'accès aux documents devrait être appliquée en respectant pleinement les droits concernant les données à caractère personnel visés par le règlement n° 45/2001 et par les recommandations du CEPD.

Amendement  8

Proposition de règlement

Considérant 12

Texte proposé par la Commission

Amendement

(12) Un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués, tout en veillant à préserver l'efficacité du processus décisionnel des institutions. Dans toute la mesure du possible, ces documents devraient être directement accessibles.

(12) Conformément aux principes démocratiques énoncés à l'article 6, paragraphe 1, du traité UE et à la jurisprudence de la Cour de justice sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 1049/2001, un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués. Les textes juridiques devraient être formulés de manière claire et intelligible1 et publiés au Journal officiel de l'Union européenne; les documents préparatoires et toutes les informations pertinentes, y compris les avis juridiques et la procédure interinstitutionnelle, devraient être aisément et rapidement accessibles aux citoyens sur l'internet.

 

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient s'accorder sur des méthodes pour mieux légiférer, sur des modèles rédactionnels et sur des solutions techniques pour suivre le cycle de vie des documents préparatoires et les partager avec les institutions et organes associés à la procédure, conformément au présent règlement, et les publier au Journal officiel de l'Union européenne.

 

1 Accord interinstitutionnel, du 22 décembre 1998, sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire (JO C 73 du 17.3.1999, p. 1)..

Justification

Le principe de l'accès aux documents devrait être clairement énoncé en ce qui concerne les différents types de documents et d'informations qui doivent être mis à la disposition du public afin que celui-ci soit en mesure de suivre toute procédure législative.

Amendement  9

Proposition de règlement

Considérant 12 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(12 bis) Les documents relatifs à des procédures non législatives, comme des mesures contraignantes qui ne sont pas de portée générale ou des mesures concernant des actes d'organisation interne, administratifs ou budgétaires ou des actes non contraignants de nature politique (par exemple, conclusions, recommandations ou résolutions), devraient être aisément accessibles, conformément au principe de bonne administration énoncé à l'article 41 de la Charte, tout en préservant parallèlement l'efficacité du processus de décision des institutions. Pour chaque catégorie de documents, l'institution responsable et, le cas échéant, les autres institutions associées devraient mettre à la disposition des citoyens la séquence des procédures internes qui seront suivies, le nom des unités organisationnelles qui pourraient être impliquées, ainsi que leur mission, les délais impartis et leurs coordonnées. Des dispositions spéciales peuvent être convenues avec les parties intéressées à la procédure même si l'accès du public n'a pu être assuré; les institutions devraient tenir dûment compte des recommandations formulées par le Médiateur européen.

Justification

Il convient d'appliquer également quelques principes généraux d'accès du public aux procédures non législatives.

Amendement  10

Proposition de règlement

Considérant 12 ter (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(12 ter) Les institutions devraient s'accorder sur des règles directrices communes sur la façon d'enregistrer leurs documents internes, de les classifier et de les archiver à des fins historiques conformément aux principes énoncés dans le présent règlement. Le règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du 1er février 1983 concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique* devrait ensuite être abrogé.

 

* JO L 43 du 15.2.1983, p. 1.

Justification

Le présent règlement devrait également constituer le cadre juridique pour l'enregistrement, la classification et l'archivage des documents.

Amendement  11

Proposition de règlement

Considérant 13 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(13 bis) Un registre interinstitutionnel des représentants d'intérêts et autres parties intéressées est un instrument naturel pour améliorer la transparence et l'ouverture au cours du processus législatif.

Amendement  12

Proposition de règlement

Considérant 14

Texte proposé par la Commission

Amendement

(14) Afin de garantir la pleine application du présent règlement à tous les domaines d'activité de l'Union, toutes les agences créées par les institutions devraient appliquer les principes définis par le présent règlement.

(14) Afin de garantir la pleine application du présent règlement à tous les domaines d'activité de l'Union, toutes les agences créées par les institutions devraient appliquer les principes définis par le présent règlement. Toutes les autres institutions européennes sont invitées à adopter des mesures comparables conformément à l'article premier du traité UE.

Amendement  13

Proposition de règlement

Considérant 15

Texte proposé par la Commission

Amendement

(15) Du fait de leur contenu extrêmement sensible, certains documents devraient faire l'objet d'un traitement particulier. Les modalités d'information du Parlement européen sur le contenu de ces documents devraient être réglées par voie d'accord interinstitutionnel.

(15) Afin de développer les activités des institutions dans des secteurs qui exigent un certain degré de confidentialité, il convient d'instaurer un système complet de sécurité applicable au traitement des informations classifiées UE. L'expression "classifié UE" s'appliquerait à toute information ou document dont la divulgation sans autorisation pourrait porter atteinte à différents niveaux aux intérêts de l'UE ou à l'un ou plusieurs de ses États membres, que l'information provienne de l'intérieur de l'UE ou qu'elle soit reçue d'États membres, de pays tiers ou d'organisations internationales. Conformément aux principes démocratiques énoncés à l'article 6, paragraphe 1, du traité UE, le Parlement européen devrait avoir accès aux informations classifiées UE, en particulier lorsqu'elles sont nécessaires à l'accomplissement des missions législatives ou non législatives qui lui sont conférées par les traités.

Justification

Il convient, afin de traiter les informations confidentielles, de fixer des règles claires et communes à toutes les institutions sur les informations classifiées.

Amendement  14

Proposition de règlement

Considérant 16

Texte proposé par la Commission

Amendement

(16) Afin d'améliorer la transparence des travaux des institutions, le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient donner accès non seulement aux documents établis par les institutions, mais aussi aux documents reçus par celles-ci. Dans ce contexte, il convient de rappeler que la déclaration n° 35 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam prévoit qu'un État membre peut demander à la Commission ou au Conseil de ne pas communiquer à des tiers un document émanant de cet État sans l'accord préalable de celui-ci.

(16) Afin d'améliorer la transparence des travaux des institutions, le Parlement européen, le Conseil et la Commission devraient donner accès non seulement aux documents établis par les institutions, mais aussi aux documents reçus par celles-ci. Un État membre peut demander au Parlement européen, à la Commission ou au Conseil de ne pas communiquer à des tiers en dehors des institutions elles-mêmes un document émanant de cet État sans l'accord préalable de celui-ci. Si cette demande n'est pas acceptée, l'institution qui l'a reçue doit justifier son refus. Conformément à l'article 296 du traité CE, aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité.

Justification

Afin de garantir l'accès du public aux documents des institutions, il convient également de prévoir des dispositions spécifiques concernant les documents que les institutions reçoivent de tiers.

Amendement  15

Proposition de règlement

Considérant 17

Texte proposé par la Commission

Amendement

(17) En principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public. Toutefois, certains intérêts publics et privés devraient être garantis par le biais d'un régime d'exceptions. Il convient de permettre aux institutions de protéger leurs consultations et délibérations internes lorsque c'est nécessaire pour préserver leur capacité à remplir leurs missions. Lors de l'évaluation de la nécessité d'une exception, les institutions devraient tenir compte des principes consacrés par la législation communautaire en matière de protection des données personnelles dans tous les domaines d'activité de l'Union.

(17) En principe, tous les documents établis ou reçus par les institutions et se rapportant à leurs activités devraient être enregistrés et accessibles au public. Toutefois, sans préjudice du contrôle du Parlement européen, l'accès à la totalité ou à une partie d'un document pourrait être différé.

Justification

Il est important de préciser que le public doit en principe avoir accès à tous les documents établis ou traités par les institutions de l'UE.

Amendement  16

Proposition de règlement

Considérant 18

Texte proposé par la Commission

Amendement

(18) Il convient que toutes les dispositions régissant l'accès aux documents des institutions soient conformes au présent règlement.

(18) Conformément à l'article 255, paragraphe 2, du traité CE, le présent règlement définit les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d'intérêt public ou privé, régissent le droit d'accès aux documents que toutes les autres dispositions de l'UE doivent respecter.

Amendement  17

Proposition de règlement

Considérant 18 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

(18 bis) Les institutions devraient veiller à ce que le développement de l'informatique facilite l'exercice du droit d'accès et n'aboutisse pas à une réduction de la quantité des informations disponibles pour le public.

Justification

Les progrès de l'informatique peuvent avoir des effets positifs et des effets négatifs sur l'accès du public. Les institutions devraient s'efforcer de promouvoir les effets positifs et de réduire les effets négatifs. Il est prévu de permettre l'accès aux informations contenues dans les bases de données électroniques en modifiant la définition des documents figurant à l'article 3 et une obligation générale de fournir une information de qualité est proposée par un amendement à l'article 15. Ces amendements servent également à tenir compte du droit à une bonne administration prévue à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux.

Amendement  18

Proposition de règlement

Considérant 19

Texte proposé par la Commission

Amendement

(19) Afin d'assurer le plein respect du droit d'accès, il convient de prévoir l'application d'une procédure administrative en deux phases, assortie d'une possibilité de recours juridictionnel ou de plainte auprès du médiateur.

(19) Afin d'assurer le plein respect du droit d'accès des citoyens et qu'il soit facilité,

 

– les textes et informations se rapportant à une procédure législative devraient être également accessibles par voie électronique dans le Journal officiel et les documents préparatoires devraient être accessibles dans un registre interinstitutionnel mis à jour sur une base quotidienne et fournissant tous les documents et informations relatifs à chaque procédure;

 

– les autres documents, ou au moins leurs références, doivent être accessibles dans un registre tenu par chaque institution. Pour l'accès aux documents qui ne sont pas directement disponibles, qu'ils soient classifiés ou non, il convient de prévoir l'application d'une procédure administrative en deux phases.

 

Le refus d'une institution devrait pouvoir faire l'objet de recours juridictionnel ou d'une plainte au Médiateur européen.

 

Les institutions devraient s'efforcer d'appliquer de manière concertée une politique de réutilisation dans le domaine public des informations relatives aux institutions européennes, comme le font les États membres en application de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public1.

 

1 JO L 345 du 31.12.2003, p. 90.

Amendement  19

Proposition de règlement

Considérant 20

Texte proposé par la Commission

Amendement

(20) Il convient que chaque institution prenne les mesures nécessaires pour informer le public des dispositions en vigueur et former son personnel à assister les citoyens dans l'exercice des droits découlant du présent règlement. Afin de faciliter l'exercice de ces droits, il convient que chaque institution rende accessible un registre de documents.

(20) Il convient que les institutions informent le public de manière cohérente et coordonnée des mesures adoptées pour mettre en œuvre le présent règlement et qu'elles forment leur personnel à assister les citoyens dans l'exercice des droits découlant du présent règlement.

Amendement  20

Proposition de règlement

Considérant 21

Texte proposé par la Commission

Amendement

(21) Même si le présent règlement n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les législations nationales en matière d'accès aux documents, il est, toutefois, évident qu'en vertu du principe de coopération loyale régissant les rapports entre les institutions et les États membres, ces derniers devraient veiller à ne pas porter atteinte à la bonne application du présent règlement et respecter les règles de sécurité des institutions.

(21) Même si le présent règlement n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les législations nationales en matière d'accès aux documents, il est, toutefois, évident qu'en vertu du principe de coopération loyale régissant les rapports entre les institutions et les États membres, ces derniers devraient assurer à leurs citoyens au niveau national au moins le même degré de transparence que celui qui est assuré à l'échelle de l'UE au stade de la mise en œuvre des dispositions européennes.

 

Parallèlement, et sans préjudice du contrôle des parlements nationaux, les États membres devraient veiller à ne pas porter atteinte au traitement des documents classifiés de l'UE.

Justification

La législation et les politiques de l'UE sont essentiellement mises en œuvre par les autorités compétentes des États membres. Il serait possible d'améliorer la compréhension et le suivi par les citoyens du fonctionnement de l'Union en procédant à des échanges d'informations sur les meilleures pratiques au niveau national relatives aux documents et aux informations se rapportant à l'UE.

Amendement  21

Proposition de règlement

Considérant 22

Texte proposé par la Commission

Amendement

(22) Le présent règlement s'applique sans préjudice du droit d'accès aux documents dont jouissent les États membres, les autorités judiciaires ou les organes d'enquête.

supprimé

Justification

Le contenu de ce considérant est intégré dans le sixième considérant.

Amendement  22

Proposition de règlement

Considérant 22 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(22 bis) En vue de compléter le présent règlement, la Commission devrait proposer un instrument, soumis à l'approbation du Parlement et du Conseil, portant sur des règles communes applicables à la réutilisation des informations et documents détenus par les institutions en appliquant, mutatis mutandis, les principes énoncés dans la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public.

Amendement  23

Proposition de règlement

Considérant 23

Texte proposé par la Commission

Amendement

(23) En vertu de l'article 255, paragraphe 3, du traité CE, chaque institution élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l'accès à ses documents,

(23) En vertu de l'article 255, paragraphe 3, du traité CE et des principes et dispositions énoncés dans le présent règlement, chaque institution élabore dans son règlement intérieur des dispositions particulières concernant l'accès à ses documents,

Amendement  24

Proposition de règlement

Article 1 – point a

Texte proposé par la Commission

Amendement

(a) définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d'intérêt public ou privé, du droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés «institutions») prévu à l'article 255 du traité CE de manière à accorder au public un accès aussi large que possible à ces  documents;

(a) définir, conformément à l'article 255 du traité CE, les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d'intérêt public ou privé, du droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés "institutions"), ainsi que de toutes les agences et organes créés par ces institutions, de manière à accorder un accès aussi large que possible à ces documents;

Justification

Le présent règlement constitue le cadre juridique de mise en œuvre de l'article 255 du traité CE, ce qui doit donc être précisé; il devient également la référence juridique de l'accès aux documents, non seulement pour le Parlement européen, la Commission et le Conseil, mais aussi pour les autres institutions et organes.

Amendement  25

Proposition de règlement

Article 1 – point c

Texte proposé par la Commission

Amendement

(c) promouvoir de bonnes pratiques administratives concernant l'accès aux documents.

(c) promouvoir de bonnes pratiques administratives transparentes au sein des institutions afin d'améliorer l'accès à leurs documents.

Amendement  26

Proposition de règlement

Article 1 – point c bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(c bis) à instituer, par décision conjointe du Parlement européen et du Conseil, sur proposition du comité de direction de l'Office des publications de l'UE1, le Journal officiel de l'Union européenne. Sur une base interinstitutionnelle, d'autres outils, comme les registres publics, et des procédures administratives spécifiques destinés à faciliter au mieux l'exercice de ce droit, sont mis en place.

 

1 Cf. l'article 7 du document SEC(2008)2109.

Justification

Il importe de préciser les instruments qui permettent de mettre en œuvre le droit d'accès aux documents des institutions.

Amendement  27

Proposition de règlement

Article 2 – titre

Texte proposé par la Commission

Amendement

Bénéficiaires et champ d'application

Bénéficiaires

Amendement  28

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Toute personne physique ou morale a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

1. Toute personne physique ou morale, ou toute association de personnes physiques ou morales, a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

Justification

La référence aux associations concerne entre autres les groupes de citoyens.

Amendement  29

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Le présent règlement s'applique à tous les documents détenus par une institution, à savoir ceux établis ou reçus par elle et en sa possession concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de sa compétence , dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne.

supprimé

Amendement  30

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. Sans préjudice des articles 4 et 9, les documents sont rendus accessibles au public soit à la suite d'une demande écrite, soit directement sous forme électronique ou par l'intermédiaire d'un registre. En particulier, les documents établis ou reçus dans le cadre d'une procédure législative sont rendus directement accessibles conformément à l'article 12.

supprimé

Amendement  31

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Les documents qualifiés de sensibles selon la définition figurant à l'article 9, paragraphe 1, font l'objet d'un traitement particulier tel que prévu par cet article.

supprimé

Amendement  32

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 5

Texte proposé par la Commission

Amendement

5. Le présent règlement ne s'applique pas aux documents présentés devant les juridictions communautaires par des parties autres que les institutions.

supprimé

Amendement  33

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 6

Texte proposé par la Commission

Amendement

6. Sans préjudice des droits d'accès spécifiques des parties intéressées établis par le droit communautaire, les documents faisant partie du dossier administratif d'une enquête ou d'une procédure relative à un acte de portée individuelle ne sont pas accessibles au public tant que l'enquête n'est pas close ou que l'acte n'est pas devenu définitif. Les documents contenant des informations recueillies ou obtenues auprès de personnes physiques ou morales par une institution dans le cadre d'enquêtes de ce type ne sont pas accessibles au public.

supprimé

Amendement  34

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. Le présent règlement s'entend sans préjudice des droits d'accès du public aux documents détenus par les institutions, découlant éventuellement d'instruments du droit international ou d'actes adoptés par les institutions en application de ces instruments.

supprimé

Amendement  35

Proposition de règlement

Article 2 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Article 2 bis

Champ d'application

 

1. Le présent règlement s'applique à tous les documents détenus par une institution, à savoir ceux établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne.

 

2. Les documents sont rendus accessibles au public, soit sous forme électronique dans le Journal officiel de l'Union européenne, soit par l’intermédiaire d’un registre officiel de l'institution ou à la suite d’une demande écrite.

 

Les documents établis ou reçus dans le cadre d'une procédure législative sont rendus directement accessibles conformément à l'article 5 bis.

 

3. Le présent règlement s'entend sans préjudice des droits d'accès renforcés du public aux documents détenus par les institutions, découlant éventuellement d'instruments du droit international, ou d'actes adoptés par les institutions en application de ces instruments ou de la législation des États membres.

Amendement  36

Proposition de règlement

Article 3 – point a

Texte proposé par la Commission

Amendement

(a) «document»: tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) établi par une institution et formellement transmis à un ou plusieurs destinataires ou autrement enregistré, ou reçu par une institution; des données contenues dans des systèmes de stockage, de traitement et d'extraction électroniques sont des documents dès lors qu'elles peuvent être extraites sous une forme imprimée ou sous la forme d'une copie électronique à l'aide des outils disponibles pour l'exploitation du système  ;

(a) "document": toute donnée ou contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution; des informations contenues dans des systèmes de stockage, de traitement et d'extraction électroniques (y compris les systèmes externes utilisés pour le travail de l'institution) constituent un ou des documents. Toute institution qui entend créer un nouveau système de stockage électronique ou modifier profondément un système existant en évalue les incidences potentielles sur le droit d'accès prévu par le présent règlement et prend les mesures nécessaires pour atteindre l'objectif de transparence.

 

Les modalités d'extraction des informations contenues dans les systèmes électroniques de stockage des institutions sont adaptées afin de répondre aux demandes répétées du public qui ne peuvent être satisfaites par les outils actuellement disponibles pour l'exploitation du système;

Amendement  37

Proposition de règlement

Article 3 – point a bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a bis) "documents classifiés": documents dont la divulgation pourrait porter atteinte à la protection des intérêts essentiels de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres, notamment dans les domaines de la sécurité publique, de la défense et des questions militaires, et qui peuvent être partiellement ou totalement classifiés;

Amendement  38

Proposition de règlement

Article 3 – point a ter (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a ter) "documents législatifs": documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption, y compris sur pouvoirs délégués, d'actes juridiquement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci, et dont l'adoption requiert, en vertu du traité, même sur une base facultative, l'intervention ou l'association du Parlement européen;

Amendement  39

Proposition de règlement

Article 3 – point a quater (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a quater) "documents non législatifs": documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes non contraignants, comme conclusions, recommandations ou résolutions, ou d'actes qui sont juridiquement contraignants au sein des États membres ou pour ceux-ci, mais qui ne sont pas de portée générale comme ceux visés au point a ter;

Amendement  40

Proposition de règlement

Article 3 – point a quinquies (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a quinquies) "documents administratifs": documents relatifs au processus décisionnel des institutions ou aux mesures concernant des actes d'organisation, administratifs ou budgétaires internes à l'institution en question;

Amendement  41

Proposition de règlement

Article 3 – point a sexies (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a sexies) "archives": instrument de l'institution destiné à gérer de manière structurée l'enregistrement de tous les documents de l'institution se rapportant à une procédure en cours ou récemment achevée;

Amendement  42

Proposition de règlement

Article 3 – point a septies (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(a septies) "archives historiques": partie des archives des institutions qui a été sélectionnée, dans les conditions énoncées à l'article 3, paragraphe 1 bis, pour être conservée de manière permanente.

Amendement  43

Proposition de règlement

Article 3 – alinéa 1 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Une liste détaillée de toutes les catégories d'actes couverts par les définitions données aux points a) à a quinquies) est publiée au Journal officiel de l'Union européenne et sur les sites internet des institutions. Les institutions conviennent également de critères communs d'archivage et elles les publient.

Amendement  44

Proposition de règlement

Article 3 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Article 3 bis

Documents classifiés

 

1. Lorsque l'intérêt général l'exige, conformément à l'article 4, paragraphe 1, et sans préjudice du contrôle de l'UE aux niveaux européen et national, une institution classifie un document si sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts essentiels de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres.

 

La classification est la suivante:

 

(a) "TRÈS SECRET UE": ne s'applique qu'aux informations et documents dont la divulgation sans autorisation pourrait occasionner un préjudice exceptionnellement grave aux intérêts essentiels de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres;

 

(b) "SECRET UE": ne s'applique qu'aux informations et documents dont la divulgation sans autorisation pourrait porter gravement atteinte aux intérêts essentiels de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres;

 

(c) "CONFIDENTIEL UE": s'applique aux informations et documents dont la divulgation sans autorisation pourrait porter atteinte aux intérêts essentiels de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres;

 

(d) "RESTREINT UE": s'applique aux informations et documents dont la divulgation sans autorisation pourrait nuire aux intérêts de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres;

 

2. Les informations ne sont classifiées qu'en tant que de besoin.

 

Dans la mesure du possible, les auteurs indiquent sur les documents classifiés une date ou une période à laquelle le niveau de classification peut être abaissé ou la classification supprimée.

 

À défaut, ils passent en revue les documents au moins tous les cinq ans afin de vérifier que la classification d'origine est toujours nécessaire.

 

Le niveau de classification est indiqué clairement et avec précision et ne reste applicable que tant que les informations exigent d'être protégées.

 

La responsabilité de la classification des informations et toute modification du niveau de classification ou déclassification relève seulement de l'institution qui en est l'auteur ou de celle qui a reçu les documents classifiés d'un tiers ou d'une autre institution.

 

3. Sans préjudice du droit d'accès des autres institutions européennes, les documents classifiés ne sont communiqués à des tiers qu'avec l'accord de leur auteur.

 

L'institution qui refuse l'accès à des documents doit toutefois justifier sa décision d'une manière qui ne porte pas atteinte aux intérêts dont la protection est prévue en vertu de l'article 4, paragraphe 1.

 

Lorsque plusieurs institutions participent au traitement d'un document classifié, le même niveau de classification est attribué et une médiation intervient si les institutions ont des appréciations divergentes quant au niveau de protection à attribuer.

 

Les documents se rapportant à des procédures législatives ne sont pas classifiés; les mesures d'exécution peuvent être classifiées avant d'être adoptées dans la mesure où la classification est nécessaire pour éviter tout effet préjudiciable à la mesure elle-même. Les accords internationaux portant sur le partage d'informations confidentielles et conclus au nom de l'Union européenne ou de la Communauté ne peuvent donner à un pays tiers ou à une organisation internationale le droit d'empêcher le Parlement européen d'avoir accès à des informations confidentielles.

 

4. Dans le cadre des procédures prévues aux articles 7 et 8, les demandes d'accès à des documents classifiés sont traitées exclusivement par les personnes autorisées à prendre connaissance du contenu de ces documents. Il appartient également à ces personnes de préciser quelles références à des documents classifiés peuvent figurer dans le registre public.

 

5. Les documents classifiés ne sont inscrits au registre d'une institution ou communiqués qu'avec l'accord de l'auteur.

 

6. Toute décision d’une institution refusant l’accès à un document classifié est fondée sur des motifs ne portant pas atteinte aux intérêts protégés par les exceptions énoncées à l'article 4, paragraphe 1.

 

7. Sans préjudice du contrôle parlementaire national, les États membres prennent les mesures appropriées pour assurer, dans le cadre du traitement des demandes de documents classifiés UE, le respect des principes énoncés dans le présent règlement.

 

8. Les règles de sécurité appliquées par les institutions aux documents classifiés sont rendues publiques.

 

9. Le Parlement européen a accès aux documents classifiés par l'intermédiaire d'une commission spéciale de surveillance composée de membres nommés par sa Conférence des présidents. Ces membres satisfont à une procédure spécifique d'habilitation et jurent solennellement de ne révéler en aucune manière le contenu des informations auxquelles ils ont accès.

 

Le Parlement européen fixe dans son règlement, conformément aux obligations découlant des traités, des normes de sécurité et des sanctions analogues à celles prévues dans les règles internes du Conseil et de la Commission en matière de sécurité.

Justification

Il convient de définir les documents classifiés et de fixer des dispositions spécifiques pour le traitement de ces documents avant de prévoir des exceptions. (NB: cf. la question de l'établissement de listes de terroristes).

Amendement  45

Proposition de règlement

Article 4 – titre

Texte proposé par la Commission

Amendement

Exceptions

Exceptions générales au droit d'accès

Amendement  46

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 1 – partie introductive

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les institutions refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l'intérêt public, en ce qui concerne:

1. Sans préjudice des cas visés à l'article 3 bis, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public, en ce qui concerne:

Amendement  47

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 1 – point a

Texte proposé par la Commission

Amendement

(a) la sécurité publique, y compris la sécurité des personnes physiques et morales;

(a) la sécurité publique intérieure de l'Union européenne ou de l'un ou plusieurs de ses États membres;

Amendement  48

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 2 – partie introductive

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Les institutions refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection:

2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public ou privé, en ce qui concerne:

Amendement  49

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 2 – point b bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(b bis) la vie privée et l'intégrité de la personne, conformément aux règles applicables à la protection des données personnelles de la part des institutions, comme prévu par l'article 286 du traité CE, ainsi qu'aux principes de transparence et de bonne administration énoncés à l'article premier, paragraphe c);

Amendement  50

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 2 – point c

Texte proposé par la Commission

Amendement

(c) des avis juridiques et  des procédures juridictionnelles, d'arbitrage et de règlement de litige;

(c) les avis juridiques et les procédures juridictionnelles, sauf en ce qui concerne les avis juridiques liés à des procédures débouchant sur un acte législatif ou sur un acte non législatif d'application générale;

Justification

La Cour de justice a dit, dans son arrêt sur l'affaire Turco, que la divulgation des avis juridiques dans le cadre d'initiatives législatives est de nature à augmenter la transparence et l’ouverture du processus législatif et à renforcer les droits démocratiques des citoyens européens.

Amendement  51

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 2 – point e

Texte proposé par la Commission

Amendement

(e) de l'objectivité et de l'impartialité des procédures de sélection.

(e) l'objectivité et l'impartialité des procédures de passation des marchés publics jusqu'à ce que l'institution exerçant le pouvoir adjudicateur ait pris sa décision, ou d'un comité de sélection dans les procédures de recrutement du personnel jusqu'à ce que l'autorité investie du pouvoir de nomination ait pris sa décision.

Amendement  52

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. L'accès aux documents suivants  est refusé dans le cas où leur  divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel des institutions:

supprimé

(a) documents ayant trait à une question en attente de décision;

 

(b) documents  contenant des avis destinés à l'utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein des institutions concernées, même après que la décision a été prise .

 

Amendement  53

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Les exceptions visées aux paragraphes 2 et 3 s'appliquent, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. En ce qui concerne le paragraphe 2, point a), la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l'environnement.

4. Les exceptions visées aux paragraphes 2 et 3 s'appliquent, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. La divulgation présente un grand intérêt public lorsque les documents demandés ont été établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale. En évaluant l'intérêt public de la divulgation, il convient d'accorder une pondération particulière au fait que les documents demandés ont trait aux droits fondamentaux ou au droit de vivre dans un environnement sain.

Amendement  54

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 4 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

4 bis. Les documents dont la divulgation entraînerait un risque pour les valeurs de protection environnementale, telles que les sites de reproduction des espèces rares, ne seront divulgués que conformément au règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement1.

 

______________________________

1 JO L 264 du 25.9.2006, p. 13.

Justification

L'article 4 bis (nouveau) est créé afin de tenir pleinement compte de la convention d'Aarhus et des principes énoncés dans l'arrêt Turco (affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P).

Amendement  55

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. Les exceptions visées au présent article s'appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s'appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la protection des données à caractère personnel  ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s'appliquer au-delà de cette période.

7. Les exceptions visées au présent article ne s'appliquent pas aux documents transmis dans le cadre de procédures débouchant sur un acte législatif ou sur un acte non législatif d'application générale. Les exceptions s'appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s'appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant de l'exception concernant la vie privée et l’intégrité de l’individu, l'exception peut, si nécessaire, continuer de s’appliquer au-delà de cette période.

Amendement  56

Proposition de règlement

Article 4 paragraphe 7 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(7 bis) Les exceptions prévues au présent article ne peuvent être interprétées comme faisant référence aux informations d'intérêt public relatives aux bénéficiaires des fonds européens disponibles dans le cadre du système de transparence financière.

Justification

Il est possible que ces informations soient interprétées comme ayant un caractère commercial dans les cas où les bénéficiaires sont des sociétés commerciales.

Amendement  57

Proposition de règlement

Article 5 – Titre

Texte proposé par la Commission

Amendement

Consultations

Consultation de tiers

Amendement  58

Proposition de règlement

Article 5 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Dans le cas de documents de tiers, l'institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception visée à  l'article 4 est d'application, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

1. Dans le cas de documents de tiers, les institutions les divulguent sans consulter l'auteur s'il est clair qu'aucune exception visée au présent règlement n'est d'application. Le tiers est consulté s'il a demandé, au moment où il a fourni son document, que celui-ci soit traité de manière particulière afin de déterminer si une exception visée au présent règlement est d'application. Les documents fournis aux institutions en vue d'influencer l'élaboration des politiques devraient être rendus publics.

Amendement  59

Proposition de règlement

Article 5 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Lorsqu'une demande concerne un document émanant d'un État membre,

2. Lorsqu'une demande concerne un document émanant d'un État membre:

 

- qui n'a pas été transmis par cet État membre en sa qualité de membre du Conseil, ou

autre que ceux transmis dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'un acte législatif ou d'un acte non législatif d'application générale, les autorités de cet État membre sont consultées. L'institution détenant le document divulgue celui-ci, sauf si l'État membre indique les raisons qui justifient sa non-divulgation, sur la base des exceptions visées à l'article 4 ou de dispositions spécifiques figurant dans sa propre législation interdisant la divulgation du document concerné. L'institution apprécie le bien-fondé des raisons avancées par l'État membre, pour autant que celles-ci soient liées aux exceptions prévues par le présent règlement.

- qui ne se rapporte pas à des informations fournies à la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation européenne

 

les autorités de cet État membre sont consultées. L'institution détenant le document divulgue celui-ci, sauf si l'État membre indique les raisons qui justifient sa non-divulgation, sur la base des exceptions visées à l'article 4 ou de dispositions équivalentes figurant dans sa propre législation, ou s'il s'y oppose, sur la base de l'article 296, paragraphe 1, du traité CE, au motif que la divulgation serait contraire à ses intérêts essentiels en matière de sécurité.

Amendement  60

Proposition de règlement

Article 5 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. Lorsqu'un État membre est saisi d'une demande relative à un document en sa possession, qui émane  d'une institution, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être fourni, l'État membre consulte l'institution concernée afin de prendre une décision ne compromettant pas les objectifs du présent règlement. L'État membre peut, au lieu de cela, soumettre la demande à l'institution.

3. Sans préjudice du contrôle parlementaire national, lorsqu'un État membre est saisi d'une demande relative à un document en sa possession, qui émane d'une institution, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être fourni, l'État membre consulte l'institution concernée afin de prendre une décision ne compromettant pas les objectifs du présent règlement. L'État membre peut, au lieu de cela, soumettre la demande à l'institution.

Amendement  61

Proposition de règlement

Article 5 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Article 5 bis

Transparence législative

 

1. Conformément aux principes démocratiques énoncés à l'article 6, paragraphe 1, du traité UE et à la jurisprudence de la Cour de justice sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 1049/2001, les institutions agissant en qualité de législateur, y compris sur pouvoirs délégués, assurent un accès aussi large que possible à leurs activités.

 

2. Les documents relatifs à leurs programmes législatifs, les consultations préliminaires de la société civile, les études d'impact et tout autre document préparatoire se rapportant à une procédure législative sont disponibles sur un site internet interinstitutionnel convivial et sont publiés dans une série spéciale du Journal officiel de l'Union européenne.

 

3. Dans le cadre de la mise en œuvre du présent règlement, les propositions législatives et autres textes juridiques de l'UE sont formulés de manière claire et intelligible et les institutions s'accordent sur des lignes directrices et des modèles rédactionnels afin d'améliorer la sécurité juridique conformément à la jurisprudence de la Cour de justice.

 

4. Au cours de la procédure législative, chaque institution ou organe associé au processus de décision publie ses documents préparatoires et toutes les informations pertinentes, y compris les avis juridiques, dans une série spéciale du Journal officiel de l'Union européenne, ainsi que sur un site internet commun reproduisant le cycle de vie de la procédure en question.

 

5. Après leur adoption, les actes législatifs sont publiés au Journal officiel de l'Union européenne conformément à l'article 13 du présent règlement.

 

6. En vertu du principe de coopération loyale régissant les rapports entre les institutions et les États membres, ces derniers assurent à leurs citoyens au niveau national au moins le même degré de transparence que celui qui est assuré à l'échelle de l'UE en publiant dans leurs journaux officiels respectifs, rapidement et sous une forme accessible, les textes ou les références des mesures nationales prises en application des actes des institutions de l'Union européenne.

 

7. Toute initiative ou tout document émanant d'une partie intéressée en vue d'influencer d'une manière ou d'une autre le processus de décision sont rendus publics.

Amendement  62

Proposition de règlement

Article 6 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Si une demande n'est pas suffisamment précise ou si les documents demandés ne sont pas identifiables, l'institution invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin, par exemple en lui donnant des informations sur l'utilisation des registres publics de documents. Les délais prévus aux articles 7 et 8 commencent à courir à partir du moment où l'institution a reçu les éclaircissements demandés.

2. Si une demande n'est pas suffisamment précise, dans un délai de quinze jours ouvrables, l'institution invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin, par exemple en lui donnant des informations sur l'utilisation des registres publics de documents.

Amendement  63

Proposition de règlement

Article 7 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les demandes d'accès aux documents sont traitées avec promptitude. Un accusé de réception est envoyé au demandeur. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique au demandeur, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel et l'informe de son droit de présenter une demande confirmative conformément au paragraphe 4 du présent article.

1. Les demandes d'accès aux documents sont traitées avec promptitude. Un accusé de réception est envoyé au demandeur. Dans un délai maximum de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique au demandeur, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel et l'informe de son droit de présenter une demande confirmative conformément au paragraphe 4 du présent article.

Justification

Les différents délais doivent être interprétés comme des délais maximum.

Amendement  64

Proposition de règlement

Article 7 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.

2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables au maximum.

Justification

Les différents délais doivent être interprétés comme des délais maximum.

Amendement  65

Proposition de règlement

Article 7 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l'institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position.

3. En cas de refus total ou partiel, lorsque le demandeur conteste la réalité du préjudice aux intérêts pertinents et/ou fait valoir qu’un intérêt public supérieur justifie la divulgation du document concerné, il peut demander au Médiateur européen de rendre un avis indépendant et objectif sur la question du préjudice et/ou de l’intérêt public supérieur. Si, après que le Médiateur européen a fait connaître son avis, le refus total ou partiel est maintenu par l'institution, le demandeur peut adresser, dans un délai maximum de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position.

Justification

L'article 7, paragraphe 3, est modifié pour prévoir une procédure dans les cas où le demandeur a des doutes sur la question du préjudice subi par des intérêts et/ou s'il estime que la divulgation présente un intérêt public supérieur. Le Médiateur pourrait évaluer la question du préjudice ou de l'intérêt public supérieur et faire rapport à l'institution et au demandeur.

Amendement  66

Proposition de règlement

Article 8 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de trente jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l'accès, l'institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose.

1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l'accès, l'institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose.

Amendement  67

Proposition de règlement

Article 8 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables.

2. À titre exceptionnel, par exemple lorsque la demande porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut, moyennant information préalable du demandeur et motivation circonstanciée, être prolongé de quinze jours ouvrables au maximum.

Justification

Les différents délais doivent être interprétés comme des délais maximum.

Amendement  68

Proposition de règlement

Article 9

Texte proposé par la Commission

Amendement

Article 9

supprimé

Traitement des documents sensibles

 

1. Les documents sensibles sont des documents émanant des institutions ou des agences créées par elles, des États membres, de pays tiers ou d'organisations internationales, classifiés «TRÈS SECRET/TOP SECRET», «SECRET» ou «CONFIDENTIEL» en vertu des règles en vigueur au sein de l'institution concernée protégeant les intérêts fondamentaux de l'Union européenne ou d'un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l'article 4, paragraphe 1, point a), en particulier la sécurité publique, la défense et les questions militaires.

 

2. Dans le cadre des procédures prévues aux articles 7 et 8, les demandes d'accès à des documents sensibles sont traitées exclusivement par les personnes autorisées à prendre connaissance du contenu de ces documents. Sans préjudice de l'article 11, paragraphe 2, il appartient à ces personnes de préciser les références pouvant figurer dans le registre public concernant ces documents sensibles.

 

3. Les documents sensibles ne sont inscrits au registre ou délivrés que moyennant l'accord de l'autorité d'origine.

 

4. Toute décision d'une institution refusant l'accès à un document sensible est fondée sur des motifs ne portant pas atteinte aux intérêts dont la protection est prévue à l'article 4.

 

5. Les États membres prennent les mesures appropriées en vue d'assurer, dans le cadre du traitement des demandes de documents sensibles, le respect des principes énoncés dans le présent article et à l'article 4.

 

6. Les règles prévues au sein des institutions concernant les documents sensibles sont rendues publiques.

 

7. La Commission et le Conseil informent le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions.

 

Amendement  69

Proposition de règlement

Article 10 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Le coût de la réalisation et de l'envoi des copies peut être mis à la charge du demandeur. Il ne peut excéder le coût réel de la réalisation et de l'envoi des copies. La gratuité est de règle en cas de consultation sur place ou lorsque le nombre de copies n'excède pas 20 pages A4, ainsi qu'en cas d'accès direct sous forme électronique ou par le registre.

4. Le coût de la réalisation et de l'envoi des copies peut être mis à la charge du demandeur. Il ne peut excéder le coût réel de la réalisation et de l'envoi des copies. La gratuité est de règle en cas de consultation sur place ou lorsque le nombre de copies n'excède pas 20 pages A4, ainsi qu'en cas d'accès direct sous forme électronique ou par le registre. Le coût réel de recherche et d'extraction du ou des documents peut également être imputé au demandeur dans le cas d'impressions sur papier ou de documents sous forme électronique établis à partir de données contenues dans des systèmes de stockage, de traitement et d'extraction électroniques. Aucun coût supplémentaire n'est imputé si l'institution a déjà publié le ou les documents en question. Le demandeur est informé à l'avance du coût et de la méthode de calcul des frais.

Amendement  70

Proposition de règlement

Article 11 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour instaurer un registre qui doit être en service au plus tard le 3 juin 2002.

3. Sans préjudice du règlement intérieur des institutions, le registre ou le système de registres (dans le cas de registres multiples au sein d'une même institution) de chaque institution contient notamment des références aux:

 

– documents reçus et envoyés, y compris le courrier officiel de l'institution lorsqu'il est couvert par la définition donnée à l'article 3, point a),

 

– ordres du jour et résumés des réunions et documents établis pour diffusion avant les réunions, ainsi que tous les documents diffusés pendant les réunions.

 

Chaque institution

 

– adopte et publie avant le ...* une réglementation interne relative à l'enregistrement des documents,

 

– s'assure, avant le ...**, que son registre est pleinement opérationnel.

 

___________

* Six mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.

* Un an après l'entrée en vigueur du présent règlement.

Justification

Il est inutile et pas réalisable d'enregistrer tout ce qui tombe sous la définition générale de "document" donnée à l'article 3. Le nouveau texte définit des principes quant aux types de documents qui doivent être enregistrés et prescrit à chaque institution d'adopter et de publier des règles internes plus spécifiques pour la mise en application de ces principes.

Amendement  71

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe -1 (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

-1.   Les institutions mettent autant que possible les documents à la disposition directe du public, sous forme électronique ou par l'intermédiaire d'un registre conformément aux règles en vigueur au sein de l'institution concernée.

Justification

Le niveau actuel ne devrait pas être réduit pour les documents non législatifs.

Amendement  72

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE  ou d'actes non législatifs d'application générale sont  rendus directement accessibles au public, sous réserve des articles 4 et 9.

1. Les institutions rendent les documents directement accessibles au public sous forme électronique ou par le biais d'un registre, notamment les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale.

Amendement  73

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Chaque institution définit dans son propre règlement intérieur les autres catégories de documents directement accessibles au public.

4. Les institutions créent une interface commune pour leurs registres de documents et garantissent notamment un point unique d'accès direct aux documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs ou d'actes non législatifs d'application générale.

Justification

L'article 12, paragraphe 4, est modifié afin d'y inclure la recommandation 5 de la résolution Cashman, dans la perspective d'une amélioration des règles actuelles.

Amendement  74

Proposition de règlement

Article 13

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

1. Conformément aux principes énoncés dans le présent règlement, les institutions conviennent de la structure et de la présentation du Journal officiel de l'Union européenne en tenant compte de l'accord interinstitutionnel en vigueur.

1. Sont publiés au Journal officiel, en plus des actes visés à l'article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE et à l'article 163, premier alinéa, du traité Euratom, sous réserve des articles 4 et 9 du présent règlement, les documents suivants:

Sont publiés au Journal officiel, en plus des actes visés à l'article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE et à l'article 163, premier alinéa, du traité Euratom, sous réserve de l'article 4 du présent règlement, les documents suivants:

(a) les propositions de la Commission;

 

(b) les positions communes adoptées par le Conseil selon les procédures visées aux articles 251 et 252 du traité CE ainsi que leur exposé des motifs et les positions adoptées par le Parlement européen dans le cadre de ces procédures;

(a) les positions communes adoptées par le Conseil selon les procédures visées aux articles 251 et 252 du traité CE ainsi que leur exposé des motifs et les positions adoptées par le Parlement européen dans le cadre de ces procédures;

(c) les décisions-cadres et les décisions visées à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

(b) les directives autres que celles visées à l'article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE, les décisions autres que celles visées à l'article 254, paragraphe 1, du traité CE, les recommandations et les avis;

(d) les conventions établies par le Conseil conformément à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

 

(e) les conventions signées entre États membres sur la base de l'article 293 du traité CE;

(c) les conventions signées entre États membres sur la base de l'article 293 du traité CE;

(f) les accords internationaux conclus par la Communauté ou conformément à l'article 24 du traité UE.

(d) les accords internationaux conclus par la Communauté ou conformément à l'article 24 du traité UE.

2. Sont publiés au Journal officiel, autant que possible, les documents suivants:

 

(a) les initiatives présentées au Conseil par un État membre en vertu de l'article 67, paragraphe 1, du traité CE ou conformément à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

 

(b) les positions communes visées à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

(e) les positions communes visées à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

(c) les directives autres que celles visées à l'article 254, paragraphes 1 et 2, du traité CE, les décisions autres que celles visées à l'article 254, paragraphe 1, du traité CE, les recommandations et les avis.

(f) les décisions-cadres et les décisions visées à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

 

(g) les conventions établies par le Conseil conformément à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

3. Chaque institution est libre de définir dans son propre règlement intérieur les autres documents éventuels devant être publiés au Journal officiel.

2. Chaque institution marque son accord sur la façon dont les autres institutions et organes publient les documents autres que ceux énumérés ci-dessus.

Amendement  75

Proposition de règlement

Article 14 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Article 14 bis

 

Responsable de l'information

 

1. Chaque direction générale de chaque institution désigne un responsable de l'information chargé de veiller au respect des dispositions du présent règlement et des bonnes pratiques administratives au sein de cette direction générale.

 

2. Le responsable de l'information détermine quelle information il convient de fournir au public en ce qui concerne:

 

a) la mise en œuvre du présent règlement,

 

b) les bonnes pratiques

 

et veille à la diffusion de cette information sous la forme et de la manière appropriées.

 

3. Le responsable de l'information évalue si les services relevant de sa direction générale suivent les bonnes pratiques.

 

4. Le responsable de l'information peut rediriger une personne qui recherche une information vers une autre entité administrative si l'information recherchée est en dehors de ses compétences et entre dans celles d'une autre direction au sein de la même institution, pour autant qu'il le sache.

 

5. Le responsable de l'information peut, en tant que de besoin, consulter le Médiateur européen pour ce qui concerne la mise en œuvre correcte et saine du présent règlement.

Amendement  76

Proposition de règlement

Article 14 ter (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

Article 14 ter

Sanctions

 

Tout manquement de la part d'un fonctionnaire ou autre agent des institutions aux obligations découlant du présent règlement, de façon intentionnelle ou par suite de négligence, l'expose à des mesures disciplinaires, conformément aux modalités et procédures prévues dans le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes et le règlement intérieur de chaque institution.

Amendement  77

Proposition de règlement

Article 15 – titre

Texte proposé par la Commission

Amendement

Pratique administrative au sein des institutions

Pratique de transparence administrative au sein des institutions

Amendement  78

Proposition de règlement

Article 15 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les institutions développent de bonnes pratiques administratives en vue de faciliter l'exercice du droit d'accès garanti par le présent règlement.

1. Les institutions développent de bonnes pratiques administratives en vue de faciliter l'exercice du droit d'accès garanti par le présent règlement. Les institutions ordonnent et conservent les informations qu'elles détiennent de manière à permettre au public d'y accéder sans aucun effort supplémentaire.

Justification

Cet amendement à l'article 15, paragraphe 1, se fonde sur le droit à une bonne administration énoncé à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux et correspond à la législation en vigueur, notamment, en Finlande. Il représenterait également un progrès dans le sens d'une véritable loi sur la liberté d'information dans l'Union européenne tout en satisfaisant, parallèlement, à l'objectif formulé au nouveau considérant 18 tendant à ce que le développement de l'informatique facilite l'exercice du droit d'accès et ne restreigne pas la quantité des informations disponibles pour le public.

Amendement  79

Proposition de règlement

Article 15 – paragraphe 1 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

1 bis. Afin de garantir que les principes de transparence et de bonne administration sont effectivement appliqués, les institutions concernées adoptent des règles et modalités communes d'exécution pour le dépôt, la classification, la déclassification, l'enregistrement et la diffusion des documents.

 

Afin de faciliter un vrai débat entre les acteurs impliqués dans le processus décisionnel et sans préjudice du principe de transparence, les institutions précisent aux citoyens si et quand l'accès direct aux documents peut ne pas être assuré durant les différentes phases du processus décisionnel. Ces restrictions ne s'appliquent pas une fois que la décision a été prise.

Amendement  80

Proposition de règlement

Article 15 – paragraphe 1 ter (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

1 ter. Les institutions informent les citoyens, de manière objective et transparente, de leur organigramme en précisant les missions de leurs unités, le déroulement interne des travaux et les délais indicatifs des dossiers relevant de leur champ de compétences, les services auxquels les citoyens peuvent s'adresser pour obtenir une aide, des renseignements ou un recours administratif.

Amendement  81

Proposition de règlement

Article 15 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Les institutions créent une commission interinstitutionnelle chargée d'étudier les meilleures pratiques, d'aborder les différends éventuels et d'envisager les évolutions dans le domaine de l'accès public aux documents.

2. Les institutions créent une commission interinstitutionnelle selon l'article 255, chargée d'étudier les meilleures pratiques et de partager les expériences, d'identifier les entraves à l'accès et à l'utilisation ainsi que les sources de données non publiées, d'aborder les différends éventuels, d'encourager l'interopérabilité, la réutilisation et la fusion des registres, de normaliser la codification des documents par une organisation européenne de normalisation, de créer un portail unique de l'UE pour garantir l'accès à tous les documents de l'UE et d'envisager les évolutions dans le domaine de l'accès public aux documents.

Amendement  82

Proposition de règlement

Article 16

Texte proposé par la Commission

Amendement

Le présent règlement s'applique sans préjudice de toute réglementation en vigueur dans le domaine du droit d'auteur pouvant limiter le droit du destinataire d'obtenir des copies de documents ou  de reproduire ou d'utiliser les documents divulgués.

Le présent règlement s’applique sans préjudice de toute réglementation en vigueur dans le domaine du droit d’auteur pouvant limiter le droit du destinataire de reproduire ou d’utiliser les documents divulgués.

Justification

Le libellé actuel de l'article 16 est mieux que les changements proposés par la Commission.

Amendement  83

Proposition de règlement

Article 17 - paragraphe 1 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

bis. Le … au plus tard, la Commission publie un rapport sur l'application des principes du présent règlement et formule des recommandations, y compris, le cas échéant, toutes propositions de révision du présent règlement qui s'avèrent nécessaires en raison d'une modification de la situation actuelle, ainsi qu'un programme d’action comprenant des mesures à prendre par les institutions.

Justification

Comme dans le cas du règlement actuel, il y a lieu de publier un rapport sur la mise en œuvre du règlement, qui contiendra des recommandations et des propositions d’améliorations, si nécessaire. La suppression d'une disposition constitue un amendement de facto du règlement.

(1)

JO C 77 du 28.3.2002, p. 1.

(2)

JO C 293 E du 2.12.2006, p. 151.

(3)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 1er juillet 2008 dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P.


EXPOSÉ DES MOTIFS

En tant que rapporteur sur la proposition de révision du règlement n° 1049/2001, je propose d'importantes modifications à la proposition que la Commission a présentée le 30 avril 2008. Lorsque le règlement actuel est entré en vigueur en 2001, j'étais également le rapporteur en charge de ce dossier.

En 2006, j'ai rédigé la résolution du Parlement européen, approuvée à l'unanimité par la plénière, qui contenait une liste de recommandations pour améliorer l'actuel règlement.

Dans ce contexte, lorsque la Commission a présenté sa proposition de révision en 2008, j'avais de fortes attentes quant aux améliorations à apporter aux règles sur l'accès du public aux documents de l'UE.

Toutefois, malgré quelques modifications positives insérées dans la proposition, et clairement justifiées comme l'extension des bénéficiaires de ce règlement et la conformité avec la convention d'Aarhus, d'autres, à mon avis, représentent un recul de la transparence, en particulier si l'on considère que la plupart des demandes du Parlement européen de 2006 n'ont pas été prises en compte.

Je pense que c'est à nous, les législateurs, de saisir cette occasion qu'est la révision du règlement 1049/2001 pour essayer d'en faire le seul et unique cadre juridique de l'accès du public à tous les documents et informations traités par les institutions et organes de l'UE, en n'oubliant pas que les utilisateurs finaux sont les citoyens. Il est de notre devoir de rendre l'accès aux informations aussi facile et convivial que possible.

Par ailleurs, nous devons saisir cette occasion pour tenter d'ordonner les différentes dispositions dans un cadre plus cohérent et rationnel afin que les institutions puissent enfin collaborer à la définition de règles et lignes directrices communes pour traiter différents types de documents. Nous ne partons pas de zéro car beaucoup d'initiatives visent déjà, sur la base d'un ensemble de dispositions juridiques non contraignantes, à atteindre le même objectif. Des outils tels que le Journal officiel, le système Celex ou plusieurs accords interinstitutionnels sur la codification, la rédaction des textes législatifs visent le même but: rendre le processus décisionnel européen plus compréhensible.

À propos du processus décisionnel européen, j'estime qu'il devrait être étendu également aux dispositions nationales d'exécution car ce sont là les véritables textes qui touchent les citoyens européens.

Mon approche sera beaucoup plus ambitieuse que la proposition de la Commission, et probablement que la volonté du Conseil. Mon rapport vise à bâtir sur notre expérience commune en partageant autant que possible, dans une perspective interinstitutionnelle, nos missions et attributions telles qu'elles ressortent des traités.

Dans cette perspective, je m'efforce de compléter le manque de règles communes sur les "informations classifiées" (ce qui s'appelle des documents sensibles dans l'actuel règlement 1049/2001) en reprenant au niveau du règlement quelques bons principes venant des règles internes de sécurité du Conseil et de la Commission, dans la mesure où ces principes peuvent être également applicables à un organe parlementaire.

Un second défi a été de faire une différence entre la transparence législative et la transparence administrative en saisissant cette occasion pour préciser quelques principes de transparence et de bonne administration, comme le prévoit l'article 41 de la Charte européenne des droits fondamentaux.

Parallèlement, nous devons habiliter les organes indépendants comme le Médiateur et le CEPD à aider les institutions à réussir la réforme de leurs procédures internes. Comme les institutions ont déjà des contrôleurs de la protection des données, il est dans le droit fil de l'objectif du règlement de désigner dans chaque unité organisationnelle, par exemple les directions générales, un responsable de l'information qui pourrait être l'interlocuteur des citoyens, ainsi que des autres unités administratives traitant des documents des institutions. La transparence n'est pas seulement une qualité, mais un principe auquel devraient satisfaire toutes les procédures des institutions.

Les incidences sur les obligations des fonctionnaires de rédiger, d'enregistrer, de négocier, de classifier et d'archiver les documents de l'UE devraient être harmonisées tout en protégeant l'efficacité et la transparence des institutions européennes.

Il nous appartient de répondre aussi vite que possible aux demandes sans cesse plus nombreuses des citoyens européens, mais aussi des institutions nationales et régionales, en premier lieu les parlements nationaux, sans perdre de vue la ratification attendue depuis longtemps du traité de Lisbonne.

Il serait raisonnable que le Parlement adopte sa première lecture au début du mois de mars, demandant à la Commission de modifier sa proposition, et que la négociation sur une éventuelle position commune avec le Conseil intervienne sous la présidence suédoise. Si entretemps il apparaissait que le traité de Lisbonne puisse entrer en vigueur, il serait assez facile de poursuivre le travail déjà accompli et de mettre au point un nouveau texte qui pourrait être finalisé juste après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne (comme ce fut le cas pour le règlement sur l'Olaf qui a suivi l'entrée en vigueur du traité de Maastricht).

J'ai décidé de présenter un ensemble d'amendements qui portent sur:

· la séparation des bénéficiaires du champ d'application du présent règlement;

· dans l'article consacré aux définitions, j'ai décidé de réintroduire l'ancienne définition du document qui figure dans le règlement actuel dans la mesure où elle semble plus complète, et j'ai aussi modifié, par souci de clarté, la définition des bases de données en faisant référence aux informations contenues dans les bases de données qui devraient également être mises à la disposition du public sur demande; les institutions doivent mettre en place des instruments spécifiques pour rendre ces informations accessibles;

· j'ai également ajouté de nouvelles définitions des documents classifiés, des documents législatifs et administratifs, des archives et des archives historiques;

· j'ai modifié l'article sur les exceptions, en opérant une distinction entre la protection des intérêts publics et privés;

· j'ai aussi tenté de préciser le régime à utiliser pour les documents émanant de tiers qui ont généralement été la cause de nombreux problèmes pratiques dans les institutions;

· j'ai également modifié l'article sur les documents à publier au Journal officiel de l'Union européenne;

· j'ai inséré un amendement sur le rôle et la responsabilité du responsable de l'information, évoqué ci-dessus, en renforçant le rôle du Médiateur européen en tant que point de référence pour les responsables de l'information dans les institutions, Médiateur qui pourrait être consulté en cas de doutes.

· enfin, j'ai inséré un amendement sur les sanctions applicables en cas de manquements au présent règlement.

Mon objectif est bien entendu de modifier ce règlement pour accroître la transparence, sans toutefois le rendre trop spécifique et difficile à mettre en œuvre. J'ai donc fait porter mes efforts sur les principes généraux qui manquaient encore dans le règlement actuel en ce qui concerne les activités législatives et administratives des institutions. Parallèlement, j'espère que cet instrument servira à améliorer les pratiques des institutions en tirant profit des expériences passées qui ont été ma principale source d'inspiration pour élaborer mes amendements.


ANNEXE

 

 

 

GROUPE CONSULTATIF

DES SERVICES JURIDIQUES

 

                     Bruxelles, le 6 novembre 2008

AVIS

À L’ATTENTION                          DU PARLEMENT EUROPÉEN

                                                       DU CONSEIL

                                                       DE LA COMMISSION

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

COM(2008) 229 final du 30.4.2008 - 2008/0090 (COD)

Eu égard à l’accord interinstitutionnel du 28 novembre 2001 sur un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes législatifs, et notamment à son paragraphe 9, le groupe de travail consultatif, composé des services juridiques respectifs du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, s’est réuni le 20 mai 2008 et le 4 juin afin d’examiner la proposition susmentionnée, présentée par la Commission.

Pendant ces réunions(1), lors de l’examen de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil de refonte du règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, le groupe de travail a, d’un commun accord, décidé ce qui suit:

1) à l’article 7, paragraphe 1, la référence au «paragraphe 4 de cet article» doit être modifiée comme suit «paragraphe 3 de cet article»;

2) à l’article 9, paragraphe 1, la référence à l’«article 4, paragraphe 1, point a)» doit être modifiée comme suit «article 4, paragraphe 1»;

3) à l’article 12, paragraphe 1, l’ajout des termes «actes législatifs de l'UE ou actes non législatifs d'application générale» aurait dû être grisé, comme il est d’usage pour les modifications de fond;

4) à l’article 12, paragraphe 2, l’ajout des termes «sous forme électronique» aurait dû être grisé, comme il est d’usage pour les modifications de fond.

Cet examen a ainsi permis au groupe de travail consultatif de conclure, d’un commun accord, que la proposition ne contient pas d’autres modifications de fond que celles indiquées comme telles dans le présent avis. Le groupe de travail a également conclu, en ce qui concerne la codification des dispositions inchangées de l’acte précédent comportant ces modifications de fond, que la proposition se limite à une codification pure et simple du texte existant, sans modification de sa substance.

C. PENNERA                                  J.-C. PIRIS                           C.-F.DURAND

Jurisconsulte                                     Jurisconsulte                          Directeur général f.f.

(1)

Le groupe de travail consultatif disposait des versions linguistiques anglaise, française et allemande de la proposition et a travaillé sur la base du texte anglais, version d'origine de la proposition examinée.


AVIS de la commission des affaires constitutionnelles (26.1.2009)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

Rapporteure pour avis (*): Anneli Jäätteenmäki

(*) Commission associée – article 47 du règlement

JUSTIFICATION SUCCINCTE

La transparence est un principe fondamental de l'Union européenne. L'article 255 du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) le précise clairement:

"Tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (...)."

En outre, le traité de Lisbonne indique:

"Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens." (article 10, paragraphe 3, du TUE)

Par ailleurs,

"[a]fin de promouvoir une bonne gouvernance, et d'assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l'Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture." (article 15, paragraphe 1, du TFUE)

Le règlement (CE) n° 1049/2001 en vigueur a constitué un progrès majeur vers une plus grande ouverture. Au cours des six années écoulées depuis sa mise en œuvre, il a contribué à l'apparition d'une culture administrative plus transparente au sein des institutions européennes.

Les arrêts rendus par la Cour de justice sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001 revêtent de l'importance dans ce processus. Le dernier de la série est l'arrêt très remarqué que la Cour a prononcé dans l'affaire Turco (T-84/03, Turco/Conseil). La Cour a décidé que le Conseil devrait également donner accès aux avis de son service juridique lorsque de tels avis concernent un acte législatif. La Cour estime que les principes de transparence et d'ouverture dans le cadre du processus décisionnel constituent un "intérêt public supérieur" qui justifie la divulgation de tel avis juridique. Dans ses conclusions, la Cour indique que: "la transparence (...) contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens européens et à augmenter la confiance de ceux-ci".

La proposition de la Commission

La Commission a publié sa proposition de modification du règlement (CE) n° 1049/2001 le 30 avril 2008. Le Parlement européen avait demandé un réexamen de ce règlement dans sa résolution du 4 avril 2006. Dans l'exposé des motifs de la proposition, la Commission s'efforce de donner l'impression qu'elle a procédé aux modifications demandées par le Parlement.

Ce n'est malheureusement pas du tout le cas. Alors que le Parlement sollicitait une plus grande ouverture, de nombreuses modifications proposées par la Commission abaisseraient au contraire le niveau actuel.

La plus grave de ces modifications est celle visant l'article 3 qui limiterait radicalement la définition d'un document. S'il y était donné suite, la conséquence en serait qu'une partie seulement des documents aujourd'hui publics ne le seraient plus à l'avenir. Selon votre rapporteure pour avis, la définition actuelle devrait demeurer en l'état, car elle couvre tous les documents pertinents, et pas seulement ceux qui sont enregistrés.

Une autre modification jugée préoccupante par votre rapporteure pour avis concerne le droit qu'ont les États membres de ne pas divulguer un document, aux termes de l'article 5. La formulation proposée par la Commission donnerait aux États membres un droit illimité de renvoi à la législation nationale. Les institutions ne pourraient envisager que des raisons fondées sur le règlement. Un tel droit édulcorerait le principe de la transparence et le laisserait entièrement à l'appréciation des États membres. Ici aussi, les exceptions énumérées à l'article 4 du règlement devraient suffire. Si tel n'est pas le cas, l'article 4 doit être modifié, mais les États membres ne doivent pas pour autant bénéficier de droits illimités.

La Commission a complètement laissé de côté les propositions avancés par le Parlement dans sa résolution du 4 avril 2006 relatives à la possibilité pour celui-ci d'exercer son droit de contrôle démocratique. Il doit avoir accès à des documents sensibles pour accomplir pleinement sa mission et les modalités applicables au traitement de tels documents peuvent être arrêtées par les institutions.

Toutefois, le Parlement peut souscrire à certaines modifications apportées par la Commission. Il s'agit surtout de l'extension du droit d'accès à toute personne physique ou morale, et pas seulement aux citoyens de l'Union européenne, comme le prévoit le règlement en vigueur, des dispositions environnementales découlant de la Convention d'Aarhus et de l'amélioration de l'accès direct aux documents législatifs.

Ces modifications positives sont hélas contrecarrées par celles que le Parlement considère comme négatives. Compte tenu de ces modifications négatives, votre rapporteure pour avis estime qu'il serait préférable de s'en tenir au règlement actuel, plutôt que d'opter pour des changements qui le dénatureraient.

AMENDEMENTS

La commission des affaires constitutionnelles invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:

Amendement  1

Proposition de règlement

Considérant 18 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

(18 bis) Les institutions devraient veiller à ce que le développement de la technologie de l'information facilite l'exercice du droit d'accès et n'aboutisse pas à une réduction de la quantité des informations disponibles pour le public.

Justification

Les progrès de la technologie de l'information peuvent avoir des effets positifs et des effets négatifs sur l'accès du public. Les institutions devraient s'efforcer de promouvoir les effets positifs et de réduire les effets négatifs. Il est prévu de permettre l'accès aux informations contenues dans les bases de données électroniques en modifiant la définition des documents figurant à l'article 3 et une obligation générale de fournir une information de qualité est proposée par un amendement à l'article 15. Ces amendements servent également à tenir compte du droit à une bonne administration prévue à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux.

Amendement  2

Proposition de règlement

Article 3 – point a

Texte proposé par la Commission

Amendement

a) "document": tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) établi par une institution et formellement transmis à un ou plusieurs destinataires ou autrement enregistré, ou reçu par une institution; des données contenues dans des systèmes de stockage, de traitement et d'extraction électroniques sont des documents dès lors qu'elles peuvent être extraites sous une forme imprimée ou sous la forme d'une copie électronique à l'aide des outils disponibles pour l'exploitation du système;

a) "document": tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, actions et décisions relevant de la compétence de l'institution; des informations contenues dans des systèmes de stockage, de traitement et d'extraction électroniques (y compris les systèmes externes utilisés pour le travail de l'institution) sont des documents dès lors qu'elles peuvent être extraites sous une forme imprimée ou sous la forme d'une copie électronique à l'aide de tout outil raisonnablement disponible pour l'exploitation du système;

Justification

Cet amendement rétablit la formulation actuelle de la définition de base d'un document, vu que la proposition de la Commission autoriserait une limitation arbitraire du droit d'accès. Le texte ajouté prévoit l'accès à l'information détenue dans des bases de données électroniques afin de satisfaire à l'objectif énoncé dans le nouveau considérant 18.

Amendement  3

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 2 – point c

Texte proposé par la Commission

Amendement

c) des avis juridiques et des procédures juridictionnelles, d'arbitrage et de règlement de litige;

c) des avis juridiques et des procédures juridictionnelles, d'arbitrage et de règlement de litige, sauf en ce qui concerne les avis juridiques liés à des procédures débouchant sur un acte législatif ou sur un acte non législatif d'application générale;

Justification

La Cour de justice a déclaré, dans l'affaire Turco, que la divulgation des avis juridiques dans le cadre d'initiatives législatives est de nature à augmenter la transparence et l’ouverture du processus législatif et à renforcer les droits démocratiques des citoyens européens.

Amendement  4

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 5

Texte proposé par la Commission

Amendement

5. Les noms, titres et fonctions des titulaires de charges publiques, fonctionnaires et représentants de groupes d'intérêt agissant dans le cadre de leurs activités professionnelles sont divulgués, sauf si, en raison de circonstances particulières, la divulgation de ces informations nuirait aux personnes concernées. Les autres informations à caractère personnel sont divulguées conformément aux règles régissant le traitement licite de ces données, fixées par la législation communautaire en matière de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel.

5. Les données à caractère personnel ne sont pas divulguées si une telle divulgation est susceptible de porter préjudice à la vie privée ou à l'intégrité de la personne concernée. Elle ne saurait y porter atteinte:

 

– si les données ont trait uniquement aux activités professionnelles de la personne concernée, à moins qu'en raison de circonstances particulières, il n'y ait une raison de penser que la divulgation nuirait à ladite personne;

 

– si les données ont trait uniquement à une personne évoluant dans la sphère publique, à moins qu'en raison de circonstances particulières, il n'y ait une raison de penser que la divulgation nuirait à ladite personne ou à d'autres personnes qui lui seraient liées;

 

– si les données ont déjà été rendues publiques avec le consentement de la personne concernée.

 

Les données à caractère personnel sont en tout état de cause divulguées si un intérêt public supérieur l'exige. Dans ce cas, l'institution ou l'organe sont tenus de préciser la nature de l'intérêt public en donnant les raisons pour lesquelles, en l'espèce, celui-ci l'emporte sur les intérêts de la personne concernée.

 

L'institution ou l'organe qui refuse l'accès à un document en s'appuyant sur le point a) examine la possibilité d'accorder un accès partiel.

Justification

La proposition de la Commission ne satisfait pas le besoin d'un juste équilibre entre les droits fondamentaux en jeu ni ne reflète l'arrêt du Tribunal de première instance dans l'affaire Bavarian Lager.

Amendement  5

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. Les exceptions visées au présent article s'appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s'appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la protection des données à caractère personnel ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s'appliquer au-delà de cette période.

7. Les exceptons visées au présent article ne s'appliquent pas aux documents transmis dans le cadre de procédures débouchant sur un acte législatif ou sur un acte non législatif d'application générale. Les exceptions s'appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s'appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la protection des données à caractère personnel  ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s'appliquer au-delà de cette période.

Justification

La Cour de justice a déclaré, dans l'affaire Turco, que la divulgation des avis juridiques dans le cadre d'initiatives législatives est de nature à augmenter la transparence et l’ouverture du processus législatif et à renforcer les droits démocratiques des citoyens européens.

Amendement  6

Proposition de règlement

Article 5 – paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Lorsqu'une demande concerne un document émanant d'un État membre autre que ceux transmis dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'un acte législatif ou d'un acte non législatif d'application générale, les autorités de cet État membre sont consultées. L'institution détenant le document divulgue celui-ci, sauf si l'État membre indique les raisons qui justifient sa non-divulgation, sur la base des exceptions visées à l'article 4 ou de dispositions spécifiques figurant dans sa propre législation interdisant la divulgation du document concerné. L'institution apprécie le bien-fondé des raisons avancées par l'État membre, pour autant que celles-ci soient liées aux exceptions prévues par le présent règlement.

2. Lorsqu'une demande concerne un document émanant d'un État membre autre que ceux transmis dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'un acte législatif ou d'un acte non législatif d'application générale, les autorités de cet État membre sont consultées. L'institution détenant le document divulgue celui-ci, sauf si l'État membre indique les raisons qui justifient sa non-divulgation, sur la base des exceptions visées à l'article 4. L'institution apprécie le bien-fondé des raisons avancées par l'État membre.

Justification

Les États membres ne doivent pas avoir le droit absolu d'invoquer leur propre législation. Les exceptions visées à l'article 4 devraient être suffisantes pour refuser l'accès.

Amendement  7

Proposition de règlement

Article 8 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de trente jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l'accès, l'institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose.

1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l'enregistrement de la demande, l'institution soit octroie l'accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l'article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l'accès, l'institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose.

Justification

Prolonger ce délai à trente jours, comme le prévoit la proposition de la Commission, est un recul. Trente jours ouvrables (!), comme le propose la Commission, constitueraient un exemple négatif par rapport à toutes les dispositions législatives nationales en matière d'accès à l'information.

Amendement  8

Proposition de règlement

Article 9 – paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. La Commission et le Conseil informent le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions.

7. La Commission et le Conseil garantissent un contrôle approprié par le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions, lesquelles sont publiées.

Justification

Le Parlement doit se voir octroyer l'accès aux documents sensibles pour pouvoir pleinement remplir sa mission de contrôle démocratique.

Amendement  9

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe -1 (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

-1. Les institutions mettent autant que possible les documents à la disposition directe du public, sous forme électronique ou par l'intermédiaire d'un registre conformément aux règles en vigueur au sein de l'institution concernée.

Justification

Le niveau actuel ne devrait pas être réduit pour les documents non législatifs.

Amendement  10

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale sont rendus directement accessibles au public, sous réserve des articles 4 et 9.

1. En particulier, les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale sont rendus directement accessibles au public, sous réserve de l'article 9.

Justification

Conséquence logique de l'amendement précédent.

Amendement  11

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Chaque institution définit dans son propre règlement intérieur les autres catégories de documents directement accessibles au public.

4. Les institutions créent une interface commune pour leurs registres de documents et garantissent notamment un point unique d'accès direct aux documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale.

Justification

Il convient que le public dispose d'un seul point d'accès.

Amendement  12

Proposition de règlement

Article 15 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les institutions développent de bonnes pratiques administratives en vue de faciliter l'exercice du droit d'accès garanti par le présent règlement.

1. Les institutions développent de bonnes pratiques administratives en vue de faciliter l'exercice du droit d'accès garanti par le présent règlement. Les institutions ordonnent et conservent les informations qu'elles détiennent de manière à permettre au public d'y accéder sans aucun effort supplémentaire.

Justification

Cet amendement à l'article 15, paragraphe 1, se fonde sur le droit à une bonne administration énoncé à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux et correspond à la législation en vigueur, notamment, en Finlande. Il représenterait également un progrès dans le sens d'une véritable loi sur la liberté d'information dans l'Union européenne tout en satisfaisant, parallèlement, à l'objectif formulé au nouveau considérant 18 tendant à ce que le développement de la technologie de l'information facilite l'exercice du droit d'accès et ne restreigne pas la quantité des informations disponibles pour le public.

PROCÉDURE

Titre

Accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

Références

COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD)

Commission compétente au fond

LIBE

Avis émis par

       Date de l’annonce en séance

AFCO

22.5.2008

 

 

 

Commission(s) associée(s) - date de l’annonce en séance

20.11.2008

 

 

 

Rapporteur pour avis

       Date de la nomination

Anneli Jäätteenmäki

24.6.2008

 

 

Examen en commission

10.9.2008

4.11.2008

 

 

Date de l’adoption

22.1.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

20

0

1

Membres présents au moment du vote final

Enrique Barón Crespo, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Ashley Mote, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Costas Botopoulos, Klaus-Heiner Lehne, Gérard Onesta, Sirpa Pietikäinen, Mauro Zani


AVIS de la commission du commerce international (8.12.2008)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

Rapporteure pour avis: Rovana Plumb

JUSTIFICATION SUCCINCTE

La commission du commerce international (commission INTA) accueille favorablement la proposition de la Commission européenne élaborée dans le but de mettre en place des règles plus souples et des procédures plus simples concernant l'accès du public aux documents des institutions européennes.

La révision porte presque exclusivement sur les libertés civiles et est davantage de nature juridique et constitutionnelle (éléments qui ne relèvent pas des compétences de la commission du commerce international).

Toutefois, la rapporteure pour avis estime que la proposition de la Commission, bien qu'elle inclue des documents commerciaux et industriels liés aux litiges et aux négociations commerciales dans la catégorie des "documents sensibles", devrait être analysée séparément.

Les amendements que contient le présent avis visent à améliorer le lien entre les intentions et les objectifs de la refonte et le contenu de nos propositions. Un tel traitement préférentiel semble utile et nécessaire tant qu'il ne sert pas à camoufler les intérêts industriels d'une manière contraire au droit et aux intérêts du consommateur et qu'on pourrait passer outre dans "l'intérêt public dominant".

Selon la rapporteure pour avis, cette possibilité d'exclure l'intérêt de l'industrie doit être mieux spécifiée dans le texte, étant donné que l'objectif premier du réexamen du règlement est d'être au service du public et d'apporter un soutien aux citoyens.

L'un des objectifs de la proposition de règlement est, entre autres, de clarifier les procédures pour les exceptions auxquelles ne s'appliquent pas les règles de transparence et de divulgation. Parmi ces exceptions, le texte prévoit des intérêts communs commerciaux, comme c'était le cas dans le texte précédent. Or, la proposition mentionne aussi spécifiquement les circonstances dans lesquelles les secrets industriels ne sont pas dévoilés, avant que toutes les affaires ne soient soumises au tribunal pour résoudre les différends bilatéraux ou que soit mis en oeuvre le mécanisme de solutions des litiges de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) (Organe de règlement des différends de l'OMC).

De la sorte, la proposition de la Commission rend le texte plus clair et, notamment, fait en sorte que l'intérêt commercial soit protégé, même si elle sert aujourd'hui de justification évidente pour les plaintes déposées par l'UE avant leur solution devant l'Organe de règlement des différends de l'OMC.

Par ailleurs, la proposition mentionne des règles applicables aux documents confidentiels liés aux négociations commerciales. Ces documents transmis par le Comité 133, chargé de définir la politique commerciale de l'Union européenne, à l'intention d'autres institutions publiques sont de nature sensible. La commission INTA est consciente de la nécessité de préserver la confidentialité des documents élaborés par ce Comité 133 et se réserve le droit de contrôler la politique commerciale mise en œuvre par la Commission et le Conseil. Pour ce type de document sensible, les règles de classification et l'accès interinstitutionnel et public sont définis par la décision de la Commission du 29 novembre 2001, qui modifie son règlement interne (C(2001)3031).

Le dernier réexamen du règlement relatif à l'accès du public aux documents par la Commission remonte à 2001, immédiatement après le réexamen du règlement relatif à la classification de documents sensibles. D'une part, si la Commission a réellement pour objectif une amélioration significative de l'accès du public à tous les types de documents, il est nécessaire de procéder à un réexamen de toutes les règles internes.

D'autre part, la commission INTA doit respecter des règles strictes en matière de transmission d'informations à accès limité, même parmi ses propres membres, car il s'agit de règles élaborées en 2001, date à laquelle cette commission n'existait pas.

La rapporteure pour avis souligne par conséquent la nécessité de réexaminer à intervalles réguliers les règles de classification et de transmission de documents sensibles de la Commission européenne vers les autres institutions, y compris le Parlement européen.

La présente proposition de réexamen de l'accès du public ne devrait pas se contenter d'être une formalité. L'intégralité du processus d'accès de toute personne juridique ou de tout citoyen à tout type de documents doit être extrêmement bien analysée, si le réexamen doit porter ses fruits. C'est dans ce sens que la rapporteure pour avis juge que l'information correcte des citoyens en vue de leur participation au processus législatif de l'UE constitue un droit fondamental et que, pour cette raison, les documents commerciaux ne doivent pas être exclus de cette réforme.

Pour toutes ces raisons, la rapporteure pour avis propose des amendements suivants:

AMENDEMENTS

La commission du commerce international invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:

Amendement 1

Proposition de règlement

Article 9 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Les documents sensibles sont des documents émanant des institutions ou des agences créées par elles, des États membres, de pays tiers ou d'organisations internationales, classifiés «TRÈS SECRET/TOP SECRET», «SECRET» ou «CONFIDENTIEL» en vertu des règles en vigueur au sein de l'institution concernée protégeant les intérêts fondamentaux de l'Union européenne ou d'un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l'article 4, paragraphe 1, point a), en particulier la sécurité publique, la défense et les questions militaires.

1. Les documents sensibles sont des documents émanant des institutions ou des agences créées par elles, des États membres, de pays tiers ou d'organisations internationales, classifiés «TRÈS SECRET/TOP SECRET», «SECRET» ou «CONFIDENTIEL» en vertu des règles en vigueur élaborées par l'institution concernée et révisées par celle-ci à intervalles réguliers protégeant les intérêts fondamentaux de l'Union européenne ou d'un ou plusieurs de ses États membres dans les domaines définis à l'article 4, paragraphe 1, point a), en particulier la sécurité publique, les relations internationales et commerciales, la défense et les questions militaires.

Justification

Il convient que chaque institution élabore et révise ses propres normes afin d'établir des critères de classification de documents dans un délai bien défini. Les documents transmis par le Comité 133, chargé de définir la politique commerciale de l'UE, et par d'autres institutions publiques font partie de la catégorie des documents sensibles. La commission INTA est consciente de la nécessité de préserver la confidentialité des documents élaborés par ce Comité 133 et se réserve le droit de contrôler la politique commerciale mise en œuvre par la Commission et le Conseil dans l'intérêt des citoyens.

Amendement 2

Proposition de règlement

Article 10 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. L'accès aux documents s'exerce soit par consultation sur place, soit par délivrance d'une copie, y compris, le cas échéant, une copie électronique, selon la préférence du demandeur.

1. L'accès aux documents s'exerce soit par consultation sur place, soit par délivrance d'une copie, y compris, le cas échéant, une copie électronique, selon la préférence du demandeur. Le coût de la réalisation et de l'envoi des copies est à la charge du demandeur. Il ne peut excéder le coût réel de la réalisation et de l'envoi des copies. L'accès aux documents est gratuit sur place ou lorsque le nombre de copies n'excède pas 20 pages A4, ainsi qu'en cas d'accès direct sous forme électronique ou par le registre.

Justification

La Commission souhaite élaborer des procédures plus simples d'accès du public aux documents et supprimer la mention explicite de son obligation de mettre les documents à disposition contre paiement, à partir du moment où le nombre de documents dépasse un certain volume. Ce paragraphe doit être conservé tout en étant amélioré, car il est du devoir du citoyen de payer pour les copies qu'il demande, mais il est normal qu'il le sache, qu'il connaisse les modalités de calcul des taxes prélevées pour les copies et qu'il puisse accéder gratuitement aux documents lorsqu'il n'est pas nécessaire d'en faire des copies.

Amendement 3

Proposition de règlement

Article 11 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour instaurer un registre qui doit être en service au plus tard le 3 juin 2002.

3. Les institutions prennent immédiatement les mesures nécessaires pour instaurer un registre qui doit être en service au plus tard 6 mois après l'entrée en vigueur du présent règlement.

Justification

Pour assurer la cohérence, il importe de modifier la date en liaison avec la modification du document et le nouveau calendrier. Ce délai doit être plus ambitieux que le délai précédent. Il convient que les documents auxquels s'applique le présent réexamen aient un impact immédiat et véritable sur les citoyens et les sociétés (en cas d'échanges et de négociation). De même, les institutions de l'Union européenne doivent agir sans délai pour améliorer les services qui leur sont offerts et mettre à la disposition des citoyens des registres sans tarder après l'entrée en vigueur du nouveau règlement.

PROCÉDURE

Titre

Accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

Références

COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD)

Commission compétente au fond

LIBE

Avis émis par

       Date de l’annonce en séance

INTA

23.9.2008

 

 

 

Rapporteur pour avis

       Date de la nomination

Rovana Plumb

15.7.2008

 

 

Examen en commission

9.9.2008

5.11.2008

 

 

Date de l’adoption

2.12.2008

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

16

1

1

Membres présents au moment du vote final

Daniel Caspary, Glyn Ford, Béla Glattfelder, Ignasi Guardans Cambó, Syed Kamall, Caroline Lucas, Helmuth Markov, Vural Öger, Georgios Papastamkos, Peter Šťastný, Gianluca Susta, Daniel Varela Suanzes-Carpegna, Iuliu Winkler, Corien Wortmann-Kool

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Bastiaan Belder, Rovana Plumb, Zbigniew Zaleski


AVIS de la commission des affaires juridiques (21.1.2009)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

Rapporteure pour avis: Monica Frassoni

JUSTIFICATION SUCCINCTE

L'article 1, paragraphe 2, du Traité sur l'Union européenne dispose que les décisions des institutions communautaires sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens. La transparence et le droit des citoyens à l'information sont indiscutablement les instruments les plus efficaces pour combattre et prévenir la corruption. Pour que les citoyens participent réellement au processus politique et puissent contraindre les autorités publiques à justifier leur action, ils doivent disposer de l'accès le plus large possible aux documents émanant des institutions européennes.

Le Parlement européen n'a cessé de rappeler l'importance de ce principe démocratique fondamental, notamment dans la résolution Cashman. Lors de la consultation menée à l'occasion de la révision du règlement, la société civile a massivement soutenu la demande du Parlement européen en faveur de l'adoption d'une véritable législation en matière de liberté d'information applicable dans le cadre institutionnel de l'Union européenne, conformément au droit à une bonne administration énoncé à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux.

Votre rapporteure déplore que les autres institutions ne s'engagent pas résolument sur la même voie. Les modifications apportées par la Commission sont en effet décevantes, car, dans plusieurs cas, les propositions constituent une régression dans le cadre de la "campagne en faveur d'une plus grande ouverture". En outre, votre rapporteure considère que la décision de la Commission de recourir à la procédure de refonte pour la révision est un choix malheureux et non conforme aux objectifs de l'accord interinstitutionnel sur la procédure de refonte. Le caractère inapproprié de la procédure de refonte pour une révision complexe, où des modifications apportées à certains éléments ont des incidences sur d'autres dispositions du texte, signifie concrètement que le Parlement doit faire un usage étendu de la dérogation prévue par l'accord interinstitutionnel.

Votre rapporteure a dans plusieurs cas rétabli les dispositions du règlement actuel, qui garantissent des conditions d'accès et de transparence bien meilleures.

Votre rapporteure aborde également la question du lien entre l'accès aux documents et la protection des données, qui constitue à ses yeux l'un des aspects les plus controversés de l'application du règlement n° 1049/2001. Le Médiateur européen, le Contrôleur européen de la protection des données et le Tribunal de première instance (dans l'affaire Bavarian Lager) partagent le même avis: la protection des données ne saurait être invoquée pour empêcher l'accès à l'information dans les cas où cet accès ne risque pas de porter atteinte à la vie privée et à l'intégrité personnelle de l'individu. Votre rapporteure tient à rappeler cette position commune à la Commission.

S'inspirant de la législation mexicaine sur la liberté de l'information et gardant à l'esprit que la saisine des tribunaux européens en cas de refus de divulgation d'un document peut être une solution excessive pour les citoyens, votre rapporteure propose que le Médiateur européen soit habilité à statuer sur les demandes d'accès aux documents avec effet définitif pour l'administration concernée, tandis qu'il resterait loisible aux demandeurs de saisir le Tribunal de première instance en cas de refus d'accès.

AMENDEMENTS

La commission des affaires juridiques invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants, ainsi que les recommandations du groupe de travail consultatif des services juridiques du Parlement européen, du Conseil et de la Commission présentées en annexe:

Amendement  1

Proposition de règlement

Considérant 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

(1) Le règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission doit faire l'objet de plusieurs modifications substantielles. Dans un souci de clarté, il convient de procéder à la refonte dudit règlement.

(1) Le règlement (CE) n° 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission doit faire l'objet de plusieurs modifications substantielles. Dans un souci de clarté, il convient de procéder à la refonte dudit règlement, en appliquant cette technique législative conformément à l'Accord interinstitutionnel du 28 novembre 2001 pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques1.

 

__________________

1 JO C 77 du 28.3.2002, p. 1.

Justification

La décision de la Commission de recourir à la procédure de refonte pour la révision est un choix inapproprié et non conforme aux objectifs de l'accord interinstitutionnel sur la procédure de refonte, qui prévoit son utilisation dans de tout autres conditions. Le caractère inapproprié de la procédure de refonte pour une révision complexe, où des modifications apportées à certains éléments ont des incidences sur d'autres dispositions du texte, signifie concrètement que le Parlement doit faire un usage étendu de la dérogation prévue par l'AII.

Amendement  2

Proposition de règlement

Considérant 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

(3) La transparence permet d'assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l'administration à l'égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu'ils sont définis à l'article 6 du traité UE et dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

(3) La transparence permet d'assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l'administration à l'égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu'ils sont définis à l'article 6 du traité UE et dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Tout progrès dans l'ouverture des autorités administratives au contrôle public est aussi de nature à faire avancer la lutte contre la corruption.

Justification

La transparence et le droit des citoyens à l'information sont indiscutablement les moyens les plus efficaces pour combattre et prévenir la corruption.

Amendement  3

Proposition de règlement

Considérant 5 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

(5 bis) Lors de cette consultation, la société civile a massivement soutenu la demande du Parlement européen en faveur de l'adoption d'une véritable législation en matière de liberté d'information applicable dans le cadre institutionnel de l'Union européenne, conformément au droit à une bonne administration énoncé à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux.

Justification

While the concept of freedom of information is broader than the concept of access to documents it must, first, be noted that, as the Court of Justice has stated (in e.g. Hautal v Council) the content of the right to access to documents is the right to the information contained in documents. The broader concept of freedom of information is also already reflected in Regulation 1367/2006 which implements the Aarhus Convention. Furthermore, citizens right to good administration must include, as a matter of principle, right to information. This is also clearly laid down in Article 22 of the Code of Good Administrative Behaviour, presented by the European Ombudsman and approved by Parliament.

Amendement  4

Proposition de règlement

Considérant 10

Texte proposé par la Commission

Amendement

(10) En ce qui concerne la divulgation de données à caractère personnel, une relation claire devrait être instaurée entre le présent règlement et le règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.

(10) En ce qui concerne la divulgation de données à caractère personnel, une relation claire devrait être instaurée entre le présent règlement et le règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.

 

Depuis l'adoption du règlement (CE) n° 1049/2001, la jurisprudence de la Cour de justice et les décisions et positions adoptées par le Médiateur européen et le Contrôleur européen de la protection des données ont clarifié la relation entre le règlement à l'examen et le règlement (CE) n° 45/2001, en ce sens que les demandes de documents contenant des données à caractère personnel sont régies par le règlement sur l'accès aux documents et que seuls des motifs de protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu peuvent justifier que les règles permettant l'accès aux documents et à l'information fassent l'objet d'exceptions tenant à la protection des données.

Justification

The question of the relationship between access to documents and data protection has been one of the most controversial issue relating to the application of Regulation 1049/2001. The cause of this has been, on the one hand, an unfortunate formulation of the exception for data protection which tends to lead to circular arguments concerning the relationship between the regulations mentioned. However, the shared position of the European Ombudsman, the European Data Protection Supervisor and the Curt of First Instance (in the Bavarian Lager case) is that data protection may not be used to prevent access to information when such access would not risk harming the right to privacy and personal integrity of an individual. However, the Commission's proposal does not take this into account.

Amendement  5

Proposition de règlement

Considérant 11

Texte proposé par la Commission

Amendement

(11) Des règles claires devraient être établies pour régir la divulgation de documents émanant des États membres et de documents émanant de tiers et faisant partie de dossiers de procédure ou obtenus par les institutions en vertu de pouvoirs d'enquête spécifiques qui leur sont conférés par la réglementation communautaire.

(11) Des règles claires devraient être établies pour régir la divulgation de documents émanant des États membres et de documents émanant de tiers et faisant partie de dossiers de procédure ou obtenus par les institutions en vertu de pouvoirs d'enquête spécifiques qui leur sont conférés par la réglementation communautaire.

 

La Cour de justice a clairement indiqué que l'obligation de consulter les États membres au sujet des demandes d'accès aux documents émanant d'eux ne leur donne pas le droit d'opposer un veto à cet accès ou d'invoquer la législation ou des dispositions nationales et que l'institution à laquelle cette demande est adressée peut uniquement se fonder sur les exceptions définies dans le règlement (CE) n° 1049/2001 pour refuser l'accès. Toutefois, le statut des documents émanant de tiers doit encore être clarifié, afin de garantir en particulier que les informations relatives aux procédures législatives ne soient pas diffusées plus largement à d'autres parties, y compris aux autorités administratives de pays tiers, qu'aux citoyens européens auxquels la législation sera applicable.

Justification

The European Commission, in particular, has interpreted the obligation to consult member states as granting these a right to veto access to documents coming from them. However, this interpretation has been struck down by the Court of Justice in the IFAW case. The Commissions proposal does not, unfortunately, genuinely reflect this jurisprudence and would, if accepted, mean a clear step back from the present legal state of affairs. However, there is still need for clarification of the status of third party documents, in particular, in order to avoid that information relating to legislative dossiers is not shared more broadly with, for instance, foreign administration than with the European citizens concerned and bound by the legislation.

Amendement  6

Proposition de règlement

Article 2 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Toute personne physique ou morale a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

1. Toute personne physique ou morale, ou toute association de personnes physiques ou morales, a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

Justification

La référence aux associations concerne entre autres les groupes de citoyens.

Amendement  7

Proposition de règlement

Article 3 – point b

Texte proposé par la Commission

Amendement

b) «tiers»: toute personne physique ou morale ou entité extérieure à l'institution concernée, y inclus les États membres, les autres institutions et organes communautaires ou non communautaires, et les pays tiers.

b) «tiers»: toute personne physique ou morale ou entité extérieure à l'institution concernée, les autres institutions et organes communautaires ou non communautaires, et les pays tiers.

Justification

Les États membres ne devraient pas être considérés comme des tiers dans leurs relations avec les institutions ou dans leurs communications concernant des matières relevant de la compétence de l'Union.

Amendement  8

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 1 – point b bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

b bis) la vie privée et l'intégrité de l'individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel;

Justification

Cet amendement permet d'insérer une référence à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel. Dans ce contexte également, il convient d'appliquer l'article 80 bis, paragraphe 3, alinéa 3, du règlement du Parlement européen.

Amendement  9

Proposition de règlement

Article 5 – paragraphe 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Dans le cas de documents de tiers, l'institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception visée à l'article 4 est d'application, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

1. Dans le cas de documents de tiers, l'institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception  visée à  l'article 4 est d'application, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué. Les documents fournis aux institutions en vue d'influencer l'élaboration des politiques devraient être rendus publics.

Justification

Afin de garantir la transparence du processus politique, il importe que les documents fournis par des tiers en vue de peser sur les décisions politiques soient rendus publics.

Amendement  10

Proposition de règlement

Article 9 – paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. La Commission et le Conseil informent le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions.

7. La Commission et le Conseil veillent à ce que le Parlement européen exerce un contrôle approprié au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions, qui doivent être rendues publiques.

Justification

Les dispositions convenues entre les institutions au sujet des documents sensibles devraient être rendues publiques.

Amendement  11

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Chaque institution définit dans son propre règlement intérieur les autres catégories de documents directement accessibles au public.

4. Les institutions créent une interface commune pour leurs registres de documents et garantissent notamment un point unique d'accès direct aux documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs communautaires ou d'actes non législatifs d'application générale.

Justification

L'article 12, paragraphe 4, est modifié afin d'y inclure la recommandation 5 de la résolution Cashman, dans la perspective d'une amélioration des règles actuelles.

PROCÉDURE

Titre

Accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

Références

COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD)

Commission compétente au fond

LIBE

Avis émis par

       Date de l’annonce en séance

JURI

22.5.2008

 

 

 

Rapporteur pour avis

       Date de la nomination

Monica Frassoni

25.6.2008

 

 

Examen en commission

15.12.2008

 

 

 

Date de l’adoption

20.1.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

15

2

4

Membres présents au moment du vote final

Carlo Casini, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Antonio López-Istúriz White, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Francesco Enrico Speroni, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Brian Crowley, Eva Lichtenberger, József Szájer, Jacques Toubon


AVIS de la commission des pétitions (22.1.2009)

à l’intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (refonte)

(COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD))

Rapporteur: David Hammerstein

JUSTIFICATION SUCCINCTE

Conformément à l’article 1er, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (tel que modifié par le traité d’Amsterdam de 1997), les institutions et organes communautaires doivent prendre leurs décisions dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Pour leur permettre de participer efficacement au processus politique et de demander des comptes aux pouvoirs publics, les citoyens et organes élus doivent dès lors bénéficier de l’accès le plus large possible aux documents détenus par les institutions européennes.

Bien que les institutions européennes aient réalisé des progrès en matière d’ouverture et de transparence, la situation n’est en aucun cas parfaite et la refonte actuelle du règlement 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents des institutions européennes doit être considérée comme une nouvelle avancée vers l’instauration d’un environnement administratif dans lequel la disponibilité et la facilité d’accès à l’information est la règle plutôt que l’exception.

Les amendements apportés au règlement par la Commission sont toutefois décevants car, dans plusieurs cas, les propositions de la Commission constituent un recul et non une franche avancée dans le cadre d’"une campagne en faveur d’une plus grande ouverture". Votre rapporteur estime qu’une réelle intégration et consolidation de la jurisprudence rendue à ce jour et d’autres textes pertinents, tels que la convention d’Aarhus, dans le cadre du règlement aurait déjà dû donner lieu à une autre approche de la révision.

En outre, votre rapporteur considère que la décision de la Commission de recourir à la procédure de refonte pour la révision est un choix malheureux non conforme aux objectifs de l’accord interinstitutionnel sur la procédure de refonte, qui prévoit son utilisation dans de tout autres conditions. Dès lors que la procédure restreint a priori les possibilités pour le Parlement de modifier la proposition aux seuls éléments modifiés par la Commission, il convient d’apprécier soigneusement son utilisation. Le caractère inapproprié de la procédure de refonte pour une révision complexe, où des modifications apportées à certains éléments ont des incidences sur d'autres dispositions du texte, signifie concrètement que le Parlement doit faire un usage étendu de la dérogation prévue par l'AII.

Le recul le plus notable réside dans la reformulation, proposée par la Commission, de la définition (article 3) du terme "document", la notion qui est au cœur même du règlement. Votre rapporteur estime qu’au lieu de restreindre la définition, comme le propose en effet la Commission, cette définition devrait être étendue pour inclure tout contenu, sans distinction de support et quelle que soit l’étape du processus décisionnel, relatif aux matières relevant de la compétence des institutions.

La commission des pétitions prend en permanence le pouls de l’Union afin de détecter les lacunes et les manquements dans l’application du droit communautaire, des politiques et autres programmes, et elle ne cesse d’observer que les citoyens ont une conscience nette de ces lacunes parce qu’elles les affectent directement et qu’ils ont un intérêt direct à ce qu’il soit mis un terme aux infractions et/ou qu’un recours soit engagé.

Pour les citoyens, il est importe notamment que, par exemple dans le cas des procédures d’infraction, qui résultent souvent de pétitions des citoyens, le libre accès à tous les documents soit assuré à tous les stades des enquêtes menées lors de ces procédures. Cela inclut les documents fournis par les États membres. C’est pourquoi votre rapporteur souligne que la proposition de la Commission d’accorder aux États membres le droit de refuser l’accès à des documents (article 5) au titre de leur législation nationale est contraire à la jurisprudence de la Cour de justice européenne et ne peut être acceptée. Le droit des citoyens d’accéder aux documents ne devrait faire l’objet d’aucune autre exception que celles prévues à l’article 4 ("Exceptions"). Concernant l’article 9 ("Documents sensibles"), il importe que les institutions établissent des règles communes pour la classification de ces documents et que ces règles soient rendues publiques.

Votre rapporteur considère également qu’il serait utile d’intégrer dans le règlement la proposition du Médiateur européen de tenir lieu d’intermédiaire objectif dans les cas où une institution refuse entièrement ou partiellement l’accès à un document et le demandeur conteste la réalité du préjudice à l’intérêt concerné et/ou fait valoir qu’un intérêt public supérieur justifie la divulgation. Dans de tels cas, le Médiateur pourrait inspecter le document, se faire un avis indépendant sur la question du préjudice et/ou de l’intérêt public supérieur et – sans divulguer le document – transmettre son avis à l’institution et au demandeur. Si, après consultation du Médiateur, le refus est maintenu, le demandeur peut présenter une demande confirmative s’il le souhaite.

Cette procédure n’ôterait rien aux droits du demandeur au titre du règlement, mais offrirait aide et assistance à l’institution, qui peut se considérer comme étant légalement tenue de refuser l’accès, et convaincrait le demandeur que, lorsqu’une demande est rejetée, la probabilité d’un préjudice est réelle et la possibilité d’un intérêt public supérieur lié à la divulgation a été examinée sérieusement et objectivement. Un autre avantage de cette procédure serait que les cas de refus de différentes institutions soumis au Médiateur seraient traités de façon cohérente et équitable.

Votre rapporteur pense qu’il est à peine concevable que l’Initiative européenne en matière de transparence soit couronnée de succès si les demandeurs ne peuvent trouver et extraire facilement l’information qu’ils souhaitent. Dans le cadre de ce règlement, les institutions devraient dès lors veiller à ce que les documents soient fournis au moyen d’une interface commune à leurs registres de documents, et elles devraient mettre en place un point d’accès unique.

Les documents fournis électroniquement devraient l’être dans des formats respectant les formats ouverts. La campagne en faveur de la transparence ne manquera pas d’échouer si les citoyens sont obligés d’utiliser des logiciels propriétaires spécifiques compatibles avec l’environnement informatique des institutions. Votre rapporteur a déposé des amendements (articles 10 et 11), dont un délai dans les limites duquel les institutions doivent s’assurer que les documents sont fournis dans des formats respectant les formats ouverts et que l’environnement informatique des institutions ne constitue pas un obstacle à l’accès du public aux documents.

Afin d’assurer le contrôle parlementaire, votre rapporteur souligne que le Parlement doit pouvoir exercer un contrôle suffisant eu égard aux documents sensibles. Les accords bilatéraux avec des pays tiers ou des organisations internationales ne doivent pas empêcher le Conseil et la Commission de partager leurs informations avec le Parlement. Dans ce cadre, il importe que des délais soient fixés pour l’adaptation des règlements intérieurs des institutions et que la Commission en vérifie la conformité avec le règlement révisé. En outre, comme dans le cas du règlement actuel, il y a lieu d’inviter la Commission à présenter un rapport sur la mise en œuvre du règlement révisé ainsi que, le cas échéant, des recommandations d’améliorations.

AMENDEMENTS

La commission des pétitions invite la commission de libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, en qualité de commission compétente au fond, à incorporer les amendements suivants dans son rapport:

Amendement 1

Proposition de règlement

Considérant 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

(2) Le traité sur l'Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens.

(2) Le traité sur l'Union européenne consacre la notion de transparence dans son article 1er, deuxième alinéa, selon lequel le traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens. Cela est réaffirmé dans l'article 42 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la déclaration n° 17 annexée au traité de Maastricht et la déclaration de Laeken, qui ont lié la transparence accrue du processus décisionnel à l'amélioration de l'accès du public à l'information tel qu'énoncé à l'article 255 du traité CE, qui, lui-même, insiste sur le caractère démocratique des institutions et la confiance du public envers l'administration. Il y a lieu de dégager des ressources en suffisance pour mettre en application le principe d’ouverture, et accroître ainsi la légitimité, l’efficacité et la responsabilité à l’égard des citoyens, mais aussi renforcer les principes de démocratie et de respect des droits fondamentaux.

Justification

La gestion de l’information et des documents, l’administration du droit d’accès du public et la communication avec les citoyens sont des activités qui requièrent d’importantes ressources. Il convient de considérer la mise à disposition de ressources suffisantes à cet effet comme un investissement nécessaire afin d’assurer l’efficacité, l’efficience et la transparence des institutions et organes communautaires.

Amendement  2

Proposition de règlement

Article 1

Texte proposé par la Commission

Amendement

Le présent règlement vise à:

Le présent règlement vise à:

a) définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d'intérêt public ou privé, du droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés "institutions") prévu à l'article 255 du traité CE de manière à accorder au public un accès aussi large que possible à ces documents;

a) définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommés "institutions") prévu à l’article 255 du traité CE de manière à garantir que le public bénéficie d’un accès aussi large que possible à ces documents;

b) arrêter des règles garantissant un exercice aussi aisé que possible de ce droit;

b) arrêter des règles garantissant un exercice aussi aisé que possible de ce droit;

c) promouvoir de bonnes pratiques administratives concernant l'accès aux documents.

c) assurer de bonnes pratiques administratives concernant l'accès aux documents.

Justification

Les institutions sont tenues de garantir l’ouverture et la transparence ainsi que de bonnes pratiques administratives.

Amendement  3

Proposition de règlement

Article 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

1. Toute personne physique ou morale a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

1. Toute personne physique ou morale a un droit d'accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

2. Le présent règlement s'applique à tous les documents détenus par une institution, à savoir ceux établis ou reçus par elle et en sa possession concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de sa compétence, dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne.

2. Le présent règlement s'applique à tous les documents détenus par une institution, à savoir ceux établis ou reçus par elle et en sa possession concernant une matière relative aux politiques, activités, enquêtes et décisions relevant de sa responsabilité et de sa compétence, directes ou indirectes, dans tous les domaines d'activité de l'Union européenne.

3. Sans préjudice des articles 4 et 9, les documents sont rendus accessibles au public soit à la suite d'une demande écrite, soit directement sous forme électronique ou par l'intermédiaire d'un registre. En particulier, les documents établis ou reçus dans le cadre d'une procédure législative sont rendus directement accessibles conformément à l'article 12.

3. Sans préjudice des articles 4 et 9, les documents sont rendus accessibles au public soit à la suite d'une demande écrite, soit directement sous forme électronique ou par l'intermédiaire d'un registre. En particulier, les documents établis ou reçus dans le cadre d'une procédure législative sont rendus directement accessibles conformément à l'article 12. Les divers formulaires de demande sont identiques pour tous les organes couverts par le présent règlement et sont dûment traduits dans toutes les langues officielles de l'Union européenne.

4. Les documents qualifiés de sensibles selon la définition figurant à l'article 9, paragraphe 1, font l'objet d'un traitement particulier tel que prévu par cet article.

4. Les documents qualifiés de sensibles selon la définition figurant à l'article 9, paragraphe 1, font l'objet d'un traitement particulier tel que prévu par cet article.

5. Le présent règlement ne s'applique pas aux documents présentés devant les juridictions communautaires par des parties autres que les institutions.

5. Le présent règlement ne s'applique pas aux documents présentés devant les juridictions communautaires par des parties autres que les institutions.

6. Sans préjudice des droits d'accès spécifiques des parties intéressées établis par le droit communautaire, les documents faisant partie du dossier administratif d'une enquête ou d'une procédure relative à un acte de portée individuelle ne sont pas accessibles au public tant que l'enquête n'est pas close ou que l'acte n'est pas devenu définitif. Les documents contenant des informations recueillies ou obtenues auprès de personnes physiques ou morales par une institution dans le cadre d'enquêtes de ce type ne sont pas accessibles au public.

6. Sans préjudice des droits d'accès spécifiques des parties intéressées établis par le droit communautaire, les documents faisant partie du dossier administratif d'une enquête ou d'une procédure relative à un acte de portée individuelle ne sont pas accessibles au public tant que l'enquête n'est pas close ou que l'acte n'est pas devenu définitif. Les documents contenant des informations recueillies ou obtenues auprès de personnes physiques ou morales par une institution dans le cadre d'enquêtes de ce type ne sont pas accessibles au public.

7. Le présent règlement s'entend sans préjudice des droits d'accès du public aux documents détenus par les institutions, découlant éventuellement d'instruments du droit international ou d'actes adoptés par les institutions en application de ces instruments.

7. Le présent règlement s’entend sans préjudice des droits d’accès étendu du public aux documents détenus par les institutions, découlant éventuellement d’instruments du droit international ou d’actes adoptés par les institutions en application de ces instruments.

Justification

S'agissant des droits d'accès découlant d'instruments du droit international tels que la convention d'Aarhus ou d'actes adoptés en application de ces instruments, l'ajout du terme "étendu" dans le paragraphe 7 ne vise pas à introduire une modification juridique, mais à rendre le texte plus clair.

Amendement  4

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 1 - point e

Texte proposé par la Commission

Amendement

e) l'environnement, comme les sites de reproduction d'espèces rares.

supprimé

Amendement  5

Proposition de règlement

Article 4 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. L'accès aux documents suivants est refusé dans le cas où leur divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel des institutions:

3. L'accès aux documents suivants est refusé dans le cas où leur divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel des institutions:

a) documents ayant trait à une question en attente de décision;

a) documents ayant trait à une question en attente de décision et pour laquelle les règles de transparence sont respectées;

b) documents contenant des avis destinés à l'utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein des institutions concernées, même après que la décision a été prise.

b) documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein des institutions concernées, même après que la décision a été prise et dans un délai raisonnable.

Amendement  6

Proposition de règlement

Article 4 - paragraphe 4 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

4 bis. Les documents dont la divulgation entraînerait un risque pour les valeurs de protection environnementale, telles que les sites de reproduction des espèces rares, ne seront divulgués que conformément au règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement1.

 

______________________________

1 JO L 264 du 25.9.2006, p. 13.

Justification

L'article 4 bis (nouveau) est proposé afin de tenir pleinement compte de la convention d'Aarhus et des principes énoncés dans l'arrêt Turco (affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P).

Amendement  7

Proposition de règlement

Article 9 - paragraphe 7

Texte proposé par la Commission

Amendement

7. La Commission et le Conseil informent le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions.

7. La Commission et le Conseil garantissent un contrôle adéquat par le Parlement européen au sujet des documents sensibles conformément aux dispositions convenues entre les institutions, qui sont rendues publiques.

Justification

La recommandation 3 de la résolution Cashman indique que, dans le cadre du contrôle parlementaire, le règlement devrait garantir un contrôle approprié par le Parlement européen pour ce qui concerne les documents sensibles.

Amendement  8

Proposition de règlement

Article 10 – paragraphe 3

Texte proposé par la Commission

Amendement

3. Les documents sont fournis dans une version et sous une forme existantes (y compris électroniquement ou sous une autre forme: écriture braille, gros caractères ou enregistrement), en tenant pleinement compte de la préférence du demandeur.

3. Les documents sont fournis dans une version et sous une forme existantes (y compris électroniquement ou sous une autre forme: écriture braille, gros caractères ou enregistrement, dans une des langues officielles de l'Union européenne), en tenant pleinement compte de la préférence du demandeur. L’accès aux documents ne doit être limité par aucun logiciel ou système d’exploitation utilisé dans l’environnement de technologie de l'information de l’institution.

Justification

Les institutions devraient mettre à profit l’occasion que leur offre cette révision du règlement pour introduire les formats ouverts. Il résulte des principes de base du règlement et de sa base juridique que l’accès aux documents ne doit être restreint par aucun logiciel ou système d’exploitation utilisés par une institution.

Amendement  9

Proposition de règlement

Article 12 - paragraphe 2

Texte proposé par la Commission

Amendement

2. Les autres documents, notamment les documents relatifs à l'élaboration de la politique ou de la stratégie, sont, autant que possible, rendus directement accessibles sous forme électronique.

2. En particulier, les documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l’adoption d’actes législatifs de l’UE ou d’actes non législatifs d’application générale sont rendus directement accessibles au public, sous réserve des articles 4 et 9.

Justification

Voir justification de l'amendement à l'article 12, paragraphe 4.

Amendement  10

Proposition de règlement

Article 12 – paragraphe 4

Texte proposé par la Commission

Amendement

4. Chaque institution définit dans son propre règlement intérieur les autres catégories de documents directement accessibles au public.

4. Les institutions créent une interface commune pour leurs registres de documents et garantissent notamment un point unique d'accès direct aux documents établis ou reçus dans le cadre de procédures visant à l'adoption d'actes législatifs de l'UE ou d'actes non législatifs d'application générale.

Justification

L’article 12, paragraphes 2 et 4, est modifié afin d’inclure les recommandations 2 et 5 de la résolution Cashman et d’améliorer les normes actuelles.

Amendement  11

Proposition de règlement

Article 13 - paragraphe 2 - point a

Texte proposé par la Commission

Amendement

a) les initiatives présentées au Conseil par un État membre en vertu de l'article 67, paragraphe 1, du traité CE ou conformément à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

a) les initiatives présentées au Conseil par un État membre conformément à l'article 34, paragraphe 2, du traité UE;

Justification

Les initiatives présentées par les États membres en vertu de l’article 67, paragraphe 1, du traité CE ne sont plus possibles.

Amendement  12

Proposition de règlement

Article 17 - paragraphe 1 bis (nouveau)

Texte proposé par la Commission

Amendement

 

1 bis. Au plus tard le …, la Commission publie un rapport sur la mise en œuvre des principes du présent règlement et formule des recommandations, y compris, le cas échéant, toutes propositions de révision du présent règlement qui s'avèrent nécessaires en raison d'une modification de la situation actuelle, ainsi qu'un programme d’action comprenant des mesures à prendre par les institutions.

Justification

Comme dans le cas du règlement actuel, il y a lieu de publier un rapport sur la mise en œuvre du règlement, qui contiendra des recommandations et des propositions d’améliorations, si nécessaire. La suppression d'une disposition constitue un amendement de facto du règlement.

PROCÉDURE

Titre

Accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

Références

COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD)

Commission compétente au fond

LIBE

Avis émis par

Date de l'annonce en séance

PETI

4.9.2008

 

 

 

Rapporteur pour avis

Date de la nomination

David Hammerstein

15.7.2008

 

 

Date de l'adoption

19.1.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

20

0

1

Membres présents au moment du vote final

Sir Robert Atkins, Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Victor Boştinaru, Simon Busuttil, Alexandra Dobolyi, Glyn Ford, Cristina Gutiérrez-Cortines, David Hammerstein, Marian Harkin, Carlos José Iturgaiz Angulo, Marcin Libicki, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Mairead McGuinness, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Nicolae Vlad Popa, Kathy Sinnott

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Carlos Carnero González, Marie-Hélène Descamps, Henrik Lax


PROCÉDURE

Titre

Accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

Références

COM(2008)0229 – C6-0184/2008 – 2008/0090(COD)

Date de la présentation au PE

30.4.2008

Commission compétente au fond

       Date de l’annonce en séance

LIBE

22.5.2008

Commission(s) saisie(s) pour avis

       Date de l’annonce en séance

INTA

23.9.2008

JURI

22.5.2008

AFCO

22.5.2008

PETI

4.9.2008

Commission(s) associée(s)

       Date de l’annonce en séance

AFCO

20.11.2008

 

 

 

Rapporteur(s)

       Date de la nomination

Michael Cashman

28.5.2008

 

 

Examen en commission

7.10.2008

5.11.2008

20.1.2009

29.1.2009

 

10.2.2009

17.2.2009

 

 

Date de l’adoption

17.2.2009

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

26

5

15

Membres présents au moment du vote final

Alexander Alvaro, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Carlos Coelho, Esther De Lange, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Armando França, Urszula Gacek, Roland Gewalt, Jeanine Hennis-Plasschaert, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Stavros Lambrinidis, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Claude Moraes, Javier Moreno Sánchez, Maria Grazia Pagano, Martine Roure, Inger Segelström, Csaba Sógor, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Tatjana Ždanoka

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Edit Bauer, Simon Busuttil, Marco Cappato, Charlotte Cederschiöld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Metin Kazak, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo, Bill Newton Dunn, Hubert Pirker, Nicolae Vlad Popa, Eva-Britt Svensson, Charles Tannock

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Costas Botopoulos, Luis de Grandes Pascual, Anneli Jäätteenmäki, Jelko Kacin

Date du dépôt

19.2.2009

Dernière mise à jour: 26 février 2009Avis juridique