RAPPORT sur la méthode EBA/GPA, outil de gestion pour l'allocation des ressources budgétaires
25.2.2009 - (2008/2053(INI))
Commission des budgets
Rapporteur: Kyösti Virrankoski
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur la méthode de EBA/GPA, outil de gestion pour l'allocation des ressources budgétaires
Le Parlement européen,
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des budgets (A6-0104/2009),
A. considérant que la gestion par activité (GPA), l'établissement du budget par activité (EBA) et le cycle de planification stratégique et de programmation (PSP) ont été adoptés par les institutions communautaires à la suite de la publication du Livre blanc sur la réforme ("réformes Kinnock"), en 2000, dans le cadre d'une nouvelle dynamique orientée vers une gestion davantage fondée sur les performances de la Commission et des programmes communautaires en général,
B. considérant qu'en pratique, ces concepts ont été introduits au cours du mandat de la Commission Prodi, dans le cadre de ses objectifs stratégiques quinquennaux pour la période 2000-2005, qui prévoyaient un cycle PSP annuel et un cycle GPA/EBA correspondant sur le plan des ressources,
C. considérant que l'objectif ultime de tout ce processus était, sans aucun doute, de veiller à ce que les ressources rares provenant des contribuables soient utilisées de la meilleure manière possible afin de réaliser un ensemble de priorités politiques grâce à une meilleure interconnexion entre les politiques et les procédures d'allocation des ressources, ce qui signifiait que les institutions communautaires devaient mettre en place des mécanismes pour atteindre cet objectif de manière non bureaucratique et efficace,
D. considérant que la réforme visait également à mettre en place des modes de gestion et de mise en œuvre plus efficaces, à offrir une plus grande liberté d'action et à fournir une définition plus claire de la responsabilité et de l'obligation de rendre des comptes à titre individuel,
E. considérant que l'autorité budgétaire accorde naturellement la plus haute importance à l'utilisation optimale des ressources rares et considère qu'il est temps, désormais, de faire le bilan des progrès réalisés à ce jour et de donner une nouvelle impulsion pour d'autres améliorations qui pourraient doter les institutions communautaires de systèmes de haute qualité axés sur les performances,
F. considérant que des changements positifs considérables ont déjà eu lieu sur le plan de l'approche globale et de la "mentalité" vis-à-vis de ces questions, mais qu'il existe, par ailleurs, un énorme potentiel pour de nouvelles améliorations dans la gestion des ressources existantes,
Observations générales
1. estime que la mise en œuvre de la méthode GPA/EBA a été un succès et a entraîné un important changement de mentalité au sein de la Commission, tout en aidant à clarifier les notions de responsabilité et d'obligation de rendre des comptes à titre individuel, et en modifiant le système de gestion pour le rendre plus efficace, plus transparent et davantage axé sur les résultats;
2 souligne qu'il existe encore un réel danger de bureaucratisation de la Commission en raison de la prolifération de règles lourdes et de procédures complexes; demande, dès lors, de continuer à développer des procédures et des systèmes de gestion à tous les niveaux au sein de la Commission;
3. estime que les objectifs stratégiques quinquennaux de la Commission, qui constituent en somme la base politique pour l'ensemble de ses programmes, et leur traduction annuelle sous la forme de la stratégie politique annuelle (SPA), devraient être davantage liés aux cadres financiers pluriannuels (CFP), en vue de rationaliser leur calendrier et leur adoption sous la forme d'une stratégie unique cohérente avec les ressources correspondantes, et estime, dès lors, que les CFP eux-mêmes devraient couvrir une période de cinq ans;
4. considère qu'à l'heure actuelle, les programmes de l'UE font l'objet d'un examen approfondi en ce qui concerne les contrôles et la légalité, mais que, malheureusement, la même attention n'est pas accordée à la réalité des résultats obtenus au cours de leur période d'application; estime qu'une attention bien plus grande devrait être accordée aux résultats obtenus lors de l'évaluation des performances annuelles globales de la Commission, y compris dans le cadre de la procédure de décharge;
Responsabilités
5. souligne qu'une identification et une répartition claires des responsabilités sont d'une importance capitale pour le succès des politiques de l'UE et une bonne valorisation des fonds du budget; souligne que la responsabilité politique incombe aux commissaires; souligne également que vis-à-vis du Parlement, ils sont aussi entièrement responsables de la mise en œuvre d'une gestion saine et efficace dans leurs départements respectifs et, globalement, au sein de la Commission; souligne que de bonnes relations entre les institutions, dans un esprit de confiance mutuelle et de transparence, sont primordiales pour garantir le succès;
6. considère qu'il est primordial qu'en tant qu'organe exécutif chargé de la mise en œuvre, la Commission dispose des moyens nécessaires et d'une marge de manœuvre suffisante, mais qu'elle devrait fournir des informations claires sur les objectifs atteints et sur l'utilisation des ressources financières et humaines allouées; considère qu'il est moins important – du point de vue d'une autorité budgétaire – de connaître les moyens exacts mis en œuvre pour réaliser les objectifs et les modalités de fonctionnement interne de la Commission; recommande, dès lors, qu'il soit accordé davantage de liberté à cet égard; invite la Commission à analyser le cycle EBA/PSP actuel afin de s'assurer de sa cohérence à cet égard ainsi qu'à présenter toutes les propositions de modification nécessaires;
7. estime que la Commission devrait établir des indicateurs quantitatifs et qualitatifs clairs en vue d’évaluer la réalisation des objectifs politiques et administratifs, et qu'elle devrait les rendre comparables sur la durée;
8. rappelle que les directeurs généraux des DG de la Commission (ordonnateurs délégués) sont également tenus de répondre à un niveau de responsabilité administrative et de gestion, en termes de mise en œuvre efficace, performante et, naturellement, juridiquement correcte des programmes et des politiques, conformément aux dispositions applicables prévues par le Statut des fonctionnaires et au principe de bonne gestion financière prévu par le règlement financier;
9. estime que, dans la plupart des domaines, la question d'une chaîne de responsabilité claire, ni trop complexe ni trop bureaucratique, peut demeurer la cause d'une absence de "responsabilité" pour des questions spécifiques au sein de la Commission; demande qu'il soit établi des lignes directrices claires à cet égard en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes et du budget, et que des informations soient communiquées concernant la manière dont la GPA et l'EBA influent sur cette question;
10. attend avec intérêt, à cet égard, tous travaux ultérieurs visant à clarifier la responsabilité des différents acteurs et à renforcer le sens de la responsabilité au sein de l'organisation; considère également, à cet égard, que l'utilisation efficace et l'intégration de la méthode GPA/EBA comme un "outil de réussite", plutôt qu'une charge administrative, peut être d'une importance cruciale; demande à la Commission de poursuivre ce processus et de présenter toute proposition appropriée pour avancer dans ce sens;
Commentaires
11. estime qu’il est consacré moins de temps à la présentation pratique et à la synthèse des résultats et des ressources allouées qui apparaissent dans les rapports annuels d'activité (RAA) qu’aux tâches administratives pour la présentation des objectifs et des ressources demandées lors des étapes préparatoires, c'est-à-dire dans la SPA, les plans de gestion annuels et les fiches d'activité; estime, à cet égard, que de nouvelles avancées sont nécessaires afin que les services collectifs de la Commission assument leur part de "responsabilité" de manière positive dans le cadre de ce processus;
12. souligne le besoin réel d'améliorer et de rendre plus conviviaux les rapports présentant les résultats afin que le Parlement puisse exécuter ses tâches budgétaires, législatives et d'audit; estime que, dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle, une version plus concise de ces RAA et de leurs rapports de synthèse, incluant les résultats et les coûts, devraient être mis à la disposition du Parlement et du Conseil;
13. considère comme une déficience grave le fait que, jusqu'à présent, la SPA, ainsi que les informations budgétaires parallèles qui alimentent l'APB, ont introduit de nouvelles priorités, sans identifier les "priorités négatives", et que, par conséquent, l'ensemble du cycle tend à ajouter une priorité après l'autre sans qu'aucune décision politique ne soit prise concernant des questions dont la portée, compte tenu des ressources limitées en provenance des contribuables, doit être réduite afin de laisser plus de place aux priorités les plus cruciales; souligne que cela va clairement à l'encontre des principes fondamentaux de la réforme; constate avec inquiétude que les limitations strictes qui accompagnent les CFP laissent très peu de marge de manœuvre;
14. prend acte des propositions visant à renforcer la cohérence entre les plans de gestion annuels et les fiches d'activité publiées avec l'APB de manière à ce que la charge administrative liée à la procédure PSP soit réduite tout en conservant le lien entre les objectifs et les "résultats" mesurés; considère que le plan de gestion annuel doit être modifié et demande à la Commission d'agir rapidement;
15. reste convaincu, dès lors, que la procédure PSP/GPA ne tient pas suffisamment compte des "leçons apprises" et des résultats antérieurs ainsi que de la manière dont ils sont réemployés dans le système pour les années à venir; souligne que cela est également lié à la façon dont le vaste éventail d'études et d'évaluations réalisées par la Commission est pris en compte et à la manière dont il influe, à juste titre, sur la procédure d'allocation des ressources; propose, dès lors, de demander plus expressément qu’il soit établi un rapport entre les procédures d’examen des programmes et la procédure budgétaire, d’une part, et les paramètres des évaluations, d’autre part; propose, en outre, qu’un chapitre sur les "leçons apprises" soit inclus dans le RAA;
16. considère que le cycle PSP/GPA devrait également comporter une évaluation des risques relative à la réalisation des objectifs politiques fixés;
17. estime qu'il est nécessaire, afin d'améliorer concrètement les résultats des programmes de l'UE, que les cycles budgétaires et de gestion actuels soient mieux utilisés lors de la préparation du nouveau budget; indique que, techniquement, cela signifie que pour la procédure actuelle (Budget 2010), les RAA et leur rapport de synthèse pour 2008, qui incluent les résultats indiquant si les objectifs ont été atteints ou non, doivent être disponibles en temps voulu et plus largement utilisés dans l'ensemble des propositions présentées par la Commission au cours de l'année 2009; souligne que la manière dont les priorités et les objectifs précédents évoluent devrait produire des "conséquences systématiques"; déplore que, d'une année à l'autre, il ne soit pas accordé suffisamment d'intérêt à ce qui a été fait à cet égard ni aux conséquences que cela pourrait engendrer pour les années suivantes;
18. se félicite de certaines améliorations apportées aux fiches d'activité qui sont fournis avec l'APB afin de justifier les ressources demandées; déplore, toutefois, que les informations ne soient parfois toujours pas d'une qualité suffisante pour motiver, par exemple, une augmentation du budget, et regrette aussi que, jusqu'à présent, l'autorité budgétaire n'ait pas vraiment estimé utile de récompenser les "bons élèves" ni, inversement, de maintenir voire de réduire les budgets des départements qui fournissent des résultats insuffisants;
Au sein de la Commission
19. estime que les objectifs et les plans à long terme, c'est-à-dire le CFP et les objectifs stratégiques quinquennaux ainsi que la SPA, doivent également être mieux expliqués et davantage liés aux travaux de chaque DG et service afin de constituer un élément majeur de motivation du personnel concerné en lui faisant prendre conscience de son implication et de sa contribution aux objectifs majeurs de l'organisation dans son ensemble; demande, dès lors, à la Commission d’interconnecter plus clairement les priorités positives et négatives figurant dans les plans de gestion annuels et les RAA avec les objectifs pluriannuels et stratégiques globaux;
20. estime également que, dans l'ensemble, ces objectifs stratégiques ne font malheureusement l'objet d'aucune tentative réelle d'évaluation en termes de progrès accomplis; estime, par exemple, qu'un examen à mi-parcours de la manière dont les objectifs stratégiques ont été réalisés pourrait être mis en place et que chaque DG pourrait alimenter ce processus en indiquant les mesures adoptées, les ressources utilisées et la manière dont cela a contribué à la réalisation des objectifs globaux; souligne que, pour mettre en place cette pratique, les objectifs et les indicateurs utilisés pour mesurer les résultats devraient également, dans la mesure du possible, être définis dans ce contexte stratégique;
21. souligne qu'à terme, cette participation permettra également d'aller vers une gestion responsable des ressources aux niveaux opérationnels et qu'elle représentera aussi, par exemple, un élément clé propre à encourager les unités à établir des méthodes de travail efficaces, à faire des économies lorsque cela est possible, à coopérer avec d'autres départements, etc.;
22. estime que la méthode EBA/GPA doit être développée de manière à améliorer la transparence et les explications concernant la répartition des responsabilités entre les fonctions centrales et décentralisées au sein de la Commission, et à fournir, avant tout, des orientations claires sur les chiffres et les coûts relatifs au personnel/ressources utilisés pour les fonctions de soutien administratif et de coordination, y compris le soutien au cycle EBA/GPA lui-même, contribuant ainsi à établir le juste équilibre entre approche centralisée et décentralisée;
Remarques finales
23. prie la Commission de mieux intégrer et rationaliser le cycle PSP/GPA, afin que les résultats réels de la mise en œuvre des politiques et des activités puissent être pris en considération lors de l'allocation des ressources humaines et financières; souligne que cela devrait également aboutir à l'identification de "priorités négatives" éventuelles;
24. estime qu’il conviendrait d’examiner plus sérieusement la possibilité de tenir systématiquement compte des résultats de l’année précédente lors de l’établissement de la stratégie politique annuelle, contribuant ainsi à réduire la charge administrative de la Commission;
25. souligne que des simplifications et des améliorations devraient également être apportées à la présentation du contenu des documents clés du cycle PSP/GPA, tels que les rapports annuels d’activité et les rapports de synthèse de la Commission, afin de mieux les adapter aux besoins de l'autorité budgétaire et de décharge;
26. insiste sur le fait que cette initiative ne devrait pas entraîner une augmentation de la charge administrative; invite, dès lors, la Commission à effectuer une analyse détaillée des coûts administratifs du cycle PSP/GPA afin d'identifier les simplifications administratives éventuelles ainsi qu'à s’assurer que les ressources humaines sont allouées de manière appropriée, en particulier en ce qui concerne les activités de programmation et de budgétisation;
27. invite la Commission à faire rapport au Parlement sur les résultats de ces analyses dans le prochain rapport sur l'examen analytique, ainsi que sur les actions mises en œuvre et les progrès réalisés en ce qui concerne les demandes formulées dans le présent rapport, avant la première lecture du Parlement sur le budget pour 2010;
28. estime qu’il conviendrait de mettre davantage l’accent sur la définition de critères qualitatifs applicables aux données de performance;
29. demande en outre à la Commission de tenir le Parlement informé des mesures adoptées en vue d'évaluer et d'améliorer le rendement et l'efficacité organisationnels, notamment en ce qui concerne la répartition du soutien administratif et des fonctions de coordination entre les niveaux central et opérationnel au sein de la Commission;
30. souligne qu'il devrait exister un lien plus clair entre les rapports d'activité annuels, la SPA et l'APB de la Commission, et que l'harmonisation entre les activités de programmation et de budgétisation devrait être encouragée dans une perspective pluriannuelle, grâce à une meilleure interconnexion entre le cadre financier pluriannuel, le plan stratégique de la Commission et la SPA;
31. estime que ces améliorations feraient de la méthode EBA/GPA un instrument efficace pour l'établissement du budget sur la base des résultats et favoriseraient la mise en place d'une culture de la responsabilité et de l'obligation de rendre des comptes au sein de la Commission;
32. estime que le Parlement devrait reconsidérer l’utilisation qu’il fait des données de performance contenues dans les documents relatifs à la procédure PSP/GPA en vue de renforcer son dialogue avec la Commission;
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33. charge son Président de transmettre la présente résolution à la Commission et au Conseil.
EXPLANATORY STATEMENT
"La Société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration"
(Article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 27.8.1789)
Pendant de nombreuses années, le système de gestion et de budgétisation de l’UE était basé sur une approche très centralisée et fondée sur les "intrants", où ni les résultats qui en découlaient ni l'ensemble des ressources nécessaires à leur réalisation n’étaient clairement identifiables.
Les ressources financières et humaines nécessaires à la réalisation des objectifs définis étaient fragmentées entre différentes parties du budget communautaire. Par exemple, les coûts opérationnels représentaient une partie du budget tandis que les coûts administratifs, y compris les frais généraux et de personnel, constituaient une partie distincte. Par conséquent, lorsque des citoyens ou des personnalités politiques souhaitaient connaître le coût total d’une politique précise, il était presque impossible de l’évaluer sans l'aide d'un spécialiste.
Cela était également vrai lorsqu’il s’agissait de savoir si les politiques/initiatives en question avaient effectivement atteint l'ensemble des objectifs politiques définis ou non. Une attention trop importante était (et, dans une certaine mesure, est toujours) accordée aux "intrants" par rapport aux "résultats".
Le système de planification stratégique et de programmation (PSP) et la gestion par activité (GPA), ainsi que l'établissement du budget par activité (EBA), mis en place à la suite de la publication du Livre blanc sur la réforme ("réformes Kinnock"), en 2000, visaient à remédier à cette situation en modifiant fondamentalement les méthodes d’identification, de hiérarchisation et d’évaluation des différentes politiques (objectifs politiques à atteindre) par les institutions communautaires, ainsi qu’à identifier clairement les ressources globales (volet opérationnel + administratif) nécessaires. Globalement, les améliorations visées peuvent être résumées comme suit:
– mieux identifier les priorités et les effets attendus;
– mieux intégrer les priorités politiques définies dans le cadre de la procédure budgétaire (adapter les priorités en fonction du processus d’affectation des ressources);
– fournir davantage d’informations sur les résultats;
– fournir davantage d’informations sur les ressources utilisées pour atteindre ces résultats;
– définir plus clairement la responsabilité et l’obligation de rendre des comptes;
– accroître l’efficacité;
– simplifier les procédures.
Le rapport actuellement à l’examen vise à dresser le bilan de tout ce processus qui englobe à la fois les aspects relatifs à la réforme du système de gestion et à la réforme budgétaire, ces deux questions devant être inévitablement liées si l’on souhaite véritablement garantir une utilisation efficace et transparente des ressources rares en vue de la réalisation des priorités démocratiquement définies.
Il ne fait aucun doute que la méthode EBA/GPA est une pierre angulaire de ce processus de réforme et qu'elle devrait également tendre vers un système offrant une plus grande liberté d'action, dans le cadre d'une définition plus claire de la responsabilité et de l’obligation de rendre des comptes.
Ce rapport se fonde principalement sur diverses études réalisées à la demande du Parlement européen, dont les plus importantes sont les suivantes:
– "Étude sur la réforme administrative de la Commission en ce qui concerne l’EBA et la GPA" (17.1.2008 – Parlement européen)
– "Étude sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la gestion par activité au sein de la Commission européenne" (28.4.2008 – Commission européenne)
– "Responsabilité de la Communauté et responsabilité des acteurs du règlement financier" (11.7.2008 – Parlement européen)
– "Décentralisation à la suite de la réforme de la Commission européenne: évaluation et perception" (25.7.2008 – Parlement européen)
Le cycle complet des événements intervenant dans le cadre du processus annuel de planification et de la procédure budgétaire de l'Union européenne étant extrêmement complexe à première vue, le rapporteur tient à en illustrer les différentes étapes afin que tout le monde puisse en avoir une vision claire.
La résolution invite instamment la Commission à intensifier ses travaux en vue de surmonter les entraves majeures au changement qui semblent faire obstacle à la réalisation de progrès rapides dans toute grande organisation. Cela étant dit, le rapporteur est convaincu que l'ensemble du processus de réforme, et l’EBA/GPA en particulier, a déjà contribué, et continuera de contribuer, très positivement à produire un changement de mentalité absolument indispensable pour enfin se concentrer sur ce qui constitue l’essentiel des préoccupations du public, à savoir les résultats réels des politiques.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l'adoption |
24.2.2009 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
38 0 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Laima Liucija Andrikienė, Richard James Ashworth, Glenn Bedingfield, Reimer Böge, Costas Botopoulos, Daniel Dăianu, Vasilica Viorica Dăncilă, Valdis Dombrovskis, Szabolcs Fazakas, Vicente Miguel Garcés Ramón, Salvador Garriga Polledo, Catherine Guy-Quint, Jutta Haug, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Zbigniew Krzysztof Kuźmiuk, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Mario Mauro, Alexandru Nazare, Gérard Onesta, Esko Seppänen, Nina Škottová, Theodor Dumitru Stolojan, László Surján, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Juan Fraile Cantón, Vytautas Landsbergis, Manolis Mavrommatis, Juan Andrés Naranjo Escobar, Paul Rübig, Jacek Saryusz-Wolski, György Schöpflin, Margarita Starkevičiūtė, Peter Šťastný, Janusz Wojciechowski, Zbigniew Zaleski |
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Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final |
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