om Lissabontraktatens indvirkning på udviklingen af den institutionelle balance i Den. Europæiske Union

(2008/2073(INI))

Europa-Parlamentet,

–   der henviser til Formandskonferencen afgørelse af 6. marts 2008,

–   der henviser til Lissabontraktaten om ændring af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, underskrevet i Lissabon den 13. december 2007,

–   der henviser til sin beslutning af 20. februar 2008 om Lissabontraktaten(1),

–   der henviser til konklusionerne fra Det Europæiske Råd den 11.-12. december 2008,

–   der henviser til forretningsordenens artikel 45,

–   der henviser til betænkning fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender og udtalelse fra Udviklingsudvalget (A6-0142/2009),

A.  der henviser til, at Lissabontraktaten styrker den institutionelle balance, idet den forstærker de enkelte politiske institutioners nøglefunktioner og derved styrker deres respektive roller inden for en institutionel ramme, hvor samarbejde mellem institutionerne er en vigtig faktor for det gode resultat af integrationsprocessen i Unionen,

B.  der henviser til, at Lissabontraktaten omdanner den tidligere "fællesskabsmetode", idet den tilpasser og styrker den til en "unionsmetode", der i det væsentligste består i, at

– Det Europæiske Råd definerer overordnede politiske retningslinjer og prioriteter

– Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå

– Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab udøver den lovgivende funktion og budgetfunktionen på grundlag af forslag fra Kommissionen,

C.  der henviser til, at Lissabontraktaten udvider anvendelsen af denne specifikke beslutningsprocedure i Unionen til nye områder i dens lovgivnings- og budgetmæssige virksomhed,

D.  der henviser til, at Lissabontraktaten fastsætter, at Det Europæiske Råd med enstemmighed og efter Europa-Parlamentets godkendelse kan vedtage en afgørelse om at udvide anvendelsen af kvalificeret flertal og den almindelige lovgivningsprocedure og derved styrke unionsmetoden,

E.  der henviser til, at selv om Lissabontraktaten har til formål at forenkle og forbedre sammenhængen mellem formandskabet for Det Europæiske Råd og formandskabet for Rådet, er det – i hvert fald i begyndelsen – sandsynligt, at det forhold, at Det Europæiske Råd og Rådet for Udenrigsanliggender (og for Eurogruppen) har hver sin formand samtidig med, at rotationssystemet for formandskabet for Rådet i dets andre sammensætninger bevares, vil komplicere unionens virksomhed,

F.  der henviser til, at princippet om ligestilling mellem mænd og kvinder indebærer en ligelig repræsentation af kvinder og mænd inden for det offentlige, hvilket der også skal tages hensyn til i forbindelse med udnævnelser til de vigtigste politiske poster i Den Europæiske Union.

G.  der henviser til, at den nye procedure for valget af Kommissionens formand gør det nødvendigt, at der tages hensyn til resultatet af valget og føres passende konsultationer mellem repræsentanter for Det Europæiske Råd og for Europa-Parlamentet, inden Det Europæiske Råd foreslår sin kandidat,

H.  der henviser til, at organisationen af det interinstitutionelle samarbejde i beslutningsprocessen er af afgørende betydning for, at Unionens virksomhed bliver en succes,

I.  der henviser til, at Lissabontraktaten tager højde for den voksende betydning af strategisk flerårig planlægning og operationel årlig planlægning med henblik på at sikre et velfungerende forhold mellem institutionerne og en effektiv gennemførelse af beslutningsprocedurerne og fremhæver Kommissionens rolle som initiativtager til de vigtigste programmeringsaktiviteter,

J.  der henviser til, at den nuværende syvårige finansielle programmering betyder, at Europa-Parlamentet og Kommissionen fra tid til anden under en hel valgperiode ikke skal træffe grundlæggende politiske finansielle afgørelser, idet de vil være fastlåst inden for en ramme, der blev vedtaget af deres forgængere, og som vil vare indtil udløbet af deres mandat, hvilket imidlertid kunne løses ved at gøre brug af den mulighed, som Lissabontraktaten giver for en femårig finansiel programmering, der kunne falde sammen med Parlamentets og Kommissionens mandat,

K.  der henviser til, at der med Lissabontraktaten indføres en ny og omfattende tilgang til Unionens optræden udadtil – selv om der fastsættes særlige mekanismer for beslutningsprocessen i spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – og skabes en post med "dobbeltkasket" som næstformand i Kommissionen (den højtstående repræsentant), bistået af en særlig tjeneste for EU's optræden udadtil med central betydning for, at denne nye og integrerede tilgang kan blive operationel,

L.  der henviser til, at der med Lissabontraktaten indføres en ny ordning for repræsentationen af Unionen udadtil, som på forskellige niveauer i alt væsentligt overdrages til Det Europæiske Råds formand, Kommissionens formand og Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant), hvilket kræver en omhyggelig fordeling af opgaverne og koordination mellem de forskellige parter med ansvar for denne repræsentation, så uheldige kompetencekonflikter og unødigt dobbeltarbejde undgås,

M.  der henviser til, at Det Europæiske Råd den 11.-12. december 2008 vedtog, at det, såfremt Lissabontraktaten træder i kraft i slutningen af 2009, vil træffe de nødvendige retlige foranstaltninger for at bevare Kommissionens nuværende sammensætning med et medlem pr. medlemsstat,

Generel vurdering

1.  glæder sig over de institutionelle fornyelser i Lissabontraktaten, der skaber betingelserne for en fornyet og forbedret institutionel balance i EU, hvorved EU-institutionerne får mulighed for at fungere mere effektivt, åbent og demokratisk og sætter EU i stand til at opnå bedre resultater, som i højere grad svarer til borgernes forventninger og at udfylde sin rolle som global aktør på den internationale scene;

2.  understreger, at der er sket en styrkelse af de enkelte institutioners kerneaktiviteter, hvilket gør det muligt for den enkelte at udvikle sin rolle mere effektivt, men gør samtidig opmærksom på, at den nye institutionelle ramme kræver, at den enkelte institution udfolder sine aktiviteter i stadigt samarbejde med de andre, så der kan opnås positive resultater for hele EU;

Styrkelse af den særlige beslutningsproces –"unionsmetoden"– som grundlaget for den interinstitutionelle balance

3.  glæder sig over, at de vigtigste elementer i "fællesskabsmetoden" – Kommissionens initiativret og Europa-Parlamentets og Rådets fælles beslutningstagning – er bevaret og styrket ved Lissabontraktaten, idet:

– Det Europæiske Råd bliver en institution, hvis særlige rolle med hensyn til at tilføre Unionen fremdrift og retning styrkes, idet det fastlægger EU's strategiske mål og prioriteter uden at blande sig i den løbende udøvelse af EU's lovgivningsmæssige og budgetmæssige beføjelser;

– Kommissionens rolle som motoren, der driver EU's aktiviteter fremad, bekræftes, hvorved det sikres, at Kommissionens monopol på lovgivningsinitiativet bevares uændret (og endda forstærkes), navnlig inden for budgetproceduren;

– Europa-Parlamentets beføjelser som lovgivningsmyndighedens ene part udvides, idet den almindelige lovgivningsprocedure (som den nuværende fælles beslutningsprocedure fremover vil blive kaldt) bliver hovedreglen (medmindre traktaten fastsætter, at der skal anvendes en særlig lovgivningsprocedure) og udvides til at omfatte næsten alle områder inden for EU-lovgivningen, herunder retlige og indre anliggender;

– Rådets rolle som lovgivningsmyndighedens anden part bekræftes og bevares – dog med en vis overvægt på nogle få vigtige områder – navnlig i kraft af, at det af Lissabontraktaten tydeligt fremgår, at Det Europæiske Råd ikke skal udøve lovgivende funktioner;

– den nye budgetprocedure, der ligeledes vil være baseret på en fælles beslutningsprocedure på lige fod mellem Europa-Parlamentet og Rådet, vil dække alle typer udgifter, og Europa-Parlamentet og Rådet vil også i fællesskab vedtage den flerårige finansielle ramme, i begge tilfælde på initiativ af Kommissionen;

– sondringen mellem lovgivningsmæssige retsakter og delegerede retsakter samt anerkendelsen af Kommissionens specifikke udøvende rolle, underlagt kontrol af lovgivningsmyndighedens to ligestillede parter, vil højne kvaliteten af EU-lovgivningen; Europa-Parlamentet spiller en ny rolle med hensyn til delegation af beføjelser til Kommissionen og kontrol med delegerede retsakter;

– Kommissionens rolle (i nært samarbejde med Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant)) på området for EU's indgåelse af traktater slås fast, for så vidt angår dens bemyndigelse til at føre forhandlinger, og Europa-Parlamentets godkendelse vil være påkrævet i forbindelse med Rådets indgåelse af næsten alle internationale aftaler;

4.  glæder sig over Lissabontraktatens bestemmelser om, at Det Europæiske Råd enstemmigt og med Europa-Parlamentets samtykke, og forudsat et nationalt parlament ikke modsætter sig, kan beslutte at udvide beslutningsproceduren med kvalificeret flertal og den almindelige lovgivningsprocedure til områder, hvor de endnu ikke finder anvendelse;

5.  understreger, at disse passerellebestemmelser er udtryk for en reel tendens til den bredest mulige anvendelse af "unionsmetoden", og opfordrer derfor Det Europæiske Råd til at gøre fuld brug af disse muligheder i traktaten;

6.  fastholder, at fuld udnyttelse af alle de institutionelle og proceduremæssige nyskabelser i Lissabontraktaten løbende kræver et dybtgående samarbejde mellem de institutioner, der deltager i de forskellige procedurer, hvor samtlige fordele ved de nye mekanismer i traktaten udnyttes, navnlig hvad angår internationale aftaler;

Europa-Parlamentet

7.  udtrykker stor tilfredshed med, at Lissabontraktaten fuldt ud anerkender Europa-Parlamentet som den ene af de to parter i EU's lovgivnings- og budgetmyndighed, samtidig med at Parlamentets rolle i vedtagelsen af mange politiske beslutning af stor betydning for livet i EU også slås fast, og at dets politiske kontrolfunktion er styrket og endda udvidet til – dog i et mindre omfang – også at dække FUSP-området;

8.  understreger, at denne anerkendelse af Europa-Parlamentets rolle kræver de andre institutioner fulde samarbejde, navnlig hvad angår rettidig fremsendelse af de nødvendige dokumenter til Parlamentet, således at det kan udøve sine funktioner på lige fod med Rådet, samt Parlamentets adgang til og deltagelse i relevante arbejdsgrupper og møder, der afholdes i andre institutioner på samme vilkår som de øvrige deltagere i beslutningsprocessen; opfordrer de tre institutioner til at indgå interinstitutionelle aftaler, der fastsætter en bedste praksis inden for disse områder for på denne måde at optimere deres gensidige samarbejde;

9.  fastholder, at Europa-Parlamentet selv må gennemføre de fornødne interne reformer med henblik på at tilpasse sine strukturer, procedurer og arbejdsmetoder til de nye beføjelser og øgede krav til programplanlægning og interinstitutionelt samarbejde, der er fastsat i Lissabontraktaten(2); afventer med interesse konklusionerne fra Arbejdsgruppen om Reform af Parlamentet og erindrer om, at det ansvarlige udvalg i øjeblikket arbejder på en reform af Parlamentets forretningsorden med henblik på en tilpasning til Lissabontraktaten(3);

10.  glæder sig over, at Lissabontraktaten udvider Europa-Parlamentets initiativret med hensyn til revision af traktaterne, anerkender Parlamentets ret til at deltage i konventet, og at Parlamentets godkendelse er påkrævet, såfremt Det Europæiske Råd ikke finder, at der er grund til at indkalde konventet; er af den opfattelse, at denne anerkendelse taler for også at anerkende Europa-Parlamentets ret til fuld deltagelse i regeringskonferencen på samme vilkår som Kommissionen; mener, at en interinstitutionel ordning, der bygger på erfaringerne fra de to tidligere regeringskonferencer, i fremtiden kunne udstikke retningslinjerne for afholdelsen af regeringskonferencer, navnlig for så vidt angår Europa-Parlamentets deltagelse og spørgsmål vedrørende gennemsigtighed;

11.  noterer sig overgangsordningerne vedrørende Europa-Parlamentets sammensætning; finder, at gennemførelsen af disse ordninger vil kræve en ændring af primær ret; opfordrer medlemsstaterne til at træffe alle nødvendige nationale retlige forholdsregler for at der, i forbindelse med valget i juni 2009 kan vælges 18 supplerende medlemmer til Europa-Parlamentet, således at de kan sidde i Europa-Parlamentet som observatører fra den dato, hvor Lissabontraktaten træder i kraft; bemærker imidlertid, at samtlige supplerende medlemmer først vil få deres fulde beføjelser på en aftalt dato, når først alle procedurerne til ratifikation af ændringen i primær ret er blevet afsluttet; minder Rådet om, at Parlamentet i henhold til Lissabontraktaten (TEU-traktatens artikel 14, stk. 2), vil erhverve vigtige rettigheder med hensyn til initiativ og godkendelse med hensyn til Parlamentets sammensætning, som det fuldt ud agter at gøre brug af;

Det Europæiske Råds rolle

12.  finder, at den formelle anerkendelse af Det Europæiske Råd som en separat uafhængig institution, hvis særlige beføjelser klart er defineret i traktaterne, medfører en fornyet præcisering af Det Europæiske Råds rolle, der består i den grundlæggende opgave at tilføre EU den fornødne politiske fremdrift, samt fastlægge de overordnede retningslinjer og mål for Den Europæiske Unions aktiviteter;

13.  glæder sig også over, at Lissabontraktaten præciserer Det Europæiske Råds særlige rolle i forbindelse med revision af traktaterne og i forbindelse med visse afgørelser af grundlæggende betydning for EU's politiske liv – så som udnævnelse til de vigtigste politiske poster, opløsning af politiske blokeringer af forskellige beslutningsprocedurer samt anvendelse af fleksibilitetsmekanismer – som vedtages af Det Europæiske Råd eller med dets deltagelse;

14.  understreger den særlige ledende rolle, som Det Europæiske Råd vil komme til at spille i udenrigsanliggender, navnlig hvad angår FUSP, hvor dets opgave med at definere de strategiske interesser og fastlægge mål og overordnede retningslinjer for denne politik er af afgørende betydning; understreger, at der i den forbindelse er behov for, at Rådet, Kommissionens formand og Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) inddrages tæt i forberedelsen af Det Europæiske Råds arbejde på dette område;

15.  fastholder, at behovet for at forbedre det interinstitutionelle samarbejde mellem Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd taler for at optimere betingelserne for, hvornår Europa-Parlamentets formand kan deltage i drøftelserne i Det Europæiske Råd, hvilket formentligt vil kunne løses ved en politisk aftale om forbindelserne mellem de to institutioner; finder det hensigtsmæssigt, at Det Europæiske Råd ligeledes formaliserede disse betingelser i sin interne forretningsorden;

Det Europæiske Råds faste formand

16.  glæder sig over, at der oprettes et fast langfristet formandskab for Det Europæiske Råd, hvilket vil bidrage til at sikre større kontinuitet, effektivitet og sammenhæng i institutionens arbejde og derved i EU's foranstaltninger; understreger, at udnævnelsen af formanden for Det Europæiske Råd bør finde sted hurtigst muligt efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse for at bevare forbindelsen mellem det nyvalgte Parlaments valgperiode og den nye Kommissions mandatperiode;

17.  understreger den afgørende rolle, som formanden for Det Europæiske Råd vil spille for EU's institutionelle aktiviteter, ikke som formand for Den Europæiske Union – hvilket den pågældende ikke vil være – men som formand for Det Europæiske Råd med den opgave at lede dets arbejde og give det fremdrift, sikre forberedelsen og kontinuiteten af Det Europæiske Råds arbejde, bestræbe sig på at fremme sammenhold og konsensus blandt dets medlemmer, rapportere til Europa-Parlamentet samt varetage repræsentationen på sit niveau af Den Europæiske Union udadtil i forbindelse med FUSP, uden at dette berører de beføjelser, der er tildelt Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant);

18.  minder om, at formanden for Det Europæiske Råd sikrer forberedelsen af Det Europæiske Råds møder og kontinuiteten af dets arbejde i samarbejde med formanden for Kommissionen og på grundlag af arbejdet i Rådet for Almindelige Anliggender, hvilket kræver gensidig kontakt og nært samarbejde mellem formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Rådet for Almindelige Anliggender;

19.  finder det i den forbindelse af afgørende betydning, at der etableres et afbalanceret samarbejde mellem Det Europæiske Råds formand og Kommissionens formand, det skiftende formandskab og – for så vidt EU's repræsentation udadtil på områder under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er berørt – Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant);

20.  erindrer om, at selv om det i Lissabontraktaten er fastsat, at Det Europæiske Råd bistås af Rådets generalsekretariat, skal Det Europæiske Råds særlige udgifter angives i en særskilt del af budgettet og indeholde de specifikke bevillinger til Det Europæiske Råds formand, som skal bistås af et personligt kabinet, der skal oprettes inden for rimelige rammer;

Rådet

21.  glæder sig over de skridt, der i Lissabontraktaten er taget i retning af at betragte Rådet som den anden part af EU's lovgivnings- og budgetmyndighed, der – om end stadig med en vis overvægt på enkelte områder – deler langt størstedelen af beslutningstagningen med Europa-Parlamentet inden for et institutionelt system, der gradvist har udviklet sig i retning af et parlamentarisk tokammersystem;

22.  understreger den afgørende rolle som Rådet for Almindelige Anliggender – og derved dets formand – har fået tildelt ved Lissabontraktaten med henblik på at sikre sammenhæng og kontinuitet i Rådets arbejde i dets forskellige sammensætningers arbejde samt forberede og følge op på Det Europæiske Råds arbejde (i samarbejde med Det Europæiske Råds formand og Kommissionens formand);

23.  understreger Rådets særlige rolle ved forberedelsen, definitionen og gennemførelsen af FUSP, og opfordrer til øget koordination mellem formanden for Rådet for Almindelige Anliggender og Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) i dennes egenskab af formand for Rådet for Udenrigsanliggender samt mellem dem og formanden for Det Europæiske Råd;

24.  er overbevist om, at den sondring mellem opgaverne for Rådet for Almindelige Anliggender og for Rådet for Udenrigsanliggender, der fastsættes i Lissabontraktaten, kræver en forskellig deltagelse i Rådets møder i disse to forskellige sammensætninger, navnlig fordi det på baggrund af det bredere koncept for EU's forbindelser udadtil, som fastsat i traktaterne og som ændret ved Lissabontraktaten, gør det stadig vanskeligere at kumulere mandater i begge rådssammensætninger; finder det derfor ønskværdigt, at udenrigsministrene primært koncentrerer sig om opgaverne i Rådet for Udenrigsanliggender;

25.  finder i den forbindelse, at det kan være nødvendigt for den stats- eller regeringschef, der varetager formandskabet for Rådet, personligt at føre formandskabet og sikre, at Rådet for Almindelige Anliggender fungerer behørigt som det organ, der er ansvarlig for koordination af de forskellige rådssammensætninger og afgørelse af meningsforskelle i forbindelse med prioriteringer og konflikter, der i øjeblikket alt for hurtigt henvises til Det Europæiske Råd;

26.  er opmærksom på risikoen for store vanskeligheder i forbindelse med koordinationen mellem de forskellige rådssammensætninger som følge af det nye formandssystem , og understreger som modvægt til denne risiko betydningen af de "nye" faste 18-måneders "troikaer" (grupper af tre formandskaber), der vil dele formandskabet for de forskellige rådssammensætninger (bortset fra Rådet for Udenrigsanliggender og eurogruppen) og for COREPER med det formål at sikre sammenhæng, konsekvens og kontinuitet i Rådets arbejde som helhed og for at sikre det interinstitutionelle samarbejde, der er nødvendigt for, at lovgivnings- og budgetprocedurerne som led i fælles beslutningstagning med Europa- Parlamentet fungerer tilfredsstillende;

27.  finder det af afgørende betydning, at trojkaerne udvikler et intenst og permanent samarbejde gennem hele deres fælles mandatperiode; understreger den betydning for EU's funktionsdygtighed af det fælles operationelle program for hver 18-måneders trojka, som behandles udførligt i punkt 51 i denne beslutning; opfordrer troikaerne til at fremlægge deres fælles operationelle program – der navnlig indeholder deres forslag til tidsplan for de lovgivningsmæssige forhandlinger – på Parlamentets plenarmøde i begyndelse af deres fælles mandatperiode;

28.  finder, at stats- eller regeringschefen for den medlemsstat, der varetager formandskabet for Rådet som en meget vigtig opgave skal sikre samhørighed inden for hele gruppen af formandskaber, sammenhængen i arbejdet inden for de forskellige rådssammensætninger samt tilvejebringelsen af den nødvendige koordination med Det Europæiske Råd, navnlig hvad angår forberedelsen og kontinuiteten af dets arbejde;

29.  understreger tillige, at stats- eller regeringschefen for den medlemsstat, der varetager det roterende formandskabet for Rådet, vil være Europa-Parlamentets privilegerede samtalepartner vedrørende formandskabets arbejde; mener, at den pågældende bør inviteres til at tale på Parlamentets plenarmøde og fremlægge det respektive formandskabs arbejdsprogram, gøre rede for den udvikling og de resultater, der er opnået inden for formandskabets seks måneders periode samt lægge op til debat af ethvert andet relevant politisk spørgsmål, der måtte være opstået i løbet af dette formandskab;

30.  understreger, at der på EU's nuværende udviklingsstadium indgår spørgsmål vedrørende sikkerhed og forsvar stadig som integreret del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og mener, at disse spørgsmål som sådan bør henhøre under kompetenceområdet for Rådet for Udenrigsanliggender, der ledes af Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant), eventuelt med deltagelse af forsvarsministrene;

Kommissionen

31.  glæder sig over, at Kommissionens rolle som motoren, der driver EU's aktiviteter fremad, bekræftes gennem:

– anerkendelsen af dens kvasi-monopol i forhold til lovgivningsinitiativet, som er udvidet til at omfatte samtlige EU's aktivitetsområder med undtagelse af FUSP, og som navnlig på det finansielle område er blevet styrket;

– styrkelsen af dens rolle som formidler af aftale mellem lovgivnings- og budgetmyndighedens de to parter;

– styrkelsen af dens rolle som EU's "udøvende" myndighed", når gennemførelsen af bestemmelserne i EU-lovgivning kræver en fælles fremgangsmåde, mens Rådet kun spiller denne rolle i FUSP-spørgsmål og i behørigt begrundede retsligt fastsatte tilfælde;

32.  glæder sig også over formandens styrkede stilling inden for kommissærkollegiet, navnlig hvad angår kommissærernes institutionelle ansvar over for formanden og Kommissionens interne organisation, hvilket skaber de fornødne betingelser for en styrkelse af formanden som leder af Kommissionen samt dennes samhørighed; mener, at denne styrkelse tilmed kan blive øget i betragtning af aftalen mellem stats- og regeringscheferne om at bevare et medlem af Kommissionen pr. medlemsstat;

Valg af formanden for Kommissionen

33.  understreger, at den kendsgerning, at formanden for Kommissionen vælges af Europa-Parlamentet på forslag af Det Europæiske Råd, vil give den pågældendes udnævnelse en udpræget politisk karakter;

34.  understreger, at denne form for valg vil styrke kommissionsformandens demokratiske legitimitet og position både internt inden for Kommissionen (for så vidt angår formandens forhold til de andre kommissærer) og generelt inden for de interinstitutionelle forbindelser;

35.  finder, at kommissionsformandens styrkede legitimitet også vil gavne Kommissionen som helhed, idet den styrker dens evne til at handle som uafhængig fortaler for EU's overordnede interesser og som drivkraften bag EU's aktiviteter;

36.  erindrer i den forbindelse om, at den omstændighed, at en kandidat til posten som formand for Kommissionen kan foreslås af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal, og at valget af denne kandidat af Europa-Parlamentet kræver et flertal af dets medlemmer, udgør et yderligere incitament til, at alle parter i processen går ind i den nødvendige dialog for at sikre, at processen får et heldigt udfald;

37.  erindrer om, at Det Europæiske Råd i henhold til Lissabontraktaten er forpligtet til at tage hensyn "til valget til Europa-Parlamentet" og derfor inden udnævnelsen af kandidaten skal afholde "passende høringer", hvilket ikke udgør formelle institutionelle kontakter mellem de to institutioner; erindrer endvidere om, at der i henhold til erklæring 11, knyttet som bilag til slutakten fra den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten(4), i denne forbindelse skal der afholdes "høringer inden for de rammer, der anses for mest velegnede" mellem repræsentanter for Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd;

38.  foreslår, at Det Europæiske Råd bemyndiger sin formand til (alene eller med en delegation) at gennemføre disse høringer, at formanden konsulterer Europa-Parlamentets formand med henblik på at organisere de nødvendige møder med lederne af de politiske grupper i Europa-Parlamentet, eventuelt ledsaget af lederne (eller en delegation) af de europæiske politiske partier, og at formanden for Det Europæiske Råd derefter aflægger rapport til Det Europæiske Råd;

Udnævnelsesprocesserne

39.  mener, at der ved valget af de personer, der skal beklæde posterne som formand for Det Europæiske Råd, formand for Kommissionen og næstformand for Kommissionen (den højtstående repræsentant) bør tages hensyn til kandidaternes relevante kompetencer; anerkender desuden, at der, som fastsat i erklæring 6 knyttet som bilag til ovennævnte slutakt, skal tages passende hensyn til nødvendigheden af at respektere de geografiske og befolkningsmæssige forskelle i Unionen og dens medlemsstater;

40.  finder endvidere, at medlemsstaterne og de europæiske politiske familier ved udnævnelsen af de vigtigste politiske EU-poster ikke kun skal tage hensyn til geografiske og befolkningsmæssige forskelle, men også til kriterier baseret på politiske balance og kønsfordeling;

41.  finder i den forbindelse, at udnævnelsesprocessen skal finde sted efter valget til Europa-Parlamentet for at kunne tage hensyn til valgresultatet, som vil spille en fundamental rolle ved valget af formanden for Kommissionen; påpeger, at det først efter valget af formanden for Kommissionen vil være muligt at sikre den krævede balance;

42.  foreslår i den forbindelse som mulig model nedenstående procedure og tidsplan for udnævnelserne, som Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd kunne aftale at følge;

– uge 1 og 2 efter valget til Europa-Parlamentet: dannelse af de politiske grupper i Europa-Parlamentet

– uge 3 efter valget: høringer mellem formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Europa-Parlamentet efterfulgt af separate møder mellem formanden for Det Europæiske Råd og formændene for de politiske grupper (eventuelt også med formændene for de europæiske politiske partier eller begrænsede delegationer);

– uge 4 efter valget: Det Europæiske Råds bekendtgørelse af kandidaten til posten som formand for Kommissionen under hensyntagen til resultaterne af de oven for nævnte høringer;

– uge 5 og 6 efter valget til Europa-Parlamentet: kontakter mellem kandidaten til posten som formand for Kommissionen og de politiske grupper; erklæringer fra denne kandidat og præsentation af den pågældendes politiske retningslinjer for Europa-Parlamentet; afstemning i Europa-Parlamentet om kandidaten til posten som formand for Kommissionen;

– juli/august/ september: den valgte formand for Kommissionen når til enighed med Det Europæiske Råd om udnævnelsen af Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) og foreslår en liste over de indstillede kommissærer (herunder Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant));

– september: Rådet vedtager listen over de indstillede kommissærer (herunder den Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant));

– september/oktober: høring af de indstillede kommissærer og af Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant));

– oktober: præsentation af kommissærkollegiet og deres program for Europa-Parlamentet; afstemning om den samlede Kommission (herunder Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant)); Det Europæiske Råd godkender den nye Kommission; den nye Kommission træder i funktion;

– november: Det Europæiske Råd udnævner formanden for Det Europæiske Råd;

43.  understreger, at det foreslåede scenario under alle omstændigheder skal anvendes fra og med 2014;

44.  mener, at Lissabontraktatens mulige ikrafttræden i slutningen af 2009 nødvendiggør en politisk aftale mellem Det Europæiske Råd og Europa-Parlamentet med henblik på at sikre, at proceduren for valget af den næste Kommissions formand og for udnævnelsen af den næste Kommission under alle omstændigheder vil overholde indholdet af de nye beføjelser, som Lissabontraktaten tildeler Europa-Parlamentet på dette område;

45.  mener, at Det Europæiske Råd, såfremt det straks efter valget til Europa-Parlamentet i juni 2009(5) indleder proceduren for indstilling af formanden for den nye Kommission bør tage behørigt hensyn til den tidsramme, der er nødvendig, for at den politiske høringsprocedure med de nyvalgte repræsentanter for de politiske grupper i henhold til Lissabontraktaten kan fuldføres på uformel vis; mener, at indholdet af dets nye beføjelser på denne måde vil blive respekteret fuldstændigt, og at Europa-Parlamentet kan skride til godkendelse af indstillingen til formand for Kommissionen;

46.  understreger, at proceduren for udnævnelse af det nye kollegium under alle omstændigheder først bør indledes, når resultatet af den anden folkeafstemning i Irland er kendt; påpeger, at institutionerne dermed ville være fuldt ud bekendt med den retlige kontekst, i hvilken den nye Kommission udøver sit mandat, og der kunne dermed tages behørigt hensyn til deres respektive beføjelser i proceduren og til den nye Kommissions sammensætning, struktur og kompetencer; hvis folkeafstemningen får et positivt udfald, bør Europa-Parlamentets formelle godkendelse af det nye kollegium, herunder Kommissionens formand og næstformand (den højtstående repræsentant), først finde sted efter Lissabontraktatens ikrafttræden;

47.  erindrer om, at Nicetraktaten under alle omstændigheder vil være fuldt gyldig, hvis den anden folkeafstemning i Irland ikke får et positivt udfald, og at den næste Kommission skal sammensættes i henhold til bestemmelserne, ifølge hvilke antallet af dens medlemmer vil være mindre end antallet af medlemsstater; understreger, at Rådet i det tilfælde må træffe en beslutning vedrørende det faktiske antal medlemmer af denne reducerede Kommission; understreger Europa-Parlamentets politiske vilje til at sikre at disse bestemmelser nøje overholdes;

Planlægning

48.  finder, at både strategisk og operationel planlægning er afgørende for at sikre effektiviteten og sammenhængen i EU's aktiviteter;

49.  glæder sig derfor over, at Lissabontraktaten specifikt henviser til planlægning som middel til at forbedre institutionernes handleevne, og foreslår tilrettelæggelsen af flere samtidige planlægningsprocedurer efter følgende retningslinjer:

– Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen enes om "en aftale" eller et "program" for valgperioden med udgangspunkt i overordnede strategiske mål og prioriteter, som fremlægges af Kommissionen i begyndelsen af dennes mandatperiode, og som gøres til genstand for en fælles drøftelse med Europa-Parlamentet og Rådet med henblik på at nå til enighed (eventuelt i form af en særlig interinstitutionel aftale, selv om denne ikke er retligt bindende) mellem de tre institutioner om fælles mål og prioriteter for den femårige valgperiode;

– på grundlag af denne aftale eller dette program udvikler Kommissionen herefter sine ideer til finansiel programmering og fremlægger i slutningen af juni i året efter valget sit forslag til femårig flerårig finansiel ramme – ledsaget af en oversigt over de lovgivningsforslag, der er nødvendige for at gennemføre de respektive programmer – hvilket derefter drøftes og vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet inden udgangen af samme år i henhold til den i traktaten fastlagte procedure (eller senest ved udgangen af det første kvartal i det følgende år);

– dette vil gøre det muligt for EU at disponere over en femårig flerårlig finansiel ramme, der kan træde i kraft i begyndelsen af år n + 2 (eller n+3)(6), hvilket giver henholdsvis Europa-Parlamentet og Kommission mulighed for at beslutte sin "egen" planlægning;

50.  er af den opfattelse, at overgangen til dette system med femårig finansiel og politisk programmering kræver en forlængelse af den nuværende finansielle ramme, der indgår i den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forsvarlig økonomisk forvaltning(7), indtil udgangen af 2015, hvorefter den næste finansielle ramme kan træde i kraft fra begyndelsen af 2016/2017(8);

51.  foreslår på grundlag af aftalen/programmet for valgperioden og under hensyntagen til den flerårige finansielle ramme, at:

– Kommissionen fremlægger sit årlige arbejds- og lovgivningsprogram for Europa-Parlamentet og Rådet til fælles drøftelse, der gør det muligt for Kommissionen at foretage de nødvendige tilpasninger

– Rådet for Almindelige Anliggender i dialog med Europa-Parlamentet tilpasser den operationelle programplanlægning for hver gruppe af tre formandskaber for hele disses 18-måneders mandatperiode, hvilket udgør rammen for det individuelle operationelle program for det enkelte formandskabs seks måneders aktivitetsperiode;

Forbindelser udadtil

52. understreger betydningen af den nye dimension, som Lissabontraktaten giver Unionens optræden udadtil som helhed, herunder FUSP, og som sammen med Unionens status som juridisk person og de institutionelle fornyelser på dette område (navnlig oprettelsen af posten med "dobbeltkasket", som næstformand for Kommissionen og som højtstående repræsentant, og Tjenesten for EU's Optræden Udadtil) kan være afgørende for sammenhængen og effektiviteten af EU's indsats på dette område, og forbedre EU's synlighed som global aktor;

53. minder om, at alle beslutninger om EU's optræden udadtil skal indeholde en henvisning til retsgrundlaget for beslutningen, for at gøre det nemmere at fastslå, hvilken procedure der er anvendt ved vedtagelsen af beslutningen, og hvilken procedure der skal anvendes for at gennemføre beslutningen;

Næstformand for Kommissionen (højtstående repræsentant)

54.  anser oprettelsen af posten med "dobbeltkasket", næstformand for Kommissionen (højtstående repræsentant) for at være et grundlæggende skridt i retning af at sikre sammenhæng, effektivitet og synlighed i EU's samlede optræden udadtil;

55.  understreger, at næstformanden for Kommissionen (den højtstående repræsentant) udnævnes af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal, med samtykke fra Kommissionens formand og med godkendelse af Europa-Parlamentet, til næstformand for Kommissionen sammen med hele Kommissionen; opfordrer Kommissionens formand til at sikre, at Kommissionen i den forbindelse fuldt ud udøver sine beføjelser, idet den højtstående repræsentant som næstformand for Kommissionen vil medvirke afgørende til at sikre sammenhæng og effektivitet i kommissærkollegiets arbejde, og at Kommissionens formand har politisk og institutionel pligt til at sikre, at den pågældende er i stand til at indgå i kollegiet; understreger, at Det Europæiske Råd skal være opmærksom på dette aspekt ved posten som næstformand for Kommissionen (højtstående repræsentant) og fra begyndelsen af denne procedure foretage de nødvendige konsultationer med Kommissionens formand for at sikre sig et vellykket udfald; erindrer om, at Parlamentet til fulde vil bedømme Kommissionens næstformands (den højtstående repræsentants) politiske og institutionelle evner som led i sine beføjelser vedrørende udnævnelsen af den nye Kommission;

56.  understreger, at Tjenesten for EU's Optræden Udadtil spiller en vigtig rolle som støtte for Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) i dennes virksomhed og udgør en vigtig faktor for udfaldet af den integrerede tilgang til EU's optræden udadtil; understreger, at oprettelsen af en ny tjeneste kræver et formelt forslag fra Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant), hvilket først vil være muligt, når den pågældende har tiltrådt sit hverv, og at dette forslag først kan vedtages af Rådet efter Kommissionens samtykke og efter høring af Europa-Parlamentet; erklærer at have til hensigt at udøve sine budgetmæssige beføjelse fuldt ud, for så vidt angår oprettelsen af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil;

57.  understreger, at de opgaver, der varetages af Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) er yderst belastende og vil kræve en høj grad af koordination med andre institutioner, navnlig med Kommissionens formand, som den pågældende vil være politisk ansvarlig overfor på området for eksterne forbindelser, der falder under Kommissionens ansvarsområde, med Rådets skiftende formandskab og med formanden for Det Europæiske Råd;

58.  henleder opmærksomheden på, at opfyldelsen af de mål, der ligger bag oprettelsen af posten som næstformand for Kommissionen (højtstående repræsentant), i høj grad vil afhænge af, at der eksisterer et politisk tillidsforhold mellem Kommissionens formand og Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) samt af, om Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) evner at indgå i et frugtbart samarbejde med Det Europæiske Råds formand, Rådets skiftende formandskab og med andre kommissionsmedlemmer, som koordineret af den højtstående repræsentant hver især har ansvar for udøvelsen af bestemte beføjelser i forbindelse med EU's optræden udadtil;

59.  opfordrer Kommissionen og Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) til fuldt ud at gøre brug af muligheden for at fremlægge fælles initiativer på udenrigsområdet, så sammenhængen mellem forskellige EU-tiltag på udenrigsområdet kan forbedres, og der bliver større chance for, at sådanne initiativer vedtages af Rådet, navnlig i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik; understreger i denne forbindelse behovet for parlamentarisk kontrol med udenrigs- og sikkerhedspolitiske foranstaltninger;

60.  fastholder vigtigheden af, at der træffes visse praktiske foranstaltninger til at lette opgaverne for Kommissionens næstformand (højtstående repræsentant):

– Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) kan stille forslag om udpegelse af særlige repræsentanter med det klare mandat at skulle bistå Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) i forbindelse med dennes særlige beføjelser på området for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, jf. artikel 33 i Traktaten om Den Europæiske Union (disse særlige repræsentanter, der udpeges af Rådet, skal også høres af Europa-Parlamentet og regelmæssigt underrette Europa-Parlamentet om deres aktiviteter);

– Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) skal koordinere sine aktiviteter på andre områder end den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med den kommissær, der er ansvarlig for det pågældende politikområde, og skal om nødvendigt på disse områder uddelegere EU's internationale repræsentation til den pågældende kommissær;

– i tilfælde af Kommissionens næstformands (den højtstående repræsentants) fravær beslutter denne fra gang til gang, alt efter hvilke opgaver der skal varetages ved den pågældende lejlighed, hvem der skal repræsentere ham/hende;

Repræsentation

61.  finder, at der med Lissabontraktaten etableres et effektivt – om end komplekst – operationelt system for EU's repræsentation udadtil, og foreslår, at dette system udformes i overensstemmelse med følgende retningslinjer:

– Formanden for Det Europæiske Råd repræsenterer EU på stats- eller regeringschefsplan i spørgsmål vedrørende FUSP, men er ikke beføjet til at føre politiske forhandlinger på EU's vegne, hvilket er en opgave, der påhviler Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant); denne kan endvidere få til opgave at repræsentere Det Europæiske Råd ved visse internationale begivenheder;

– Kommissionens formand repræsenterer EU på højeste plan, for så vidt angår alle aspekter af EU's forbindelser udadtil, dog undtaget forhold vedrørende FUSP, eller på særlige sektorpolitikområder, der henhører under EU's optræden udadtil (udenrigshandel mv.); Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) eller den ansvarlige/bemyndigede kommissær kan også påtage sig denne rolle på Kommissionens vegne;

– Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant) repræsenterer EU på ministerplan eller i internationale organisationer eller EU's generelle optræden udadtil; denne varetager også repræsentationen udadtil i sin egenskab af formand for Rådet for Udenrigsanliggender;

62.  mener, at det ikke længere vil være ønskværdigt, at formanden for Rådet for Almindelige Anliggender (navnlig regeringschefen for den medlemsstat, der varetager det skiftende formandskab), eller formanden for en specifik sammensætning af Rådet får pålagt opgaven som EU's repræsentant;

63.  understreger betydningen af koordinering og samarbejde mellem alle implicerede parter med ansvar for disse forskellige opgave vedrørende EU's repræsentation udadtil, så kompetencestridigheder undgås, og der kan sikres sammenhæng og synlighed af EU's aktiviteter på udenrigsområdet;°    °

64.  pålægger sin formand at sende denne beslutning og betænkningen fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender til Rådet og Kommissionen samt medlemsstaternes nationale parlamenter.

BEGRUNDELSE

Lissabontraktatens indvirkning på Den Europæiske Unions institutionelle balance

En politisk analyse af udviklingen af forholdet mellem Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Ministerrådet og Kommissionen

Med Lissabontraktaten oprettes en politisk union, der har status som juridisk person og en fælles institutionel ramme. Efter udvidelsen, som gjorde det muligt at virkeliggøre genforeningen, havde Europa behov for denne omdannelse for at kunne imødegå det 21. århundredes udfordringerne bl.a. globaliseringen. På en vis måde kan man sige, at Europa med Lissabontraktaten, på samme måde som det var tilfældet med Romtraktaten efter afslutningen af den anden verdenskrig, forsøger at imødegå en ny situation, der er opstået efter afslutningen af den kolde krig. Den Europæiske Union forfølger målet om fred og stabilitet, samtidig med at der sker en konsolidering af den socioøkonomiske integration, og den tilbyder sine borgere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og bidrager som global aktør til, at der skabes en mere retfærdig og bæredygtig verden. For at nå denne målsætning skal Den Europæiske Union, der nu er udvidet til 27 medlemmer, "blive mere demokratisk, åbent og effektivt" (Laekenerklæringen).

Med det formål for øje ændrer Lissabontraktaten traktaten om Den Europæiske Union (Maastricht) og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (Romtraktaten med ændringer), som bliver til henholdsvis traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Den første traktat fastlægger Unionens konstitutionelle ramme, den anden bestemmelserne om dens praktiske gennemførelse. Disse to traktater har samme retlige status. På sigt ville det være mere hensigtsmæssigt at lade traktaten om funktionsmåden være underordnet den grundlæggende traktat om Den Europæiske Union, således at det ville være berettiget at anvende en mere smidig procedure ved en eventuel revision af traktaten om funktionsmåden end ved en revision af den grundlæggende traktat.

Lissabontraktaten træder først i kraft, efter den er blevet ratificeret af alle medlemsstaterne. Dette dokument foregriber på ingen måde en sådan ratifikation, men skal blot forberede traktatens gennemførelse. Hvis man undlod at forberede sig herpå, ville det derimod medføre en forsinkelse af traktatens gennemførelse, når først traktaten er ratificeret. Det er derfor begrundet, at de enkelte EU-institutioner hver især foregriber ratifikationen ved at undersøge, hvilken indflydelse traktaten har på deres funktionsmåde samt på de interinstitutionelle forbindelser.

I denne betænkning analyseres Lissabontraktatens indvirkning på Den Europæiske Unions institutionelle balance. I betænkningen understreges vigtigheden af gennemførelsen af de nye bestemmelser og de første udnævnelser.

Betænkningen fokuserer på forholdet mellem Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet og Kommissionen. Heri evalueres den overordnede balance mellem disse institutioner og evalueringen er ikke begrænset til deres forhold til Parlamentet. Der er tale om en politisk analyse, på baggrund af hvilken der udarbejdes konkrete henstillinger.

Betænkningen angår ikke de organisatoriske foranstaltninger, der skal træffes internt i Parlamentet som følge af traktatens gennemførelse. Disse vil blive behandlet i særskilte betænkninger(9). Den angår, hvordan Unionens optræden udadtil organiseres, men ikke hvordan Tjenesten for EU's Optræden Udadtil skal organiseres, idet dette vil blive behandlet i en særskilt betænkning(10). I betænkningen undersøges heller ikke forholdet til de nationale parlamenter. Selv om de nationale parlamentet har stor betydning – og vil få øget betydning, jf. de protokoller der er knyttet til traktaten – er de nationale parlamenter ikke EU-institutioner. Forholdet til de nationale parlamenter vil blive behandlet i en særskilt betænkning(11).

I betænkningen analyseres, hvordan forholdet mellem Unionens politiske institutioner må forventes at udvikle sig inden for rammerne af den nye traktat. Efter et historisk tilbageblik analyseres først de væsentligste bestemmelser i traktaten om hver enkelt institution. Herefter behandler betænkningen de interinstitutionelle forbindelser, (de første) udnævnelser, den interinstitutionelle planlægning og Unionens optræden udadtil.

A. Udviklingen af den institutionelle balance

Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen er de tre politiske institutioner, som i henhold til Romtraktaten blev oprettet ved etableringen af Det Europæiske Fællesskab.

Parlamentet havde primært en rådgivende funktion og var sammensat af nationale parlamentarikere. Rådet traf i princippet sine beslutninger med enstemmighed. Kommissionen fremlagde forslag til europæisk lovgivning og forestod gennemførelsen heraf.

Det første direkte valg til Europa-Parlamentet blev afholdt i 1979.

Den europæiske fælles akt (1986) bestemte, at de fleste direktiver om den nødvendige harmonisering til gennemførelsen af det indre marked kunne vedtages med kvalificeret flertal af Rådet. Samtidig blev der med henblik på vedtagelsen af disse direktiver indført en samarbejdsprocedure med Europa-Parlamentet.

I Maastricht-, Amsterdam- og Nicetraktaten er der sket en systematisk udvidelse af flertalsbeslutningerne i Rådet, samtidig med at proceduren om fælles beslutningstagning med Europa-Parlamentet først blev indført og senere udvidet.

Maastrichttraktaten forlængede Kommissionens tjenesteperiode fra fire til fem år, således at den stemte overens med Europa-Parlamentets mandatperiode. Europa-Parlamentets rolle ved udnævnelsen af Kommissionens formand og dens medlemmer er blevet udvidet successivt i traktaterne; på samme måde er der i traktaterne og navnlig i praksis sket en styrkelse af kommissionsformandens stilling i forhold til kommissærkollegiet.

Indtil Maastrichttraktaten havde den europæiske integration navnlig fokus på det socioøkonomiske område. Den europæiske fællesakt og i endnu højere grad Maastrichttraktaten tilføjede den europæiske integration en ny politisk dimension ved oprettelsen af Den Europæiske Union, der omhandlede spørgsmål som udenrigspolitik, retligt samarbejde og unionsborgerskab. Samarbejdet inden for de to nye "søjler" var imidlertid grundlæggende af mellemstatslig art, hvilket i høj grad begrænsede Kommissionens og Europa-Parlamentets rolle. Med Amsterdamtraktaten oprettedes den højtstående FUSP-repræsentant. I nævnte traktat blev der også taget et første skridt hen imod en overførsel af kompetence til EU-samarbejdet, for så vidt angår migrationspolitikken under området retlige og indre anliggender.

De første europæiske topmøder var faktisk uformelle møder mellem stats- og regeringscheferne. Fra 1975 blev møderne afholdt regelmæssigt under betegnelsen Det Europæiske Råd, og har efterhånden antaget en mere formel karakter. Maastrichttraktaten formaliserede dets rolle som et organ, der tilfører Unionen fremdrift og fastlægger dens overordnede politiske retningslinjer. Det Europæiske Råd blev imidlertid ikke en institution i juridisk forstand, men det var heller ikke en særlig sammensætning af Rådet.

I Lissabontraktaten, der har overtaget de vigtigste forslag fra Det Europæiske Konvent, omdefineres Unionens institutionelle balance. Den nye traktat om Den Europæiske Union afskaffer formelt de forskellige søjler. Den Europæiske Union selv får status som juridisk person. Fællesskabsinstitutionerne bliver til Unionens institutioner. Traktaten omdefinerer de enkelte institutioners rolle og kompetence. Traktaten gør Det Europæiske Råd til en EU-institution, der er forskellig fra Rådet. Den fælles beslutningsprocedure bliver ifølge traktaten den almindelige lovgivningsmæssige procedure (bortset fra enkelte undtagelser), herunder for godkendelsen af budgettet, om end efter en særskilt procedure.

Med Lissabontraktaten styrkes den såkaldte "fællesskabsmetode", samtidig med at den omformes til en "unionsmetode", hvis hovedprincipper er:

–  at Det Europæiske Råd fastlægger de overordnede politiske retningslinjer og prioriteter (fremdrift)

–  at Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå (initiativret)

–  at Europa-Parlamentet sammen med Rådet udøver den lovgivende funktion og budgetfunktionen (parlamentarisk tokammersystem).

Denne metode anvendes i udstrakt grad inden for budgetområdet samt inden for det, der blev betegnet som området retlige og indre anliggender (RIA), og som den nye traktat vil erstatte med et område for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Udelukkende området for den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP) bevares som et egentligt mellemstatsligt samarbejde.

B. Analyse af de væsentligste (nye) bestemmelser om de enkelte institutioner

1.   Europa-Parlamentet (TEU artikel 14)

1.1. Europa-Parlamentet udøver sammen med Rådet den lovgivende funktion og budgetfunktionen samt de politiske kontrolfunktioner og rådgivende funktioner.

Traktaten om Den Europæiske Union bekræfter således, at Unionen i vidt omfang fungerer efter principperne for et parlamentarisk styre.

1.2. "Den almindelige lovgivningsprocedure" er den procedure, hvorefter Europa-Parlamentet og Rådet træffer beslutning i fællesskab efter forslag fra Kommissionen. Denne procedure finder, med visse særlige bestemmelser, ligeledes anvendelse på budgettets udgiftsdel.

Lissabontraktaten stadfæster og bestyrker således "fællesskabsmetoden" og styrker navnlig tokammersystemet: Europa-Parlamentet – Rådet.

1.3. Europa-Parlamentets kompetence udvides ligeledes som følge af søjlestrukturens ophævelse. Inden for området frihed, sikkerhed og retfærdighed er det i princippet den almindelige lovgivningsprocedure, der finder anvendelse (selvom der er visse særregler).

Samtidig præciserer Lissabontraktaten Unionens kompetence på energiområdet.

Selv inden for FUSP, som i vidt omfang beror på et mellemstatsligt samarbejde, kommer Europa-Parlamentet til at spille en vigtig rolle (jf. nedenfor).

I denne forbindelse er Parlamentets beføjelser med hensyn til vedtagelsen af internationale aftaler blevet styrket, da Parlamentet skal godkende alle aftaler vedrørende områder, som internt i EU er undergivet den almindelige lovgivningsprocedure.

1.4. Lissabontraktaten stadfæster og præciserer, at Europa-Parlamentet skal inddrages fuldt ud på lige fod med Rådet i forbindelse med kontrol af Kommissionens udøvelse af sine delegerede beføjelser. Traktaten indfører faktisk en sondring mellem delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter. Parlamentet kan ifølge EUF-traktatens artikel 290 på lige fod med Rådet beslutte at tilbagekalde delegerede retsakter, der er vedtaget af Kommissionen i henhold til en retlig bemyndigelse. EUF-traktatens artikel 291 bestemmer, at Europa-Parlamentet og Rådet ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure på forhånd fastsætter generelle regler og principper for, hvordan Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelserne skal kontrolleres. I henhold til den gældende EF-traktats artikel 202 er det alene Rådet, der træffer en sådan afgørelse (en såkaldt "komitologi-afgørelse") efter udtalelse fra Europa-Parlamentet.

1.5. Parlamentet skal også godkende en lang række beslutninger truffet af Det Europæiske Råd eller af Rådet, som er af stor politisk betydning for Unionens virke, beslutninger vedrørende anvendelsen af visse klausuler, der gør det muligt at gå fra enstemmighed til kvalificeret flertal (eller fra særlige lovgivningsprocedurer til den almindelige lovgivningsprocedure), beslutninger vedrørende fleksibilitetsmekanismer m.v.

1.6. Parlamentet vælger Kommissionens formand.

Dette valg ændrer karakteren af udnævnelsen af Kommissionens formand. Den omstændighed, at formanden vælges af Europa-Parlamentet giver den pågældende en stor demokratisk legitimitet og styrker dennes position i alle Unionens institutioner.

I traktaten præciseres, at Det Europæiske Råd foreslår en kandidat til posten som formand for Kommissionen "under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet og efter passende høringer" (EUT artikel 17, stk. 7). Denne bestemmelse stadfæster og formaliserer den fremgangsmåde, som rent faktisk blev anvendt ved udnævnelsen af Kommissionens formand i 2004.

I erklæring 11 (ad TEU artikel 17, stk. 6 og 7) bestemmes, at "Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd […] [har] et fælles ansvar for, at den proces, der fører til valg af formanden for Europa-Kommissionen, forløber hensigtsmæssigt. Forud for afgørelsen i Det Europæiske Råd foretager repræsentanter for Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd derfor de nødvendige høringer inden for de rammer, der anses for mest velegnede. I overensstemmelse med artikel 17, stk. 7, første afsnit, skal disse høringer vedrøre profilen for kandidaterne til posten som formand for Kommissionen under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet. De nærmere retningslinjer for disse høringer kan fastsættes i god tid efter fælles aftale mellem Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd".

Der skal således fastsættes sådanne retningslinjer. Nærværende dokument indeholder et udkast til visse retningslinjer (jf. afsnit D).

1.7. Formanden, Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og de øvrige medlemmer af Kommissionen skal godkendes samlet ved en afstemning i Europa-Parlamentet.

Europa-Parlamentet har i en betænkning præciseret procedurerne for høringen af kandidaterne til kommissærposterne med henblik på en harmonisering heraf(12).

1.8. Parlamentet skal godkende forslag om forstærket samarbejde (TEUF artikel 329).

1.9. Parlamentet har i henhold til Lissabontraktaten en initiativret med hensyn til revision af traktaterne.

Parlamentet kan på lige fod med Kommissionen og enhver medlemsstat forelægge Rådet forslag til revision af traktaterne (TEU artikel 48, stk. 2). Hvis der træffes afgørelse om at behandle de foreslåede ændringer, indkalder formanden for Det Europæiske Råd et konvent. Parlamentet deltager i konventet.

Det Europæiske Råd kan med simpelt flertal beslutte ikke at indkalde et konvent, men skal forinden have Europa-Parlamentets godkendelse hertil.

Derimod siger traktaten ikke noget om Parlamentets rolle i forbindelse med afviklingen af regeringskonferencen. Det kunne måske være nyttigt, at institutionerne præciserede, hvilke principper der gælder for Parlamentets deltagelse, som naturligvis bør være mindst lige så omfattende som under den seneste regeringskonference.

2.   Det Europæiske Råd (TEU artikel 15)

2.1. Det Europæiske Råd er blevet en institution ifølge Lissabontraktaten

Dette er ikke tilfældet i den gældende traktat. Nogle anså Det Europæiske Råd for at være et overordnet Ministerråd. Selv om Det Europæiske Råd har et tæt samarbejde med Rådet – Rådets sekretariat varetager sekretariatsfunktionen for Det Europæiske Råd – har det imidlertid aldrig været en særlig sammensætning af Rådet.

Lissabontraktaten giver Det Europæiske Råd status som en institution og præciserer, at det ikke udøver nogen lovgivende funktioner, hvorved traktaten stadfæster og bestyrker Det Europæiske Råds selvstændige stilling blandt institutionerne. Dette bestyrkes yderligere på formandsniveau. For øjeblikket er formandskabet for Det Europæiske Råd det samme som formandskabet for Rådet. Ifølge Lissabontraktaten får Det Europæiske Råd et fast formandskab, der er forskelligt fra Rådets formandskab.

Den nye institution bør derfor have sit eget særlige budget, således som det er tilfældet for de øvrige EU-institutioner. Der vil formentlig blive stillet forslag herom i budgettet for 2010.

Ifølge traktaten skal sekretariatsfunktionen varetages af Rådets sekretariat (TEUF artikel 235, stk. 4). Der vil derfor ikke blive oprettet nogen ny administration. Der forekommer imidlertid at være behov for i budgettet for Det Europæiske Råd at afsætte midler til et formandskabinet for Det Europæiske Råd, som med de fornødne tilpasninger, kunne være på linje med det tilsvarende budget for Europa-Parlamentets formand.

Rådets sekretariat, der ligeledes varetager sekretariatet for Det Europæiske Råd, vil rent faktisk komme til at spille en vigtig rolle i forholdet mellem Det Europæiske Råd og Rådet. Det vil være en form for "interface".

2.2. Sammensætning

Det Europæiske Råd består af stats- og regeringscheferne samt af sin formand og Kommissionens formand. EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender deltager i dets arbejde.

Lissabontraktaten ændrer Det Europæiske Råds sammensætning. Den gældende traktat bestemmer, at Det Europæiske Råd bistås af medlemsstaternes udenrigsministre. Lissabontraktaten fastsætter, at medlemmerne af Det Europæiske Råd kan beslutte at lade sig bistå af en minister. Der er således ikke nogen automatik (Det Europæiske Råd kan beslutte sig fra sag til sag).

Under hensyn til det øgede antal medlemsstater vil det, for at Det Europæiske Råd kan fungere hensigtsmæssigt, være nødvendigt, at det kun er medlemmerne af Det Europæiske Råd, der sidder rundt om konferencebordet, mens de inviterede må sidde bagved.

2.3. Overordnet opgave

Det Europæiske Råd har til opgave at tilføre Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og at fastlægge dens overordnede politiske retningslinjer og prioriteter. Traktaten præciserer, at Det Europæiske Råd ikke udøver nogen lovgivende funktioner(13).

Definitionen af Det Europæiske Råds overordnede opgaver er identisk med definitionen i den gældende traktat. Den udtrykkelige præcisering af, at Det Europæiske Råd ikke har nogen lovgivende funktion, blev tilføjet af konventet og senere af regeringskonferencen for at undgå enhver forveksling mellem Det Europæiske Råds og Rådets funktioner.

2.4. Særlige kompetencer

Ud over den overordnede opgave om at tilføre fremdrift til Unionen tillægger Lissabontraktaten Det Europæiske Råd en vigtig rolle inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og tillægger det vigtige konstitutionelle opgaver. Sidstnævnte opgaver er i den gældende traktat ofte tillagt "Rådet [kan] i dets sammensætning af stats- og regeringschefer". Med Lissabontraktaten eksisterer dette organ ikke længere.

Det Europæiske Råd træffer i princippet afgørelse med konsensus, hvilket er et mere vidtgående begreb end enstemmighed. For så vidt angår de særlige opgaver, er det i Lissabontraktaten præciseret, med hvilken majoritet Det Europæiske Råd træffer afgørelse. I disse tilfælde deltager formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Kommissionen ikke i afstemningen.

2.4.1.  Det Europæiske Råd træffer ifølge traktaten visse afgørelser af konstitutionel art.

2.4.1.1. Afgørelser med enstemmighed

–    Europa-Parlamentets sammensætning (TEU artikel 14, stk. 2).

–    Rotationsordning for udnævnelse af kommissærer. Sammensætningen af Kommissionen fra den 1. november 2014 (TEU artikel 16, stk. 9).

–    Ændring af afstemningsreglerne i Styrelsesrådet for Den Europæiske Centralbank (protokollens artikel 40, stk. 2).

–    Tildeling af beføjelser til Den Europæiske Anklagemyndighed og udvidelse af dennes beføjelser (TEUF artikel 86, stk. 4).

–    Anvendelse af "passerellebestemmelserne": afgørelser truffet ved enstemmighed overgår til kvalificeret flertal (godkendes af Europa-Parlamentet) eller afgørelser truffet efter en særlig lovgivningsprocedure overgår til den almindelige lovgivningsprocedure (godkendes af Europa-Parlamentet) (TEU artikel 48, stk. 7)(14).

–    Revision af alle eller en del af bestemmelserne i tredje del af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde vedrørende "Unionens interne politikker og foranstaltninger" (TEU artikel 48, stk. 6).

2.4.1.2. Afgørelser med kvalificeret flertal

–    Rådssammensætninger (TEUF artikel 236).

–    Rotation af formandstrojkaen, der udgør formandskabet for Rådet (TEUF artikel 236).

2.4.2.  "Det Europæiske Råd fastlægger Unionens strategiske interesser og mål" vedrørende Unionens optræden udadtil (TEU artikel 22). "Det Europæiske Råd definerer Unionens strategiske interesser og fastlægger målene og de overordnede retningslinjer for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder for anliggender, der har indvirkning på forsvarsområdet". I disse to tilfælde kan Det Europæiske Råd træffe afgørelser, som dog ikke kan være retsakter.

Traktatens bestemmelser vedrørende Unionens optræden udadtil analyseres nedenfor, i afsnit F.

2.4.3.  "Det Europæiske Råd udformer strategiske retningslinjer for den lovgivningsmæssige og operationelle programudformning i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed" (med konsensus) (TEUF artikel 68).

I modsætning til hvad der er tilfældet for den fælles udenrigspolitik, er der ikke etableret en klar sondring mellem Det Europæiske Råds arbejde og Rådets arbejde.

2.4.4.  Det Europæiske Råd kan standse lovgivningsproceduren under anvendelse af en "nødbremse" i forbindelse med social tryghed (TEUF artikel 48) og i forbindelse med retligt samarbejde i straffesager (TEUF artikel 82 og 83).

I tilfælde af uenighed i Det Europæiske Råd bliver proceduren rent faktisk standset. Det er beklageligt med denne fordrejning af princippet om, at Det Europæiske Råd ikke har lovgivende beføjelser.

I relation til EUF-traktatens artikel 82 og 83 er det på området RIA muligt at indføre et forstærket samarbejde under anvendelse af en forenklet procedure(15).

2.4.5.  Det Europæiske Råd træffer afgørelse med kvalificeret flertal

–  Valg af sin formand (TEU artikel 15, stk. 5).

–  Forslag til Parlamentet om kandidaten til posten som formand for Kommissionen fra (TEU artikel 17, stk. 7).

–  Udnævnelse af Kommissionen efter Parlamentets godkendelse af den liste over kommissærer, som Det Europæiske Råd har foreslået efter fælles overenskomst med Kommissionens formand (valgt af Parlamentet) (TEU artikel 17, stk. 7).

–  Udnævnelse af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik med samtykke fra Kommissionens formand. Denne udnævnelse godkendes af Parlamentet i forbindelse med godkendelsen af den foreslåede liste over kommissærer (TEU artikel 18, stk. 1).

–  Udnævnelse af medlemmerne af Den Europæiske Centralbanks direktion (TEUF artikel 283, stk. 2).

2.4.6.  Det Europæiske Råd vedtager sin forretningsorden med simpelt flertal (TEUF artikel 235, stk. 3).

Det vil være hensigtsmæssigt i forretningsordenen at fastsætte bestemmelser om forholdet mellem Det Europæiske Råd og navnlig bestemmelser om parlamentsformandens deltagelse i Det Europæiske Råds møder.

2.5. Formandsposten

2.5.1.  Det Europæiske Råd vælger sin formand med kvalificeret flertal for en periode på to et halvt år med mulighed for genvalg en gang.

Den samlede (mulige) mandatperiode for formanden er den samme som for Europa-Parlamentet og Kommissionen. Det kunne (i betragtning af den uundgåelige politiske forbindelse mellem de forskellige funktioner) være hensigtsmæssigt også at lade begyndelsestidspunktet for mandatperioden være den samme.

Det Europæiske Råds formand må ikke bestride et nationalt embede. Traktaten udelukker til gengæld ikke, at formanden kan bestride et andet europæisk embede. Hermed har konventet udtrykkeligt villet lade den mulighed stå åben, at formanden for Kommissionen kunne bestride embedet som formand for Det Europæiske Råd. Traktaten indeholder derimod ikke det forslag, der blev fremsat under konventet, hvorefter posten som formand skulle forbeholdes en premierminister, der havde deltaget i Det Europæiske Råds arbejde i mindst to år. Rekrutteringsgrundlaget for kandidater til formandsposten for Det Europæiske Råd er således meget stort.

2.5.2.  Formanden for Det Europæiske Råd har først og fremmest til opgave at lede Det Europæiske Råds arbejde og at give det fremdrift, at sikre forberedelsen og opfølgningen af arbejdet og at fremme sammenhold og konsensus (TEU artikel 15, stk. 6).

Ifølge traktaten har formanden til opgave at lede Det Europæiske Råd. Formanden er ikke, som nogle havde udtrykt ønske om, formand for Unionen. Da formanden kun vælges af Det Europæiske Råd, har denne i øvrigt ikke den demokratiske legitimitet, der er nødvendig for en formand for Unionen.

Formandens funktion adskiller sig også klart fra den funktion, der varetages af Rådets formandskab.

Forberedelsen og opfølgningen af Det Europæiske Råds arbejde nødvendiggør, at der tilrettelægges regelmæssige kontakter mellem formanden for Det Europæiske Råd, formanden for Kommissionen og formandskabet for Rådet for Almindelige Anliggender. Den høje repræsentant bør ligeledes tilknyttes. Disse kontakter bør struktureres.

2.5.3.  Formanden for Det Europæiske Råd forelægger Europa-Parlamentet en rapport efter hvert møde i Det Europæiske Råd (TEU artikel 15, stk. 6).

Denne bestemmelse er i overensstemmelse med praksis. Parlamentet bør imidlertid være opmærksomt på, at formandskabet for Det Europæiske Råd er forskellig fra Rådets. Da Rådet er medlovgiver sammen med Parlamentet, har arbejdet i Rådet mindst lige så stor betydning for Parlamentet som arbejdet i Det Europæiske Råd. Selv om det ikke er udtrykkeligt bestemt i traktaten, er der derfor al mulig grund til at formandskabet for Rådet i form af premierministeren for det land, der varetager formandskabet, indbydes til at fremlægge sit særskilte program for Europa-Parlament ved begyndelsen af sit mandat og at evaluere formandskabet ved mandatets udløb.

2.5.4.  "Det Europæiske Råds formand varetager i denne egenskab på sit niveau Unionens repræsentation udadtil på de områder, der hører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, uden at dette berører højtstående repræsentants beføjelser" (TEU artikel 15, stk. 6).

Denne bestemmelse stadfæster, hvad der er gældende praksis, men i en anden sammenhæng. Reelt er det premierministeren for den stat, der varetager formandskabet for Rådet, der for nærværende varetager denne repræsentation, bistået af sin udenrigsminister. Det bemærkes, at ingen af disse i fremtiden vil have nogen rolle i forbindelse med repræsentationen udadtil.

Repræsentation udadtil, der varetages af formanden for Det Europæiske Råd, er begrænset til at angå den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Kommissionen varetager repræsentationen på de andre områder vedrørende Unionens optræden udadtil (med tilknytning til Fællesskabets kompetenceområde).

For at undgå misforståelser, for ikke at tale om kompetencekonflikter, bør det i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik præciseres, hvad der forstås ved, at formanden for Det Europæiske Råd "i denne egenskab på sit niveau" varetager repræsentationen, uden at dette berører de beføjelser, der er tildelt den højtstående repræsentant, som i artikel 27, stk. 2, er tildelt en meget vidtgående kompetence til at repræsentere Unionen.

2.5.5.  Det bemærkes, at premierministeren for den medlemsstat, der varetager formandskabet for Rådet, ikke ifølge traktaten spiller nogen særlig rolle i forhold til Det Europæiske Råd, hvorimod dennes hovedopgave tidligere var at være formand for Det Europæiske Råd. Det er blevet foreslået, at dette forhold kunne afbødes ved, at den pågældende skulle varetage formandskabet for Rådet for Almindelige Anliggender, som traktaten tillægger en vigtig rolle i forbindelse med forberedelsen og opfølgningen af Det Europæiske Råds arbejde. Dette ville indebære, at premierministeren for det land, der varetager formandskabet for Rådet, kunne forberede Det Europæiske Råds møder og deres opfølgning i samarbejde med formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Kommissionen.

2.5.6.  Med henblik på en revision af traktaterne indkalder formanden for Det Europæiske Råd, efter afgørelse truffet af enten Det Europæiske Råd, et konvent og/eller en regeringskonference (TEU artikel 48, stk. 2).

Det fremgår ikke af traktaten, om formanden for Det Europæiske Råd spiller nogen rolle på konventet eller regeringskonferencen.

Tidligere er formanden for konventet enten blevet udnævnt af konventet eller af Det Europæiske Råd. Hver gang har formanden haft stor betydning. Det er ønskeligt at bibeholde et ad hoc-formandskab.

Regeringskonferencen ledes for øjeblikket af formanden for Rådet, som også er formand for Det Europæiske Råd. Det fremgår ikke af traktaten, men der er intet til hinder for, at Det Europæiske Råd opfordrer formanden for Det Europæiske Råd til at være formand for regeringskonferencen. Ligeledes er det ikke uforeneligt med den nye traktat, at formandskabet for Rådet fortsat vil kunne være formand for en regeringskonference.

3.   Rådet (TEU artikel 16)

3.1. Rådet udøver sammen med Europa-Parlamentet den lovgivende funktion og budgetfunktionen.

Traktaten tildeler udtrykkeligt Rådet rollen som en lovgivende forsamling på lige fod med Europa-Parlamentet. Dette er den logiske konsekvens af, at den fælles beslutningsprocedure bliver den almindelige procedure.

Den logiske konsekvens af denne nye situation er, at Parlamentet bør have de samme privilegier som Rådet i forhold til Europa-Parlamentets og Kommissionens arbejde; herved tænkes bl.a. på deltagelse i visse arbejdsgrupper og adgang til visse dokumenter.

Ud fra samme logik er Rådets samlinger offentlige, når det forhandler og stemmer om lovgivningsmæssige retsakter.

3.2. Rådet træffer i princippet afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre andet er fastsat i traktaten.

Traktaten indeholder flere "passerellebestemmelser", hvorefter Det Europæiske Råd (med enstemmighed) inden for visse områder kan give Rådet beføjelse til at overgå fra enstemmighed til kvalificeret flertal og fra særlige lovgivningsprocedurer til den almindelige lovgivningsprocedure. Selvom passarellebestemmelserne næsten ikke, eller slet ikke, er blevet anvendt, er deres eksistens udtryk for, i hvilken retning udviklingen ifølge medlemsstaterne på regeringskonferencen bør gå.

3.3. Rådet samles i forskellige sammensætninger. Det er Det Europæiske Råd der vedtager listen over rådssammensætninger.

I traktaten er der imidlertid fastsat to sammensætninger: Rådet for Almindelige Anliggender og Rådet for Udenrigsanliggender (TEU artikel 16, stk. 6). Dette er ikke en tilfældighed. Der har været et ønske om, at det af traktaten skulle fremgå, at disse to sammensætninger er af afgørende betydning for Rådets virksomhed. Traktaten fastlægger de særlige opgaver, som hver af disse sammensætninger skal varetage.

For øjeblikket er såvel Rådet for Almindelige Anliggender som Rådet for Udenrigsanliggender sammensat af udenrigsministrene. Siden Maastrichttraktaten indførte den fælles udenrigspolitik, er Rådet for Almindelige Anliggender blevet marginaliseret af Rådet for Udenrigsanliggender. Konventet har ønsket at understrege, at Rådet for Almindelige Anliggender spiller en vigtig rolle i den nye institutionelle konstellation.

3.3.1.  De opgaver, der skal varetages af Rådet for Almindelige Anliggender, angår grundlæggende den nye institutionelle balance. Det har tre opgaver:

–  at sikre sammenhængen i de forskellige rådssammensætningers arbejde og virksomhed

–  at koordinere Rådets arbejde med arbejdet i Kommissionen og Europa-Parlamentet

–  at forberede og sørge for opfølgningen på Det Europæiske Råds møder sammen med formanden for Det Europæiske Råd og for Kommissionen.

Rådet for Almindelige Anliggender har i øvrigt ligeledes sine egne sager: institutionelle spørgsmål, horisontale sager, der angår flere politikområder, såsom f.eks. udvidelsen.

Det kunne desuden overvejes, at Rådet for Almindelige Anliggender blev pålagt at godkende budgettet og de flerårige finansielle overslag.

Rådet for Almindelige Anliggender bør være den politiske pendant til Coreper. Det bør i forbindelse med sin rolle som koordinator løse uafklarede punkter, som for øjeblikket alt for hurtigt oversendes til Det Europæiske Råd, hvilket må tilskrives Rådet for Almindelige Anliggender.

3.3.2.  Rådet for Udenrigsanliggender varetager alle Unionens forbindelser udadtil og ikke udelukkende FUSP.

Der består et særligt problem med hensyn til den fælles sikkerhedspolitik. Traktaten fastslår (TEU artikel 42), at den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende del af FUSP. Der er således ikke grund til at danne en særlig sammensætning af Rådet for sikkerhed og forsvar. Det må foretrækkes, at forsvarsministrene indbydes til at deltage i Rådet for Udenrigsanliggender, således som det er tilfældet for øjeblikket, så meget desto mere som den højtstående repræsentant er ansvarlig for begge politikområder. Endvidere fastslår erklæring 9 (ad artikel 16, stk. 9), at Formandskabet for Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité varetages af en repræsentant for Unionens højtstående repræsentant.

3.3.3.  I betragtning af at Rådet for Almindelige Anliggender og Rådet for Udenrigsanliggender har helt forskellige opgaver, vil det være hensigtsmæssigt at deres sammensætning er forskellig. Det er indlysende, at udenrigsministrene deltager i Rådet for Udenrigsanliggender, men det forekommer mindre oplagt, at de også skal være medlemmer af Rådet for Almindelige Anliggender, som det (af historiske årsager) er tilfældet for øjeblikket. Arbejdet i Rådet for Udenrigsanliggender har fået et sådant omfang, at det er urealistisk at lægge de to Råd sammen. Man må håbe, at medlemsstaternes regeringer drager de nødvendige konsekvenser heraf.

Premierministeren for det land, der varetager formandskabet for Rådet, kunne også selv spille en rolle i Rådet for Almindelige Anliggender, nærmere bestemt ved forberedelsen af Det Europæiske Råds møder. Premierministeren kunne således – på samme måde som formanden for Kommissionen – deltage i samarbejdet vedrørende forberedelsen og kontinuiteten af Det Europæiske Råds arbejde.

3.4. Formandskabet for rådssammensætningerne (undtagen for Rådet for Udenrigsanliggender) varetages af medlemsstaternes repræsentanter på grundlag af en ordning med ligelig rotation.

Umiddelbart synes Lissabontraktaten at stadfæste den gældende situation. Udkastet til Det Europæiske Råds afgørelse om gennemførelsen af en række artikler i traktaten, navnlig erklæring 9 (ad artikel 16, stk. 9) indeholder en vigtig præcisering: Formandskabet varetages af på forhånd sammensatte grupper på tre medlemsstater. Til forskel fra den nuværende trojka, hvor en medlemsstat indtræder hver sjette måned og en anden udtræder, er der ifølge Lissabontraktaten tale om en fast gruppe i en periode på 18 måneder.

Det Europæiske Råds afgørelse præciserer naturligvis, at disse grupper skal sammensættes under hensyn til deres forskelligartethed og den geografiske balance.

Inden for rammerne af den flerårige planlægning kunne trojkaen sammen med Kommissionen og Parlamentet udarbejde et fælles operationelt program for en periode på 18 måneder, hvilket ville sikre større kontinuitet i arbejdet. (jf. nedenfor, afsnit E).

3.5. En ny protokol angår eksistensen af Eurogruppen, som har en fast formand for toethalvt år.

Formanden vælges af gruppen. Formanden for Eurogruppen skal først og fremmest varetage dialogen og koordineringen med Økofinrådet. Det vil være hensigtsmæssigt at Eurogruppen indbydes til at deltage i Det Europæiske Råd, når det drøfter den økonomiske og monetære politik.

Selv om protokollen anvender udtrykket "særlige bestemmelser med henblik på en styrket dialog" vil den kunne danne model for et forstærket samarbejde. Dette gælder ligeledes de specifikke bestemmelser for de stater, der har euroen som valuta. De "specifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som valuta" fremgår af kapitel 4 under afsnit VIII (TEUF) "Den økonomiske og monetære politik".

Det bemærkes, at disse bestemmelser giver Eurogruppen hjemmel til at vedtage "passende foranstaltninger for at sikre en samlet repræsentation inden for rammerne af de internationale finansielle institutioner og konferencer" (TEUF artikel 138, stk. 2).

4.   Kommissionen (TEU artikel 17)

4.1. Traktaten om Den Europæiske Union (TEU artikel 17) stadfæster Kommissionens opgaver, men indeholder en mere detaljeret beskrivelse end den nuværende traktat. Med traktaten stadfæstes og præciseres den praksis, der har udviklet sig.

Det er meget vigtigt, at traktaten udtrykkeligt fastslår, at Kommissionen har til opgave at tage initiativ til Unionens årlige og flerårige programmering, og foreslår, at der indgås en interinstitutionel aftale herom. Under hensyn til udvidelsen af Fællesskabets kompetenceområde, nærmere bestemt med hensyn til RIA-området, vil det være meget vigtigt, at den nye Kommissionen straks fra dens udnævnelse fastsætter et lovgivningsprogram (jf. E).

Traktaten tillægger ligeledes Kommissionen den opgave at repræsentere Unionen inden for dens kompetenceområder. Dette er således, udover formanden for Det Europæiske Råd og den højtstående repræsentant, det tredje organ, der repræsenterer Unionen. Det er indlysende, at det vil nødvendiggøre en koordinering.

I EU-traktatens artikel 17, stk. 2, stadfæstes Kommissionens initiativret med hensyn til retsakter, og den vil fortsat, praktisk talt som nu, næsten have monopol herpå.

4.2. Den væsentligste nye bestemmelse i Lissabontraktaten vedrørende Kommissionen omhandler dens sammensætning. Fra den 1. november 2014 skulle Kommissionen bestå af et antal medlemmer svarende til to tredjedele af antallet af medlemsstater.

Europa-Parlamentet har siden regeringskonferencen i 2004 været af den opfattelse, at begrænsningen i antallet af kommissærer er en vigtig reform, og det beklagede tilmed, at den først vil finde anvendelse fra 2014.

Europa-Parlamentet mente, at begrænsningen i antallet af kommissionsmedlemmer var nødvendig for at bevare Kommissionens kollegiale karakter.

Det Europæiske Råd enedes dog i december 2008 om, under henvisning til, at de gældende traktater krævede en begrænsning i antallet af kommissionsmedlemmer i 2009, at der, såfremt Lissabontraktaten træder i kraft, i henhold til de nødvendige retlige procedurer skulle træffes en afgørelse, således at Kommissionen fortsat kan have et medlem fra hver medlemsstat.

Konklusionerne fra Det Europæiske Råd i december 2008 erindrer således klart om, at Nicetraktaten fortsat vil finde anvendelse, hvis Lissabontraktaten ikke ratificeres inden 2013.

4.3. Der er med Lissabontraktaten sket en styrkelse af formanden for Kommissionen, som traktaterne i tidens løb har udviklet fra at være "den første blandt ligestillede" til at være en rigtig "formand" for kommissionskollegiet. Den aftale, der blev nået til enighed om i Det Europæiske Råd i december 2008, om at bevare en kommissær fra hver medlemsstat, bidrager til at styrke formandens rolle yderligere. I traktaten understreges således, at det er formanden, der træffer afgørelse om Kommissionens interne organisation. Han skal give samtykke til udnævnelsen af den højtstående repræsentant. Kommissærerne skal træde tilbage på formandens anmodning. Lissabontraktaten styrker hans legitimitet som følge af den omstændighed, at formanden vælges af Europa-Parlamentet, og den omstændighed, at Det Europæiske Råd inden udnævnelsen af en kandidat er forpligtet til at tage hensyn til valget til Europa-Parlamentet. Formanden for Kommissionen vil derfor kunne påberåbe sig at have egentlig demokratisk legitimitet. Nogle mener, at de politiske partier vil kunne styrke denne legitimitet ved at præsentere deres formandskandidat under valgkampen til Europa-Parlamentsvalget.

Konklusion

Unionens politiske institutioner skal i forbindelse med Lissabontraktaten finde en ny interinstitutionel balance.

Med traktaten stadfæstes og understreges, at Unionen fungerer efter principperne for et parlamentarisk styre.

Europa-Parlamentet vil deltage fuldt ud i det lovgivningsmæssige arbejde i kraft af, at den fælles beslutningsprocedure bliver den almindelige procedure. Parlamentets lovgivningsbeføjelser vil udstrække sig også til RIA-området. Det vil få fuldstændige budgetbeføjelser, i det mindste hvad angår udgifterne. Europa-Parlamentet vil være involveret i Unionens forbindelser udadtil.

Det Europæiske Råd bliver en institution. Det skal finde sin plads i den institutionelle balance i forhold til de eksisterende institutioner, så meget desto mere fordi det ikke vil deltage i det lovgivende arbejde, som udelukkende vil henhøre under Europa-Parlamentets og Rådets kompetence, på forslag fra Kommissionen. Det Europæiske Råd vil få en vigtig rolle som den institution, der skal tilføre fremdrift og fastsætte de strategiske interesser og mål for Unionens forbindelser udadtil.

Rådet bliver en lovgivende forsamling på lige fod med Europa-Parlamentet. Rådets lovgivende beføjelser bliver endog lidt mere vidtgående end Europa-Parlamentets, navnlig på budgetområdet, og det vil få en afgørende rolle vedrørende FUSP. Det må fremhæves, at Rådet for Almindelige Anliggende vil få stor betydning som koordinator.

Hensigten med traktaten var at stabilisere og forenkle Rådets formandskab, men traktaten indebærer en større kompleksitet, som skal håndteres. Der vil i fremtiden være tre faste formandskaber (Det Europæiske Råd, Rådet for Udenrigsanliggender og Kommissionen), hvortil kommer formanden for Eurogruppen og en roterende formandstrojka for Rådet. Forholdet og forståelsen mellem de ansvarlige for disse funktioner vil være afgørende for, hvor velfungerende Unionen er. Det vil være ønskeligt, at deres indbyrdes samarbejde struktureres i et vist omfang.

C. Interinstitutionelle forbindelser

1.   Af hensyn til etableringen af gode relationer mellem de forskellige EU-institutioner, er der vigtigt, at der i traktaten (TEUF) er hjemmel til indgåelse af interinstitutionelle aftaler. Traktaten fastslår, at disse aftaler endog kan have bindende karakter.

2.   Den årlige og flerårige planlægning af det lovgivende arbejde og af budgetarbejdet er af afgørende betydning for et godt interinstitutionelt samarbejde. Traktaten indeholder en udtrykkelig bestemmelse om, at Kommissionen skal tage initiativ til den årlige og flerårige planlægning. I traktaten foreslås, at planlægningen fører til indgåelsen af en interinstitutionel aftale. I betænkningen foreslås (jf. afsnit E), at der indgås en rammeaftale mellem Kommissionen, Rådet og Parlamentet i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 17, stk. 1.

3.   I traktaten om Den Europæiske Union er Europa-Parlamentets (artikel 14) og Rådets (artikel 16) opgaver næsten defineret på samme måde, hvorved det understreges, at Unionens parlamentariske system er et "tokammersystem". Det er som følge heraf nødvendigt at tilpasse de bestemmelser, der blandt andet regulerer adgangen til oplysninger og deltagelsen i arbejdsgrupper.

4.   Den omstændighed at Det Europæiske Råd er blevet en særskilt institution ændrer de interinstitutionelle forbindelser navnlig i forhold til Rådet. Forholdet til Rådet har været stærkt påvirket af, at Det Europæiske Råd og Rådet har haft samme formandskab. Ifølge Lissabontraktaten har de to institutioner hver sit formandskab.

4.1. Det Europæiske Råd vælger sin formand med kvalificeret flertal for en periode på toethalvt år med mulighed for genvalg én gang. Det Europæiske Råds formand sikrer forberedelsen og kontinuiteten af Det Europæiske Råds arbejde i samarbejde med formanden for Kommissionen og på grundlag af arbejdet i Rådet for Almindelige Anliggender.

4.2. Traktaten for Den Europæiske Union omorganiserer Rådets formandskab.

4.2.1.  I henhold til artikel 1 i udkastet til Det Europæiske Råds afgørelse (erklæring 9) varetages formandskabet for Rådet, undtagen i sammensætningen udenrigsanliggender, af på forhånd sammensatte grupper på tre medlemsstater (trojka) i en periode på 18 måneder. Hvert medlem af gruppen varetager i en periode på seks måneder formandskabet for alle rådssammensætninger (undtagen i Rådet for udenrigsanliggender) og for Coreper.

Trojkaen er en nyskabelse, som kan bidrage til større kontinuitet i det lovgivende arbejde.

4.2.2.  Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender er formand for Rådet for Udenrigsanliggender.

Konklusion: Det Europæiske Råd, Kommissionen og Rådet for Udenrigsanliggender har et fast formandskab for hele valgperioden. Formandskabet for Rådet roterer.

5.   Rådets roterende formandskab risikerer at befinde sig i en svag position i forhold til de tre faste formandskaber. Det var ikke hensigten med traktaten, men det kunne reelt blive konsekvensen. En svækkelse af formandskabet kan også risikere at indebære en svækkelse af Rådet. Rådets formandskab har stor betydning såvel for koordineringen af Rådets arbejde som for samarbejdet og med Parlamentet i forbindelse med den fælles beslutningstagning og for forberedelsen af Det Europæiske Råd. Når den fælles beslutningsprocedure er blevet den almindelige procedure, er det i Parlamentets interesse, at Rådet er velorganiseret.

6.   I traktaten fremhæves, at Rådet for Almindelige Anliggender og dets formand spiller en vigtig rolle med hensyn til koordineringen af Rådets arbejde. Rådet for Almindelige Anliggender har stor betydning såvel for koordineringen internt i Rådet som for dets forbindelser til de øvrige institutioner. Det er den politiske pendant til Coreper. Det skal også overtage rollen som konfliktløsningsinstans inden for Rådet for at bryde vanen med at forelægge mange af disse konflikter for Det Europæiske Råd og dermed bebyrde det unødigt.

Traktaten fremhæver ligeledes Rådet for Almindelige Anliggenders rolle, hvad angår Rådets forbindelser med de øvrige institutioner og nærmere bestemt ved forberedelsen og opfølgningen af Det Europæiske Råds arbejde.

I de seneste år er Rådet for Almindelige Anliggender, der har den samme sammensætning som Rådet for Udenrigsanliggender, blevet marginaliseret, da arbejdet i Rådet for Udenrigsanliggender har grebet om sig. Man må håbe, at regeringerne i medlemsstaterne forstår, at arbejdet i Rådet for Almindelige Anliggende kun vil blive værdsat, hvis det får en anden sammensætning end Rådet for Udenrigsanliggender.

Parlamentet skal indbyde hvert enkelt formandskab for Rådet til at fremlægge og evaluere sit særskilte program for plenarforsamlingen. Formandskabets kontakter med de parlamentariske udvalg skal også bevares og endog intensiveres. Rådet er sammen med Kommissionen Parlamentets samarbejdspartner i forbindelse med den fælles beslutningsprocedure.

7.   Erklæring 6 fremhæver nødvendigheden af, at der ved valget af personer til de tre faste formandskaber tages hensyn til "de geografiske og befolkningsmæssige forskelle i Unionen og dens medlemsstater". Selvom det ikke er nævnt i erklæringen, bør der ligeledes tages hensyn til den politiske ligevægt, samt til en ligelig fordeling mellem mænd og kvinder. Nedenfor i afsnit D foreslås en tidsplan og en procedure for at optimere denne ligevægt.

D. (De første) udnævnelser

1.   Det fremgår af erklæring 6, at der "ved valget af de personer, der skal beklæde posterne som formand for Det Europæiske Råd, formand for Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, tages […] passende hensyn til nødvendigheden af at respektere de geografiske og befolkningsmæssige forskelle i Unionen og dens medlemsstater". Man kan tilføje "og de politiske forskelle og fordelingen mellem mænd og kvinder".

EU-traktatens artikel 17, stk. 7, fastslår, at Det Europæiske Råd foreslår en kandidat til posten som formand for Kommissionen "under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet", hvilket må antages at betyde, at udnævnelsesproceduren først må påbegyndes efter valget til Europa-Parlamentet, således at man er i besiddelse af alle de nødvendige oplysninger for at opnå den i erklæring 6 ønskede balance.

Valget af Kommissionens formand (i juli) vil i første omgang blive efterfulgt af udnævnelsen af Kommissionen og herunder den højtstående repræsentant – Kommissionens næstformand (oktober). Valget af formand for Det Europæiske Råd afslutter runden (november).

Denne rækkefølge har den fordel, at resultatet af Europa-Parlamentsvalget er kendt fra udnævnelsesprocedurens begyndelse. Desuden er det den afgående formand for Det Europæiske Råd (hvis mandat ikke kan forlænges, hvis han er i den anden mandatperiode), som er bedst placeret til at afholde de forudgående samråd mellem Parlamentet og Det Europæiske Råd, der er nødvendige, inden der stilles forslag om kandidater til formandsposten for Kommissionen, den højtstående repræsentant og de øvrige kommissærposter. Ifølge denne kronologi er det den afgående formand for Det Europæiske Råd, der hører Parlamentet, inden Det Europæiske Råd træffer afgørelse om at foreslå en kandidat, der vil blive valgt af Europa-Parlamentet.

Ovennævnte henstilling vil føre til følgende tidsplan:

Første uge i juni: Europa-Parlamentsvalg

–    Uge 1 og 2: konstituering af de politiske grupper.

–    Uge 3: formanden for Det Europæiske Råd hører formændene for de politiske grupper om formandskabet for Kommissionen.

–       Uge 4 og 5: Det Europæiske Råd foreslår med kvalificeret flertal en kandidat til posten som formand for Kommissionen.

Midten af juli: formanden for Kommissionen vælges af Europa-Parlamentet efter en høring af kandidaten.

–    Juli – august – september: den valgte formand for Kommissionen foreslår en liste over kommissærer til godkendelse af Det Europæiske Råd. Det Europæiske Råds forslag til højtstående repræsentant med samtykke fra Kommissionens formand.

–    Før midten af oktober: Europa-Parlamentets godkendelse af Kommissionens sammensætning, herunder formanden og den højtstående repræsentant.

I midten af oktober udnævnes Kommissionen af Det Europæiske Råd.

November: valg af ny formand for Det Europæiske Råd.

Det bemærkes, at Europa-Parlamentet i en betænkning(16) har anmodet om, at valgdatoen fremrykkes en måned, dvs. til midten af maj, med henblik på at fremme den ovenfor foreslåede procedure. Det ville give mere tid til høringerne i forbindelse med forberedelsen af valget af Kommissionens formand.

2.   Ifølge EU-traktatens artikel 17 vælges formanden for Kommissionen af Europa-Parlamentet. Det Europæiske Råd foreslår en kandidat under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet og efter passende høringer. Egentlig er der således ikke i traktaten anført noget om en formel konsultation af Parlamentet. Det fremgår imidlertid klart af erklæring 11, at Europa-Parlamentet berøres: Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd […] [har] et fælles ansvar for, at den proces, der fører til valg af formanden for Europa-Kommissionen, forløber hensigtsmæssigt. Forud for afgørelsen i Det Europæiske Råd foretager repræsentanter for Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd derfor de nødvendige høringer inden for de rammer, der anses for mest velegnede. I overensstemmelse med artikel 17, stk. 7, første afsnit, skal disse høringer vedrøre profilen for kandidaterne til posten som formand for Kommissionen under hensyntagen til valget til Europa-Parlamentet. De nærmere retningslinjer for disse høringer kan fastsættes i god tid efter fælles aftale mellem Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd".

Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd kunne måske blive enige om følgende procedure. Det Europæiske Råd møder Europa-Parlamentets afgående formand og hver enkelt formand for de politiske grupper for sig (eventuelt ledsaget af partiformanden eller en begrænset delegation). Denne høring foregår i den tredje uge efter valget, således at grupperne kan konstituere sig i løbet af den første og den anden uge. Det Europæiske Råd kunne give sin formand bemyndigelse til at foretage disse høringer og aflægge rapport til Det Europæiske Råd. Med denne procedure undgås, at Europa-Parlamentet formelt kommer til at tage stilling til kandidaten, hvilket ville være i strid med traktaten, samtidig med, at Det Europæiske Råd fuldt ud informeres om holdningen i Parlamentets politiske grupper.

Denne procedure kommer til at foregå under et voldsomt tidspres. Hvis valget til Europa-Parlamentet foregik i midten af maj, som ønsket af Europa-Parlamentet – i stedet for midten af juni, som det er tilfældet for øjeblikket – er det klart, at afviklingen af proceduren ville blive mindre stresset.

3.   Kommissionen

Det bemærkes, at Europa-Parlamentets forretningsordning med hensyn til godkendelse af Kommissionen blev ændret(17) som følge af Andrew Duff-betænkningen(18) om proceduren for Europa-Parlamentets godkendelse af Kommissionen.

4.   De første udnævnelser

Det står imidlertid klart, at selv om ratifikationsproceduren i Irland skulle ende med et ja, vil resultatet ikke foreligge inden valget til Europa-Parlamentet i juni 2009. Ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten vil således i bedste fald først kunne ske efter valget i juni 2009, og først når det kommende Parlament er blevet sammensat. Dette rejser således blandt andet spørgsmålet om, hvilke konsekvenser dette vil få for selve Europa-Parlamentet samt for den kommende udnævnelse af Kommissionen.

Det Europæiske Råd har i konklusionerne fra december 2008 om genoptagelse af ratifikationsproceduren i Irland fastlagt nye retningslinjer, der kan danne grundlag for en afvikling af denne overgangsperiode med henblik på en mulig ikrafttræden af Lissabontraktaten hen imod slutningen af dette år eller i begyndelsen af 2010.

4.1. Europa-Parlamentet

Denne betænkning omhandler i princippet ikke Europa-Parlamentets sammensætning. Det kan imidlertid være nyttigt kort at vurdere, om Europa-Parlamentets holdning i Lamassoure-Séverin-betænkningen respekteres i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i december 2008. Det bemærkes, at Det Europæiske Råd i Lissabon stadfæstede det politiske forslag, som kom til udtryk i Europa-Parlamentets betænkning, blot med tilføjelse af et yderligere medlem (" ...750 pladser plus formanden..."(19)). Det Europæiske Råd fastslog logisk nok, at valgene under alle omstændigheder skulle ske efter Nice-reglerne (hvorefter der er 736 medlemmer med maksimalt 99 til Tyskland og minimum 5 til Malta). Såfremt traktaten træder i kraft et stykke tid efter valget, vil det betyde, at antallet af medlemmer for visse medlemsstater skal forhøjes i overensstemmelse med Europa-Parlamentets forslag(20). Det vil imidlertid ikke være muligt at nedsætte antallet af tyske medlemmer i løbet af mandatperioden. Den eneste fornuftige løsning er faktisk den, der foreslås af Det Europæiske Råd, nemlig at antallet af medlemmer midlertidigt (indtil valget i 2014) forøges til 754 (+3). Dette kunne for eksempel lade sig gøre ved i en protokol at fastsætte en midlertidig bestemmelse herom, og det skulle ikke give problemer at få en sådan ratificeret(21).

Man kunne således forestille sig tre faser. Mellem valget til Europa-Parlamentet og Lissabontraktatens ikrafttræden kunne de valgte supplerende medlemmer være virtuelle medlemmer. Når traktaten er ratificeret, kunne de nævnte medlemmer blive observatører uden stemmeret, mens det afventes, at de overgangsbestemmelser, der giver tilladelse til forhøjelsen af det samlede antal medlemmer, ratificeres. De valgte supplerende medlemmer bliver således først fuldgyldige medlemmer, når ændringen af primær ret er vedtaget.

4.2. Proceduren for Kommissionens udnævnelse

4.2.1.  Det fremgår af Det Europæiske Råds konklusioner fra december 2008 , at processen med udnævnelse af den kommende Kommission, især udpegelsen af dens formand, vil blive indledt med det samme efter valget til Europa-Parlamentet i juni 2009.

Dette indebærer i princippet, at processen med udnævnelse af den kommende Kommission vil skulle ske i henhold til bestemmelserne i Nicetraktaten. Da Det Europæiske Råds beslutning fra december 2008 kun udtrykkeligt nævner udpegelsen af formanden for Kommissionen, rejser dette spørgsmålet om, hvorvidt det er Det Europæiske Råds hensigt at lade hele processen foregå efter de samme regler.

Det bør således afklares, hvorledes processen med udnævnelsen af den kommende Kommission skal håndteres, navnlig med hensyn til tidsplanen og de forskellige konsekvenser af de forskellige faser af processen ifølge Nicetraktaten eller Lissabontraktaten.

4.2.2.  Hvis processen med udnævnelse af den kommende Kommission, især udpegelsen af dens formand, indledes med det samme efter valget til Europa-Parlamentet i juni 2009, vil processen skulle begynde på et tidspunkt, hvor Lissabontraktaten endnu ikke er ratificeret. Europa-Parlamentets beføjelser med hensyn til udpegelsen af formanden for Kommissionen udvides imidlertid betragteligt med Lissabontraktaten.

Ifølge Nicetraktaten udpeges formanden for Kommissionen af Rådet i dets sammensætning af stats- og regeringschefer med Parlamentets godkendelse. Lissabontraktaten fastslår derimod, at formanden vælges af Parlamentet på forslag fra Det Europæiske Råd efter passende høringer.

Parlamentet skal følgelig være særlig opmærksomt på, at dets beføjelser ikke undergraves, og at man ikke kommer til at stå i en situation, hvor formanden for Kommissionen er udpeget efter Nice-proceduren, men senere kommer til at udøve beføjelser efter Lissabontraktaten.

Såfremt Det Europæiske Råd fastholder sin beslutning fra december 2008, bør Europa-Parlamentet insistere på, at stats- og regeringscheferne (uformelt) tager højde for de nye beføjelser, som Europa-Parlamentet tillægges i Lissabontraktaten med hensyn til udpegelsen af formanden for Kommissionen. Der skal navnlig tages hensyn til valgresultatet, og der bør foretages en høring af de største politiske grupper, der er repræsenteret i Europa-Parlamentet. Hvis Det Europæiske Råd vil følge denne fremgangsmåde, skal det efter afslutningen af valget til Europa-Parlamentet afsætte den nødvendige tid til høringen, inden det forelægger Europa-Parlamentet en kandidat til posten som formand for Kommissionen. Denne procedure vil have den fordel, at den i det væsentlige er i overensstemmelse med de nye bestemmelser i Lissabontraktaten uden at komme i konflikt med den gældende Nicetraktat(22). Man må endvidere ikke glemme, at selv om formanden for Kommissionen ifølge Nicetraktaten ikke skal vælges af Europa-Parlamentet, bestemmer traktaten dog, at den kandidat, der udpeges af Det Europæiske Råd, skal godkendes af Europa-Parlamentet, og at Parlamentets beslutning ikke blot er politisk, men også juridisk bindende (med en anden vigtig forskel: mens valget af formand efter Lissabontraktaten skal ske med absolut flertal, er simpelt flertal tilstrækkeligt for så vidt angår godkendelsen af formanden).

4.2.3.  Situationen er en anden med hensyn til Kommissionen, idet Nicetraktaten bestemmer, at antallet af kommissærer skal være lavere end antallet af medlemslande (hvilket ifølge erklæringen fra Det Europæiske Råd i december 2008 ikke længere vil være tilfældet, hvis Lissabontraktaten træder i kraft). Desuden indeholder Nicetraktaten i modsætning til Lissabontraktaten ingen bestemmelser om en næstformand/højtstående repræsentant.

Hvis det antages, at Irland ratificerer Lissabontraktaten i forbindelse med en ny folkeafstemning, forekommer det ikke indlysende at udnævne en ny Kommission under anvendelse af bestemmelserne i Nicetraktaten. Efter Lissabontraktatens ikrafttræden burde Kommissionen formelt udnævnes og tiltræde i den sammensætning og med de beføjelser, der er fastsat i Lissabontraktaten.

4.2.4.  Ifølge Nicetraktaten(23) udløber mandatet for den nuværende Kommissionen den 31. oktober 2009. Den eneste mulighed for at ændre denne bestemmelse ville være en ændring af primær ret (protokol eller lign), hvilket ikke synes at være en prioritet blandt de 27 lande. Hvis der på det tidspunkt endnu ikke er blevet udnævnt en ny Kommission, vil den nuværende Kommission skulle blive siddende, men dens beføjelser i så fald givet vis vil blive reduceret til varetagelsen af de løbende forretninger. Man kan forestille sig, at en sådan situation kunne vare nogle uger, måske en eller to måneder, men ikke mere.

Det er i den forbindelse det nye Parlaments opgave, i samråd med Det Europæiske Råd, at påse, at proceduren for udnævnelsen af den nye Kommission forvaltes bedst muligt, således at proceduren kan forløbe under hensyntagen til Kommissionens nye sammensætning og kompetencer, samt til Europa-Parlamentets nye beføjelser i henhold til Lissabontraktaten.

4.2.5.  Man bør også tage højde for den mulighed, at folkeafstemningen ikke får et positivt udfald, og at Lissabontraktaten dermed ikke kan træde i kraft i begyndelsen af 2010. Man bør holde sig for øje, at Nicetraktatens bestemmelser fortsat finder anvendelse, og at Rådet i så fald, som fastsat i protokollen om udvidelsen af Den Europæiske Union, skal træffe beslutning om antallet af medlemmer af den kommende Kommission (som skal være lavere end antallet af medlemsstater i Unionen) samt de nærmere detaljer for ordningen med ligelig rotation, som fastsat i samme protokol.

5.   For så vidt angår formandskabet for Det Europæiske Råd er der i en erklæring knyttet som bilag til Det Europæiske Råds konklusioner i december 2008 fastsat følgende overgangsforanstaltninger:

Hvis Lissabontraktaten træder i kraft på en dato, hvor et halvårligt formandskab for Rådet allerede er påbegyndt, er Det Europæiske Råd af hensyn til det forberedende arbejde og for at sikre harmonisk kontinuitet i arbejdet enigt om følgende overgangsordning:

−  de kompetente myndigheder i den medlemsstat, der varetager det halvårlige formandskab for Rådet på det pågældende tidspunkt, fortsætter med at varetage formandskabet for samtlige resterende samlinger i Rådet og møder i Det Europæiske Råd tillige med møder med tredjelande indtil halvårets udgang

−  formandskabet for Rådet for den efterfølgende halvårsperiode er ansvarligt for at træffe de nødvendige konkrete foranstaltninger med hensyn til de organisatoriske og materielle aspekter af udøvelsen af formandskabet for Det Europæiske Råd og for Rådet for Udenrigsanliggender i løbet af dette halvår i overensstemmelse med traktaten Dette vil ske i tæt samordning mellem det nævnte formandskab, den valgte formand for Det Europæiske Råd og Unionens udpegede højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik.

E. Et interinstitutionelt lovgivningsprogram

Indtil nu har institutionerne flere gange, men nærmest hver for sig, arbejdet på at udforme en strategisk og operationel planlægning. Kommissionen har faktisk udviklet en dialog med Europa-Parlamentet om den strategiske og lovgivningsmæssige planlægning og en anden med Rådet. De to aktører, der har lovgivningsbeføjelser, har derimod aldrig været i egentlig dialog om deres politiske prioriteringer og den operationelle planlægning af deres respektive aktiviteter. Den omstændighed, at den fælles beslutningsprocedure er blevet den almindelige procedure, samt de nye bestemmelser i Lissabontraktaten tilskynder til at indføre en sådan interinstitutionel planlægning.

1.   Nyhederne i Lissabontraktaten

De ændringer, som Lissabontraktaten indfører med hensyn til planlægningen, gør det muligt at forbedre tingenes tilstand, hvis der er den fornødne politiske vilje hertil.

1.1. For så vidt angår Kommissionen, der som institution grundlæggende bevarer retten til tage det lovgivningsmæssige initiativ, bestemmer artikel 17, at "den er initiativtager til Unionens årlige og flerårige programmering med henblik på indgåelse af interinstitutionelle aftaler".

1.2. For så vidt angår Det Europæiske Råd, bestemmer EU-traktatens artikel 15, at: "1. Det Europæiske Råd tilfører Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægger dens overordnede politiske retningslinjer og prioriteter. Det udøver ingen lovgivende funktioner."

Denne generelle opgave suppleres af en særlig opgave inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Ifølge EUF-traktatens artikel 68 udformer "Det Europæiske Råd […] strategiske retningslinjer for den lovgivningsmæssige og operationelle programudformning i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed."

1.3. Hvad angår Rådet, bestemmer EU-traktatens artikel 16, at "det udøver politikformulerende og koordinerende funktioner på de betingelser, der er fastsat i traktaterne".

Erklæring 9 indeholder et udkast til Det Europæiske Råds afgørelse om udøvelsen af formandskabet for Rådet. Det fremgår af dennes artikel 1, stk. 2, at: "Hvert medlem af gruppen (trojkaen) varetager på skift i en periode på seks måneder formandskabet for alle rådssammensætninger, undtagen udenrigsanliggender. De øvrige medlemmer af gruppen bistår formandskabet på alle dets ansvarsområder på grundlag af et fælles program. Medlemmerne af gruppen kan indbyrdes træffe afgørelse om alternative ordninger."

Artikel 3 i samme udkast til afgørelse bestemmer, at "Rådet for Almindelige Anliggender sikrer sammenhæng og kontinuitet i de forskellige rådssammensætningers arbejde inden for rammerne af en flerårig planlægning i samarbejde med Kommissionen. De medlemsstater, der har formandskabet, træffer med bistand fra Generalsekretariatet for Rådet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på tilrettelæggelsen og en hensigtsmæssig afvikling af Rådets arbejde."

1.4. Lissabontraktaten indeholder desuden hjemmel til en flerårig finansiel planlægning (jf. nedenfor, punkt 3). Det er nødvendigt at skabe sammenhæng mellem den politiske og lovgivningsmæssige planlægning, selv om dette ikke udtrykkeligt fremgår af traktaten.

2.   Nogle spørgsmål vedrørende planlægningens omfang og indhold

2.1. Planlægning er i sig selv en nødvendig interinstitutionel øvelse. Hvis de enkelte EU-institutioner forfulgte deres helt egen politiske dagsorden uden at rådføre sig med de øvrige institutioner og fastsatte deres egen tidsplan ud fra egne prioriteringer, ville samspillet mellem institutionerne blive vanskeliggjort, og det ville have en negativ indvirkning på såvel sammenhængen i Unionens politik som på afviklingen af procedurerne. Planlægning er således en praktisk nødvendighed; der er behov for at koordinere de forskellige institutioners aktiviteter ud fra visse i fællesskab vedtagne målsætninger. Planlægningen skal dog hverken sætte spørgsmålstegn ved de enkelte institutioners specifikke kompetence eller ved de beslutningsprocedurer, der er fastsat i traktaterne, navnlig de i traktaterne fastsatte frister, der er ufravigelige.

2.2. Dette kommer klart til udtryk i artikel 17. Kommissionen er initiativtager til planlægningen, som kan (det er ikke en forpligtelse) føre til indgåelsen af interinstitutionelle aftaler.

Det bemærkes, at interinstitutionelle aftaler endelig formelt er blevet anerkendt, jf. EUF-traktatens artikel 295: "Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen holder indbyrdes samråd og aftaler i fællesskab formerne for deres samarbejde. Med henblik herpå kan de inden for traktaternes rammer indgå interinstitutionelle aftaler, der kan antage bindende karakter."

Det kan af bestemmelsens ordlyd let udledes, at de interinstitutionelle aftaler kan antage såvel bindende som ikke-bindende karakter, alt efter, hvad parterne har givet udtryk for: dette er lige så klart som princippet om, at interinstitutionelle aftaler selv i de tilfælde, hvor de må anses for at have bindende karakter, ikke kan begrænse den kompetence, som institutionerne har fået tillagt i traktaterne.

2.3. I relation til planlægningens omfang og indhold kan der også skelnes mellem:

a) strategiske planlægningsstrategier, der nærmest er af politisk art, og hvori Unionens politiske prioriteringer og målsætninger fastlægges for en bestemt periode.

b) Initiativer med henblik på en operationel planlægning af aktiviteterne (tilrettelæggelse af arbejdet, fastlæggelse af tidsplaner, udveksling af oplysninger om afviklingen af procedurer m.v.). I denne betænkning fokuseres på behovene i forbindelse med den første form for planlægning, uden at der derved ses bort fra den betydning, som den anden har for gennemførelsen af de målsætninger, der er fastsat i forbindelse med den strategiske planlægning.

2.4. Erklæring 9 kan skabe forvirring, for så vidt som der i artikel 3 henvises til "flerårig planlægning" i relation til Rådet for Almindelige Anliggender, mens der i artikel 1, stk. 2 henvises til et "fælles program" (for 18 måneder) for formandsgrupperne. Umiddelbart synes bestemmelserne at skulle fortolkes således, at den flerårige planlægning henviser til den planlægning, som Kommissionen har taget initiativ til (TEU artikel 17, stk. 1), idet det fælles program for formandstrojkaen bør indgå som en integreret del af den flerårige planlægning. Der er behov for at Rådet præciserer forholdet mellem disse to former for planlægning.

2.5. Når der tales planlægning tænkes navnlig på trioen bestående af Kommissionen, Parlamentet og Rådet. Der skal dog også tages hensyn til de to andre aktører: på den ene side Det Europæiske Råd, da det skal tilføre politisk fremdrift, og på den anden side den højtstående repræsentant, som formand for Rådet for Udenrigsanliggender.

3.   Sammenhængen mellem den strategiske og den finansielle planlægning (finansiel flerårig ramme)

3.1. Det er desuden vigtigt at skabe sammenhæng mellem den strategiske planlægning og den finansielle planlægning, som for første gang er blevet udtrykkeligt anerkendt i traktaterne. Ifølge traktaterne er denne planlægning endog retligt bindende for det årlige budget. Traktaten bestemmer således, at Rådet med Europa-Parlamentets godkendelse skal vedtage en forordning, der fastlægger den flerårige finansielle ramme for en periode på mindst 5 år. Den flerårige finansielle planlægning antager en klar politisk og lovgivningsmæssig karakter: Den fastlægger Unionens politiske prioriteringer (inden for de aktivitetsområder, hvor der er et finansieringsbehov) samt midlerne til deres gennemførelse. Fastlæggelsen af en flerårlig finansiel ramme ledsages i øvrigt altid af en lovpakke, hvori Kommissionen konkretiserer de initiativer, der er nødvendige for, at Unionen kan få operationelle programmer med tilknyttede bevillinger.

3.2. Denne finansielle lovgivning udtømmer imidlertid ikke Unionens lovgivningsmæssige aktiviteter for den omhandlede periode. Det anslås, at halvdelen af EU-lovgivningen ikke har nogen finansielle virkninger, for eksempel hvad angår en stor del af lovgivningen vedrørende gennemførelsen af det indre marked, lovgivningen om tilnærmelse/harmonisering af national lovgivning inden for visse sektorer, lovgivningen inden for det fiskale område, inden for området for civilretligt og strafferetligt samarbejde m.v., hvilket viser betydningen af, at den strategiske planlægning også tager behørigt hensyn til denne form for lovgivning. Der skal i øvrigt tages hensyn til, at proceduren for vedtagelsen af visse store lovpakker af denne art af og til er så langvarig, at den langt overstiger længden af Kommissionens tjenesteperiode og Parlamentets valgperiode (f.eks. statutten for Det Europæiske Selskab) og er genstand for særlig opmærksomhed. Langsigtede politiske programmer vedrørende Unionens fremtid, såsom Lissabonstrategien, strækker sig endvidere over flere valgperioder.

4.   Mod et lovgivningsprogram/en aftale?

4.1. I denne forbindelse er det hensigtsmæssigt, at institutionernes indbyrdes planlægning indskrives i en rigtig "aftale" eller et "lovgivningsprogram", der indeholder den strategiske planlægning for den lovgivning, som institutionerne er blevet enige. Med det formål for øje, skal Kommissionen ved sin tiltræden fremlægge de politiske prioriteringer og målsætninger for dens tjenesteperiode på fem år.

Ved fremlæggelsen, der bør finde sted inden udgangen af året for dens tiltræden, bør Kommissionen også fremlægge de første oplysninger om, hvilken udvikling i EU's finanser der er nødvendig for at understøtte de strategiske målsætninger.

På grundlag af de prioriteringer og målsætninger, som Kommissionen har fremlagt, kan institutionerne (Kommissionen, Parlamentet og Rådet) således blive enige om et egentligt "program" eller en "lovgivningsaftale", som udstikker retningslinjerne for Unionens virksomhed i løbet af denne periode.

Denne "aftale" eller dette "program" kunne eventuelt antage form som et "fælles program", en særlig slags "fælles erklæring".

Ville det være muligt at tillægge en sådan aftale bindende karakter? Selv om den kunne anses for en form for interinstitutionel aftale, forekommer det mere logisk at anse den for at været udtryk for et politisk engagement, således at et brud på aftalen kun vil medføre et politisk tillidsbrud mellem institutionerne. Når et sådant tillidsforhold institutionaliseres, således som det er tilfældet mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen, kan et tillidsbrud naturligvis få store politiske konsekvenser.

4.2. På grundlag af denne fælles "aftale" eller dette fælles "program" bør Kommissionen så inden udgangen af juni måned i året efter dens tiltræden (n+1, hvor n er året for valget til Europa-Parlamentet) fremlægge et forslag til en flerårig finansiel ramme ledsaget af en liste over de lovgivningsinitiativer, der er nødvendige for at iværksætte de særlige programmer til gennemførelse af den finansielle ramme. Forhandlingerne om den flerårige finansielle ramme vil dermed kunne fortsætte ind i det andet halvår af år n+1 og eventuelt indtil begyndelsen af år n+2, således at rammen kan vedtages inden udgangen af år n+1 eller senest inden udgangen af det første kvartal af år n+2 og træde i kraft ved begyndelsen af det følgende år (n+2, eller i givet fald n+3(24)).

I betragtning af at den finansielle ramme ifølge Lissabontraktaten skal have en varighed på mindst 5 år, vil denne tidsplan have den fordel, at den flerårige finansielle ramme kommer til at omfatte en periode, der i det store og hele svarer til Europa-Parlamentets og Kommissionens mandatperiode.

For at nå dertil, vil de nuværende finansielle programmer imidlertid skulle gå fra at have en varighed på 7 år til 5 år, hvilket vil nødvendiggøre en overgangsperiode: den mest fornuftige løsning vil være at forlænge den nuværende finansielle ramme med yderligere to år, således at den kommer til at omfatte perioden indtil udgangen af 2015(25); for øjeblikket udløber programmet ved udgangen af 2013.

Dette kan nemt gennemføres, da den nuværende "ad hoc-ordning" baseret på interinstitutionelle aftaler ifølge Lissabontraktaten skal erstattes af en retsakt (en forordning) vedtaget i henhold til en særlig lovgivningsprocedure. Denne ændring skal under alle omstændigheder foretages, når traktaten træder i kraft. Dette kunne være det rette øjeblik at blive enige om den foreslåede forlængelse. Dette kunne ske samtidig med den evaluering, der skal finde sted ifølge den gældende interinstitutionelle aftale.

4.3. "Lovgivningsaftalen" eller "-programmet" vil sammen med den flerårige finansielle ramme udgøre den væsentligste del af den flerårige planlægning i artikel 1, stk. 2 og artikel 3 i udkastet til afgørelse i erklæring 9 vedrørende Kommissionen og Rådet for Almindelige Anliggender.

Således affattet vil de kunne danne rammen for de øvrige planlægningsopgaver i henhold til Lissabontraktaten, navnlig:

–  De fælles programmer eller de fælles operationelle programmer, der skal udarbejdes for hver enkelt formandsgruppes mandatperiode på 18 måneder (som for deres del bl.a. indeholder et udkast til tidsplan for de lovgivningsmæssige forhandlinger og danner rammen for det individuelle program, som hver af de tre formænd fastsætter for de aktiviteter, der skal finde sted i det pågældende halvår)(26). Efter Europa-Parlamentets opfattelse, hvorefter lovgivningsaftalen eller -programmet og den flerårige finansielle ramme allerede ligger fast, bør der ske en styrkelse af dialogen med formandskabet for Rådet for Almindelige Anliggender/trioen af successive formandskaber for at Parlamentet i tilstrækkelig grad kan få sin stemme hørt under forberedelsen af denne planlægning. Europa-Parlamentet kunne eventuelt også afholde drøftelser (udvalg og plenum) og tage stilling til hvert enkelt program (måske ved vedtagelsen af en beslutning?).

–  Den årlige planlægning i form af Kommissionens arbejds- og lovgivningsprogram. Europa-Parlamentet bør herved insistere på at styrke de procedurer for dialog i forbindelse med Kommissionens fremlæggelse af sit program, som for øjeblikket er fastsat i rammeaftalen mellem Parlamentet og Kommissionen. Kommissionen har også en indgående drøftelse med Rådet angående sit program. Det kunne overvejes at styrke denne procedures interinstitutionelle karakter, således at alle tre institutioner fik et engagement i det endelige program, eller at de tre institutioner blev enige om en fælles holdning til det årlige program.

4.4. Udarbejdelsen af disse forskellige strategiske planlægningsprogrammer bør ledsages af de nødvendige mekanismer med hensyn til den operationelle planlægning og den eksisterende lovgivningsmæssige koordinering, hvilke endog bør styrkes for at sikre en mere intens dialog mellem Europa-Parlamentet og de forskellige aktører. Dette kan ske på plenarniveau og på Formandskonferencen for de politiske grupper og de parlamentariske udvalg. En hypotese, der kunne undersøges nærmere, kunne være dannelsen af en interinstitutionel gruppe på højt niveau (for eksempel: en næstformand fra Parlamentet og/eller Formandskonferencens formand + formandskabet for Rådet for Almindelige Anliggender + en næstformand fra Kommissionen), som kunne mødes regelmæssigt for at sikre den operationelle planlægning, udveksling af oplysninger i prioriterede sager m.v.

Det bør endnu engang understreges, at Rådet for Almindelige Anliggender og dets formandskab har afgørende betydning for dette samråd. Denne rolle vil blive bestyrket, hvis Rådet for Almindelige Anliggender, som foreslået ovenfor, påtog sig godkendelsen af budgettet og af den flerårige finansielle ramme.

F. UNIONENS OPTRÆDEN UDADTIL

1.   I modsætning til forfatningstraktaten samler Lissabontraktaten ikke alle bestemmelserne om Unionens optræden udadtil i et enkelt kapitel. I forfatningstraktatens del III, afsnit V, (stort set svarende til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde) samledes således alle bestemmelserne om Unionens optræden udadtil. Konventet ønskede på denne måde at understrege sammenhængen i EU's optræden udadtil.

Ved at lade bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik indgå i traktaten om den Europæiske Union (TEU afsnit V)(27), mens bestemmelserne om Unionens optræden udadtil på andre områder end FUSP indgår i femte del af EUF-traktaten, har regeringskonferencen i 2007 klart villet adskille den ene fra den anden. I EU-traktatens artikel 40 præciseres desuden, at gennemførelsen af hver enkelt af de to politikker ikke berører procedurerne for og omfanget af den enkeltes beføjelser.

Selv om forskellen primært er symbolsk og uden større praktisk betydning - især fordi Unionen får status af juridisk person, søjlestrukturen nedlægges, og det i EUF-traktatens artikel 1, stk. 2, klart fremhæves, at de to traktater i enhver henseende har samme retlige status - er den udtryk for forskellige indfaldsvinkler og standpunkter.

Hensigten er helt klart at sikre global sammenhæng i Unionens optræden udadtil, hvilket understreges direkte i Lissabontraktaten (TEU artikel 21) ved at anvende samme ordlyd i den indledende artikel i hver af de to dele, som omhandler udenrigspolitikken (TEU artikel 23 og TEUF artikel 205): "Unionens optræden på den internationale scene i henhold til denne del bygger på principperne i, forfølger målene i og varetages i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil, der er fastlagt i kapitel 1 (i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union)" (TEU artikel 21-22).

Den vigtigste foranstaltning til sikring af sammenhængen i Unionens samlede optræden udadtil er uden tvivl oprettelsen af posten som højtstående repræsentant for FUSP samt oprettelsen af en tjeneste for EU's optræden udadtil (Tjenesten for EU's Optræden udadtil - EU-udenrigstjenesten), som skal styrke aktionsmulighederne. Hermed er der i traktaten skabt en strukturel forbindelse på både politisk og administrativt niveau mellem de forskellige områder af Unionens optræden udadtil for at sikre den nødvendige sammenhæng.

2.   Den højtstående repræsentant for Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik

2.1. I øjeblikket er den højtstående repræsentant (officielt) Rådets generalsekretær. De facto udfylder han ikke denne funktion, men koncentrerer sig om arbejdet i tilknytning til posten som højtstående repræsentant, der blev oprettet med Amsterdamtraktaten. EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik har udviklet sig og taget form som følge af den højststående repræsentants indsats. Konventet fandt derfor, at posten burde gives en ny dimension.

Første nyhed: Den højtstående repræsentant er formand for Rådet for Udenrigsanliggender.

Formålet er at sikre mere kontinuitet og sammenhæng i Rådets dagsorden, hvilket har manglet under det roterende formandskab, hvor den præges alt for meget af, hvad der står på den nationale dagsorden i den medlemsstat, som varetager formandskabet. Det er vigtigt at bemærke, at det i Lissabontraktaten præciseres, at i tilfælde af afstemning i Rådet for Udenrigsanliggender har den Højtstående Repræsentant ingen stemmeret.

En repræsentant for den Højtstående Repræsentant leder desuden arbejdet i Den Politiske og Sikkerhedspolitiske Komité, og repræsentanter for den Høje Repræsentant kan også lede arbejdsgrupper til forberedelse af Rådet for Udenrigsanliggender.

Anden nyhed: Den Højtstående Repræsentant er samtidig næstformand i Kommissionen.

Formålet er at sikre sammenhæng i Unionens optræden udadtil samt at mobilisere alle til rådighed stående midler og instrumenter til gennemførelsen af Unionens mål. Det bør forhindres, at den mellemstatsligt førte udenrigspolitik adskiller sig fra den fælles udenrigspolitik. Samtidig bør den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik styrkes gennem mobilisering af fællesskabsinitiativer og -midler.

Denne "dobbeltkasket" forudsætter, at der på en gang er politisk tillid til den højtstående repræsentant fra Rådets side og, som næstformand i Kommissionen, fra kommissionsformandens og fra Europa-Parlamentets formands side. Dette følger klart af udnævnelsesproceduren: Udnævnt af Det Europæiske Råd med kvalificeret flertal og med samtykke fra Kommissionens formand (artikel 18, stk. 1) skal den højtstående repræsentant godkendes sammen med Kommissionen som helhed (og til høring i Europa-Parlamentet som enhver anden kommissær) - TEU, artikel 17, stk. 7.

Den højtstående repræsentant kan afsættes af Det Europæiske Råd efter samme procedure (hvilket betyder, at mister den højtstående repræsentant sit mandat som næstformand i Kommissionen på grund af et mistillidsvotum til Kommissionen vedtaget af Europa-Parlamentet, kræves der ligeledes en beslutning med kvalificeret flertal i Det Europæiske Råd, førend han kan træde tilbage).

Betydningen af politisk tillidsfulde relationer mellem de forskellige institutioner og den højtstående repræsentant er således indlysende. Det er navnlig vigtigt for afviklingen af Unionens optræden udadtil, at forholdet mellem Kommissionens formand og den højtstående repræsentant er tillidsfuldt.

Tredje nyhed: Den højtstående repræsentant vil kunne støtte sig på en europæisk tjeneste for EU's optræden udadtil.

Dette er hjørnestenen i den nye struktur for Unionens optræden udadtil. Parlamentet vil i den betænkning, som er under udarbejdelse i Udvalget for Konstitutionelle Anliggender, fremlægge sin vision for Tjenesten for EU's Optræden Udadtil.

Den fjerde nyhed vedrører den repræsentation, som den højtstående repræsentant i henhold til Lissabontraktaten er direkte ansvarlig for, i modsætning til nu, hvor den højtstående repræsentant ifølge den nuværende traktat kun assisterer Rådets formandskab.

Det fremgår heraf klart, at Lissabontraktaten betyder en grundlæggende forandring af den højtstående repræsentants mandat. Den pågældende får som opgave at føre EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik), hvis udarbejdelse den højtstående repræsentant bidrager med gennem sine forslag, ligesom den pågældende bidrager til udførelsen af denne politik som Rådets bemyndigede. Den højtstående repræsentant påser yderligere, at der er sammenhæng i Unionens optræden udadtil. Dette er grunden til, at den højtstående repræsentant i Kommissionen varetager ansvarsområdet for de eksterne forbindelser og koordineringen af de andre aspekter af Unionens optræden udadtil.

Med sin "dobbeltkasket" og støttet af en tjeneste, der alene beskæftiger sig med eksterne forbindelser skulle den pågældende være i stand til at sikre sammenhæng, kontinuitet og effektivitet for EU's samlede optræden udadtil.

2.2. Den nuværende traktat giver ikke den højtstående repræsentant initiativret. Den fremtidige EU-traktat råder bod på denne mangel. Ved udformningen af FUSP vil såvel medlemsstaterne som den højtstående repræsentant eller den højtstående repræsentant med støtte fra Kommissionen kunne forelægge Rådet alle spørgsmål vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og forelægge det henholdsvis initiativer eller forslag. Det skal i øvrigt bemærkes, at artikel 22 giver den højtstående repræsentant og Kommissionen mulighed for at forelægge fælles forslag på områder i forbindelse med Unionens optræden udadtil. For visse i traktaten omtalte situationer er der ligefrem pligt til at fremlægge sådanne fælles forslag: Vedtagelse af restriktive foranstaltninger (artikel 215, stk. 2), reglerne for gennemførelsen af solidaritetsbestemmelsen (TEUF artikel 222, stk. 3).

Det ligger derfor i traktatens ånd, at den højtstående repræsentant i videst muligt omfang harmoniserer sit arbejde med Kommissionens. Lissabontraktaten opfordrer den højtstående repræsentant og Kommissionen til at handle efter fælles overenskomst og at udarbejde forslag sammen, hhv. udforme fælles forslag – både på FUSP-området og på andre fællesskabsområder – med henblik på at styrke sammenhængen i EU's samlede optræden udadtil og på samme tid gøre det lettere at vedtage de foreslåede aktiviteter.

2.3. Den højtstående repræsentants dagsorden bliver mere end fuld, som det fremgår af antallet af møder, den pågældende forventes at deltage i i kraft af sine beføjelser, der er fastlagt i traktaten: føre forsædet i Rådet for udenrigsanliggender, være næstformand i Kommissionen, repræsentere EU inden for rammerne af FUSP, forsvare EU's optræden udadtil i Europa-Parlamentet, deltage i Det Europæiske Råd .... Det vil være nødt til at indføre nogle praktiske foranstaltninger for at lette arbejdet. Herunder:

–  Udenrigsministeren for det land, der varetager Rådets formandskab kunne på anmodning af den højtstående repræsentant føre forsædet i Rådet for Udenrigsanliggender i dennes fravær; på samme måde kunne den højtstående repræsentant bemyndige trojkaformandskabets udenrigsministre til at udføre FUSP-opgaver, herunder af repræsentativ karakter.

–  Andre kommissærer kunne deltage i Rådsmøderne og påtage sig at forsvare Kommissionens holdning (koordineret af den højtstående repræsentant), hvilket ville gøre det lettere at føre forsædet. Andre kommissærer kunne ligeledes bemyndiges til at varetage repræsentative opgaver udadtil inden for fællesskabsområderne.

–  For så vidt angår FUSP, fastsættes det i Lissabontraktaten, at Rådet på forslag af den højtstående repræsentant kan udpege særlige repræsentanter (TEU artikel 33). Disse repræsentanter har på nuværende tidspunkt en regional funktion. Den nye traktat udformer deres rolle med "et mandat i forbindelse med særlige politikspørgsmål". Med oprettelsen af EU-ambassader bliver der mindre behov for at have særlige regionale repræsentanter; det kunne derimod overvejes at give dem horisontale beføjelser. På denne måde vil de også kunne bemyndiges til at udføre visse repræsentative opgaver udadtil i tilknytning til deres mandat. Disse særlige repræsentanter skulle arbejde under den højtstående repræsentants ledelse og ville ligeledes kunne høres af Parlamentet. I forbindelse med deres udpegelse kunne der afholdes en høring i Europa-Parlamentet.

3.   Europa-Parlamentets rolle i forbindelserne udadtil styrkes også

EU-traktatens artikel 36 præciserer Parlamentets rolle i forbindelse med FUSP. Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik skal regelmæssigt høre Parlamentet om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med FUSP og FSFP og underrette det om udviklingen i disse politikker. Den højtstående repræsentant skal påse, at der ”tages behørigt hensyn” til Parlamentets synspunkter. De særlige repræsentanter kan skal også inddrages i underretningen af Parlamentet. Parlamentet kan desuden rette henstillinger til Rådet og den højtstående repræsentant både om FUSP og FSFP. To gange om året skal det afholde en drøftelse om de fremskridt, der er gjort.

Parlamentet skal ligeledes godkende Unionens budget, som afholder administrations- og aktionsudgifterne til FUSP, eftersom sondringen mellem obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter er forsvundet.

Det skal desuden underrettes under hele proceduren i forbindelse med indgåelse af internationale aftaler på området FUSP.

På de øvrige områder i tilknytning til Unionens optræden udadtil udøver Parlamentet sine sædvanlige beføjelser: Det deltager i vedtagelse af retsakter i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastlagt i traktaterne (sædvanligvis den almindelige lovgivningsprocedure, der finder anvendelse i forbindelse med handel med tredjelande). Det vedtager Unionens budget. Hvad angår internationale aftaler skal det give sin godkendelse, inden Rådet kan vedtage: i) associeringsaftaler, ii) aftalen om EU’s tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention, iii) aftaler, hvorved der etableres en specifik institutionel ramme med samarbejdsprocedurer, iv) aftaler, som har betydelige budgetmæssige virkninger for Unionen og v) aftaler, som dækker områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure (eller den særlige lovgivningsprocedure, hvis denne er påkrævet) finder anvendelse.

Det fremgår, at der forventes indgået en tæt forbindelse mellem Parlamentet og den højtstående repræsentant, som regelmæssigt skal indbydes til at deltage ikke kun i drøftelser i plenarforsamlingen – ud over de to årlige drøftelser om udviklingen i FUSP og FSFP – men også i de kompetente parlamentsudvalg. Dette forhold bør udvides til de særlige repræsentanter og til kommissærer med ansvar for særlige områder i tilknytning til EU’s optræden udadtil samt til visse ansvarlige i Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, der varetager opgaver, hvis politiske betydning er åbenlys. I øvrigt bør Parlamentet, samtidig med at det naturligvis skal efterleve krav om fortrolighed i behandlingen af følsomme oplysninger vedrørende FUSP, navnlig på forsvarsområdet(28), parallelt hermed kunne påtage sig en ny rolle inden for forbindelserne udadtil og afholde en ny slags offentlige høringer vedrørende eksterne forbindelser med deltagelse af de ansvarlige fra forskellige institutioner og fra Tjenesten for EU's Optræden Udadtil.

4.   Traktaten definerer tre kategorier afgørelser inden for rammerne af Unionens optræden udadtil:

–  afgørelser inden for rammerne af Unionens optræden udadtil i sin helhed (TEU artikel 22),

–  afgørelser inden for rammerne af FUSP (TEU artikel 26),

–  afgørelser på andre områder af Unionens optræden udadtil end FUSP.

4.1. Afgørelser inden for rammerne af Unionens optræden udadtil i sin helhed (TEU artikel 22)

Det Europæiske Råd træffer afgørelser, som fastlægger de strategiske interesser og mål i tilknytning til Unionens optræden udadtil i sin helhed (TEU artikel 22, stk. 1). Disse afgørelser kan vedrøre FUSP eller andre områder i forbindelse med Unionens optræden udadtil. Det Europæiske Råd træffer afgørelse med enstemmighed efter en henstilling fra Rådet, som det vedtager efter de nærmere bestemmelser, der gælder for hvert område.

4.2. Afgørelser inden for rammerne af FUSP (TEU artikel 26)

Det Europæiske Råd vedtager afgørelser, der definerer Unionens strategiske interesser og målene og de overordnede retningslinjer for FUSP (TEU artikel 26, stk. 1). Rådet udformer FUSP og træffer de afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelsen og iværksættelsen. Disse afgørelser træffes ligeledes med enstemmighed (artikel 26, stk. 2).

Rådet træffer også afgørelser om operationelle aktioner (artikel 28, stk. 1) og om Unionens tilgang til bestemte spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter (artikel 29, stk. 1). Disse afgørelser træffes også af Rådets med enstemmighed (artikel 31, stk. 1), medmindre de bygger på en afgørelse truffet af Det Europæiske Råd vedrørende Unionens strategiske interesser og mål som nævnt i artikel 22, stk. 1, vedtages på forslag af den højtstående repræsentant efter en specifik anmodning fra Det Europæiske Råd (fremsat på dettes eget initiativ eller på initiativ af den højtstående repræsentant) eller iværksætter em afgørelse, der fastlægger en EU-aktion eller en EU-holdning (artikel 31, stk. 2). Det Europæiske Råd kan med enstemmighed vedtage, at de ovennævnte afgørelser skal træffes med kvalificeret flertal. Ingen af disse undtagelser gælder imidlertid, hvis de pågældende afgørelser har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet.

Afgørelser om udpegning af en særlig repræsentant træffes også med kvalificeret flertal (artikel 33).

Afgørelsen om oprettelse af Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil træffes af Rådet med enstemmighed på forslag af den højtstående repræsentant efter Kommissionens godkendelse og høring af Parlamentet (artikel 27, stk. 3) (se nedenfor).

Rådet vedtager ligeledes med enstemmighed (efter høring af Parlamentet) en afgørelse om særlige procedurer for hurtig adgang til bevillinger på EU’s budget til hastefinansiering af FUSP-initiativer. Afgørelser om de nærmere bestemmelser for oprettelse og finansiering af opstartfonden, for forvaltning af den og for finansiel kontrol med den vedtages med kvalificeret flertal (TEU artikel 41).

Afgørelser, hvormed Rådet vedtager internationale aftaler inden for FUSP-området, er ligeledes generelt omfattet af krav om enstemmighed.

4.3. Afgørelser på andre områder af Unionens optræden udadtil end FUSP

Den generelle regel i artikel 22, stk. 1, om, at Det Europæiske Råd vedtager afgørelser om Unionens strategiske interesser og mål med enstemmighed, gælder også for andre områder af Unionens optræden udadtil end FUSP. Men fastlæggelsen og gennemførelsen af EU’s politik på disse områder er omfattet de almindelige fællesskabsprocedurer, dvs. retsakter vedtages efter den almindelige eller den særlige lovgivningsprocedure, alt efter hvad der er fastsat i traktaten, og internationale aftaler indgås ved, at Rådet som hovedregel træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Parlamentets godkendelse. Enstemmighed er imidlertid et krav i forbindelse med visse aftaler om den fælles handelspolitik.: Det gælder handel med tjenesteydelser, handelsrelaterede aspekter af intellektuel ejendomsret og direkte udenlandske investeringer, når aftaler af denne art omfatter bestemmelser, hvorom der kræves enstemmighed for vedtagelse af interne regler (TEUF artikel 207, stk. 4), handel med kulturelle og audiovisuelle tjenesteydelser, når disse aftaler indebærer en risiko for, at den kulturelle og sproglige mangfoldighed i Unionen bringes i fare, og aftaler på området handel med sociale, uddannelsesmæssige og sundhedsmæssige tjenesteydelser på visse betingelser (TEUF artikel 207, stk. 4). Med enstemmighed vedtages desuden associeringsaftaler, aftaler om økonomisk, finansielt og teknisk samarbejde med lande, der er kandidater til tiltrædelse af Unionen, og aftaler på områder, hvor der er krav om enstemmighed på det interne plan. Det samme gælder for aftalen om tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention (afgørelsen om indgåelse af aftalen skal desuden godkendes af alle medlemsstaterne efter deres forfatningsbestemmelser, inden den træder i kraft) – se EUF-traktatens artikel 218.

5.   Unionens repræsentation udadtil omfatter ifølge traktatens bestemmelser tre dimensioner:

–  ”Det Europæiske Råds formand varetager i denne egenskab på sit niveau Unionens repræsentation udadtil på de områder, der hører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, uden at dette berører de beføjelser, der er tildelt Unionens højtstående repræsentant” (TEU artikel 15, stk. 6).

–  Den høje repræsentant for FUSP ”repræsenterer Unionen i anliggender vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den højtstående repræsentant fører på Unionens vegne den politiske dialog med tredjeparter og udtrykker Unionens holdning i internationale organisationer og på internationale konferencer.” (TEU artikel 27, stk. 2).

–  Kommissionen varetager Unionens repræsentation udadtil ”bortset fra den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og de øvrige tilfælde, der er nævnt i traktaterne”. Kommissionen er navnlig ansvarlig for repræsentationen udadtil i anliggender, der henhører under fællesskabskompetence.

–  Hvad angår euroen, fastsætter traktaten, at Rådet på forslag af Kommissionen kan vedtage passende foranstaltninger for at sikre en samlet repræsentation inden for rammerne af de internationale finansielle institutioner og konferencer. Rådet træffer afgørelse efter høring af Den Europæiske Centralbank. Det er med god grund, Kommissionen for nylig i en meddelelse(29) har betonet, at hvis euroen skal opnå en rolle på internationalt plan, der svarer til dens økonomiske vægt, er det nødvendigt at udvikle fælles holdninger og konsolidere repræsentationen, således at der på sigt kan opnås en fælles plads i de internationale finansinstitutioner og finansfora.

Umiddelbart skaber traktaten ikke fuld klarhed i den temmelig forvirrende situation, der gav anledning til det berømte spørgsmål, der tilskrives Henry Kissinger, om, hvad der er telefonnummeret til Europa. Denne opfattelse bør dog nuanceres, idet det bør erindres, at der i alle medlemsstater er flere politiske poster, der har repræsentationsansvar på internationalt plan.

Denne synsvinkel giver anledning til at antage, at formanden for Det Europæiske Råd hovedsagelig vil skulle varetage repræsentative opgaver. Det skal bemærkes, at den pågældende, som det fremgår af udtrykket "..i denne egenskab på sit niveau…", i sin egenskab af formand for Det Europæiske Råd skal varetage denne institutions repræsentation i FUSP-sammenhænge. Den pågældende vil således kunne repræsentere Den Europæiske Union i forbindelser, der henhører under FUSP, med fremmede statschefer eller varetage udformningen og/eller repræsentationen af Det Europæiske Råd i møder på højt internationalt plan, således som statsministeren for den medlemsstat, der varetager formandskabet for Det Europæiske Råd, gør i øjeblikket. Men dette giver ikke den pågældende status som initiativtager i forhold til FUSP eller som privilegeret forhandlingspartner, der kan tage politiske beslutninger på Unionens vegne. Denne rolle er hvad angår FUSP klart tildelt den høje repræsentant.

Ud over de bestemmelser, der er nævnt ovenfor, navnlig EU-traktatens artikel 27, stk. 2, så tildeler stk. 1 i samme artikel den højtstående repræsentant den opgave at bidrage med sine forslag til udformningen og gennemførelsen af denne politik ”som Rådets bemyndigede”. Teksten tilføjer, at den høje repræsentant har de samme opgaver i forbindelse med den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.

Man kan således konkludere, at det påhviler den høje repræsentant at repræsentere EU, når der er tale om at forberede og gennemføre FUSP – forsvarspolitik indbefattet – hvori kan medregnes at føre dialog med tredjeparter og udtrykke EU's holdning i internationale organisationer.

Konsekvensen af oprettelsen af posterne som Det Europæiske Råds formand og som høj repræsentant er, at Lissabontraktaten ikke længere tildeler statsministeren for den medlemsstat, der varetager formandskabet, eller denne medlemsstats udenrigsminister, der er formand for Rådet for Udenrigsanliggender en rolle i repræsentationen af EU. Dette er ikke en hindring for, at Det Europæiske Råds formand og den høje repræsentant kan pålægge statsministeren og udenrigsministeren for den medlemsstat, der varetager formandskabet for Rådet, visse repræsentative opgaver.

Dette præciserer således den højtstående repræsentants rolle som næstformand i Kommissionen. Kommissionen har til opgave at repræsentere EU udadtil, bortset fra i FUSP-anliggender.

Hvad angår den høje repræsentants rolle som næstformand i Kommissionen, præciserer traktaten, at den pågældende ”varetager i Kommissionen de ansvarsområder, Kommissionen har med hensyn til eksterne forbindelser, samt koordineringen af de andre aspekter af Unionens optræden udadtil”. Kommissionens interne organisation henhører dog fortsat under formanden for Kommissionens beføjelser. I sin egenskab af næstformand i Kommissionen er den høje repræsentant underlagt formanden for Kommissionens myndighed og de regler, der gælder for kollegiet. Formanden for Kommissionen kan således beslutte selv at føre forsædet i møder for kommissærer med ansvar for anliggender i tilknytning til Unionens optræden udadtil.

Unionens repræsentation udadtil på de områder, der henhører under denne institution, vil blive varetaget:

–  enten direkte af formanden for Kommissionen – navnlig på statsministerplan,

–  eller af Kommissionens næstformand (den højtstående repræsentant), der varetager de ansvarsområder, som Kommissionen har med hensyn til eksterne forbindelser, samt koordineringen af de andre aspekter af Unionens optræden udadtil. Det er således naturligt, at denne også repræsenterer Unionen udadtil i forbindelse med fællesskabsaspekter af Unionens eksterne forbindelser – på ministerplan. Dette er så meget desto mere naturligt, som disse aspekter kan gå hånd i hånd med spørgsmål, der henhører under FUSP.

–  eller hvad angår særlige porteføljer, der har en ekstern dimension, af sektorkommissærer (den høje kommissær koordinerer reelt de andre aspekter af Unionens optræden udadtil, men erstatter ikke de kommissærer, der beskæftiger sig med ekstern handel, udvikling osv.).

Denne udlægning bekræftes af EUF-traktatens artikel 218 om forhandling om internationale aftaler: "3. Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, når aftalen udelukkende eller hovedsagelig vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og, afhængigt af emnet for den påtænkte aftale, om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.”

Det forekommer logisk, at forhandleren om aftaler, der udelukkende eller hovedsagelig vedrører FUSP, enten er den høje repræsentant selv eller en person, der er ansat under denne, eller den høje repræsentant og Kommissionen i fællesskab, og at det i andre tilfælde er den høje repræsentant i dennes egenskab af næstformand i Kommissionen eller Kommissionen via den kommissær, der er ansvarlig for det pågældende område, efter selv samme Kommissions forslag.

På baggrund af ovenstående kan der konkluderes på en måde, der er forholdsvis tæt på den hypotese, der blev opstillet i begyndelsen af dette kapitel.

6.   Fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP)

Også inden for den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er en særskilt sektor under FUSP, bringer Lissabontraktaten nogle store fremskridt, f.eks. muligheden af, at medlemsstater, som har den fornødne politiske vilje og militære kapacitet, kan etablere et permanent struktureret samarbejde på forsvarsområdet, som på sigt vil kunne føre til et fælles forsvar.

Men på det institutionelle plan er ændringerne, når der bortses fra den høje repræsentants nye opgaver, ikke særlig væsentlige.

Reelt er der stadig tale om et hovedsagelig mellemstatsligt område, hvor medlemsstaterne træffer afgørelse med enstemmighed om de fleste spørgsmål.

Det Europæiske Råd har til opgave at definere Unionens strategiske interesser og fastlægge målene og de overordnede retningslinjer for FUSP, herunder anliggender, der har indvirkning på forsvarsområdet, ifølge den overordnede formulering i EU-traktatens artikel 26, stk. 1. Desuden skal det, når tiden er inde, træffe afgørelse om et egentligt fælles forsvar (artikel 42, stk. 2). Denne afgørelse skal træffes med enstemmighed og godkendes af alle medlemsstater i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser for at træde i kraft.

Alle afgørelser om fastlæggelse og gennemførelse af FSFP skal træffes af Rådet - og næsten altid med enstemmighed (som regel på forslag eller efter høring af den høje repræsentant). Undtagelserne er følgende: afgørelsen om etablering af et permanent struktureret forsvarssamarbejde for de medlemsstater, der har den politiske vilje og de militære midler, der er fornødne, og afgørelsen, der fastlægger statutten og hjemstedet for og de nærmere bestemmelser for driften af Det Europæiske Forsvarsagentur.

Rådets centrale rolle i FSFP rejser i øvrigt et særligt problem: Er det Rådet for Udenrigsanliggender, der skal tage sig af forsvarsspørgsmål, eller skal der tages højde for en særlig samling i Rådet af forsvarsministrene? Den omstændighed, at FSFP er en integrerende del af FUSP, at traktaten præciserer, at det er Rådet for Udenrigsanliggender - med den specielle udformning, at dets formand er den højtstående repræsentant - der er ansvarligt for FUSP, og at den højtstående repræsentant også er ansvarlig for gennemførelsen af FSFP og for repræsentationen udadtil på dette område, taler for, at det bør være Rådet for Udenrigsanliggender, der tildeles rådsbeføjelserne i forbindelse med FSFP, naturligvis med deltagelse af forsvarsministrene, når der er tale om at drøfte specifikke forsvarsanliggender. Samme princip bør i øvrigt gælde for Europa-Parlamentets interne organisation i denne sammenhæng.

Europa-Parlamentet har ikke nogen specifik rolle på dette område, men den højtstående repræsentant har dog pligt til at holde Parlamentet underrettet om den vigtigste udvikling inden for FUSP og til at tage hensyn til dets synspunkter. Kommissionen selv har også kun en underordnet rolle i forbindelse med FSFP, idet den kan stille forslag sammen med den høje repræsentant (om anvendelse af EU-instrumenter på dette område (artikel 42, stk. 4) og eventuelt om samarbejde med Det Europæiske Forsvarsagentur (artikel 45, stk. 2)).

(1) Vedtagne tekster, P6_TA(2008)0055. (2) Udkast til betænkning af Leinen om Parlamentets nye rolle og ansvar ved gennemførelsen af Lissabontraktaten (PE 407.780 v02-00). (3) Richard Corbetts udkast til betænkning om en generel revision af Europa-Parlamentets forretningsorden (PE 405.935 v03-00). (4) Erklæring 11 om artikel 17, stk. 6 og 7 i traktaten om Den Europæiske Union. (5) Som fastlagt i erklæringen om udnævnelse af den nye Kommission, der blev vedtaget den 11. og 12. december 2008. (6) N betyder "valgår for Europa-Parlamentet". (7) Interinstitutionel aftale af 17. maj 2006 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren (EFT C 139 af 14.6.2006, s. 1). (8) Jf. Böge-betænkningen Reimer Böge om en midtvejsrevision af den finansielle ramme for 2007-2013. (INI/2008/2055) og Guy-Quint-betænkningen om de finansielle aspekter ved reformtraktaten (INI/2008/2054). (9) Leinen-betænkningen om Parlamentets nye rolle og ansvar ved gennemførelsen af Lissabontraktaten og Corbett-betænkningen om en generel revision af Europa-Parlamentets forretningsorden. (10) Brok-betænkningen om institutionelle aspekter vedrørende oprettelsen af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, som er under udarbejdelse til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender. (11) Brok-betænkningen om udviklingen af forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter under Lissabontraktaten. (12) A6 - 0179/2005: Betænkning om proceduren for Europa-Parlamentets godkendelse af Kommissionen (7. juni 2005, Andrew Duff). (13) Det Europæiske Råds medvirken ved afviklingen af visse lovgivningsmæssige procedurer (jf. nedenfor) kan ikke anses for udøvelse af lovgivende funktioner, da der udelukkende er tale om, at det træffer beslutning om afviklingen af proceduren, i de særlige tilfælde, hvor der opstår en blokering, og ikke, at det blander sig i fastlæggelsen af den omhandlede lovgivnings materielle indhold. (14) Der findes også særlige bestemmelser i samme retning, f.eks. EUF-traktatens artikel 312, stk. 2, andet afsnit om overgang til afgørelser vedtaget med kvalificeret flertal i forbindelse med fastlæggelsen af den flerårige finansielle ramme, eller EU-traktatens artikel 31, stk. 3, vedrørende overgangen til afgørelser vedtaget med kvalificeret flertal ved vedtagelsen af afgørelser inden for FUSP-området. (15) Det samme gør sig gældende i relation til artikel 86, med hensyn til udvidelsen af den fremtidige europæiske anklagemyndigheds beføjelser. Men i dette tilfælde har Det Europæiske Råd snarere karakter af en katalysator end en "nødbremse". (16) Beslutning om proceduren for Europa-Parlamentets godkendelse af Kommissionen (punkt 3), vedtaget den 11.12.2005 på grundlag af M. Duffs betænkning. (17) A6 - 0198/2008: Betænkning om ændring af Europa-Parlamentets forretningsorden med hensyn til godkendelse af Kommissionen (29. maj 2008). (18) A6 - 0179/2005: Betænkning om proceduren for Europa-Parlamentets godkendelse af Kommissionen (7. juni 2005, Andrew Duff). (19) Maksimum på 96 pr. medlemsstat og et minimum på 6 samt anvendelse af princippet om "degressiv proportionalitet". (20) A6 - 0351/2007: Betænkning om Europa-Parlamentets sammensætning (3. oktober 2007 af Alain Lamassoure og Adrien Severin). (21) Visse fremtrædende europæere, herunder præsident Sarkozy, har fremsat offentlige erklæringer, hvori de anfører, at dette eventuelt kunne ske i forbindelse med underskrivelsen af traktaten om Kroatiens tiltrædelse. Dette kunne være en mulighed, hvis nævnte traktat bliver underskrevet og ratificeret så tidligt, at Europa-Parlaments sammensætning vil kunne tilpasses relativ kort tid efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Denne tilpasning vil imidlertid i så fald skulle ske sammen med tilføjelsen af det antal medlemmer, som Kroatien skal have, hvilket vil føre til, at antallet af medlemmer af Europa-Parlamentet kommer op på over 754 medlemmer, selv under valgperioden 2009-2014. En sådan fremgangsmåde vil kunne anvendes, forudsat at der indgås en uformel politisk aftale med Europa-Parlamentet (således som det skete inden vedtagelsen af Lissabontraktaten), under hensyntagen til den omstændighed, at det efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten tilkommer Europa-Parlamentet, på dennes initiativ og med Det Europæiske Råds godkendelse, at træffe afgørelse om Europa-Parlamentets sammensætning, herunder navnlig en ny fordeling, således at antallet af Parlamentsmedlemmer atter kommer ned på 751 pladser ved Parlamentsvalget i 2014, jf. de principper og den procedure der er fastsat i Lissabontraktaten. (22) Dette vil reelt set mere eller mindre blot være en gentagelse af scenariet fra 2004, som allerede i vidt omfang uformelt svarede til det, der var fastsat i forfatningstraktaten, som netop var blevet indgået, og som efterfølgende blev stadfæstet i Lissabontraktaten. Det Europæiske Råd kunne vise sin politiske vilje ved at bekendtgøre et ønske om at ville tage hensyn til de europæiske vælgeres vilje. (23) Som ændret ved akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (artikel 45, litra c)) (24) Jf. herved betænkningen fra Reimer Böge om de politiske udfordringer og budgetmidler i en udvidet Union 2007-2013 og betænkningen fra Catherine Guy-Quint. (25) Den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren af 17. maj 2006. (26) Således affattet, vil Kommissionens rolle med hensyn til planlægningen for Rådet for Almindelige Anliggender svare til den, der er fastsat enten i ovennævnte erklæring 9 eller i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning. (27) Selvom overskriften er "Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil og særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik", indeholder afsnittet kun to artikler, som fastlægger de almindelige principper, der gælder for hele EU's optræden udadtil, mens alle de øvrige artikler angår FUSP. (28) Ikrafttrædelse af den nye traktat vil i øvrigt gøre det nødvendigt med en revision af den interinstitutionelle aftale om Europa-Parlamentets adgang til Rådets følsomme oplysninger på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område (den interinstitutionelle aftale af 20. november 2002 mellem Europa-Parlamentet og Rådet om Europa-Parlamentets adgang til Rådets følsomme oplysninger på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område). (29) Kommissionens meddelelse af 7. maj 2008 i anledning af 10-året for euroens indførelse.

FORSLAG

Udviklingsudvalget opfordrer Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, som er korresponderende udvalg, til at optage følgende forslag i det beslutningsforslag, det vedtager:

1.  glæder sig over, at det i Lissabontraktaten fastsættes, at "EU's og medlemsstaternes politik med hensyn til udviklingssamarbejde gensidigt supplerer og styrker hinanden", og at det overordnede mål for denne politik er "at mindske og på længere sigt udrydde fattigdommen", og understreger, at udviklingssamarbejdet er en selvstændig og særskilt politik med definerede specifikke mål;

2.  understreger, at medlemsstaterne og EU bør tilstræbe en bedre donorkoordinering og en bedre arbejdsfordeling, hvilket vil bidrage til større bistandseffektivitet, og opfordrer EU's institutioner til at spille en større koordinerende rolle;

3.  glæder sig over, at Lissabontraktaten bevarer den fælles beslutningsprocedure inden for området udviklingssamarbejde; understreger, at dette betyder, at Parlamentet skal udøve alle sine beføjelser til at forme indholdet af forordningerne og sin ret til at udøve demokratisk kontrol af alle aspekter af EU's udviklingssamarbejdspolitik;

4.  bemærker, at Det Europæiske Råd på sit møde den 11.-12. december 2008 traf den politiske beslutning at bevare Kommissionens sammensætning med én kommissær pr. medlemsstat, og kræver, at den nye formand for Kommissionen i forbindelse med porteføljefordelingen respekterer, at udviklingssamarbejdet er et uafhængigt politikområde;

5.  bifalder oprettelsen af den nye post som EU's højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, men bemærker, at der er en risiko for, at eksterne forbindelser og sikkerhedspolitik prioriteres på bekostning af udviklingsprioriteter; minder om, at Lissabontraktaten sætter udviklingspolitik på samme niveau som andre eksterne politikker;

6.  fremhæver, at personalet i Tjenesten for EU's Optræden Udadtil bør omfatte tilstrækkeligt mange udviklingseksperter;

7.  mener, at gennemførelsen af Lissabontraktaten gør det muligt at revidere den institutionelle opbygning af Europa-Kommissionen og forbedre kompetencefordelingen mellem Generaldirektoratet for Udvikling (GD DEV) og Generaldirektoratet for Eksterne Forbindelser (GD RELEX), for at opnå øget effektivitet og sammenhæng, nemlig ved at gøre GD DEV ansvarligt for alle politikker og programmer for udviklingssamarbejde i alle geografiske områder (ikke kun AVS, men også modtagerlande under instrumentet for udviklingssamarbejde) og ved at indlemme EuropeAid i GD DEV; opfordrer i denne forbindelse til et øget samarbejde mellem GD DEV og GD RELEX for at forfølge de overordnede mål i EU's optræden udadtil;

8.  fastholder, at der for at sikre politisk sammenhæng inden for udviklingsområdet er et permanent behov for et særligt generaldirektorat for udvikling på administrativt plan, som har ansvaret for fastlæggelse af politikker, rådgivning og forvaltning af EU's udviklingssamarbejde.

RESULTAT AF DEN ENDELIGE AFSTEMNING I UDVALGET