Lissabonin sopimuksen vaikutuksesta Euroopan unionin institutionaalisen tasapainon kehittymiseen

(2008/2073(INI))

Euroopan parlamentti, joka

–   ottaa huomioon puheenjohtajakokouksen 6. maaliskuuta 2008 tekemän päätöksen,

–   ottaa huomioon 13. joulukuuta 2007 allekirjoitetun Lissabonin sopimuksen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta,

–   ottaa huomioon 20. helmikuuta 2008 antamansa päätöslauselman Lissabonin sopimuksesta(1),

–   ottaa huomioon 11. ja 12. joulukuuta 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät,

–   ottaa huomioon työjärjestyksen 45 artiklan,

–   ottaa huomioon perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan mietinnön sekä kehitysyhteistyövaliokunnan lausunnon (A6-0142/2009),

A. katsoo, että Lissabonin sopimus vahvistaa unionin institutionaalista tasapainoa, sillä se tehostaa kunkin poliittisen toimielimen keskeisiä tehtäviä ja vahvistaa siten niiden rooleja toimielinkehyksessä, jossa toimielinten välinen yhteistyö on unionin yhdentymisprosessin onnistumisen keskeinen tekijä,

B.  katsoo, että Lissabonin sopimuksella entinen "yhteisömenetelmä" muutetaan sitä mukauttamalla ja vahvistamalla "unionimenetelmäksi", jonka oleellisia piirteitä ovat seuraavat:

–  Eurooppa-neuvosto määrittelee yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet

–  komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet

–  Euroopan parlamentti toimii yhdessä neuvoston kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä komission ehdotusten pohjalta,

C. katsoo, että Lissabonin sopimuksella tämä unionin erityinen päätöksentekomenetelmä laajennetaan koskemaan uusia unionin lainsäädäntö- ja talousarviotoiminnan aloja,

D. ottaa huomioon, että Lissabonin sopimuksessa määrätään, että Eurooppa-neuvosto voi yksimielisellä päätöksellä ja Euroopan parlamentin suostumuksella laajentaa määräenemmistöpäätöksenteon ja tavallisen lainsäätämisjärjestyksen soveltamisalaa ja vahvistaa näin unionimenetelmää,

E.  katsoo, että vaikka Lissabonin sopimuksen tavoitteena on yksinkertaistaminen ja Eurooppa-neuvoston ja neuvoston puheenjohtajuuksien johdonmukaisuuden lisääminen, erilliset rinnakkaiset Eurooppa-neuvoston ja ulkoasiainneuvoston (ja euroryhmän) puheenjohtajat sekä neuvoston muiden kokoonpanojen kiertävän puheenjohtajuusjärjestelmän jatkaminen vaikeuttavat todennäköisesti ainakin aluksi unionin toimia,

F.  katsoo, että sukupuolten tasa-arvoa koskeva periaate edellyttää, että naisten ja miesten tasapainoista edustusta julkisessa elämässä noudatetaan myös Euroopan unionin tärkeimpien poliittisten tehtävien nimitysmenettelyissä,

G. katsoo komission puheenjohtajan uuden valintamenettelyn edellyttävän, että vaalitulokset otetaan huomioon ja Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin edustajat käyvät tarvittavat neuvottelut, ennen kuin Eurooppa-neuvosto nimeää ehdokkaansa komission puheenjohtajaksi,

H. katsoo, että toimielinten välisen yhteistyön järjestäminen päätöksentekoprosessissa on unionin menestyksellisen toiminnan avain,

I.   katsoo, että Lissabonin sopimuksessa tunnustetaan strategisen monivuotisen sekä operatiivisen vuosittaisen ohjelmasuunnittelun kasvava merkitys toimielinten kitkattomien suhteiden ja päätöksentekoprosessien tehokkaan täytäntöönpanon kannalta, ja korostaa komission roolia tärkeimpien ohjelmasuunnittelutoimien käynnistäjänä,

J.   katsoo, että nykyinen seitsenvuotinen rahoitussuunnittelu merkitsee sitä, että joskus Euroopan parlamentti ja komissio eivät koko lainsäädäntökauden aikana voi tehdä merkittäviä poliittisia rahoituspäätöksiä, sillä niitä sitoo niiden edeltäjien hyväksymä kehys, jonka voimassaolo kestää niiden toimikauden loppuun asti, mutta tämä tilanne voitaisiin ratkaista käyttämällä Lissabonin sopimuksen tarjoamaa mahdollisuutta viisivuotiseen rahoitussuunnitteluun, joka voisi käydä yksiin parlamentin ja komission toimikausien kanssa,

K. katsoo, että Lissabonin sopimuksella otetaan käyttöön uusi ja kattava lähestymistapa unionin ulkoiseen toimintaan – vaikkakin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevia kysymyksiä varten on erityisiä päätöksentekojärjestelmiä – ja luodaan erityisen ulkosuhdehallinnon avustama komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) "kahden tuolin" virka, joka on tämän uuden ja yhtenäisen lähestymistavan toimivuuden kannalta keskeinen tekijä,

L.  katsoo, että Lissabonin sopimuksella otetaan käyttöön uusi unionin ulkoisen edustuksen järjestelmä, josta vastaavat pääasiallisesti – eri tasoilla – Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja, komission puheenjohtaja ja komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) ja joka edellyttää huolellista yhteennivomista ja tehokasta koordinointia ulkoisesta edustuksesta vastaavien eri tahojen välillä vahingollisten toimivaltaristiriitojen ja päällekkäisen työn välttämiseksi,

M. ottaa huomioon, että 11.–12. joulukuuta 2008 kokoontunut Eurooppa-neuvosto sopi, että jos Lissabonin sopimus tulee voimaan vuoden loppuun mennessä, se toteuttaa tarvittavat oikeudelliset toimenpiteet komission nykyisen kokoonpanomallin, jossa on yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta, säilyttämiseksi,

Yleisarvio

1.  suhtautuu myönteisesti Lissabonin sopimukseen sisältyviin institutionaalisiin uudistuksiin, joilla luodaan edellytykset uudelle ja paremmalle unionin institutionaaliselle tasapainolle; näin mahdollistetaan toimielinten nykyistä tehokkaampi, avoimempi ja demokraattisempi toiminta, ja unioni voi tuottaa kansalaisten odotuksia paremmin vastaavia tuloksia sekä toimia täysipainoisesti maailmanlaajuisena toimijana kansainvälisellä näyttämöllä;

2.  korostaa, että kunkin toimielimen keskeiset ydintehtävät vahvistuvat, minkä ansiosta ne voivat kehittää omia roolejaan entistä tehokkaammin, mutta varoittaa, että uusi toimielinkehys edellyttää, että kaikki toimielimet hoitavat tehtäviään jatkuvassa yhteistyössä muiden toimielinten kanssa, jotta saavutetaan koko unionin kannalta myönteisiä tuloksia;

Päätöksenteon erityisen "unionimenetelmän" vahvistaminen toimielinten välisen tasapainon perustana

3.  pitää tervetulleena sitä, että Lissabonin sopimuksessa "yhteisömenetelmän" keskeiset elementit – komission aloiteoikeus ja Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteinen päätöksenteko – on säilytetty ja niitä on vahvistettu seuraavasti:

–  Eurooppa-neuvostosta tulee toimielin, jonka erityisroolia poliittisten virikkeiden antajana ja unionin suunnannäyttäjänä vahvistetaan niin, että se määrittää strategiset tavoitteensa ja painopisteensä sekaantumatta unionin lainsäädäntö- ja budjettivallan normaaliin käyttöön;

–  komission rooli unionin toiminnan "moottorina" vahvistetaan, ja näin varmistetaan, että sen yksinoikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita etenkin talousarviomenettelyssä säilyy koskemattomana (ja jopa lujittuu);

–  Euroopan parlamentin toimivaltaa yhtenä lainsäädäntövallan käyttäjänä lisätään, sillä tavallisesta lainsäädäntöjärjestyksestä (kuten nykyistä yhteispäätösmenettelyä tullaan kutsumaan) tulee yleinen käytäntö (ellei perussopimuksissa erikseen määrätä erityisen lainsäädäntöjärjestyksen noudattamisesta) ja se laajennetaan koskemaan lähes kaikkia unionin lainsäädännön aloja, myös oikeus- ja sisäasioita;

–  neuvoston rooli lainsäädäntövallan toisena käyttäjänä vahvistetaan ja säilytetään – joskin se painottuu jonkin verran muutamiin tärkeisiin aloihin – erityisesti Lissabonin sopimukseen sisältyvällä selvennyksellä, jonka mukaan Eurooppa-neuvosto ei toimi lainsäätäjänä;

–  myös uusi, kaikki menolajit kattava talousarviomenettely perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston tasavertaiseen yhteispäätösmenettelyyn, ja Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät yhdessä myös monivuotisesta rahoituskehyksestä, molemmissa tapauksissa komission aloitteen pohjalta;

–  erottelu lainsäädäntösäädösten ja säädösvallan siirron nojalla annettavien säädösten välillä sekä komission erityisen, molempien lainsäädäntövallan käyttäjien tasavertaisesti valvoman toimeenpanevan tehtävän tunnustaminen parantavat unionin lainsäädännön laatua; Euroopan parlamentilla on uusi rooli toimivallan siirtämisessä komissiolle ja säädösvallan siirron nojalla annettavien säädösten valvonnassa;

–  mitä tulee unionin valtuuksiin tehdä kansainvälisiä sopimuksia, sopimuksessa tunnustetaan komission rooli käydä (läheisessä yhteistyössä komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) kanssa) neuvotteluja, ja lähes kaikki kansainväliset sopimukset edellyttävät Euroopan parlamentin hyväksyntää, ennen kuin neuvosto voi tehdä ne;

4.  pitää tervetulleena, että Lissabonin sopimuksen mukaan Eurooppa-neuvosto voi yksimielisellä päätöksellä ja Euroopan parlamentin hyväksynnällä, edellyttäen, ettei mikään kansallisista parlamenteista vastusta asiaa, laajentaa määräenemmistöpäätöksenteon ja tavallisen lainsäätämisjärjestyksen soveltamisalaa aloille, joilla niitä ei vielä sovelleta;

5.  korostaa, että kokonaisuutena katsoen nämä "siltalausekkeet" ovat osoitus todellisesta suuntauksesta kohti "unionimenetelmän" mahdollisimman laajaa soveltamista, ja kehottaa näin ollen Eurooppa-neuvostoa hyödyntämään täysimittaisesti näitä Lissabonin sopimuksen tarjoamia mahdollisuuksia;

6.  katsoo, että kaikkien Lissabonin sopimuksen sisältämien institutionaalisten ja menettelyjä koskevien innovaatioiden täysimääräinen käyttö edellyttää syvällistä ja jatkuvaa yhteistyötä eri menettelyihin osallistuvien toimielinten välillä sekä sopimuksen tarjoamien uusien mekanismien, etenkin toimielinten välisten sopimusten, täysimittaista hyödyntämistä;

Euroopan parlamentti

7.  suhtautuu erittäin myönteisesti siihen, että Lissabonin sopimuksessa tunnustetaan varauksetta Euroopan parlamentin asema toisena unionin lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjänä samoin kuin sen rooli monien unionin toiminnan kannalta tärkeiden poliittisten päätösten hyväksymisessä ja että sen poliittiseen valvontaan liittyviä tehtäviä vahvistetaan ja jopa laajennetaan, vaikkakin vähäisemmässä määrin, YUTP:n alalle;

8.  painottaa, että tämä Euroopan parlamentin roolin tunnustaminen edellyttää muiden toimielinten täysimittaista yhteistyötä ja etenkin kaikkien sellaisten asiakirjojen oikea-aikaista toimittamista, jotka parlamentti tarvitsee hoitaakseen tehtävänsä tasavertaisesti neuvoston kanssa, sekä yhtäläistä pääsyä ja osallistumista asianomaisiin työryhmiin ja muissa toimielimissä pidettäviin kokouksiin muiden päätöksentekoprosessiin osallistuvien kanssa; kehottaa kaikkia kolmea toimielintä pohtimaan sellaisten toimielinten välisten sopimusten tekemistä, joilla jäsennellään näiden alojen parhaat toimintatavat toimielinten keskinäisen yhteistyön optimoimiseksi;

9.  katsoo, että Euroopan parlamentin täytyy itse suorittaa tarvittavat sisäiset uudistukset rakenteidensa, menettelyjensä ja työskentelytapojensa mukauttamiseksi uusiin toimivaltuuksiin ja Lissabonin sopimuksesta johtuviin ohjelmasuunnittelua ja toimielinten välistä yhteistyötä koskeviin suurempiin vaatimuksiin(2); odottaa kiinnostuneena Euroopan parlamentin uudistamista käsittelevän työryhmän päätelmiä ja muistuttaa, että parlamentin toimivaltainen valiokunta valmistelee parhaillaan työjärjestyksen uudistamista sen mukauttamiseksi Lissabonin sopimukseen(3);

10. pitää tervetulleena sitä, että Lissabonin sopimuksella annetaan myös Euroopan parlamentille perussopimusten tarkistamista koskeva aloiteoikeus ja tunnustetaan parlamentin oikeus osallistua valmistelukuntaan sekä se, että Eurooppa-neuvoston päätös olla kutsumatta valmistelukuntaa koolle edellyttää Euroopan parlamentin hyväksynnän; katsoo, että näiden seikkojen tunnustaminen puoltaa Euroopan parlamentille myönnettävää täysimittaista oikeutta osallistua hallitustenväliseen konferenssiin (HVK) samoin ehdoin kuin komissio; katsoo, että kahden aiemman HVK:n kokemusten pohjalta tulevaisuudessa voitaisiin toimielinten välisellä järjestelyllä määrittää hallitustenvälisten konferenssien järjestämistä koskevat suuntaviivat, etenkin Euroopan parlamentin osallistumisen ja avoimuuskysymysten suhteen;

11. ottaa huomioon Euroopan parlamentin kokoonpanoa koskevat siirtymäkauden järjestelyt; katsoo, että kyseisten järjestelyjen toteuttaminen edellyttää primäärioikeuden muuttamista; kehottaa jäsenvaltioita toteuttamaan kaikki tarvittavat kansalliset oikeudelliset toimenpiteet 18 ylimääräisen Euroopan parlamentin jäsenen esivaalin mahdollistamiseksi kesäkuussa 2009, jotta he voivat osallistua parlamentin työskentelyyn tarkkailijoina siitä päivästä alkaen, jolloin Lissabonin sopimus tulee voimaan; muistuttaa kuitenkin, että ylimääräiset parlamentin jäsenet ottavat tehtävänsä vastaan vasta sovittuna päivänä ja kaikki yhtä aikaa, kun kaikki primäärioikeuden muuttamisen ratifioimismenettelyt on saatettu päätökseen; muistuttaa neuvostoa, että Lissabonin sopimuksen (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 14 artiklan 2 kohta) määräysten mukaan Euroopan parlamentti saa kokoonpanoaan koskevan merkittävän aloite- ja hyväksyntäoikeuden, jota se aikoo myös käyttää täysimääräisesti;

Eurooppa-neuvoston tehtävä

12. katsoo, että Eurooppa-neuvoston virallinen tunnustaminen erilliseksi itsenäiseksi toimielimeksi, jonka erityiset toimivaltuudet on selvästi määritelty perussopimuksissa, edellyttää, että Eurooppa-neuvoston rooli painottuu sen keskeiseen tehtävään, joka on tarvittavien poliittisten virikkeiden antaminen ja unionin toiminnan yleisten suuntaviivojen ja tavoitteiden määrittely;

13. suhtautuu myönteisesti myös siihen, että Lissabonin sopimuksella Eurooppa-neuvostolle annetaan keskeinen rooli perussopimusten tarkistamisessa sekä tietyissä, unionin poliittisen toiminnan kannalta erittäin merkittävissä päätöksissä, jotka koskevat esimerkiksi tärkeimpiä poliittisia virkanimityksiä, eri päätöksentekomenettelyjen poliittisten pattitilanteiden ratkaisua ja joustomekanismien käyttöä ja jotka Eurooppa-neuvosto tekee yksin tai yhdessä muiden toimielinten kanssa;

14. korostaa Eurooppa-neuvoston johtavaa erityisroolia ulkoisen toiminnan ja etenkin YUTP:n alalla, jolla sen tehtävät, jotka käsittävät strategisten etujen yksilöimisen sekä tavoitteiden ja kyseisen politiikan yleisten suuntaviivojen määrittelyn, ovat ratkaisevan tärkeitä; painottaa tässä yhteydessä, että neuvoston, komission puheenjohtajan ja komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) tulee voida osallistua tiiviisti Eurooppa-neuvoston työskentelyn valmisteluun tällä alalla;

15. katsoo, että tarve parantaa Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston välistä yhteistyötä puoltaa sitä, että Euroopan parlamentin puhemiehen osallistumiselle Eurooppa-neuvoston keskusteluihin luodaan parhaat mahdolliset edellytykset, mikä voitaisiin mahdollisesti hoitaa näiden toimielinten välisiä suhteita koskevalla poliittisella sopimuksella; katsoo, että myös Eurooppa-neuvoston olisi hyödyllistä virallistaa kyseiset edellytykset sisäisessä työjärjestyksessään;

Eurooppa-neuvoston pysyvä puheenjohtajuus

16. suhtautuu myönteisesti Eurooppa-neuvoston pysyvän pitkäaikaisen puheenjohtajuuden perustamiseen, jolla osaltaan parannetaan kyseisen toimielimen työskentelyn ja siten unionin toiminnan jatkuvuutta, tehokkuutta ja johdonmukaisuutta; korostaa, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja olisi nimitettävä mahdollisimman pian Lissabonin sopimuksen tultua voimaan, jotta yhteys vasta valitun parlamentin vaalikauden ja uuden komission toimikauden välillä säilyy;

17. korostaa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan tulevaa keskeistä roolia unionin toimielinten toiminnassa, ei Euroopan unionin puheenjohtajana – sillä sitä hänestä ei tule – vaan Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana, joka ajaa sen työtä eteenpäin, huolehtii sen työskentelyn valmistelusta ja jatkuvuudesta, edistää yhteisymmärrystä sen jäsenten keskuudessa, antaa kertomuksia Euroopan parlamentille sekä huolehtii omalla tasollaan unionin ulkoisesta edustuksesta YUTP:tä koskevissa asioissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) toimivaltaa;

18. muistuttaa, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii yhteistyössä komission puheenjohtajan kanssa ja yleisten asioiden neuvoston työskentelyn pohjalta Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelusta ja sen työskentelyn jatkuvuudesta ja että tämä edellyttää keskinäisiä yhteyksiä ja tiivistä yhteistyötä Eurooppa-neuvoston ja yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajien välillä;

19. pitää tässä yhteydessä erittäin tärkeänä, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, komission puheenjohtajan, neuvoston kiertävän puheenjohtajavaltion sekä, unionin ulkoisen edustuksen osalta YUTP:tä koskevissa kysymyksissä, komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) välillä vallitsevat tasapainoiset ja yhteistyöhön perustuvat suhteet;

20. muistuttaa, että vaikka Lissabonin sopimuksessa säädetään, että neuvoston pääsihteeristö avustaa Eurooppa-neuvostoa, Eurooppa-neuvoston omat menot tulee esittää erillisessä talousarvion osassa ja niihin on sisällyttävä erityismäärärahoja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle, joka tarvitsee tuekseen oman, kohtuullisin ehdoin asetettavan kabinettinsa;

Euroopan unionin neuvosto, joka

21. pitää myönteisenä sitä, että Lissabonin sopimuksessa on otettu huomioon mahdollisuus, että neuvosto olisi EU:n toinen lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjä ja jakaisi päätöksentekovallan (säilyttäen joillakin aloilla edelleen hallitsevan asemansa) Euroopan parlamentin kanssa kaksikamarijärjestelmän logiikan mukaisesti asteittain kehittyneessä toimielinjärjestelmässä;

22. korostaa, että yleisten asioiden neuvosto (ja siten sen puheenjohtaja) asetetaan Lissabonin sopimuksessa keskeiseen asemaan ja että tavoitteena on neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuuden ja jatkuvuuden sekä Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelun ja työn jatkuvuuden varmistaminen (yhteistyössä Eurooppa-neuvoston ja komission puheenjohtajien kanssa);

23. korostaa, että neuvoston erityisasema yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) valmistelussa, määrittämisessä ja täytäntöönpanossa edellyttää koordinoinnin vahvistamista yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajan ja ulkosuhteiden neuvoston puheenjohtajan ominaisuudessa toimivan komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) välillä sekä näiden kahden ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan välillä;

24. on vakuuttunut, että yleisten asioiden neuvoston ja ulkosuhteiden neuvoston roolien erottaminen toisistaan Lissabonin sopimuksen mukaisesti edellyttää muutoksia neuvostojen kokoonpanossa etenkin koska Lissabonin sopimuksella muutettujen perussopimusten mukaisten EU:n laajennettujen ulkosuhteiden vuoksi molempien neuvostojen kokoonpanoissa on erittäin vaikeaa säilyttää kumulatiivisia valtuutuksia; katsoo näin ollen, että ulkoministereiden pitäisi keskittyä ensisijassa ulkosuhteiden neuvoston toimintaan;

25. pitää tässä yhteydessä mahdollisesti tarpeellisena, että neuvoston puheenjohtajuusvuoroon siirtyvän jäsenvaltion pääministeri / valtionpäämies toimii henkilökohtaisesti puheenjohtajana ja varmistaa yleisten asioiden neuvoston asianmukaisen toiminnan neuvoston eri kokoonpanojen koordinoinnista sekä ensisijaisten tavoitteiden noudattamisesta ja kiistojen ratkaisemisesta vastaavana elimenä, sillä kyseisten tehtävien katsotaan liian usein kuuluvan Eurooppa-neuvoston vastuulle;

26. ottaa huomioon uudesta puheenjohtajuusjärjestelmästä johtuvat neuvoston eri kokoonpanojen koordinointiin liittyvät suuret vaikeudet ja korostaa riskien välttämiseksi uusien (kolmen puheenjohtajavaltion muodostavien) 18 kuukautta kerrallaan toimivien ja neuvoston eri kokoonpanojen (ulkosuhteiden neuvosto ja Euroryhmä pois luettuina) puheenjohtajuuden jakavien troikkien ja Coreperin merkitystä koko neuvoston työn yhtenäisyyden, johdonmukaisuuden ja jatkuvuuden varmistamisessa sekä Euroopan parlamentin kanssa yhteispäätösmenettelynä tapahtuvien lainsäädäntö- ja talousarviomenettelyiden joustavan toiminnan edellytyksenä toimielinten välisen yhteistyön varmistamisessa;

27. pitää ratkaisevan tärkeänä, että troikat toimivat yhteistyössä tehokkaasti ja johdonmukaisesti koko toimikautensa ajan; korostaa kunkin 18 kuukautta toimivan troikan yhteisen toimintaohjelman merkitystä unionin toiminnan kannalta, kuten on täsmennetty tämän päätöslauselman 51 kohdassa; kehottaa troikkia esittelemään yhteisen toimintaohjelmansa – joka sisältää niiden ehdotukset lainsäädännöstä käytävien keskustelujen aikatauluksi – Euroopan parlamentin täysistunnossa yhteisen toimikautensa alussa;

28. katsoo, että neuvoston puheenjohtajuutta hoitamaan alkavan jäsenvaltion pääministerillä / valtion päämiehellä on keskeinen rooli puheenjohtajavaltioiden koheesion ja neuvoston eri kokoonpanojen työn yhtenäisyyden varmistamisessa sekä Eurooppa-neuvoston kanssa tehtävän yhteistyön koordinoimisessa etenkin neuvoston kokousten valmistelun ja työskentelyn jatkuvuuden osalta;

29. korostaa lisäksi, että Euroopan parlamentin kanssa puheenjohtajuuskauden toimista keskustelee ensisijaisesti neuvoston puheenjohtajuusvuorossa olevan jäsenvaltion pääministeri / valtionpäämies; katsoo, että neuvoston uusi puheenjohtaja on kutsuttava puhujaksi Euroopan parlamentin täysistuntoon, jossa hän voi esitellä puheenjohtajakauden toimet ja kuusi kuukautta kestävän toimikauden saavutukset ja tulokset sekä käydä poliittista keskustelua mistä tahansa puheenjohtajuuskauden aikana esille tulevasta aiheesta;

30. korostaa, että EU:n kehityksen nykyisessä tilanteessa turvallisuutta ja puolustusta koskevat asiakohdat ovat edelleen erottamaton osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, ja katsoo siten, että asiakohtien on kuuluttava jatkossakin ulkosuhteiden neuvoston, jonka puheenjohtajana toimii komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) ja johon puolustusministerit osallistuvat tarvittaessa, toimivaltaan;

Euroopan komissio, joka

31. pitää myönteisenä sitä, että komission keskeinen asema EU:n eteenpäin vievänä voimana tunnustettiin

–  vahvistamalla, että komissiolla on lähes yksinoikeudellinen lainsäädäntöaloiteoikeus, joka koskee kaikkia EU:n toiminnanaloja yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka pois luettuna ja jota on vahvistettu erityisesti rahoitukseen liittyvissä päätöksissä;

–  vahvistamalla komission asemaa kahden lainsääntö- ja budjettivallankäyttäjän välisen sopimuksen edistäjänä;

–  vahvistamalla komission asemaa toimeenpanovallan käyttäjänä aina, kun Euroopan unionin lainsäädännön täytäntöönpano edellyttää yhteisen lähestymistavan määrittelemistä, joten neuvosto käyttää toimeenpanovaltaa ainoastaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvissa asioissa ja säädöksissä määritetyissä ja asianmukaisesti perustelluissa tilanteissa;

32. pitää myönteisenä sitä, että puheenjohtajan asemaa komission kollegiossa on vahvistettu etenkin komission jäsenten hänelle osoittaman institutionaalisen vastuun sekä komission sisäisen organisaation osalta, mikä luo tarvittavat edellytykset komission puheenjohtajan johtajuuden ja komission yhtenäisyyden vahvistamiseksi; katsoo, että asemaa voidaan vahvistaa entisestään, koska valtion- ja hallitusten päämiehet ovat sopineet, että komissiossa on edelleen yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta;

Komission puheenjohtajan valitseminen

33. korostaa, että komission puheenjohtajan valitseminen Euroopan parlamentin toimesta ja Eurooppa-neuvoston ehdotuksen perusteella antaa komission puheenjohtajan nimitystavalle korostetun poliittisen luonteen;

34. korostaa, että komission puheenjohtajan valitseminen tällä tavalla vahvistaa hänen demokraattista legitiimiyttä sekä hänen asemaansa komission sisällä (sisäiset suhteet muiden komission jäsenten kanssa) ja toimielinten välisissä suhteissa yleisesti;

35. katsoo, että komission puheenjohtajan legitiimiyden vahvistamisesta hyötyy koko komissio, sillä toimenpide vahvistaa komission kykyä ajaa itsenäisesti Euroopan etua ja toimia Euroopan toiminnan liikkeellepanevana voimana;

36. muistuttaa tässä yhteydessä, että koska Eurooppa-neuvosto antaa ehdotuksen komission puheenjohtajaehdokkaasta määräenemmistöllä ja Euroopan parlamentti hyväksyy ehdokkaan jäsentensä enemmistöllä, valintaprosessin menestyksekäs lopputulos edellyttää kaikkien valintaprosessiin osallistuvien osallistumista vuoropuheluun;

37. muistuttaa, että Lissabonin sopimuksen mukaisesti Eurooppa-neuvoston on "otettava huomioon Euroopan parlamentin vaalit" ja ennen ehdokkaan nimeämistä järjestettävä "asianmukaiset kuulemiset", jotka eivät ole kahden toimielimen välistä muodollista yhteydenpitoa; muistuttaa lisäksi, että Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetyn 11. julistuksen(4) mukaisesti "Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston edustajat järjestävät ennen Eurooppa-neuvoston päätöksen tekemistä tarpeelliset kuulemiset tarkoituksenmukaisimmaksi katsotulla tavalla";

38. ehdottaa, että Eurooppa-neuvosto antaa puheenjohtajalleen valtuutuksen toteuttaa nämä kuulemiset (yksin tai valtuuskunnan kanssa) ja että puheenjohtaja keskustelee Euroopan parlamentin puhemiehen kanssa tarvittavien Euroopan parlamentin poliittisten ryhmien johtajien ja mahdollisesti Euroopan poliittisten puolueiden johtajien (tai valtuuskuntien) kuulemisten järjestämisestä ja että tämän jälkeen Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja raportoi Eurooppa-neuvostolle;

Nimittämismenettely

39. katsoo, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, komission puheenjohtajan ja komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) tehtäviä hoitamaan kutsuttavien henkilöiden valinnassa pitää ottaa huomioon hakijoiden asianmukainen pätevyys; tunnustaa lisäksi, kuten edellä mainittuun päätösasiakirjaan liitetyssä kuudennessa julistuksessa määrätään, että siinä on otettava huomioon tarve kunnioittaa unionin ja sen jäsenvaltioiden maantieteellistä ja väestöllistä monimuotoisuutta;

40. katsoo lisäksi, että Euroopan unionin, jäsenvaltioiden ja Euroopan poliittisten ryhmien merkittävimpien poliittisten virkojen täyttämisessä on otettava huomioon paitsi maantieteellisen ja väestöllisen moninaisuuden kriteerit, myös poliittinen ja sukupuolten välinen tasapaino;

41. katsoo tässä yhteydessä, että nimittämismenettely toteutetaan parhaassa tapauksessa Euroopan parlamentin vaalien jälkeen, jotta olennaisen tärkeät vaalitulokset otetaan huomioon komission puheenjohtajan valinnassa; huomauttaa, että tarvittava tasapaino voidaan varmistaa vasta komission puheenjohtajan valinnan jälkeen;

42. ehdottaa tässä yhteydessä mahdolliseksi malliksi seuraavaa nimittämismenettelyä ja aikataulua, jotka Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto voisivat hyväksyä:

–  kaksi ensimmäistä viikkoa Euroopan parlamentin vaalien jälkeen: Euroopan parlamentin poliittisten ryhmien muodostaminen

–  kolmas viikko Euroopan parlamentin vaalien jälkeen: Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja Euroopan parlamentin puhemiehen kuulemiset sekä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja poliittisten ryhmien puheenjohtajien (mahdollisesti myös Euroopan poliittisten puolueiden puheenjohtajien tai tiettyjen valtuuskuntien) väliset erilliset tapaamiset

–  neljäs viikko Euroopan parlamentin vaalien jälkeen: ottaen huomioon edellisessä alakohdassa mainittujen aiheellisten kuulemisten tulokset Eurooppa-neuvosto ilmoittaa ehdokkaan komission puheenjohtajaksi

–  viides ja kuudes viikko Euroopan parlamentin vaalien jälkeen: komission puheenjohtajaehdokkaan ja poliittisten ryhmien väliset tapaamiset; ehdokkaan lausunnot ja hänen poliittisten suuntaviivojensa esittely Euroopan parlamentille; Euroopan parlamentti äänestää komission puheenjohtajasta

–  heinä-, elo- ja syyskuu: komission uusi puheenjohtaja sopii Eurooppa-neuvoston kanssa komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) nimittämisestä ja antaa luettelon ehdokkaista komission jäseniksi (komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) mukaan luettuna)

–  syyskuu: neuvosto hyväksyy luettelon ehdokkaista komission jäseniksi (komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) mukaan luettuna)

–  syys- ja lokakuu: Euroopan parlamentti kuulee ehdokkaita komission jäseniksi ja komission varapuheenjohtajaksi (korkeaksi edustajaksi)

–  lokakuu: komission jäsenten kollegion ja sen ohjelman esittely Euroopan parlamentille; äänestys koko kollegiosta (komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) mukaan luettuna); Eurooppa-neuvosto hyväksyy uuden komission; uusi komissio aloittaa työnsä

–  marraskuu: Eurooppa-neuvosto nimittää Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan;

43. korostaa, että ehdotettua skenaariota olisi joka tapauksessa sovellettava vuodesta 2014 lähtien;

44. katsoo, että Lissabonin sopimuksen mahdollinen voimaantulo vuoden 2009 loppuun mennessä edellyttää Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin poliittista sopimusta, jolla varmistetaan, että seuraavan komission puheenjohtajan valintaa ja sen jäsenten nimittämistä koskevassa menettelyssä kunnioitetaan joka tapauksessa uutta valtaa, joka Euroopan parlamentille tässä asiassa myönnetään Lissabonin sopimuksella;

45. katsoo, että jos Eurooppa-neuvosto käynnistäisi uuden komission puheenjohtajan nimittämismenettelyn viipymättä heinäkuussa 2009 pidettävien Euroopan parlamentin vaalien(5) jälkeen, sen olisi otettava asianmukaisesti huomioon aikataulu, jota tarvitaan Lissabonin sopimuksen mukaisen poliittisen kuulemismenettelyn, johon osallistuvat poliittisten ryhmien vastavalitut edustajat, loppuun saattamiseen; katsoo, että näiden edellytysten toteutuessa parlamentin uusien oikeuksien sisältöä kunnioitettaisiin täysin ja Euroopan parlamentti voisi hyväksyä komission puheenjohtajan nimittämisen;

46. korostaa, että uuden kollegion nimittämismenettely olisi joka tapauksessa käynnistettävä vasta kun Irlannin toisen kansanäänestyksen tulos on tiedossa; tähdentää, että tällöin toimielimet olisivat täysin tietoisia tulevasta oikeudellisesta kehyksestä, jonka mukaisesti uusi komissio käyttäisi valtuuksiaan, ja tällöin ne voisivat ottaa asianmukaisesti huomioon oman toimivaltansa kyseisessä menettelyssä sekä uuden komission kokoonpanon, rakenteen ja toimivallan; katsoo, että jos kansanäänestyksen tulos on myönteinen, Euroopan parlamentin olisi annettava virallinen hyväksyntänsä uudelle kollegiolle, komission puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja (korkea edustaja) mukaan luettuna, vasta kun Lissabonin sopimus on tullut voimaan;

47. muistuttaa, että jos Irlannin toisen kansanäänestyksen tulos ei ole myönteinen, Nizzan sopimusta aletaan joka tapauksessa soveltaa täysimääräisesti ja että silloin seuraavaa komissiota muodostettaessa noudatetaan määräyksiä, joiden mukaan sen jäsenten määrä jää jäsenvaltioiden määrää pienemmäksi; korostaa, että siinä tapauksessa neuvoston on tehtävä päätös typistetyn komission jäsenten oikeasta määrästä; tähdentää Euroopan parlamentin poliittista tahtoa varmistaa, että määräyksiä noudatetaan tiukasti;

Ohjelmien laatiminen

48. katsoo, että ohjelmien laatiminen niin strategisella kuin operationaalisellakin tasolla on keskeistä unionin toiminnan tehokkuuden ja yhtenäisyyden varmistamiseksi;

49. pitää näin ollen myönteisenä, että Lissabonin sopimuksessa vaaditaan erikseen ohjelmien laatimista toimielinten toimintakyvyn tehostamiseksi, ja ehdottaa useiden samanaikaisten ohjelmaluonnosten laatimista seuraavien linjausten mukaisesti:

–  Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio sopivat lainsäädäntösopimuksesta tai -ohjelmasta, joka perustuu komission toimikautensa alussa esittelemiin strategisiin tavoitteisiin ja painopisteisiin ja joka on Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteiskeskustelun aiheena ja jonka tavoitteena on saada aikaan kolmen toimielimen välinen sopimus (mahdollisesti erityinen toimielinten välinen sopimus, vaikka se ei olisikaan oikeudellisesti sitova) viisivuotisen toimikauden yhteisistä tavoitteista ja painopisteistä;

–  komissio laatii tämän sopimuksen tai ohjelman perusteella suunnitelmia rahoitusohjelmasta ja esittelee vaaleja seuraavan vuoden kesäkuussa ehdotuksensa viisivuotisesta monivuotisesta rahoituskehyksestä (sekä luettelon ohjelmien täytäntöönpanon edellyttämistä lainsäädäntöehdotuksista), josta neuvosto ja Euroopan parlamentti keskustelevat ja jonka ne hyväksyvät perussopimuksissa määrätyn menettelyn mukaisesti saman vuoden loppuun mennessä (tai viimeistään seuraavan vuoden ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä);

–  näin unionin viisivuotinen monivuotinen rahoituskehys on valmis täytäntöönpantavaksi vuoden N+2 (tai N+3)(6) alussa, ja kullakin Euroopan parlamentin ja komission kokoonpanolla on mahdollisuus päättää omasta ohjelmastaan;

50. katsoo, että viisivuotiseen rahoitusohjelmien ja poliittisten ohjelmien järjestelmään siirtyminen vaatii talousarvioita koskevaa kurinalaisuutta ja moitteetonta varainhoitoa koskevan toimielinten sopimuksen(7) mukaisen nykyisen rahoituskehyksen pidentämistä ja mukauttamista vuoden 2015/2016 loppuun saakka, jolloin seuraava rahoituskehys astuu voimaan vuoden 2016/2017 alussa(8);

51. ehdottaa, että lainsäädäntösopimuksen tai -ohjelman perusteella ja monivuotisen rahoituskehyksen huomioon ottaen

–  komissio esittelee vuosittaisen toiminta- ja lainsäädäntöohjelmansa Euroopan parlamentille ja neuvostolle, minkä tavoitteena on saada aikaan yhteiskeskustelu, jossa komissio voi esitellä tarvittavat muutokset;

–  yleisten asioiden neuvosto hyväksyy Euroopan parlamenttia kuultuaan koko 18 kuukautta kestävälle toimikaudelle kaikkien kolmen puheenjohtajaryhmän yhteisen operationaalisen toimintaohjelman, joka toimii kunkin puheenjohtajavaltion puolivuotisen toimikauden toimintaohjelman kehyksenä;

Ulkosuhteet

52. korostaa Lissabonin sopimuksen koko unionin ulkoiseen toimintaan, mukaan lukien yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, tuomaa uutta ulottuvuutta, joka voi yhdessä unionin oikeushenkilöyden ja alaa koskevien institutionaalisten uudistusten (etenkin kahta tehtävää hoitavan komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) ja Euroopan ulkosuhdehallinnon (EEAS) toimen perustamisen) kanssa olla ratkaiseva tekijä unionin toiminnan yhtenäisyyden ja tehokkuuden kannalta tällä alalla ja tehostaa huomattavasti unionin näkyvyyttä maailmanlaajuisena toimijana;

53. muistuttaa, että kaikissa ulkoista toimintaa koskevissa päätöksissä on määritettävä niiden oikeudellinen perusta, jotta päätöstä hyväksyttäessä ja täytäntöönpantaessa noudatetun menettelyn yksilöiminen helpottuu;

Komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja)

54. katsoo, että kahta tehtävää hoitavan komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) toimen perustaminen on keskeinen askel unionin ulkoisen toiminnan yhtenäisyyden, tehokkuuden ja näkyvyyden varmistamisessa;

55. korostaa, että Eurooppa-neuvoston on nimitettävä komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) määräenemmistöllä komission puheenjohtajan suostumuksella, ja Euroopan parlamentin on hyväksyttävä komission varapuheenjohtajan ja koko komission kollegion nimitys; kehottaa komission puheenjohtajaa varmistamaan, että komissio harjoittaa täysin toimivaltaansa ottaen huomioon, että komission varapuheenjohtajana korkea edustaja edistää merkittävästi kollegion toiminnan yhtenäisyyttä ja hyviä tuloksia ja että komission puheenjohtajalla on poliittinen ja institutionaalinen velvollisuus varmistaa, että hänellä on tarvittavat edellytykset muodostaa kollegio; korostaa lisäksi, että Eurooppa-neuvoston on otettava tämä komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) tehtävän ulottuvuus huomioon ja edettävä menettelyn alusta tarvittaviin kuulemisiin komission puheenjohtajan kanssa onnistuneen lopputuloksen varmistamiseksi; muistuttaa nimitetyn komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) poliittisia ja institutionaalisia valmiuksia arvioidessaan käyttävänsä täyttä harkintavaltaansa uuden komission nimittämisvaltuuksiensa rajoissa;

56. korostaa, että Euroopan ulkosuhdehallinto (EEAS) tukee merkittävästi komission varapuheenjohtajaa (korkeaa edustajaa) ja on keskeinen tekijä unionin ulkoisen toiminnan uuden yhdennetyn lähestymistavan menestymisessä; korostaa, että uuden yksikön perustaminen edellyttää komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) muodollista esitystä, jonka hän voi antaa vasta aloitettuaan tehtävässä ja jonka vain neuvosto voi hyväksyä Euroopan parlamentin annettua asiasta lausunnon ja komission hyväksynnällä; kertoo aikomuksestaan käyttää täysin budjettivaltaansa Euroopan ulkosuhdehallintoa perustettaessa;

57. korostaa, että komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) tehtävät ovat erittäin vaativia ja edellyttävät runsaasti koordinointia muiden toimielinten, etenkin komission puheenjohtajan kanssa, jolle komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) on poliittisesti vastuussa komission toimialaan kuuluvissa ulkosuhdeasioissa, neuvoston kiertävää puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion kanssa ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan kanssa;

58. korostaa, että komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) toimen perustamiseen johtaneiden tavoitteiden saavuttaminen riippuu pitkälti komission puheenjohtajan ja komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) välisen poliittisen luottamuksen suhteesta ja komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) kyvystä toimia tuloksekkaassa yhteistyössä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, neuvoston kiertävää puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion ja alaisuudessaan toimivien, unionin ulkosuhteisiin liittyvää erityistoimivaltaa käyttävien muiden komission jäsenten kanssa;

59. kehottaa komissiota ja komission varapuheenjohtajaa (korkeaa edustajaa) hyödyntämään täysin mahdollisuuden esittää ulkosuhteita koskevia yhteisiä aloitteita unionin ulkosuhteiden eri toiminnanalojen yhtenäisyyden tehostamiseksi ja varsinkin yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvien aloitteiden hyväksymiseksi neuvostossa; toteaa tässä yhteydessä, että on ulko- ja turvallisuuspoliittisten toimien parlamentaarinen valvonta on tarpeen;

60. katsoo, että komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) tehtävien keventämiseksi on keskeistä toteuttaa seuraavia käytännön toimia:

–  komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) on annettava nimittämisehdotus erityisistä edustajista, joiden tehtävänä on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 33 artiklan mukaisesti auttaa komission varapuheenjohtajaa (korkeaa edustajaa) tämän erityiseen toimivaltaan kuuluvissa, yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä asioissa (Euroopan parlamentin on kuultava neuvoston nimittämiä erityisedustajia, joiden on tiedotettava toimistaan Euroopan parlamentille säännöllisesti);

–  komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) on koordinoitava muihin aloihin kuin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviä toimiaan asiasta vastaavien komission jäsenten kanssa ja delegoitava heille tarvittaessa heidän erikoisalaansa kuuluvat, Euroopan unionin kansainväliseen edustamiseen liittyvät tehtävänsä;

–  poissaolotapauksissa komission varapuheenjohtajan (korkean edustajan) pitäisi päättää tapauskohtaisesti kulloinkin kyseessä olevasta tehtävästä riippuen, kuka häntä edustaa;

Edustaminen

61. katsoo, että Lissabonin sopimuksessa perustetaan tehokas mutta monimutkainen unionin ulkoista edustamista koskeva toiminnallinen järjestelmä, ja ehdottaa, että se järjestettäisiin seuraavien suuntaviivojen mukaisesti:

–  ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä asioissa unionia edustaa valtion ja hallitusten päämiesten tasolla Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja, jolla ei kuitenkaan ole toimivaltaa käydä poliittisia neuvotteluja unionin nimissä, vaan toimivalta kuuluu komission varapuheenjohtajalle (korkealle edustajalle); häntä voidaan myös pyytää edustamaan Eurooppa-neuvostoa tietyissä kansainvälisissä tapahtumissa;

–  komission puheenjohtaja edustaa unionia korkeimmalla tasolla kaikissa unionin ulkosuhteisiin – yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa lukuun ottamatta – tai unionin ulkoiseen toimintaan liittyvää jonkin tietyn alan politiikkaa koskevissa asioissa (ulkomaankauppa jne.); tehtävän voi niin ikään hoitaa komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) tai asiasta vastaava / valtuutettu komission jäsen komission alaisuudessa;

–  komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) edustaa unionia ministeritasolla tai kansainvälisissä organisaatioissa unionin yleistä ulkoista toimintaa koskevissa asioissa; komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja) vastaa myös ulkosuhteiden neuvoston puheenjohtajan ulkoisesta edustamisesta;

62. katsoo, että enää ei ole suotavaa, että yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajaa (etenkin puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion pääministeriä) tai neuvoston tietyn kokoonpanon puheenjohtajaa voidaan pyytää edustamaan unionia ulkoisesti;

63. korostaa kaikkien unionin ulkoiseen edustamiseen liittyvistä eri tehtävistä vastaavien tahojen koordinoinnin ja yhteistyön merkitystä toimivaltaristiriitojen välttämiseksi ja unionin ulkoisen yhtenäisyyden ja näkyvyyden varmistamiseksi;

°

°         °

64. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan mietinnön neuvostolle, komissiolle ja jäsenvaltioiden parlamenteille.

(1) Hyväksytyt tekstit, P6_TA(2008)0055. (2) Leinenin mietintöluonnos Euroopan parlamentin uudesta roolista ja vastuusta Lissabonin sopimuksen täytäntöönpanossa (PE407.780v02-00). (3) Richard Corbettin mietintöluonnos Euroopan parlamentin työjärjestyksen yleisestä muuttamisesta (PE405.935 v03-00). (4) Julistus n:o 11 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan 6 ja 7 kohdasta. (5) Kuten uuden komission nimittämistä koskevassa julistuksessa todetaan, 11.–12. joulukuuta 2008 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmät. (6) N tarkoittaa Euroopan vaalivuotta. (7) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus 17.5.2006 talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta (EUVL C 139, 14.6.2006, s. 1). (8) Bögen mietinnön vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen väliarvioinnista (INI/2008/2055) ja Guy-Quintin mietinnön Lissabonin sopimuksen rahoituskysymyksistä (INI/2008/2054) mukaisesti.

Lissabonin sopimuksen seuraukset Euroopan unionin toimielinten välisen tasapainon kehitykseen

Poliittinen analyysi Euroopan parlamentin, Eurooppa-neuvoston, ministerineuvoston ja komission välisten suhteiden kehittymisestä

Lissabonin sopimuksella luodaan poliittinen unioni, jolla on oikeushenkilön asema ja yhteinen toimielinjärjestelmä. Laajentumisen myötä Euroopalla oli mahdollisuus yhdentyä uudelleen. Sen jälkeen Eurooppa tarvitsi tätä uudelleen muodostumista voidakseen vastata 2000-luvun haasteisiin eli muun muassa globalisaatioon. Jossain määrin voidaan ajatella, että Eurooppa pyrkii kohtaamaan Lissabonin sopimuksella uuden, kylmän sodan päätyttyä syntyneen ympäristön samoin kuin toisen maailmansodan päätyttyä tehtiin Rooman sopimuksen avulla. Jatkaen hankettaan rauhan ja vakauden puolesta sekä lujittaen sosioekonomista yhdentymistään Euroopan unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen ja antaa maailmanlaajuisena toimijana panoksensa oikeudenmukaisemman ja kestävämmän maailmanjärjestyksen puolesta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi 27-jäseniseksi laajentuneesta Euroopan unionista on tultava "demokraattisempi, avoimempi ja tehokkaampi" (Laekenin julistus).

Tässä tarkoituksessa Lissabonin sopimuksella muutetaan Euroopan unionista tehtyä sopimusta (Maastrichtin sopimus) ja Euroopan yhteisön perustamissopimusta (sittemmin muutettu Rooman sopimus), joista on tullut sopimus Euroopan unionista ja sopimus Euroopan unionin toiminnasta. Ensimmäisellä määritellään Euroopan unionin perustuslaillinen kehys ja toisella sen käytännön toiminta. Molemmilla sopimuksilla on sama oikeudellinen merkitys. Tietyn ajan kuluttua olisi johdonmukaisempaa saattaa sopimus Euroopan unionin toiminnasta Euroopan unionista tehdyn perussopimuksen alaiseksi, jolloin olisi perusteltua soveltaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mahdollista tarkistamista varten joustavampaa menettelyä kuin perussopimuksen tarkistamiseksi.

Lissabonin sopimus voi astua voimaan vasta, kun kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet sen. Sopimuksen täytäntöönpanon valmistelu ei edellytä sen ratifiointia. Valmistelusta pidättäytyminen päinvastoin viivästyttäisi sopimuksen täytäntöönpanoa sen ratifioimisen jälkeen. Näin ollen on perusteltua, että kaikki Euroopan unionin toimielimet käsittelevät ratifiointia etukäteen tutkimalla sopimuksen seurauksia niiden toimintaan sekä toimielinten välisiin suhteisiin.

Tässä asiakirjassa analysoidaan Lissabonin sopimuksen seurauksia Euroopan unionin toimielinten välisen tasapainon kehitykseen. Asiakirjassa korostetaan uusien määräysten toimeenpanon ja ensimmäisten nimitysten merkitystä.

Asiakirjassa keskitytään Euroopan parlamentin, Eurooppa-neuvoston, neuvoston ja komission välisiin suhteisiin. Siinä arvioidaan näiden toimielinten välistä kokonaistasapainoa, eikä siinä rajoituta toimielinten ja parlamentin välisiin suhteisiin. Kyseessä on poliittinen analyysi, jonka kautta esitetään konkreettisia suosituksia.

Asiakirjassa ei käsitellä parlamentin sisäisiä järjestelytoimenpiteitä, joita sopimuksen täytäntöönpano vaatii. Niistä laaditaan erilliset mietinnöt(1). Vaikka asiakirjassa käsitellään unionin ulkoisen toiminnan järjestelyä, siinä ei kuitenkaan mainita Euroopan ulkoisen toiminnan yksikön järjestelyä, josta laaditaan erillinen mietintö(2). Lopuksi, asiakirjassa ei myöskään tarkastella suhdetta kansallisiin parlamentteihin. Vaikka kansallisilla parlamenteilla on erittäin merkittävä rooli – rooli, jota sopimukseen liitetyt pöytäkirjat vahvistavat –, kansalliset parlamentit eivät sinänsä ole Euroopan unionin toimielimiä. Suhdetta kansallisiin parlamentteihin käsitellään erillisessä mietinnössä(3).

Tässä mietinnössä analysoidaan Euroopan unionin poliittisten toimielinten välisten suhteiden ennustettavissa olevaa kehitystä uuden sopimuksen puitteissa. Historiallisen yleiskatsauksen jälkeen ensimmäisessä osassa analysoidaan sopimuksen pääasiallisia määräyksiä, jotka koskevat kaikkia toimielimiä. Tämän jälkeen asiakirjassa käsitellään toimielinten välisiä suhteita, (ensimmäisiä) nimityksiä, toimielinten välistä ohjelmasuunnittelua sekä Euroopan unionin ulkoista toimintaa.

A. Toimielinten välisen tasapainon kehitys

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat kolme poliittista toimielintä, jotka perustettiin Rooman sopimuksella, kun Euroopan yhteisö luotiin.

Parlamentilla oli pääasiassa neuvoa-antava rooli, ja se koostui kansallisten parlamenttien jäsenistä. Neuvosto teki päätöksensä periaatteessa yksimielisesti. Komissio teki ehdotuksia eurooppalaiseksi lainsäädännöksi ja vastasi lainsäädännön toimeenpanosta.

Ensimmäiset suorat Euroopan parlamentin vaalit järjestettiin vuonna 1979.

Euroopan yhtenäisasiakirjassa (1986) säädettiin, että neuvosto voi hyväksyä määräenemmistöllä suurimman osan yhtenäismarkkinoiden perustamiseen tarvittavaa yhdenmukaistamista koskevista direktiiveistä. Samanaikaisesti näitä direktiivejä varten otettiin käyttöön neuvoston ja Euroopan parlamentin välinen yhteistyömenettely.

Maastrichtin, Amsterdamin ja Nizzan sopimuksilla laajennettiin järjestelmällisesti neuvoston määräenemmistöpäätöksen soveltamisalaa. Samanaikaisesti otettiin käyttöön yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa, jota myöhemmin laajennettiin.

Maastrichtin sopimuksella komission toimikautta pidennettiin neljästä viiteen vuoteen, jotta se vastaisi Euroopan parlamentin toimikautta. Euroopan parlamentin roolia komission puheenjohtajan ja jäsenten nimittämisessä vahvistettiin seuraavissa sopimuksissa. Sopimuksilla ja etenkin käytännöllä myös vahvistettiin komission puheenjohtajan asemaa kollegiossa.

Ennen Maastrichtin sopimusta Euroopan yhdentyminen oli suuntautunut ennen kaikkea sosioekonomisesti. Yhtenäisasiakirja ja sitäkin enemmän Maastrichtin sopimus, jolla luotiin Euroopan unioni ulkopoliittisten, oikeudellisten ja kansalaisuutta koskevien kysymysten kattamiseksi, antoivat Euroopan yhdentymiselle uuden poliittisen ulottuvuuden. Kahdella uudella "toimintapilarilla" oli kuitenkin pääasiassa hallitustenvälinen ulottuvuus, joka rajoitti huomattavasti komission ja Euroopan parlamentin roolia. Amsterdamin sopimuksella perustettiin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan virka. Samalla sopimuksella otettiin ensimmäinen askel oikeus- ja sisäasioiden yhteisöllistämiseksi muuttoliikepolitiikan alalla.

Ensimmäiset EU:n huippukokoukset olivat itse asiassa epävirallisia valtion- ja hallitusten päämiesten kokouksia. Vuodesta 1975 lähtien näitä kokouksia järjestettiin säännöllisesti Eurooppa-neuvoston nimellä, ja niiden luonne muuttui asteittain muodollisemmaksi. Maastrichtin sopimuksella virallistetaan sen rooli liikkeellepanevana voimana ja yleisen politiikan suuntaviivojen määrittelijänä. Eurooppa-neuvostosta ei kuitenkaan tullut oikeudellisessa mielessä toimielintä, eikä se myöskään ollut neuvoston erityinen kokoonpano.

Lissabonin sopimuksessa, jossa toistetaan pääosa Eurooppa-valmistelukunnan ehdotuksista, määritellään uudelleen Euroopan unionin toimielinten välinen tasapaino. Pilarit poistetaan virallisesti uudella sopimuksella Euroopan unionista. Euroopan unionilla on sellaisenaan oikeushenkilön asema. Euroopan yhteisön toimielimistä tulee Euroopan unionin toimielimiä. Sopimuksessa määritellään uudelleen kaikkien toimielinten rooli ja toimivaltuudet. Sopimuksen myötä Eurooppa-neuvostosta tulee Euroopan unionin toimielin, joka eroaa selkeästi neuvostosta. Sopimuksessa siirrytään (poikkeuksetta) yhteispäätösmenettelyyn, josta tulee tavanomainen lainsäätämisjärjestys ja johon sisältyy, joskin erityismenettelynä, talousarvion hyväksyminen.

Näin Lissabonin sopimuksella vahvistetaan niin sanottua yhteisömenetelmää ja se muutetaan niin sanotuksi unionin menetelmäksi, jonka pääosat ovat seuraavat:

–  Eurooppa-neuvosto määrittää yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopistealueet (liikkeellepaneva rooli);

–  komissio edistää Euroopan unionin yleisiä etuja ja tekee tässä tarkoituksessa asianmukaisia aloitteita (aloiteoikeus);

–  Euroopan parlamentti ja neuvosto hoitavat yhdessä lainsäädäntö- ja talousarviotehtäviä (parlamentaarinen kaksikamarijärjestelmä);

Tätä menetelmää laajennetaan erityisesti talousarvion alalle sekä alalle, jota kutsuttiin oikeus- ja sisäasioiden alaksi ja jonka tilalle halutaan luoda uudella sopimuksella vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue. Vain yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) ala jää pääasiallisesti hallitustenväliseksi.

B. Analyysi (uusista) keskeisistä määräyksistä toimielintä kohti

1.   Euroopan parlamentti (SEU 14 artikla)

1.1. Euroopan parlamentti toimii yhdessä neuvoston kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä sekä hoitaa poliittista valvontatehtävää ja neuvoa-antavaa tehtävää.

Näin Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella vahvistetaan, että Euroopan unioni toimii suuressa määrin parlamentaarisen järjestelmän periaatteiden mukaisesti.

1.2. "Tavanomainen lainsäätämisjärjestys" on Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteispäätös komission ehdotuksesta. Tätä menettelyä voidaan eräin erityispiirtein soveltaa kustannusten osalta myös talousarvioon.

Lissabonin sopimuksella vahvistetaan näin niin sanottua yhteisömenetelmää ja erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston niin sanottua kaksikamarijärjestelmää.

1.3. Euroopan parlamentin toimivaltuudet ovat myös laajentuneet pilarien poistuttua käytöstä. Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella voidaan periaatteessa soveltaa tavanomaista lainsäätämisjärjestystä (eräistä erityisistä säännöistä huolimatta).

Lissabonin sopimuksessa myös selkeytetään Euroopan unionin toimivaltuuksia energian alalla.

Euroopan parlamentilta vaaditaan merkittävää roolia (ks. jäljempänä oleva kohta) jopa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla, joka jää suurelta osin hallitustenväliseksi.

Tämän vuoksi parlamentin toimivaltaa vahvistetaan kansainvälisten sopimusten hyväksymisen alalla, sillä sen hyväksyntä vaaditaan tehtäessä sopimuksia aloilla, joilla sovelletaan sisäisellä tasolla tavanomaista lainsäätämisjärjestystä.

1.4. Euroopan parlamentin täysimääräinen osallisuus komissiolle siirrettävän säädösvallan valvonnassa yhdenvertaisena neuvoston kanssa vahvistetaan ja sitä täsmennetään. Lissabonin sopimuksessa tehdään itse asiassa ero delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten välillä. SEUT-sopimuksen 290 artiklassa parlamentille myönnetään samaan tapaan kuin neuvostolle valtuudet kumota delegoidut säädökset, jotka komissio on antanut säädösvallan siirron nojalla. SEUT-sopimuksen 291 artiklassa säädetään, että neuvosto ja Euroopan parlamentti vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla yleiset säännöt ja periaatteet, joiden mukaisesti komission täytäntöönpanovallan käyttöä valvotaan. Nykyisen Euroopan energiaperuskirjasta tehdyn sopimuksen 202 artiklan mukaan neuvosto tekee päätöksen yksin (komiteamenettely) Euroopan parlamentin lausunnon jälkeen.

1.5. Parlamenttia kehotetaan myös hyväksymään monet Eurooppa-neuvoston tai neuvoston päätökset, jotka ovat Euroopan unionille poliittisesti erittäin tärkeitä: päätökset, jotka koskevat eräitä lausekkeita, joiden avulla voidaan siirtyä yksimielisyydestä määräenemmistöpäätökseen (tai erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä tavanomaiseen lainsäätämisjärjestykseen), päätökset, jotka koskevat joustavuusmekanismia jne.

1.6. Parlamentti valitsee komission puheenjohtajan.

Tämä valinta muuttaa komission puheenjohtajan nimityksen luonnetta. Euroopan parlamentin valitsema puheenjohtaja nauttii suurta demokraattista legitiimiyttä, ja puheenjohtajan asema vahvistuu Euroopan unionin toimielimissä.

Sopimuksessa tarkennetaan, että Eurooppa-neuvosto, joka "ottaa huomioon Euroopan parlamentin vaalit", ehdottaa "aiheellisten kuulemisten jälkeen" ehdokasta komission puheenjohtajaksi (SEU 17 artiklan 7 kohta). Tällä määräyksellä vahvistetaan ja muodollistetaan se, mitä tosiasiallisesti tapahtui komission puheenjohtajan nimityksen yhteydessä vuonna 2004.

Sopimuksen 11. julistuksessa (SEU 17 artiklan 6 ja 7 kohdasta) tarkennetaan, että "Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto vastaavat yhdessä Euroopan komission puheenjohtajan valintaan johtavan menettelyn moitteettomasta toteuttamisesta. Tätä varten Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston edustajat järjestävät ennen Eurooppa-neuvoston päätöksen tekemistä tarpeelliset kuulemiset tarkoituksenmukaisimmaksi katsotulla tavalla. Kuulemisissa keskitytään komission puheenjohtajaksi ehdolla olevien taustaan, ja niissä otetaan 17 artiklan 7 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti huomioon Euroopan parlamentin vaalit. Kuulemisia koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä voidaan aikanaan tarkentaa Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston yhteisellä sopimuksella."

Yksityiskohtaisia sääntöjä on siis pikaisesti tarkennettava. Tässä asiakirjassa hahmotellaan joitakin tarkennuksia (ks. kohta D).

1.7. Kollegiona puheenjohtajan, korkean edustajan ja muiden komission jäsenten on saatava parlamentin hyväksyntä.

Parlamentti on tarkentanut mietinnössä menettelyjä komission jäseniksi ehdolla olevien kuulemiseksi niiden yhdenmukaistamista varten(4).

1.8. Parlamentin on hyväksyttävä ehdotukset tiiviimmästä yhteistyöstä (SEUT 329 artikla).

1.9. Lissabonin sopimuksessa parlamentille myönnetään aloiteoikeus perussopimusten tarkistamiseksi.

Parlamentti voi toimittaa neuvoston käsiteltäväksi ehdotuksia perussopimusten tarkistamiseksi samaan tapaan kuin komissio tai Euroopan unionin jäsenvaltiot (SEU 48 artiklan 2 kohta). Jos tehdään ehdotettujen muutosten käsittelemistä puoltava päätös, Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja kutsuu koolle valmistelukunnan. Parlamentti osallistuu valmistelukuntaan.

Eurooppa-neuvosto voi päättää olla kutsumatta valmistelukuntaa koolle, mutta sitä varten sen on saatava etukäteen parlamentin hyväksyntä.

Sopimuksessa ei kuitenkaan mainita parlamentin roolia hallitustenvälisessä konferenssissa. Saattaisi olla hyödyllistä, että toimielimet tarkentaisivat tätä osallistumista ohjaavia periaatteita. Osallistumisen olisi luonnollisesti pysyttävä ainakin edellisen hallitustenvälisen konferenssin tasolla.

2.   Eurooppa-neuvosto (SEU 15 artikla)

2.1. Eurooppa-neuvostosta tulee Lissabonin sopimuksen nojalla toimielin

Näin ei ole nykyisessä sopimuksessa. Jotkut katsoivat, että Eurooppa-neuvosto on ylin neuvosto. Vaikka Eurooppa-neuvosto tekee tiivistä yhteistyötä neuvoston kanssa, ja Eurooppa-neuvostoa avustaa neuvoston pääsihteeristö, Eurooppa-neuvosto ei kuitenkaan koskaan ole ollut neuvoston kokoonpano.

Tekemällä Eurooppa-neuvostosta toimielin ja tarkentamalla, että Eurooppa-neuvostolla ei ole lainsäädäntötehtävää, Lissabonin sopimus vahvistaa Eurooppa-neuvoston sui generis -asemaa toimielinten joukossa. Tämä korostuu entisestään puheenjohtajatasolla. Tällä hetkellä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajakausi vastaa neuvoston puheenjohtajakautta. Sopimuksen myötä Eurooppa-neuvosto saa pysyvän puheenjohtajuuden, joka eroaa selkeästi neuvoston puheenjohtajuudesta.

Toimielimelle on syytä luoda oma talousarvionsa muiden Euroopan unionin toimielinten tapaan. Ehdotuksia tehdään todennäköisesti vuoden 2010 talousarviossa.

Sopimuksessa säädetään, että Eurooppa-neuvostoa avustaa neuvoston pääsihteeristö (SEUT 235 artiklan 5 kohta). Uutta hallintoa ei siis luoda. Voidaan kuitenkin suositella, että Eurooppa-neuvoston talousarviossa määrättäisiin, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja saa käyttöönsä kabinetin, joka voitaisiin tarvittavin muutoksin mukauttaa Euroopan parlamentin puhemiehen kabinettiin.

Neuvoston sihteeristöllä, joka avustaa myös Eurooppa-neuvostoa, on tosiasiallisesti merkittävä rooli Eurooppa-neuvoston ja neuvoston välisissä suhteissa. Se on eräänlainen "rajapinta".

2.2. Kokoonpano

Eurooppa-neuvoston muodostavat valtion- tai hallitusten päämiehet sekä Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ja komission puheenjohtaja. Euroopan unionin ulkoasioiden korkea edustaja osallistuu Eurooppa-neuvoston työhön.

Lissabonin sopimuksella muutetaan Eurooppa-neuvoston kokoonpanoa. Nykyisessä sopimuksessa säädetään, että ulkoministerit avustavat Eurooppa-neuvoston jäseniä. Lissabonin sopimuksessa taas säädetään, että Eurooppa-neuvoston jäsenet voivat päättää, avustaako heitä ministeri. Päätöstä ei siis tehdä automaattisesti (Eurooppa-neuvosto voi hyvin tehdä päätökset tapauskohtaisesti).

Koska jäsenvaltioiden määrä on kasvanut, Eurooppa-neuvoston moitteettoman toiminnan varmistamiseksi olisi suositeltavaa, että konferenssipöydän ääreen kokoontuvat vain Eurooppa-neuvoston jäsenet, kun taas vierailijoiden paikat ovat taka-alalla.

2.3. Yleinen tehtävä

Eurooppa-neuvoston tehtävänä on toimia Euroopan unionissa liikkeellepanevana voimana, jota tarvitaan sen kehitykseen, sekä määrittää sen yleiset poliittiset suuntaukset ja painopistealueet. Sopimuksessa tarkennetaan, että Eurooppa-neuvostolla ei ole lainsäädäntötehtävää(5).

Eurooppa-neuvoston yleinen tehtävä määritellään samoin kuin nykyisessä sopimuksessa. Valmistelukunta ja sen jälkeen hallitustenvälinen konferenssi lisäsivät selkeän tarkennuksen, jonka mukaan Eurooppa-neuvostolla ei ole lainsäädäntötehtävää, jotta vältyttäisiin mahdolliselta Eurooppa-neuvoston ja neuvoston tehtäviä koskevalta sekaannukselta.

2.4. Erityiset toimivaltuudet

Yleisen liikkeellepanevan tehtävän lisäksi Lissabonin sopimuksella sekä myönnetään Eurooppa-neuvostolle huomattava rooli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa että annetaan sille merkittäviä perustuslaillisia tehtäviä. Viimeksi mainitut tehtävät on nykyisessä sopimuksessa usein annettu ”valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla kokoontuvaan neuvoston kokoukseen”. Tätä elintä ei enää mainita Lissabonin sopimuksessa.

Periaatteessa Eurooppa-neuvosto tekee päätöksensä konsensusperiaatetta noudattaen. Se on yksimielisyyttä laajempi käsite. Erityisiä tehtäviä varten Lissabonin sopimuksessa tarkennetaan, millaisella enemmistöllä Eurooppa-neuvosto tekee päätöksensä. Tällaisissa tapauksissa Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ja komission puheenjohtaja eivät osallistu äänestykseen.

2.4.1.  Eurooppa-neuvosto tekee sopimuksen nojalla luonteeltaan perustuslaillisia päätöksiä.

2.4.1.1. Yksimieliset päätökset

–    Euroopan parlamentin kokoonpano (SEU 14 artiklan 2 kohta)

–    Rotaatiojärjestelmä komission jäsenten nimittämiseksi. Komission kokoonpano alkaen 1. marraskuuta 2014 (SEU 16 artiklan 9 kohta)

–    Euroopan keskuspankin hallintoneuvoston äänestyssääntöjen muuttaminen (pöytäkirja, 40 artiklan 2 kohta)

–    Euroopan syyttäjänviraston perustaminen ja sen toimivaltuuksien laajentaminen (SEUT 86 artiklan 4 kohta)

–    "Yhdyskäytävälausekkeiden" soveltaminen: siirtyminen yksimielisestä päätöksestä määräenemmistöpäätökseen (Euroopan parlamentin hyväksyntä) tai erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä tavanomaiseen lainsäätämisjärjestykseen (Euroopan parlamentin hyväksyntä) (SEU 48 artiklan 7 kohta)(6)

–    Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kolmannen osan "Unionin sisäiset politiikat ja toimet" tarkistaminen kokonaisuudessaan tai osittain (jäsenvaltioiden hyväksyntä) (SEU 48 artiklan 6 kohta)

2.4.1.2. Määräenemmistöpäätökset

–    Neuvoston kokoonpanot (SEUT 236 artikla)

–    Neuvoston puheenjohtajuuden muodostavan kolmen jäsenvaltion rotaatio (SEUT 236 artikla)

2.4.2.  "Eurooppa-neuvosto määrittää unionin ulkoisen toiminnan edut ja tavoitteet" (SEU 22 artikla). ”Eurooppa-neuvosto määrittelee unionin strategiset edut sekä vahvistaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet ja määrittelee sen suuntaviivat, myös asioissa, joilla on merkitystä puolustuksen alalla” (SEU 26 artikla). Eurooppa-neuvosto voi molemmissa tapauksissa tehdä päätöksiä, joita ei kuitenkaan voida katsoa säädöksiksi.

Unionin ulkoista toimintaa koskevia sopimuksen määräyksiä analysoidaan jäljempänä olevassa kohdassa F.

2.4.3.  "Eurooppa-neuvosto määrittelee lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan eteenpäin viennin strategiset suuntaviivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella" (konsensusperiaatetta noudattaen) (SEUT 68 artikla).

Toisin kuin yhteisen ulkopolitiikan suhteen, Eurooppa-neuvoston ja neuvoston työn välillä ei ole tarkkaa suhdetta.

2.4.4.  Eurooppa-neuvosto voi keskeyttää lainsäädäntömenettelyn hätäjarru-mekanismin avulla sosiaaliturvan alalla (SEUT 48 artikla) sekä rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön alalla (SEUT 82 ja 83 artikla).

Jos Eurooppa-neuvostossa ei päästä yhteisymmärrykseen, menettely keskeytetään. On pahoiteltavaa, että näin rikotaan periaatetta, jonka mukaan Eurooppa-neuvostolla ei ole lainsäädäntövaltaa.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 82 ja 83 artiklan mukaisissa tapauksissa on mahdollista tehdä oikeus- ja sisäasioiden alalla tiiviimpää yhteistyötä yksinkertaistetun menettelyn avulla(7).

2.4.5.  Eurooppa-neuvosto päättää määräenemmistöllä

–  puheenjohtajansa valinnasta (SEU 16 artiklan 5 kohta)

–  parlamentille tehtävästä ehdotuksesta komission puheenjohtajaksi (SEU 17 artiklan 7 kohta)

–  komission jäsenten nimittämisestä sen jälkeen, kun parlamentti on hyväksynyt yhteisymmärryksessä (parlamentin valitseman) komission puheenjohtajan kanssa luettelon henkilöistä, joita Eurooppa-neuvosto ehdottaa komission jäseniksi. (SEU 17 artiklan 7 kohta)

–  unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan nimittämisestä yhteisymmärryksessä komission puheenjohtajan kanssa. Parlamentti hyväksyy nimityksen komission jäseniksi ehdolla olevien hyväksymisen puitteissa. (SEU 18 artiklan 1 kohta)

–  Euroopan keskuspankin johtokunnan jäsenten nimittämisestä (SEUT 283 artiklan 2 kohta)

2.4.6.  Eurooppa-neuvosto hyväksyy työjärjestyksensä yksinkertaisella enemmistöllä (SEUT 235 artiklan 3 kohta).

On suositeltavaa, että työjärjestyksessä määritettäisiin myös Eurooppa-neuvoston ja parlamentin välisten suhteiden säännöt ja erityisesti säännöt, jotka koskevat parlamentin puhemiehen osallistumista Eurooppa-neuvoston kokoukseen.

2.5. Puheenjohtajuus

2.5.1.  Eurooppa-neuvosto valitsee puheenjohtajansa määräenemmistöllä kahden ja puolen vuoden ajaksi. Puheenjohtaja voidaan nimittää kerran uudeksi toimikaudeksi.

Puheenjohtajan toimikauden (mahdollinen) kokonaiskesto vastaa Euroopan parlamentin ja komission toimikautta. Olisi hyödyllistä (ottaen huomioon eri tehtävien väliset väistämättömät poliittiset suhteet), että toimikaudet myös alkaisivat samanaikaisesti.

Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ei voi hoitaa kansallista tehtävää. Sopimus ei kuitenkaan kiellä häntä hoitamasta muuta eurooppalaista tehtävää. Näin määrätessään valmistelukunta halusi nimenomaisesti antaa komission puheenjohtajalle mahdollisuuden toimia Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan tehtävissä. Sopimuksessa ei kuitenkaan mainittu valmistelukunnan tekemää ehdotusta, jossa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajuus olisi varattu pääministerille, joka on osallistunut Eurooppa-neuvoston työhön vähintään kahden vuoden ajan. Näin ollen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaehdokkaat voidaan valita erittäin suuresta joukosta.

2.5.2.  Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan pääasiallisena tehtävänä on toimia Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana, ohjata sen työskentelyä, huolehtia kokousten valmistelusta ja sen työskentelyn jatkuvuudesta sekä helpottaa yhteenkuuluvuutta ja yhteisymmärrystä Eurooppa-neuvostossa (SEU 15 artiklan 6 kohta).

Puheenjohtajan tehtävänä on sopimuksessa määritellyllä tavalla toimia Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana. Puheenjohtaja ei ole joidenkin toivomalla tavalla Euroopan unionin presidentti. Koska hänet valitsee yksinomaan Eurooppa-neuvosto, hän ei myöskään nauti Euroopan unionin presidentiltä edellytettävää demokraattista legitiimiyttä.

Hänen tehtävänsä myös eroaa selvästi neuvoston puheenjohtajan tehtävistä.

Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelusta ja työskentelyn jatkuvuudesta huolehtiminen vaativat säännöllisten Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan sekä yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajan välisten yhteyksien järjestämistä. Yhteyksiin on sisällytettävä myös korkea edustaja. Yhteyksien jäsentäminen on suositeltavaa.

2.5.3.  Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja antaa Euroopan parlamentille kertomuksen jokaisesta Eurooppa-neuvoston kokouksesta (SEU 15 artiklan 6 kohta).

Tämä määräys vahvistaa perinteen. Parlamentin on kuitenkin huomattava, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajuus eroaa selvästi neuvoston puheenjohtajuudesta. Neuvosto toimii yhdessä parlamentin kanssa lainsäätäjänä. Sen työllä on vähintään yhtä suuri merkitys parlamentille kuin Eurooppa-neuvoston työllä. Vaikka siitä ei nimenomaisesti säädetä sopimuksessa, on siis täysi syy kutsua neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministeri esittelemään Euroopan parlamentille sen toimikauden alun oma ohjelma ja arvioida puheenjohtajuutta toimikauden päättyessä.

2.5.4.  "Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii omalla tasollaan ja tässä ominaisuudessa unionin ulkoisesta edustuksesta yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan toimivaltaa" (SEY 15 artiklan 6 kohta).

Tämä määräys vahvistaa eri yhteydessä nykyisen käytännön. Neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministeri huolehtii tällä hetkellä edustuksesta maansa ulkoministerin avustuksella. On huomattava, ettei kummallakaan ole tulevaisuudessa roolia ulkoisessa edustuksessa.

Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan omaksuma ulkoisen edustajan rooli rajoittuu yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Komissio huolehtii edustuksesta muilla (yhteisön toimivaltuuksiin liittyvillä) unionin ulkoisen toiminnan aloilla.

Toimivaltuuksia koskevien väärinkäsitysten tai jopa konfliktien välttämiseksi on syytä tarkentaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa, mitä tarkoitetaan sillä, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii "omalla tasollaan ja tässä ominaisuudessa unionin ulkoisesta edustuksesta", sanotun kuitenkaan rajoittamatta korkean edustajan toimivaltaa, jolle myönnetään 27 artiklan 2 kohdassa erittäin laajat edustukselliset toimivaltuudet.

2.5.5.  Huomattakoon, että neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministerillä ei sopimuksen nojalla ole Eurooppa-neuvostossa erityistä roolia, vaikka aiemmin hänen pääasiallisena tehtävänään oli toimia Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana. On ehdotettu, että tämä puute korjataan myöntämällä hänelle yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajuus, johon sopimuksen nojalla kuuluu merkittävä rooli Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelusta ja sen työskentelyn jatkuvuudesta huolehtimisessa. Näin neuvoston puheenjohtajana toimivan valtion pääministeri voisi valmistella Eurooppa-neuvoston kokouksia ja huolehtia sen työskentelyn jatkuvuudesta yhdessä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan kanssa.

2.5.6.  Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja kutsuu Eurooppa-neuvoston päätöksen jälkeen koolle valmistelukunnan ja/tai hallitustenvälisen konferenssin perussopimusten muuttamiseksi (SEU 48 artikla 2 kohta).

Sopimuksessa ei tarkenneta, onko Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalla tässä asiassa roolia.

Ennen valmistelukunnan puheenjohtajan nimitti koko valmistelukunta tai Eurooppa-neuvosto. Puheenjohtajan rooli on aina ollut erittäin tärkeä. On toivottavaa ylläpitää ad hoc -puheenjohtajuutta.

Hallitustenvälisen konferenssin puheenjohtajana toimii tällä hetkellä neuvoston puheenjohtaja, joka toimii myös Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana. Vaikka sopimuksessa ei niin todeta, mikään ei estä Eurooppa-neuvostoa pyytämästä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa toimimaan hallitustenvälisen konferenssin puheenjohtajana. Samoin ei ole yhteensopimatonta uuden sopimuksen kanssa, että neuvoston puheenjohtajisto jatkaa hallitustenvälisen konferenssin puheenjohtajistona toimimista.

3.   Neuvosto (SEU 16 artikla)

3.1. Neuvosto hoitaa yhdessä Euroopan parlamentin kanssa lainsäädäntö- ja talousarviotehtäviä.

Sopimuksessa neuvostolla on selvästi lainsäädäntöelimen asema samaan tapaan kuin Euroopan parlamentilla. Tämä on loogista seurausta yhteispäätösmenettelyyn siirtymisestä.

Uuden tilanteen looginen seuraus on se, että parlamentilla pitäisi olla samat etuoikeudet kuin neuvostolla, mitä tulee Euroopan parlamentin ja komission työhön. Tämä koskee muun muassa osallistumista eräiden työryhmien toimintaan ja pääsyä tutustumaan tiettyihin asiakirjoihin.

Samanlaista johdonmukaisuutta noudattaen sopimuksessa säädetään, että neuvosto kokoontuu julkisesti käsitellessään lainsäädäntöehdotusta ja äänestäessään siitä.

3.2. Neuvosto tekee päätöksensä periaatteessa määräenemmistöllä, ellei sopimuksessa toisin säädetä.

Sopimus sisältää useita "yhdyskäytävälausekkeita", jotka valtuuttavat Eurooppa-neuvoston siirtymään (yksimielisellä päätöksellä) joillakin aloilla yksimielisestä päätöksestä määräenemmistöpäätökseen tai erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä tavanomaiseen lainsäätämisjärjestykseen. Vaikka yhdyskäytävälausekkeita käytetään vain vähän tai ei lainkaan, niiden olemassaolo osoittaa, että hallitustenvälinen konferenssi kehittyy jäsenvaltioiden toivomaan suuntaan.

3.3. Neuvosto kokoontuu erilaisissa kokoonpanoissa. Eurooppa-neuvosto hyväksyy niitä koskevan luettelon.

Sopimuksessa mainitaan kuitenkin kaksi osallistujaa: yleisten asioiden neuvosto ja ulkoasiainneuvosto (SEU 16 artiklan 6 kohta). Tämä ei ole sattumaa. Sopimuksessa on haluttu korostaa, että näillä kahdella kokoonpanolla on keskeinen rooli neuvoston toiminnassa. Sopimuksessa molemmille kokoonpanoille annetaan erityinen tehtävä.

Tällä hetkellä ulkoministerit muodostavat sekä yleisten asioiden neuvoston että ulkoasiainneuvoston. Maastrichtin sopimuksella käyttöön otetun yhteisen ulkopolitiikan myötä ulkoasiainneuvoston toiminta on sysännyt yleisten asioiden neuvoston toisarvoiseen asemaan. Valmistelukunta halusi korostaa yleisten asioiden neuvoston ensisijaista roolia uudessa toimielinmuodostelmassa.

3.3.1.  Yleisten asioiden neuvoston tehtävä on ratkaisevan tärkeä uudessa toimielinten välisessä tasapainossa. Sillä on kolme tehtävää:

–  huolehtia neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn ja toiminnan johdonmukaisuudesta.

–  koordinoida neuvoston ja komission sekä Euroopan parlamentin työtä.

–  valmistella Eurooppa-neuvoston kokoukset ja toteuttaa niistä aiheutuvat jatkotoimet sekä olla yhteydessä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaan ja komission puheenjohtajaan.

Lisäksi yleisten asioiden neuvostolla on myös omia asiakirjoja: institutionaaliset kysymykset, horisontaaliset asiakirjat, jotka vaikuttavat useisiin politiikan aloihin, kuten esimerkiksi laajentumiseen.

Voitaisiin myös harkita talousarvion ja monivuotisten rahoitusnäkymien hyväksymisen antamista yleisten asioiden neuvoston tehtäväksi.

Itse asiassa yleisten asioiden neuvoston on vastattava poliittisella tasolla Coreperiä. Sen on koordinaatiotehtävänsä puitteissa ratkaistava nopeasti keskustelunaiheita, jotka tällä hetkellä lähetetään yleisten asioiden neuvostosta johtuen liian helposti takaisin Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi.

3.3.2.  Ulkoasiainneuvosto vastaa koko unionin ulkoisesta toiminnasta eikä ainoastaan yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta.

Yhteiseen turvallisuuspolitiikkaan liittyy erityinen ongelma. Sopimuksessa tarkennetaan (SEU 42 artikla), että yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on erottamaton osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Näin ollen ei ole kuitenkaan suositeltavaa luoda erityistä turvallisuus- ja puolustusasioiden neuvostokokoonpanoa. On parempi toimia niin kuin tällä hetkellä eli kutsua puolustusministerit ulkoasiainneuvostoon, varsinkin kun korkea edustaja vastaa molemmista politiikan aloista. Lisäksi 9. julistuksessa (16 artiklan 9 kohdasta) tarkennetaan, että poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean puheenjohtajuudesta huolehtii korkean edustajan edustaja.

3.3.3.  Yleisten asioiden neuvoston ja ulkoasiainneuvoston tehtävät eroavat erittäin selvästi toisistaan, minkä vuoksi niiden kokoonpanon eriyttäminen on suositeltavaa. Vaikka on ilmeistä, että ulkoministerit kuuluvat ulkoasianneuvostoon, on vähemmän ilmeistä, että he ovat tällä hetkellä (historiallisista syistä) myös yleisten asioiden neuvoston jäseniä. Ulkoasiainneuvoston toiminta on laajentunut siinä määrin, että kahteen neuvostoon kuuluminen ei ole realistista. Voidaan toivoa, että jäsenvaltioiden hallitukset tekevät tästä johtopäätöksen.

Pääministerillä voisi myös olla rooli yleisten asioiden neuvostossa ja erityisesti Eurooppa-neuvoston kokouksien valmistelussa, kun hänen maansa toimii neuvoston puheenjohtajamaana. Näin hän voisi tehdä yhteistyötä Eurooppa-neuvoston kokouksien valmistelussa ja niistä aiheutuvien jatkotoimien toteuttamisessa samaan tapaan kuin komission puheenjohtaja.

3.4. Neuvostokokoonpanojen (ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta) puheenjohtajuudesta huolehtivat jäsenvaltioiden edustajat tasa-arvoisen rotaatiojärjestelmän mukaisesti.

Ensi näkemällä Lissabonin sopimus vahvistaa nykyisen tilanteen. Eurooppa-neuvoston ehdotus päätökseksi eräiden sopimuksen artikloiden – etenkin 9. julistuksen (16 artiklan 9 kohdasta) – täytäntöönpanosta sisältää tärkeän tarkennuksen: Puheenjohtajuutta hoitavat etukäteen määritetyt kolmen jäsenvaltion ryhmät. Toisin kuin nyt, kun yksi kolmesta jäsenvaltiosta vaihtuu kuuden kuukauden välein, Lissabonin sopimuksessa on kyse pysyvästä ryhmästä, jonka toimikausi on 18 kuukautta.

Eurooppa-neuvoston päätöksessä luonnollisesti tarkennetaan, että nämä ryhmät muodostetaan ottaen huomioon niiden monimuotoisuus sekä maantieteellinen ja väestöllinen tasapaino.

Kolmen jäsenvaltion ryhmä voisi laatia yhteisymmärryksessä komission ja parlamentin kanssa ja monivuotisen suunnitelman puitteissa yhteisen operationaalisen toimintaohjelman 18 kuukaudelle, millä varmistettaisiin työskentelyn parempi jatkuvuus (ks. jäljempänä kohta E).

3.5. Uudella pöytäkirjalla vakiinnutetaan euroryhmä, joka saa pysyvän puheenjohtajuuden kahdeksi ja puoleksi vuodeksi.

Ryhmä valitsee puheenjohtajistonsa. Euroryhmän puheenjohtajiston on huolehdittava ensisijaisesti tiedosta ja koordinoinnista ECOFIN-neuvoston kanssa. On suositeltavaa, että puheenjohtajisto kutsutaan Eurooppa-neuvostoon, kun se käsittelee talous- ja rahapoliittisia kysymyksiä.

Vaikka pöytäkirjassa käytetään ilmaisua "erityismääräyksiä vuoropuhelun tiivistämiseksi", se voisi toimia mallina tiiviimmän yhteistyön puitteissa. Tämä koskee myös niiden jäsenvaltioiden määräyksiä, joiden rahayksikkö on euro. "Niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, koskevat erityismääräykset"”on koottu VIII osaston 4 lukuun (SEUT), Talous- ja rahapolitiikka.

On huomattava, että näiden määräysten nojalla euroryhmä voi "hyväksyä aiheellisia toimenpiteitä yhtenäisen edustuksen varmistamiseksi kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja -konferensseissa" (SEUT 138 artikla 2 kohta).

4.   Komissio (SEU 17 artikla)

4.1. Sopimuksessa Euroopan unionista (SEU 17 artikla) vahvistetaan komission tehtävät selkeämmin kuin nykyisessä sopimuksessa. Siinä vahvistetaan ja selkeytetään käytäntöä sellaisena, millaiseksi se on kehittynyt.

On erittäin tärkeää, että Euroopan unionin vuotuisen ja monivuotisen suunnitelman käynnistäminen annetaan sopimuksessa selkeästi komission tehtäväksi ja ehdotetaan, että niistä laadittaisiin toimielinten välisiä sopimuksia. Ottaen huomioon yhteisön toimivaltuuksien laajeneminen etenkin oikeus- ja sisäasioiden alalla, on ratkaisevan tärkeää, että uusi komissio laatii toimikauden ohjelman välittömästi nimittämisensä jälkeen. (ks. kohta E)

Sopimuksessa komissiolle annetaan myös edustustehtävä sen toimivaltuuksiin kuuluvilla aloilla. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja korkean edustajan lisäksi se on siis kolmas Euroopan unionia edustava elin. On selvää, että tämä vaatii koordinointia.

SEU-sopimuksen 17 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan komission lainsäädäntötason aloiteoikeus, joka säilyttää sen lähes yksinoikeudellisen aseman käytännöllisesti katsoen nykyisessä muodossaan.

4.2. Lissabonin sopimuksen merkittävin komissiota koskeva uusi määräys liittyy komission kokoonpanoon. Komission jäsenmäärän olisi 1. marraskuuta 2014 alkaen vastattava kahta kolmasosaa jäsenvaltioiden lukumäärästä.

Vuoden 2004 hallitustenvälisen konferenssin jälkeen Euroopan parlamentti on pitänyt komission jäsenmäärän vähentämistä välttämättömänä uudistuksena ja on jopa pahoitellut sitä, että uudistus tulee voimaan vasta vuodesta 2014 alkaen.

Euroopan parlamentti katsoi, että komission jäsenten määrän vähentäminen on tarpeen komission kollegisen luonteen säilyttämiseksi.

Joulukuussa 2008 kokoontunut Eurooppa-neuvosto muistutti, että voimassa olevien perussopimusten määräysten mukaisesti komission jäsenten lukumäärää on vähennettävä vuonna 2009, ja oli yhtä mieltä siitä, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon tapauksessa tehdään tarvittavien oikeudellisten menettelyjen mukaan päätös siitä, että komissioon tulee edelleen kuulumaan yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta.

Joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä muistutetaan siis selvästi, että ellei Lissabonin sopimusta ratifioida, sovelletaan edelleen Nizzan sopimuksen 213 artiklaa.

4.3. Lissabonin sopimuksella vahvistetaan komission puheenjohtajan roolia, joka on sopimusten myötä muuttunut. Puheenjohtaja ei enää ole ensimmäinen vertaistensa joukossa (primus inter pares) vaan oikea kollegion "presidentti". Joulukuussa 2008 kokoontunut Eurooppa-neuvosto pääsi sopimukseen siitä, että kullakin jäsenvaltiolla säilyy yksi jäsen, mikä vahvistaa ennestään puheenjohtajan roolia. Näin ollen sopimuksessa korostetaan, että puheenjohtaja päättää komission sisäisestä järjestyksestä. Hänen on annettava hyväksyntänsä korkean edustajan nimitykselle. Komission jäsenten on erottava hänen pyynnöstään. Lissabonin sopimuksella vahvistetaan hänen legitiimiyttään, koska hänet valitsee Euroopan parlamentti ja koska Eurooppa-neuvosto on ennen ehdokkaansa nimeämistä velvollinen ottamaan huomioon Euroopan parlamentin vaalien tulokset. Komission puheenjohtaja voi näin ollen nauttia todellista demokraattista legitiimiyttä. On katsottu, että poliittiset puolueet voisivat vahvistaa tätä legitiimiyttä esittämällä puheenjohtajaehdokkaansa Euroopan parlamentin vaalikampanjan aikana.

Johtopäätös

Lissabonin sopimuksen puitteissa Euroopan unionin poliittisten toimielinten on haettava uutta toimielinten välistä tasapainoa.

Sopimuksella vahvistetaan ja korostetaan, että Euroopan unioni toimii parlamentaarisen järjestelmän periaatteella.

Euroopan parlamentti osallistuu täysimääräisesti lainsäädäntötyöhön yhteispäätösmenettelyyn siirtymisen ansiosta. Sen lainsäädäntövalta laajenee koskemaan myös oikeus- ja sisäasioita. Sillä on talousarvion alalla täysimääräiset toimivaltuudet ainakin kustannusten suhteen. Euroopan parlamentti osallistuu Euroopan unionin ulkoiseen toimintaan.

Eurooppa-neuvostosta tulee toimielin. Sen on löydettävä paikkansa toimielinten välisessä tasapainossa olemassa oleviin toimielimiin nähden, varsinkin kun se ei osallistu lainsäädäntötyöhön, joka kuuluu komission ehdotuksesta vain Euroopan parlamentin ja neuvoston toimivaltuuksiin. Eurooppa-neuvostolla on merkittävä liikkeellepaneva rooli, ja se määrittelee Euroopan unionin ulkoisen toiminnan edut ja strategiset tavoitteet.

Neuvostosta tulee samantapainen lainsäädäntöelin kuin Euroopan parlamentti. Sillä on itse asiassa sama, joskin hieman laajempi lainsäädäntövalta kuin Euroopan parlamentilla erityisesti talousarvion alalla. Sillä on myös ratkaisevan tärkeä rooli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. On korostettava, että yleisten asioiden neuvostolla on ratkaiseva koordinaatiorooli.

Vaikka neuvoston puheenjohtajuudesta haluttiin tehdä pysyvämpi ja yksinkertaisempi, sopimuksessa päädytään entistä suurempaan monimutkaisuuteen, jota on hallittava. Tulevaisuudessa on kolme pysyvää puheenjohtajuutta (Eurooppa-neuvosto, ulkoasiainneuvosto ja komissio), joihin on lisättävä euroryhmän puheenjohtajuus sekä neuvoston kiertävä kolmen jäsenvaltion puheenjohtajaryhmä. Näistä tehtävistä vastaavien tahojen väliset suhteet ja yhteisymmärrys ovat ratkaisevassa asemassa Euroopan unionin moitteettoman toiminnan kannalta. On toivottavaa, että tämä yhteistyö on suuremmassa tai pienemmässä määrin jäsenneltyä.

C. Toimielinten väliset suhteet

1.   Euroopan unionin eri toimielinten välisten suhteiden moitteetonta järjestämistä varten on tärkeää, että sopimuksessa (SEUT 295 artikla) annetaan oikeudellinen perusta toimielinten välisten sopimusten solmimiseksi. Sopimuksessa määrätään, että tällaiset sopimukset voivat jopa olla velvoittavia.

2.   Lainsäädäntö- ja talousarviotyön monivuotinen ja vuotuinen suunnitelma on toimielinten välisen moitteettoman toiminnan kannalta välttämätöntä. Sopimuksessa annetaan selkeästi komission tehtäväksi käynnistää vuotuinen ja monivuotinen suunnitelma. Sopimuksessa ehdotetaan, että se voisi johtaa toimielinten väliseen sopimukseen. Asiakirjassa ehdotetaan (ks. kohta E) komission, neuvoston ja parlamentin välisen puitesopimuksen solmimista Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

3.   Sopimuksessa Euroopan unionista määritetään Euroopan parlamentin (14 artikla) ja neuvoston (16 artikla) tehtävä lähes samoin sanakääntein. Näin korostetaan Euroopan unionin parlamentaarisen järjestelmän kaksikamarisuutta. Niin ollen on syytä mukauttaa määräykset, jotka liittyvät muun muassa tiedon saatavuuteen ja työryhmiin osallistumiseen.

4.   Koska Eurooppa-neuvostosta tulee erillinen toimielin, toimielinten väliset suhteet muuttuvat etenkin neuvostoon nähden. Suhteisiin vaikuttaa voimakkaasti se, että Eurooppa-neuvostolla ja neuvostolla on sama puheenjohtajisto. Lissabonin sopimuksella kummallekin toimielimelle perustetaan erillinen puheenjohtajisto.

4.1. Eurooppa-neuvosto valitsee puheenjohtajistonsa määräenemmistöllä kahden ja puolen vuoden ajaksi. Puheenjohtajisto voidaan nimittää kerran uudeksi toimikaudeksi. Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii Eurooppa-neuvoston kokouksien valmistelusta ja sen työn jatkuvuudesta yhteistyössä komission puheenjohtajan kanssa yleisten asioiden neuvoston työn pohjalta.

4.2. Sopimus Euroopan unionista järjestää neuvoston puheenjohtajuuden uudelleen.

4.2.1.  Luonnoksessa Eurooppa-neuvoston päätökseksi (9. julistus) neuvoston puheenjohtajuutta, ulkoasiainneuvoston kokoonpanoa lukuun ottamatta, hoitavat 1 artiklan nojalla etukäteen määritetyt kolmen jäsenvaltion (troikan) ryhmät 18 kuukauden ajan. Kukin ryhmän jäsen toimii vuorollaan kuuden kuukauden ajan kaikkien neuvoston ja Coreperin kokoonpanojen puheenjohtajana (ulkoasiain kokoonpanoa lukuun ottamatta).

Kolmen jäsenvaltion ryhmä on uusi elin, joka voi edistää lainsäädäntötyön parempaa jatkuvuutta.

4.2.2.  Unionin ulkopolitiikan korkea edustaja toimii ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana.

Päätelmä: Eurooppa-neuvostolla, komissiolla ja yleisten asioiden neuvostolla on pysyvä puheenjohtajuus koko toimikauden ajan. Neuvostolla on kiertävä puheenjohtajuus.

5.   Neuvoston kiertävä puheenjohtajuus on vaarassa joutua heikompaan asemaan suhteessa kolmeen pysyvään puheenjohtajuuteen. Se ei ole sopimuksen tarkoituksena, mutta sopimus saattaisi todellisuudessa johtaa siihen. Puheenjohtajuuden aseman heikentyminen saattaa myös johtaa neuvoston aseman heikentymiseen. Neuvoston puheenjohtajuuden rooli on tärkeä koordinoitaessa neuvoston työtä, työskenneltäessä yhteistyössä ja tehtäessä yhteispäätöksiä parlamentin kanssa sekä valmisteltaessa Eurooppa-neuvoston kokouksia. Siirryttäessä yhteispäätösmenettelyyn on parlamentin edun mukaista, että neuvosto on hyvin järjestetty.

6.   Sopimuksessa korostetaan yleisten asioiden neuvoston ja sen puheenjohtajuuden ratkaisevan tärkeää roolia neuvoston työn koordinoinnissa. Yleisten asioiden neuvostolla on erittäin tärkeä rooli niin neuvoston sisäisessä koordinoinnissa kuin sen ja muiden toimielinten välisissä suhteissa. Se on Coreperin poliittinen vastine. Sen on myös saatava takaisin konfliktien ratkaisemisesta vastaavan elimen rooli neuvostossa välttäen vakiintunutta tapaa saada aikaan Eurooppa-neuvostossa runsaasti konflikteja, jotka kuormittavat tarpeettomasti sen esityslistaa.

Sopimuksessa korostetaan myös yleisten asioiden neuvoston roolia neuvoston ja muiden toimielinten välisissä suhteissa ja erityisesti Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelussa ja sen työskentelyn jatkuvuudesta huolehtimisessa.

Viime vuosina yleisten asioiden neuvosto, jonka kokoonpano on sama kuin ulkoasiainneuvostolla, on jäänyt toisarvoiseen asemaan, koska ulkoasiainneuvoston työ on laajentunut huomattavasti. On toivottava, että jäsenvaltioiden hallitukset ymmärtävät, että yleisten asioiden neuvoston aseman palauttamiseksi sen kokoonpanon on erottava ulkoasiainneuvoston kokoonpanosta.

Parlamentin on pyydettävä jokaista neuvoston puheenjohtajistoa esittelemään oma ohjelmansa ja arvioimaan sitä täysistunnossa. Puheenjohtajiston yhteyksiä parlamentin valiokuntiin on myös pidettävä yllä ja jopa vahvistettava. Neuvosto on yhdessä komission kanssa parlamentin kumppani yhteispäätösmenettelyssä.

7.   Julistuksessa 6 painotetaan tarvetta kunnioittaa kolmen pysyvän puheenjohtajuuden hoitajan tehtäviin nimitettävien henkilöiden valinnassa ”unionin ja sen jäsenvaltioiden maantieteellistä ja väestöllistä moninaisuutta”. Vaikka julistuksessa ei sitä mainita, on myös otettava huomioon poliittinen tasapaino sekä sukupuolten välinen tasapaino. Edellä olevassa kohdassa D ehdotetaan tämän tasapainon optimoimiseksi aikataulua ja menettelyä.

D. (Ensimmäiset) nimitykset

1.   Julistuksessa nro 6 määrätään, että "Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, komission puheenjohtajan ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tehtäviin nimitettävien henkilöiden valinnassa on otettava asianmukaisesti huomioon tarve kunnioittaa unionin ja sen jäsenvaltioiden maantieteellistä ja väestöllistä moninaisuutta". Tähän voidaan lisätä: "sekä poliittista moninaisuutta ja sukupuolten tasavertaisuutta".

SEU-sopimuksen 18 artiklan mukaan Eurooppa-neuvoston esittäessä ehdokkaita komission puheenjohtajaksi "otetaan (...) huomioon Euroopan parlamentin vaalit". Tämän vuoksi näyttää sopivalta aloittaa nimitysprosessi vasta Euroopan parlamentin vaalien jälkeen, jotta kaikki julistuksessa nro 6 toivotun tasapainon edellyttämät tiedot olisivat käytettävissä.

Komission puheenjohtajan valinnan (heinäkuu) jälkeen olisi ensisijaisesti vuorossa komission nimitys ja siihen liittyvä korkean edustajan ja komission varapuheenjohtajan nimitys lokakuussa. Valinnat päättäisi Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan valinta marraskuussa.

Tämä järjestys on sikäli hyvä, että Euroopan parlamentin vaalien tulos tiedetään jo menettelyn alussa. Toisaalta eroavalla Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalla (jonka nimitystä ei voida uusia, jos kyse on toisesta toimikaudesta) on parhaat edellytykset järjestää tarvittavat neuvottelut parlamentin ja Eurooppa-neuvoston välillä ennen ehdokkaiden esittämistä komission puheenjohtajan, korkean edustajan ja muiden komission jäsenten tehtäviin. Tämän aikajärjestyksen mukaan Eurooppa-neuvoston eroava puheenjohtaja johtaa kuulemisia parlamentissa ennen kuin Eurooppa-neuvosto päättää ehdokkaan esittämisestä Euroopan parlamentin valittavaksi.

Edellä olevan suosituksen mukaan aikataulu olisi seuraava:

Kesäkuun ensimmäinen viikko: Euroopan parlamentin vaalit

–    viikot 1 ja 2: poliittisten ryhmien muodostaminen

–    viikko 3: Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja kuulee poliittisten ryhmien puheenjohtajia komission puheenjohtajan valinnasta

–    viikot 4 ja 5: Eurooppa-neuvosto esittelee määräenemmistöllä valitun ehdokkaan komission puheenjohtajan virkaan

Heinäkuun puoliväli: järjestetään kuulemistilaisuus, ja Euroopan parlamentti valitsee komission puheenjohtajan.

–    heinä-elo-syyskuu: komission vastavalittu puheenjohtaja esittää luettelon komission jäsenistä Eurooppa-neuvoston hyväksyttäväksi. Eurooppa-neuvosto ehdottaa korkeaa edustajaa komission puheenjohtajan hyväksymänä.

–    ennen lokakuun puoliväliä: Euroopan parlamentti hyväksyy komission kokoonpanon, mukaan luettuna komission puheenjohtajan ja korkean edustajan.

Lokakuun puoliväli: Eurooppa-neuvosto nimittää komission

Marraskuu: Eurooppa-neuvoston uuden puheenjohtajan valinta

On syytä muistaa, että Euroopan parlamentti on päätöslauselmassaan(8) vaatinut aikaistamaan parlamenttivaaleja kuukaudella toukokuun puoliväliin, jotta edellä ehdotettua menettelyä voidaan helpottaa. Tällöin olisikin enemmän aikaa kuulemisiin valmisteltaessa komission puheenjohtajan valintaa.

2.   SEU-sopimuksen 17 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentti valitsee komission puheenjohtajan. Eurooppa-neuvosto, joka "ottaa huomioon Euroopan parlamentin vaalit, ehdottaa aiheellisten kuulemisten jälkeen määräenemmistöllä Euroopan parlamentille ehdokasta komission puheenjohtajaksi". Sopimuksessa ei, aivan aiheellisesti, puhutakaan parlamentin virallisesta kuulemisesta. Julistuksessa nro 11 mainitaan kuitenkin selvästi, että Euroopan parlamentti on asiassa osallisena: "Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto vastaavat perussopimusten määräysten mukaisesti yhdessä Euroopan komission puheenjohtajan valintaan johtavan menettelyn moitteettomasta toteuttamisesta. Tätä varten Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston edustajat järjestävät ennen Eurooppa-neuvoston päätöksen tekemistä tarpeelliset kuulemiset tarkoituksenmukaisimmaksi katsotulla tavalla. Kuulemisissa keskitytään komission puheenjohtajaksi ehdolla olevien taustaan, ja niissä otetaan 17 artiklan 7 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti huomioon Euroopan parlamentin vaalit. Kuulemisia koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä voidaan aikanaan tarkentaa Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston yhteisellä sopimuksella."

Euroopan parlamentti ja Eurooppa-neuvosto voisivat sopia seuraavasta menettelystä. Eurooppa-neuvosto tapaa Euroopan parlamentin eroavan puhemiehen ja erikseen kaikki poliittisten ryhmien puheenjohtajat (joko puolueen puheenjohtajan tai pienen valtuuskunnan läsnä ollessa tai ilman). Tämä kuuleminen tapahtuu kolmannella viikolla vaalien jälkeen, joten ryhmät ehtivät järjestäytyä ensimmäisellä ja toisella viikolla. Eurooppa-neuvosto voisi valtuuttaa puheenjohtajansa johtamaan näitä kuulemisia ja raportoimaan Eurooppa-neuvostolle. Menettelyllä vältetään Euroopan parlamentin virallinen kannanotto, joka olisi sopimuksen vastainen, ja kuitenkin Eurooppa-neuvosto saa tietoonsa kaikki Euroopan parlamentin poliittisten ryhmien kannanotot.

Menettelylle on hyvin vähän aikaa. On selvää, että jos Euroopan parlamentin vaalit pidettäisiin toukokuun puolivälissä, kuten Euroopan parlamentti toivoo, eikä kesäkuun puolivälissä, kuten nykyisin, menettelyn aikataulu olisi väljempi.

3.   Komissio

On syytä muistaa, että Andrew Duffin laadittua mietinnön Euroopan komission hyväksymistä koskevista suuntaviivoista(9) parlamentin työjärjestystä muutettiin komission hyväksymisen osalta(10).

4.   Ensimmäiset nimitykset

Selvää on, että vaikka Irlannin ratifiointimenettely saataisiin onnistuneesti päätökseen, se ei tapahdu ennen kesäkuussa 2009 järjestettäviä Euroopan parlamentin vaaleja. Näin ollen Lissabonin sopimus tulee voimaan parhaassakin tapauksessa vasta kesäkuun 2009 parlamenttivaalien jälkeen, kun seuraavan parlamentin toimikausi on jo alkanut. On siis pohdittava muun muassa sitä, mitä vaikutuksia tällä on parlamenttiin ja myös tulevan komission nimityksiin.

Joulukuussa 2008 pidetyn Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmissä, joissa käsiteltiin ratifiointimenettelyn uudelleen aloittamista Irlannissa, annettiin uusia aikarajoja, joiden perusteella Lissabonin sopimuksen todennäköinen voimaantulo voidaan ajoittaa kuluvan vuoden lopulle tai aivan vuoden 2010 alkuun.

4.1. Euroopan parlamentin osalta on todettava seuraavaa:

Mietinnössä ei periaatteessa käsitellä lainkaan Euroopan parlamentin kokoonpanoa. Kannattaa kuitenkin pikaisesti tarkistaa, noudatetaanko joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä Lamassouren ja Séverinin mietinnössä määriteltyä Euroopan parlamentin kantaa. Kuten muistamme, Lissabonin Eurooppa-neuvosto vahvisti kyseiseen mietintöön sisältyvän Euroopan parlamentin poliittisen ehdotuksen lisäten siihen vain yhden jäsenen ("– – puhemiehen lisäksi seitsemänsataaviisikymmentä – –"(11)). Eurooppa-neuvosto mainitsee loogisesti, että vaalit on joka tapauksessa käytävä Nizzan sopimuksen mukaan (siinä määrätään jäsenmääräksi 736, joista enimmäismäärän 99 saa Saksa ja vähimmäismäärän viisi Malta). Tämä tarkoittaa, että jos perussopimus tulee voimaan jonkin aikaa vaalien jälkeen, parlamentin jäsenten määrää on joidenkin jäsenvaltioiden osalta lisättävä niin, että se on Euroopan parlamentin ehdotuksen mukainen(12). On kuitenkin niin, että saksalaisten parlamentin jäsenten määrää ei voida vähentää kesken toimikauden. Ainoa järkevä ratkaisu onkin Eurooppa-neuvoston esittämä ratkaisu, jonka mukaan parlamentin jäsenten määrää lisätään väliaikaisesti (vuoden 2014 vaaleihin asti) 754:ään (+3). Tämä voidaan tehdä esimerkiksi siten, että pöytäkirjaan lisätään siirtymäkauden normi, jonka ratifioinnissa ei pitäisi olla mitään ongelmaa(13).

Näin ollen voitaisiin harkita kolmea vaihetta. Euroopan parlamentin vaalien ja Lissabonin sopimuksen voimaantulon välillä kyseiset ylimääräisen jäsenet olisivat virtuaalisia jäseniä. Kun sopimus on ratifioitu, heistä voisi tulla vailla äänestysoikeutta olevia tarkkailijoita siihen asti, kunnes jäsenten kokonaismäärän lisäämisen mahdollistava siirtymäkauden normi on ratifioitu. Ylimääräisistä jäsenistä tulisi siis täysivaltaisia jäseniä vasta sitten, kun primäärioikeuden muuttaminen on hyväksytty.

4.2. Komission nimitysmenettelyn osalta voidaan todeta seuraavaa:

4.2.1.  Joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, että tulevaa komissiota koskeva nimittämismenettely, erityisesti komission puheenjohtajan nimeäminen, aloitetaan viipymättä kesäkuussa 2009 pidettävien Euroopan parlamentin vaalien jälkeen.

Tämä tarkoittaa periaatteessa sitä, että tulevaa komissiota koskeva nimittämismenettely käynnistetään Nizzan sopimuksen määräysten mukaisesti. Joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätöksessä mainittiin nimenomaisesti vain komission puheenjohtajan nimeäminen, ja siksi voidaan pohtia, onko Eurooppa-neuvoston tarkoitus, että koko menettelyn ajan noudatetaan samoja sääntöjä.

On siis syytä selventää, miten tulevan komission nimittämismenettely on hoidettava. Erityisesti on käsiteltävä aikataulua ja sitä, miten menettelyn eri vaiheisiin vaikuttaa, noudatetaanko Nizzan vai Lissabonin sopimusta.

4.2.2.  Jos tulevan komission nimittämistä ja erityisesti sen puheenjohtajan nimeämistä koskeva prosessi käynnistetään heti kesäkuussa 2009 pidettävien Euroopan parlamentin vaalien jälkeen, prosessi alkaa ennen kuin Lissabonin sopimus on ratifioitu. On huomattava, että Lissabonin sopimuksessa laajennetaan huomattavasti Euroopan parlamentin valtuuksia, jotka koskevat komission puheenjohtajan nimeämisprosessia.

Nizzan sopimuksen mukaan komission puheenjohtajan valitsee valtion- ja hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuva neuvosto. Euroopan parlamentti hyväksyy valinnan. Sen sijaan Lissabonin sopimuksessa määrätään, että Euroopan parlamentti valitsee puheenjohtajan Eurooppa-neuvoston ehdotuksesta aiheellisten kuulemisten jälkeen.

Tämän vuoksi parlamentin on oltava erityisen tarkkana, etteivät nämä valtaoikeudet joudu kyseenalaisiksi ja ettei päädytä tilanteeseen, jossa nimitetään "Nizzan menettelyn mukainen" puheenjohtaja, jolla on "Lissabonin mukaiset valtuudet".

Jos Eurooppa-neuvosto noudattaa joulukuussa 2008 tekemäänsä päätöstä, Euroopan parlamentin on vaadittava, että valtion- ja hallitusten päämiehet ottavat (epävirallisesti) huomioon Euroopan parlamentille Lissabonin sopimuksessa myönnettävät komission puheenjohtajan nimitystä koskevat uudet valtuudet. Vaalien tulokset olisi otettava huomioon ja olisi kuultava Euroopan parlamentissa edustettuina olevia tärkeimpiä eurooppalaisia poliittisia perheitä. Jos Eurooppa-neuvosto haluaa toimia näin, sen on varattava Euroopan parlamentin vaalien jälkeen riittävästi aikaa kuulemiselle ennen komission puheenjohtajaehdokkaan esittämistä Euroopan parlamentille. Tämän menettelyn etuna olisi, että se noudattaisi pääpiirtein Lissabonin sopimuksen uusia sääntöjä eikä kuitenkaan rikkoisi voimassa olevaa Nizzan sopimusta(14). Ei myöskään voida unohtaa, että vaikka ei otettaisi huomioon, että Euroopan parlamentti valitsee komission puheenjohtajan, jo Nizzan sopimus edellyttää, että Euroopan parlamentin on hyväksyttävä Eurooppa-neuvoston nimeämä ehdokas. Parlamentin päätös on poliittinen ja lisäksi oikeudellisesti sitova. Sopimuksissa on kuitenkin eräs tärkeä ero: Lissabonin sopimuksessa edellytetään ehdotonta enemmistöä valinnan taakse, mutta Nizzan sopimuksen mukaan hyväksymiseen riittää yksinkertainen enemmistö.

4.2.3.  Komission osalta tilanne on erilainen, koska Nizzan sopimus edellyttää, että komission jäsenten lukumäärän on oltava pienempi kuin jäsenvaltioiden lukumäärä (joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston julkilausuman mukaan Lissabonin sopimuksen tultua voimaan näin ei enää ole). Nizzan sopimuksessa ei myöskään Lissabonin sopimuksen tapaan määrätä varapuheenjohtajasta/korkeasta edustajasta.

Jos Lissabonin sopimus ratifioidaan Irlannissa kansanäänestyksen jälkeen, ei näytä todennäköiseltä, että uusi komissio nimitetään Nizzan sopimuksen mukaisesti. Komissio olisi nimitettävä virallisesti ja sen olisi aloitettava työnsä siinä kokoonpanossa ja niillä toimivaltuuksilla varustettuna, joista Lissabonin sopimuksessa määrätään, kun sopimus on tullut voimaan. Optimistisimman arvion mukaan, joka perustuu siihen, että Irlannin kansanäänestys järjestetään viimeistään lokakuussa 2009, tämä tapahtuu vuoden 2010 alussa.

4.2.4.  Nizzan sopimuksen mukaan(15) istuvan komission toimikausi päättyy 31. lokakuuta 2009. Ainoa mahdollisuus muuttaa tämä määräys olisi primaarilainsäädännön (pöytäkirjan jne.) muuttaminen. Se ei näytä olevan 27 jäsenvaltiolle ensisijainen vaihtoehto. Sitä vastoin jos uutta komissiota ei olisi tuolloin vielä nimitetty, nykyinen komissio jatkaisi virassaan, mutta sen valtuudet todennäköisesti rajoittuisivat juoksevien asioiden hoitamiseen. Tämä tilanne kestäisi luultavasti muutaman viikon, ehkä kuukauden tai kaksi, mutta ei kauempaa.

Siinä tilanteessa uuden parlamentin tehtävänä on johtaa uuden komission nimittämismenettelyä parhaansa mukaan ja yhteistyössä Eurooppa-neuvoston kanssa niin, että menettelyssä otetaan huomioon komission uusi kokoonpano ja uudet toimivaltuudet sekä Lissabonin sopimuksen mukaiset Euroopan parlamentin uudet valtuudet.

4.2.5.  Myös se mahdollisuus on otettava huomioon, että kansanäänestyksen tulos ei ole myönteinen ja että Lissabonin sopimus ei tule voimaan vuoden 2010 alussa. On pidettävä mielessä, että tällöin olisi sovellettava Nizzan sopimuksen sääntöjä, jolloin neuvosto tekee Euroopan unionin laajentumisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti päätöksen tulevan komission jäsenten määrästä (jonka on oltava pienempi kuin unionin jäsenvaltioiden määrä) ja saman pöytäkirjan mukaisen tasapuolisen vuorottelun järjestämistä koskevista ehdoista.

5.   Joulukuussa 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin sisältyy Eurooppa-neuvoston puheenjohtajuutta koskeva lisäjulkilausuma, jossa määrätään seuraavista siirtymäajan toimista:

Jos Lissabonin sopimus tulee voimaan ajankohtana, jolloin puolivuotinen neuvoston puheenjohtajakausi on jo alkanut, Eurooppa-neuvosto sopii valmistelujen huomioon ottamiseksi ja työskentelyn sujuvan jatkuvuuden varmistamiseksi siirtymätoimenpiteenä seuraavaa:

−  neuvoston puolivuotista puheenjohtajuutta tuolloin hoitavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset jatkavat puheenjohtajana toimimista kyseisen kauden loppuun kaikissa neuvoston ja Eurooppa-neuvoston jäljellä olevissa kokouksissa ja istunnoissa sekä kolmansien maiden kanssa pidetyissä kokouksissa

−  neuvoston seuraavaa puolivuotista puheenjohtajuutta hoitava jäsenvaltio vastaa Eurooppa-neuvoston ja ulkoasiainneuvoston puheenjohtajuuden organisointiin ja käytännön näkökohtiin liittyvien tarvittavien konkreettisten toimien toteuttamisesta Lissabonin sopimuksen mukaisesti puheenjohtajakautensa aikana. Kyseinen puheenjohtajavaltio sekä (valittu) Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ja (nimitetty) unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja pitävät tiiviisti yhteyttä näissä kysymyksissä.

E. Vaalikauden ohjelmansuunnittelu eri toimielinten kesken

Toimielinten välillä on tähän asti tehty usein strategista ja operatiivista toimintaa koskevaa ohjelmatyötä, mutta se on ollut lähinnä kahden toimielimen välistä. Niinpä komissiolla on kehitteillä vuoropuhelua strategisen toiminnan ja lainsäädännön suunnittelemisesta samanaikaisesti sekä Euroopan parlamentin ja että neuvoston kanssa. Lainsäädäntövallan kaksi eri käyttäjää eivät silti ole koskaan käyneet tärkeää vuoropuhelua osapuolten poliittisista painopisteistä ja operatiivisen toiminnan suunnittelusta. Yhteispäätösmenettelyn yleistyminen ja Lissabonin sopimuksen uudet määräykset edellyttävät toimielinten välistä ohjelmasuunnittelua.

1.   Lissabonin sopimuksen tuomat uudistukset

Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomat ohjelmasuunnittelua koskevat muutokset voivat parantaa tilannetta, jos asiaan löytyy poliittista tahtoa.

1.1. Komission eli lainsäädäntöä koskevaa aloiteoikeutta pääasiassa käyttävän toimielimen osalta 17 artiklassa määrätään seuraavasti: "Se tekee aloitteet unionin vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatimiseksi pyrkien toimielinten välisiin sopimuksiin".

1.2. Eurooppa-neuvoston osalta SEU-sopimuksen 15 artiklassa määrätään seuraavasti: "Eurooppa-neuvosto antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet. Se ei toimi lainsäätäjänä."

Tätä yleistä tehtävää täydentää erityistehtävä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla. SEUT-sopimuksen 68 artiklassa määrätään, että "Eurooppa-neuvosto määrittelee lainsäädännön ja operatiivisen toiminnan suunnittelun strategiset suuntaviivat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella".

1.3. Neuvoston osalta SEU-sopimuksen 16 artiklassa määrätään, että se "määrittelee ja sovittaa yhteen unionin politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti".

Julistus nro 9 sisältää luonnoksen Eurooppa-neuvoston päätökseksi neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisesta. Päätöksen 1 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavasti: "Kukin ryhmän jäsen toimii vuorollaan kuuden kuukauden ajan kaikkien neuvoston kokoonpanojen puheenjohtajana ulkoasiain kokoonpanoa lukuun ottamatta. Muut ryhmän jäsenet avustavat puheenjohtajaa tämän kaikissa tehtävissä yhteisen ohjelman mukaisesti. Ryhmän jäsenet voivat keskenään sopia vaihtoehtoisista järjestelyistä."

Saman päätösluonnoksen 3 artiklassa määrätään seuraavasti: "Yleisten asioiden neuvosto huolehtii yhteistyössä komission kanssa neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta ja jatkuvuudesta monivuotisten ohjelmien mukaisesti. Puheenjohtajina toimivat jäsenvaltiot toteuttavat neuvoston pääsihteeristön avustuksella kaikki tarpeelliset toimenpiteet neuvoston työskentelyn järjestämiseksi ja sen sujuvuuden varmistamiseksi."

1.4. Lissabonin sopimuksessa luodaan myös monivuotisen rahoitussuunnitelman oikeusperusta (ks. edempänä 3 kohta). Yhteys poliittisen toiminnan ja lainsäädännön suunnitteluun syntyy väistämättä, vaikka sitä ei sopimuksessa nimenomaisesti mainitakaan.

2.   Ohjelmasuunnittelun laajuutta ja sisältöä koskevia kysymyksiä

2.1. Ohjelmasuunnittelu on luonteeltaan välttämätön toimielinten välinen toimenpide: jos kukin unionin toimielin noudattaisi täysin itsenäistä poliittista toimintaohjelmaa ilman minkäänlaista yhteistyötä muiden toimielinten kanssa ja laatisi omat aikataulunsa omien intressiensä mukaan, toimielinten niveltäminen toisiinsa olisi hyvin vaikeaa ja unionin politiikan johdonmukaisuus sekä menettelyjen sujuminen kärsisivät. Siispä ohjelmasuunnittelu on käytännön välttämättömyys, ja eri toimielinten yhteisesti määrittelemien tavoitteiden saavuttamiseen tähtäävän toiminnan koordinointi on tarpeen. Sillä ei kuitenkaan missään tapauksessa aseteta kyseenalaiseksi kunkin toimielimen erityistä toimivaltaa eikä perussopimuksissa määriteltyjä päätöksentekomenettelyjä, ei varsinkaan sopimuksissa annettuja määräaikoja, jotka ovat ehdottomia.

2.2. Tämä näkyy hyvin 17 artiklan sanamuodossa. Komissio tekee aloitteet ohjelmien laatimiseksi pyrkien toimielinten välisiin sopimuksiin (mutta näin ei välttämättä käy).

On syytä muistaa, että toimielinten väliset sopimukset tunnustetaan vihdoin virallisesti SEUT-sopimuksen 295 artiklassa: "Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio neuvottelevat keskenään ja sopivat yhteisellä sopimuksella yhteistyössään sovellettavista menettelytavoista. Tätä varten ne voivat perussopimuksia noudattaen tehdä toimielinten välisiä sopimuksia, jotka voivat olla velvoittavia."

Tätä määräystä lukiessa voi helposti tehdä sen johtopäätöksen, että toimielinten väliset sopimukset voivat olla joko velvoittavia tai ei-velvoittavia sen mukaan, miten osapuolet ovat halunneet. Tämä on yhtä selvää kuin periaate siitä, että toimielinten välisillä sopimuksilla ei voida rajoittaa sopimuksissa määriteltyä toimielinten toimivaltaa edes silloin, kun sopimuksen luonne on velvoittava.

2.3. Ohjelmansuunnittelun laajuutta ja sisältöä ajatellen voidaan erottaa

a) strategista suunnittelua koskevat sisällöltään lähinnä poliittiset aloitteet, joissa määritellään unionin poliittiset prioriteetit ja tavoitteet tietylle aikajaksolle

b) aloitteet, joiden tarkoituksena on lähinnä toiminnan operatiivinen suunnittelu (työn organisointi, aikataulujen suunnittelu, menettelyjen etenemistä koskevien tietojen vaihto jne.). Tässä mietinnössä keskitytään siihen, mitä ensin mainittu suunnittelutyyppi edellyttää, unohtamatta kuitenkaan, miten tärkeitä toisen kohdan aloitteet ovat strategisen suunnittelun tavoitteiden saavuttamisessa.

2.4. Julistus nro 9 voi johtaa harhaan sikäli, että sen 3 artiklassa viitataan "monivuotisiin ohjelmiin" puhuttaessa yleisten asioiden neuvostosta ja että 1 artiklan 2 kohdassa mainitaan neuvoston puheenjohtajuutta (18 kuukautta) hoitavien kolmen jäsenvaltion ryhmien "yhteiset ohjelmat". Kaikkein ilmeisin tulkinta näyttäisi olevan, että monivuotisilla ohjelmilla tarkoitetaan niitä, joista komissio tekee aloitteen (17 artiklan 1 kohta, SEU), koska puheenjohtajatroikkien yhteiset ohjelmat on sisällytettävä monivuotisiin ohjelmiin. Neuvoston kannattaisi tarkentaa näiden kahden ohjelmatyypin välistä suhdetta.

2.5. Kun puhutaan ohjelmien laatimisesta, ajatellaan lähinnä kolmikkoa komissio–parlamentti–neuvosto. Ei kuitenkaan saa unohtaa kahta muuta tekijää, Eurooppa-neuvostoa, joka antaa poliittisia virikkeitä, ja toisaalta korkeaa edustajaa, ulkoasiainneuvoston puheenjohtajaa.

3.   Strategisen suunnitelman ja rahoitussuunnitelman välinen yhteys (monivuotinen rahoituskehys)

3.1. Strategisen suunnitelman ja rahoitussuunnitelman välille on tärkeää luoda yhteys, koska tämä on nyt ensimmäistä kertaa nimenomaisesti mainittu perussopimuksissa. Sopimuksissa tätä pidetään jopa luonteeltaan oikeudellisesti velvoittavana, kun kyse on talousarviosta. Perussopimuksella edellytetään, että neuvosto hyväksyy parlamentin myötävaikutuksella monivuotisen, vähintään viisivuotisen rahoituskehyksen sisältävän asetuksen. Monivuotisella rahoitussuunnitelmalla on itse asiassa selvä poliittinen ja lainsäädännöllinen luonne: sillä määritellään unionin poliittiset painopisteet (niillä toiminta-aloilla, joita on tuettava taloudellisesti) sekä keinot niiden saavuttamiseksi. Lisäksi monivuotisen rahoituskehyksen määrittelyä seuraa aina lainsäädäntöpaketti, jossa komissio esittää tarvittavat aloitteet niitä unionin toimenpideohjelmia varten, joihin on myönnetty määrärahoja.

3.2. Lainsäädäntö, jolla on rahoitusvaikutuksia, ei kuitenkaan tee tyhjäksi unionin lainsäädäntötoimintaa kyseisellä aikajaksolla. Voidaan arvioida, että puolella yhteisön lainsäädännöstä ei ole rahoitusvaikutuksia, esimerkkinä suuri osa sisämarkkinoiden toteutumista koskevasta lainsäädännöstä, kansallisten eri alojen lainsäädäntöjen lähentämistä/yhdenmukaistamista koskeva lainsäädäntö, verolainsäädäntö, joka liittyy siviili- ja rikosasioiden oikeudelliseen yhteistyöhön jne., ja näin ollen strategisessa suunnittelussa on tärkeää ottaa asianmukaisesti huomioon myös tämän tyyppinen lainsäädäntö. Lisäksi on otettava huomioon, että monien tämän tyyppisten suurten lainsäädäntöpakettien (esimerkiksi eurooppayhtiön peruskirja) osalta lainsäädäntömenettely on usein kestoltaan huomattavasti pitempi kuin komission ja parlamentin toimikausi ja vaatii erityistä jatkokäsittelyä. Myös unionin tulevaisuutta koskevat pitkän ajan poliittisen ohjelmat, kuten Lissabonin strategia, ulottuvat useammalle vaalikaudelle.

4.   Tarvitaanko vaalikautta koskevaa sopimusta/ohjelmaa?

4.1. Tässä yhteydessä olisi suositeltavaa tehdä toimielinten välisestä suunnittelusta varsinainen sopimus tai ohjelma, johon sisältyy vaalikautta koskeva toimielinten hyväksymä strateginen ohjelma. Tämän vuoksi komission on heti tehtäväänsä aloittaessaan esiteltävä viisivuotisen toimikautensa poliittiset painopisteet ja strategiset tavoitteet.

Komission painopisteiden ja tavoitteiden esittelyn olisi tapahduttava ensimmäisen toimintavuoden loppuun mennessä, ja siinä yhteydessä komission olisi annettava myös ensimmäiset tiedot siitä, miten yhteisön varat kehittyvät ottaen huomioon komission strategisten tavoitteiden tukeminen.

Komission esittelemien painopisteiden ja tavoitteiden pohjalta toimielimet – komissio, parlamentti ja neuvosto – voisivat sitten päättää varsinaisesta vaalikausiohjelmasta tai vaalikausisopimuksesta, joka ohjaisi unionin toimintaa tämän ajanjakson aikana.

Sopimus tai ohjelma voi olla muodoltaan yhteinen ohjelma eli tavallaan erityinen yhteinen julistus.

Voisiko sen käsittää luonteeltaan velvoittavaksi? Sitä voi pitää eräänlaisena toimielinten välisen sopimuksen muotona, mutta silti on loogisempaa nähdä se pikemminkin poliittisena sitoumuksena, jonka kyseenalaistaminen ei aiheuta muuta kuin toimielinten välisen poliittisen luottamussuhteen särkymisen. Koska tämä luottamussuhde on virallistettu, kuten Euroopan parlamentin ja komission välinen suhde, sen särkymisellä voi tietenkin olla merkittäviä poliittisia seurauksia.

4.2. Komission pitäisi siis tämän yhteisen sopimuksen tai ohjelman perusteella esittää virkaantulovuottaan seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä (N+1, jossa N on Euroopan parlamentin vaalivuosi) ehdotukset monivuotiseksi rahoituskehykseksi ja laatia luettelo lainsäädäntöaloitteista, joita tarvitaan rahoituskehyksen täytäntöönpanon edellyttämien erityisohjelmien toteuttamiseksi. Monivuotista rahoituskehystä koskevat neuvottelut voisivat siis jatkua vuoden N+1 toiselle puoliskolle ja mahdollisesti vuoden N+2 alkuun siten, että rahoituskehys hyväksyttäisiin ennen vuoden N+1 loppua tai viimeistään ennen vuoden N+2 ensimmäisen neljänneksen loppua ja se tulisi voimaan seuraavan vuoden alussa (N+2 tai tarvittaessa N+3)(16).

Koska Lissabonin sopimuksessa rahoituskehyksen kestoksi määrätään vähintään viisi vuotta, tämä aikataulu olisi siinä mielessä edullinen, että rahoituskehyksen voimassaolokausi vastaisi suurelta osin Euroopan parlamentin ja komission toimikausia.

Tätä varten pitäisi kuitenkin siirtyä nykyisistä seitsenvuotisista rahoitusohjelmista viisivuotisiin, mikä edellyttää siirtymäkautta: järkevin ratkaisu olisi pidentää nykyistä rahoituskehystä kahdella vuodella niin, että se ulottuisi vuoden 2015 loppuun(17), kun ohjelma nykyisellään päättyy vuoden 2013 lopussa.

Tämä on helppo toteuttaa, koska Lissabonin sopimuksessa vaaditaan siirtymään nykyisestä toimielinsopimuksiin perustuvasta ad hoc -järjestelmästä säädökseen (asetukseen), joka on hyväksyttävä erityisellä lainsäädäntömenettelyllä. Tämä mullistus on joka tapauksessa tehtävä, kun sopimus tulee voimaan. Silloin olisi erittäin otollinen hetki päästä yhteisymmärrykseen ehdotetusta pidennyksestä. Se voisi tapahtua samassa yhteydessä kuin nykyisen toimielinsopimuksen mukainen arviointi.

4.3. Vaalikautta koskeva sopimus tai ohjelma muodostaisi yhdessä monivuotisen rahoituskehyksen kanssa komission ja yleisten asioiden neuvoston osalta sen monivuotisen ohjelman olennaisen sisällön, jota edellytetään julistuksen nro 9 sisältämän päätösluonnoksen 1, 2 ja 3 artiklassa.

Näin ymmärrettyinä ne toimisivat kehyksenä muulle Lissabonin sopimuksessa mainituille ohjelmatyölle, johon kuuluvat:

–  yhteiset ohjelmat tai yhteiset operationaaliset toimintaohjelmat, joita kukin neuvoston puheenjohtajuutta hoitavan kolmen jäsenvaltion ryhmä laatii 18 kuukautta kestävää toimikauttaan varten (ohjelmiin sisältyy muun muassa lainsäädäntökeskustelujen aikataululuonnos ja kunkin kolmen puheenjohtajan puolivuotista toimintaansa varten laatima yksilöllinen ohjelma)(18). Tähän liittyen parlamentin, joka silloin jo lienee vahvistanut vaalikautta koskevan sopimuksen tai ohjelman sekä monivuotisen rahoituskehyksen, olisi syytä lujittaa vuoropuhelua yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajan kanssa tai kolmen toisiaan seuraavan puheenjohtajavaltion kanssa, jotta se saisi äänensä riittävästi kuuluviin kyseisen ohjelman valmistelussa. Euroopan parlamentti voisi ehkä myös järjestää keskustelutilaisuuksia (valiokunnat + täysistunto) ja ilmaista kantansa (päätöslauselmalla?) kustakin ohjelmasta.

–  vuosittaiset ohjelmat komission työ- ja lainsäädäntöohjelmien muodossa. Tähän liittyen Euroopan parlamentin on vaadittava, että parlamentin ja komission välisessä puitesopimuksessa edellytettyä, komission ohjelman esittämistä koskevaa vuoropuhelua lujitetaan. Komissio keskusteleekin ohjelmastaan neuvoston kanssa yksityiskohtaisesti. Voitaisiin ajatella, että tämän menettelyn toimielinten välistä luonnetta lujitettaisiin, jotta ohjelma olisi lopulta kolmen toimielimen sitoutumisen tulos tai jotta kaikki kolme toimielintä hyväksyvät yhteisen kannan vuosittaisesta ohjelmasta.

4.4. Strategisen ohjelmatyön lisäksi on oltava järjestelmiä nykyistä operatiivista suunnittelua ja lainsäädännön koordinointia varten. Niitä olisi syytä jopa vahvistaa, jotta saataisiin aikaan vilkkaampaa vuoropuhelua Euroopan parlamentin ja eri toimijoiden välille. Vuoropuhelu on mahdollista täysistunnoissa sekä poliittisten ryhmien ja parlamentin valiokuntien puheenjohtajien kokouksissa. Yksi mahdollisuus syventää vuoropuhelua olisi luoda korkean tason toimielinryhmä (esimerkiksi: yksi parlamentin varapuhemies ja/tai puhemieskonferenssin puheenjohtaja + yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajisto + yksi komission varapuheenjohtaja), joka voisi kokoontua säännöllisesti ja huolehtia operatiivisen suunnittelun, tärkeitä asioita sisältäviä asiakirjoja koskevien tietojen vaihdon yms. toteutumisesta.

On vielä kerran korostettava yleisten asioiden neuvoston ja sen puheenjohtajiston merkitystä tässä yhteistyössä. Yleisten asioiden neuvoston asema vahvistuisi, jos se vastaisi talousarvion ja monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymisestä, kuten mietinnössä aiemmin on ehdotettu.

F. Unionin ulkoinen toiminta

1.   Toisin kuin perustuslakisopimuksessa, Lissabonin sopimuksessa kaikkia unionin ulkoista toimintaa koskevia määräyksiä ei ole koottu yhteen lukuun. Perustuslakisopimuksen kolmannen osan V osastossa (joka vastaa pääosin Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta) on koottuna kaikki unionin ulkoista toimintaa koskevat määräykset. Eurooppa-valmistelukunta halusi näin korostaa ulkoisen toiminnan yhtenäisyyttä.

Ottamalla ulkopolitiikkaa ja yhteistä turvallisuuspolitiikkaa koskevat määräykset unionista tehdystä sopimuksesta (V osasto, SEU)(19) ja ulkoista toimintaa muilla kuin YUTP:n alalla koskevat määräykset SEUT-sopimuksen V osastosta vuoden 2007 HVK on selvästi halunnut erottaa nämä kaksi toisistaan. Lisäksi SEU-sopimuksen 40 artiklan mukaan näiden politiikkojen toteuttaminen ei vaikuta menettelyjen soveltamiseen eikä toimivaltuuksien laajuuteen.

Vaikka ero on pääasiassa symbolinen ja vailla suurta käytännön merkitystä – lähinnä koska unionille myönnetään oikeushenkilöys, pilarit poistetaan ja SEUT-sopimuksen 1 artiklan 2 kohdassa todetaan selvästi, että nämä kaksi sopimusta ovat keskenään oikeudellisesti samanarvoiset – lähestymistavassa on vivahde-ero. Tavoitteena on kuitenkin selvästi, että kaikki ulkoinen toiminta on johdonmukaista.

Tätä korostetaan nimenomaisesti Lissabonin sopimuksen 21 artiklassa (SEU), koska sama artikla on otettu koskemaan kumpaakin ulkopolitiikkaa käsittelevää toimintaa (23 artikla, SEU, ja 205 artikla, SEUT): "Tämän luvun mukaista unionin toimintaa kansainvälisissä yhteyksissä ohjaavat ne periaatteet, sillä pyritään niihin tavoitteisiin ja sitä harjoitetaan niiden yleisten määräysten mukaisesti, jotka esitetään 1 luvussa" (21 ja 22 artikla, SEU) (unionista tehdyn sopimuksen V osastossa).

Tärkein unionin kaiken ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta lujittava toimenpide on tietenkin YUTP:n korkean edustajan viran ja hänen toimintaansa tukevan yhteisen ulkoisen toiminnan hallinnon (Euroopan ulkosuhdehallinto) perustaminen. Sopimukseen on näin haluttu luoda unionin eri ulkoisen toiminnan alojen välinen poliittisen ja hallinnollisen tason rakenteellinen yhteys, jotta toiminnan johdonmukaisuus säilyisi.

2.   Unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja

2.1. Korkea edustaja on tätä nykyä (virallisesti) neuvoston pääsihteeri. Tosiasiassa hän ei hoida tätä tehtävää vaan keskittyy Amsterdamin sopimuksella perustetun korkean edustajan tehtävän hoitamiseen. Unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikka on korkean edustajan ansiosta lisännyt merkitystään. Eurooppa-valmistelukunnan mielestä hänen toimialaansa olisi tämän vuoksi laajennettava.

Ensimmäinen uudistus: korkea edustaja johtaa ulkoasiainneuvostoa.

Tarkoituksena on, että neuvoston toimintaohjelmaan saadaan lisää jatkuvuutta ja johdonmukaisuutta, joita on kaivattu kiertävän puheenjohtajuuden aikana, jolloin puheenjohtajana kulloinkin olevan valtion oma ohjelma on vaikuttanut toimintaan liikaa. On korostettava, että Lissabonin sopimuksen mukaan korkealla edustajalla ei ole äänioikeutta ulkoasiainneuvoston äänestyksissä.

Korkean edustajan edustaja toimii myös poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (PTK) puheenjohtajana, ja korkean edustajan edustajat voivat toimia ulkoasiainneuvoston valmistelusta vastaavien työryhmien puheenjohtajina.

Toinen uudistus: korkea edustaja on samalla komission varapuheenjohtaja.

Tavoitteena on unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuus ja se, että kaikki unionin tavoitteiden toteuttamiseen tarvittavat käytettävissä olevat keinot ja välineet otetaan käyttöön. Yhtäältä on syytä välttää luonteeltaan hallitustenvälisen yhteisen ulkopolitiikan ja vastaavan yhteisön politiikan vastakkainasettelua. Toisaalta on vahvistettava yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa hyödyntämällä yhteisön aloitteita ja keinoja.

Tällainen "kahdessa virassa toimiminen" edellyttää, että korkealla edustajalla on samalla kertaa sekä neuvoston että – komission varapuheenjohtajana – komission puheenjohtajan ja Euroopan parlamentin poliittinen luottamus. Tämä johtuu selvästi hänen nimitysmenettelystään: Eurooppa-neuvosto nimittää hänet määräenemmistöllä ja komission puheenjohtajan suostumuksella (18 artiklan 1 kohta), ja hänen on alistuttava äänestykseen komission hyväksymisestä yhtenä kokoonpanona (ja kuulemismenettelyyn, kuten muidenkin komission jäsenten) – 17 artiklan 7 kohta, SEU.

Eurooppa-neuvosto voi päättää hänen toimikautensa samaa menettelyä noudattaen. Tämä tarkoittaa, että jos hänen toimikautensa komission varapuheenjohtajana päättyy Euroopan parlamentin komissiolle antaman epäluottamuslauseen perusteella, tarvitaan myös neuvoston määräenemmistöpäätös hänen erottamisekseen.

Poliittisesti luottamukselliset suhteet eri toimielinten ja korkean edustajan välillä ovat ilmeisen tärkeät. Erityisesti on korostettava komission puheenjohtajan ja korkean edustajan luottamussuhteen merkitystä unionin ulkoisen toiminnan sujumiselle.

Kolmas uudistus: korkea edustaja saa tuekseen Euroopan ulkosuhdehallinnon.

Tässä on unionin ulkoisen toiminnan uuden institutionaalisen julkisivun kulmakivi. Euroopan parlamentin näkemys Euroopan ulkosuhdehallinnosta esitetään perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnassa valmisteltavana olevassa mietinnössä.

Neljäs uudistus koskee edustusta, josta korkea edustaja on Lissabonin sopimuksen nojalla suoraan vastuussa. Nykyisen sopimuksen mukaan hän vain avustaa neuvoston puheenjohtajaa.

Tästä käy selvästi ilmi, että sopimus muuttaa korkean edustajan tehtävän perusteellisesti. Hänen tehtävänsä onkin tulevaisuudessa johtaa unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (johon luetaan yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka). Hän osallistuu sen muotoiluun esittämällä ehdotuksia ja sen täytäntöönpanoon toimimalla neuvoston edustajana. Toisaalta hänen tehtävänsä on valvoa unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta. Tämän vuoksi hän hoitaa komissiossa komission ulkosuhteisiin liittyviä tehtäviä ja muun ulkoisen toiminnan koordinointia.

Tehtävänsä kaksijakoisuuden ja ulkosuhdehallinnolta saamansa avun turvin hänen pitäisi pystyä varmistamaan unionin kaiken ulkoisen toiminnan johdonmukaisuus, jatkuvuus ja tehokkuus.

2.2. Korkealla edustajalla ei nykyisen perussopimuksen mukaan ole aloiteoikeutta. Tulevassa SEU-sopimuksessa tämä puute on korjattu. YUTP:tä määriteltäessä niin jäsenvaltiot kuin korkea edustaja tai korkea edustaja komission tuella voivat pyytää asian käsittelyä neuvostossa ja tehdä kumpikin erikseen aloitteita tai ehdotuksia. On lisäksi huomattava, että 22 artiklan mukaan korkea edustaja ja komissio voivat tehdä yhteisiä ehdotuksia unionin ulkoisen toiminnan puitteissa. Joissakin sopimuksissa määritellyissä tapauksissa yhteiset ehdotukset ovat vieläpä pakollisia: rajoittavien toimenpiteiden hyväksyminen (215 artiklan 2 kohta), yhteisvastuulausekkeen täytäntöönpanoa koskevat säännöt (222 artiklan 3 kohta SEUT).

Sopimuksella siis esitetään, että korkea edustaja yhdenmukaistaa toimintansa komission toiminnan kanssa mahdollisimman pitkälle. Lissabonin sopimuksessa korkeaa edustajaa ja komissiota kehotetaan toimimaan yhteisymmärryksessä ja laatimaan yhdistettyjä eli yhteisiä ehdotuksia – yhtä hyvin YUTP:n kuin yhteisön toimivallassa olevan osion osalta – vahvistaakseen EU:n kaiken ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja helpottaakseen näin ehdotettujen toimien hyväksymistä.

2.3. Korkean edustajan aikataulu on todella tiukka, mikä näkyy niiden kokousten määrästä, joihin hänen oletetaan perussopimuksessa määriteltyjen oikeuksiensa nojalla osallistuvan: yleisten asioiden neuvoston johtaminen, komission varapuheenjohtajuus, unionin YUTP-edustajuus, unionin ulkoisen toiminnan puolustaminen Euroopan parlamentissa, osallistuminen Eurooppa-neuvoston kokouksiin jne. Tehtävän hoitamista helpottamaan tarvitaan käytännön toimenpiteitä. Niitä ovat muun muassa seuraavat:

–  Neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion ulkoministeri voisi korkean edustajan pyynnöstä johtaa yleisten asioiden neuvoston kokousta hänen ollessaan estyneenä; samoin korkea edustaja voisi antaa johtotroikan ulkoministereille joitakin YUTP:hen liittyviä tehtäviä, muun muassa edustustehtäviä.

–  Joku muu komission jäsen voi osallistua neuvoston kokoukseen ja ottaa tehtäväkseen komission kannan puolustamisen (koordinoidusti korkean edustajan kanssa), mikä helpottaisi puheenjohtajana toimimista. Muut komission jäsenet voivat myös hoitaa yhteisön ulkoista edustusta.

–  YUTP:n osalta voidaan todeta, että Lissabonin sopimuksen mukaan neuvosto voi unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotuksesta nimittää erityisedustajan hoitamaan tiettyjä poliittisia erityistehtäviä (33 artikla, SEU). Tätä nykyä näiden edustajien tehtävä on alueellinen. Uudessa perussopimuksessa heidän roolinsa nähdään erityiskysymyksiin liittyvänä valtuutuksena. Unionin suurlähetystöjen perustamisen myötä alueellisten erityisedustajien tarve ei ole niin suuri, vaan heille voitaisiin antaa horisontaalisia tehtäviä. Heille voidaan myös antaa tiettyjä ulkoisen edustuksen tehtäviä, jotka liittyvät heidän toimeensa. Nämä erityisedustajat toimivat tulevaisuudessa korkean edustajan alaisuudessa, ja heitä voidaan myös kuulla parlamentissa. Heidän kuulemisensa Euroopan parlamentissa nimityksen yhteydessä voisi tulla kysymykseen.

3.   Euroopan parlamentin rooli ulkoisen toiminnan alalla vahvistuu

SEU-sopimuksen 36 artiklassa määritellään parlamentin rooli ulkoisen toiminnan alalla. Korkea edustaja kuulee säännöllisesti Euroopan parlamenttia yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan keskeisistä näkökohdista ja perusvalinnoista ja tiedottaa Euroopan parlamentille näiden politiikanalojen kehityksestä. Hänen on huolehdittava siitä, että Euroopan parlamentin näkemykset "otetaan asianmukaisesti huomioon". Erityisedustajille annetaan tilaisuus osallistua tietojen antamiseen Euroopan parlamentille. Euroopan parlamentti voi antaa sekä YUTP:tä että YTPP:tä koskevia suosituksia neuvostolle ja korkealle edustajalle. Euroopan parlamentissa on käytävä kaksi kertaa vuodessa keskustelu tapahtuneesta edistymisestä.

Lisäksi Euroopan parlamentti hyväksyy unionin YUTP:n hallinnollisista ja operatiivisista kuluista tehdyn talousarvion, koska pakollisia ja ei-pakollisia menoja ei enää eroteta toisistaan.

Sille on myös ilmoitettava YUTP:n alan kansainvälisten sopimusten teon edistymisestä koko menettelyn ajan.

Muilla ulkoisen toiminnan aloilla Euroopan parlamentilla on tavanomaiset valtaoikeudet: se osallistuu säädösten hyväksymiseen sopimuksissa määritellyillä ehdoilla (yleensä tavanomainen lainsäätämisjärjestys, jota aletaan soveltaa myös ulkomaankaupan alalla). Se hyväksyy EU:n talousarvion. Kun kyse on kansainvälisistä sopimuksista, sen on ennen neuvoston hyväksyntää annettava hyväksyntänsä i) liittymissopimuksista, ii) EU:n liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen koskevasta sopimuksesta, iii) sopimuksista, joissa määrätään erityisistä toimielinjärjestelmistä järjestämällä yhteistyömenettelyjä, iv) sopimuksista, joilla on merkittäviä budjettivaikutuksia unionille, ja v) sopimuksista, jotka koskevat aloja, joihin sovelletaan tavanomaista lainsäätämisjärjestystä (tai erityistä lainsäätämisjärjestystä, kun sitä on edellytetty).

Näyttää selvältä, että Euroopan parlamentin ja korkean edustajan välille syntyy tiivis yhteys, koska korkea edustaja on kutsuttava säännöllisesti osallistumaan täysistuntokeskusteluihin – kahdesti vuodessa järjestettävien YUTP:n ja YTPP:n kehitystä koskevien keskustelujen lisäksi – ja asiasta vastaavien valiokuntien keskusteluihin. Tätä käytäntöä on laajennettava niin, että se koskee erityisedustajia ja EU:n ulkoisen toiminnan erityisaloista vastaavia komission jäseniä sekä Euroopan ulkosuhdehallinnon tiettyjä vastuuhenkilöitä, joiden asema on poliittisesti tärkeä. Lisäksi, kun Euroopan parlamentin on ilmeisesti mukauduttava siihen, että tiettyjen YUTP:hen liittyvien arkaluontoisten tietojen käsittely vaatii tahdikkuutta erityisesti puolustuksen alalla(20), se voi samanaikaisesti omaksua uuden roolin ulkoisen toiminnan alalla järjestämällä uuden tyyppisiä ulkosuhteita koskevia julkisia kuulemistilaisuuksia, joihin osallistuu eri toimielinten tai Euroopan ulkosuhdehallinnon vastuuhenkilöitä, kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen edustajia jne.

4.   Sopimuksessa määritellään kolmenlaisia päätöksiä, joita tehdään unionin ulkoisen toiminnan puitteissa:

–  kaikkea ulkoista toimintaa koskevat päätökset (22 artikla, SEU)

–  YUTP:tä koskevat päätökset (26 artikla, SEU)

–  muita ulkoisen toiminnan aloja kuin YUTP:tä koskevat päätökset.

4.1. Kaikkea ulkoista toimintaa koskevat päätökset (22 artikla, SEU)

Eurooppa-neuvosto tekee päätökset, jotka koskevat EU:n strategisten etujen ja tavoitteiden määrittelyä kaiken ulkoisen toiminnan alalla (22 artiklan 1 kohta, SEU) ja jotka voivat koskea YUTP:tä tai muita ulkoisen toiminnan aloja. Se tekee ratkaisunsa yksimielisesti neuvoston suosituksesta, jonka tämä antaa kunkin alan osalta määrättyjen menettelysääntöjen mukaisesti.

4.2. YUTP:tä koskevat päätökset (26 artikla, SEU)

Eurooppa-neuvosto hyväksyy päätökset, joilla määritellään unionin strategiset edut sekä YUTP:n tavoitteet ja yleiset suuntaviivat (26 artiklan 1 kohta, SEU). Neuvosto muotoilee YUTP:n ja tekee sen määrittelemiseksi ja toteuttamiseksi tarvittavat päätökset. Myös nämä päätökset tehdään yksimielisesti (26 artiklan 2 kohta).

Neuvosto tekee myös päätökset, jotka koskevat toteutettavia toimia (28 artiklan 1 kohta) ja joissa määritellään unionin lähestymistapa tiettyyn maantieteelliseen tai aihekohtaiseen kysymykseen (29 artiklan 1 kohta). Myös nämä päätökset neuvosto tekee yksimielisesti (31 artiklan 1 kohta), paitsi jos ne perustuvat unionin strategisia etuja ja tavoitteita koskevaan, 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun Eurooppa-neuvoston päätökseen, jos ne perustuvat unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ehdotukseen, joka on tehty sen jälkeen, kun Eurooppa-neuvosto on (omasta aloitteestaan tai korkean edustajan aloitteesta) sitä häneltä nimenomaisesti pyytänyt, tai jos niillä pannaan täytäntöön päätös, jossa määritellään unionin toiminta tai kanta (31 artiklan 2 kohta). Eurooppa-neuvosto voi tehdä yksimielisen päätöksen, jonka mukaan neuvosto tekee edellä mainitut ratkaisut määräenemmistöllä. Näitä poikkeuksia ei kuitenkaan sovelleta päätöksiin, joilla on sotilaallista merkitystä tai merkitystä puolustuksen alalla.

Myös erityisedustajan nimitys ratkaistaan määräenemmistöllä (33 artikla).

Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisesta yksimielisesti korkean edustajan ehdotuksesta, saatuaan komission hyväksynnän ja Euroopan parlamenttia kuultuaan (27 artiklan 3 kohta) (ks. jäljempänä).

Neuvosto hyväksyy myös (Euroopan parlamenttia kuultuaan) yksimielisesti päätöksen menettelyistä, joilla taataan, että määrärahat, jotka on otettu unionin talousarvioon YUTP:n alalla tehtävien kiireellisten aloitteiden rahoittamista varten, saadaan nopeasti käyttöön. Sen sijaan päätökset käynnistysrahaston perustamista ja rahoittamista sekä rahaston hoitoa ja varainhoidon valvontaa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tehdään määräenemmistöllä (41 artikla, SEU).

Päätökset, joilla neuvosto hyväksyy YUTP:n alalla tehtävät kansainväliset sopimukset, tehdään pääsääntöisesti myös yksimielisesti.

4.3. Muita ulkoisen toiminnan aloja kuin YUTP:tä koskevat päätökset

SEU-sopimuksen 22 artiklan 1 kohdan yleistä sääntöä, jonka mukaan neuvosto hyväksyy yksimielisesti päätökset, joilla määritellään unionin strategiset edut ja tavoitteet, sovelletaan myös muihin ulkoisen toiminnan aloihin kuin YUTP:hen. Unionin näitä aloja koskevan politiikan määrittely ja täytäntöönpano tapahtuvat kuitenkin nykyisten yhteisön toimivallassa olevien menettelyjen mukaisesti, eli säädökset hyväksytään tavanomaisella tai erityisellä lainsäädäntömenettelyllä sen mukaan, mitä sopimuksessa määrätään, ja kansainvälisistä sopimuksista neuvosto tekee ratkaisunsa pääsääntöisesti määräenemmistöllä saatuaan Euroopan parlamentin hyväksynnän. Yksimielisyys on kuitenkin sääntönä joissakin yhteistä kauppapolitiikkaa koskevissa sopimuksissa: palvelukauppaa, teollis- ja tekijänoikeuksien kaupallisia näkökohtia sekä ulkomaisia suoria sijoituksia koskevat sopimukset silloin, kun ne sisältävät määräyksiä, joiden osalta sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yksimielisyyttä (207 artiklan 4 kohta, SEUT); sopimukset kulttuuri- tai audiovisuaalisten palvelujen kaupan alalla silloin, kun tällaiset sopimukset voivat haitata unionin kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta; sosiaali-, koulutus- ja terveyspalveluja koskevat sopimukset tiettyjen ehtojen täyttyessä (207 artiklan 4 kohdan b alakohta, SEUT). Yksimielisesti hyväksytään myös assosiaatiosopimukset, taloudellista ja teknistä yhteistyötä ja rahoitusyhteistyötä kokevat sopimukset jäseneksi ehdolla olevan valtion kanssa ja sopimukset, jotka koskevat alaa, jonka osalta sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yksimielisyyttä. Sama koskee sopimusta, jolla unioni liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen (päätös tämän sopimuksen tekemisestä tulee voimaan vasta, kun jäsenvaltiot ovat hyväksyneet sen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti) – ks. 218 artiklan 8 kohta, SEUT.

5.   Unionin ulkoiselle edustukselle on sopimuksissa määrätty seuraavat kolme ulottuvuutta:

–  Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja huolehtii "omalla tasollaan ja tässä ominaisuudessa" unionin ulkoisesta edustuksesta YUTP:tä koskevissa asioissa, "sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan toimivaltaa" (15 artiklan 6 kohta, SEU).

–  YUTP:n korkea edustaja "edustaa unionia" YUTP:hen kuuluvissa asioissa. "Hän käy unionin puolesta poliittista vuoropuhelua kolmansien osapuolten kanssa ja esittää unionin kannan kansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa." (27 artiklan 2 kohta, SEU)

–  Komissio huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta "yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta" (17 artikla, SEU). Erityisesti komissio vastaa ulkoisesta edustuksesta asioissa, joissa yhteisöllä on toimivalta.

–  Euron osalta perussopimuksessa määrätään, että neuvosto voi komission ehdotuksesta toteuttaa aiheelliset toimenpiteet yhtenäisen edustuksen varmistamiseksi kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja -konferensseissa. Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan keskuspankkia kuultuaan. Komissio on tämän vuoksi vaatinut äskettäin antamassaan tiedonannossa(21), että olisi laadittava yhteisiä kantoja ja vahvistettava euron edustusta, jotta euron asema saataisiin vastaamaan sen kansainvälistä taloudellista painoarvoa ja jotta se lopulta saisi ainoan valuutan aseman kansainvälisissä rahoituslaitoksissa ja taloudellisilla foorumeilla.

Sopimus ei ensi näkemältä täysin selkeytä tätä hieman hämärää tilannetta, jonka vuoksi Henry Kissingerin sanotaan esittäneen kuuluisan kysymyksensä: "Who do I call if I want to call Europe?" ("Mikä on Euroopan puhelinnumero?"). Asia ei kuitenkaan ole näin yksioikoinen: on muistettava, että myös kaikissa jäsenvaltioissa on paljon poliittisia virkoja, joihin liittyy edustustehtäviä kansainvälisellä tasolla.

Tästä näkökulmasta tarkasteltuna voisi ajatella, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan tehtävät olisivat lähinnä edustuksellisia. On otettava huomioon, että kuten sopimuksessa asia ilmaistaan, hänen on Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana "omalla tasollaan ja tässä ominaisuudessa" huolehdittava kyseisen toimielimen edustuksesta YUTP:tä koskevissa asioissa. Näin ollen hän voisi myös edustaa Euroopan unionia YUTP:hen liittyvässä yhteydenpidossa muiden maiden valtionpäämiesten kanssa tai huolehtia Eurooppa-neuvoston organisoinnista ja/tai edustuksesta korkean tason kansainvälisissä kokouksissa, kuten nyt Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministeri. Tämä ei kuitenkaan anna hänelle aloitteentekijän asemaa YUTP:tä koskevissa asioissa eikä oikeutta toimia ensisijaisena neuvottelijana unionin nimissä tehtävissä poliittisissa päätöksissä. Tämä tehtävä on omistettu selvästi YUTP:n osalta korkealle edustajalle.

Sen lisäksi, mitä edellä mainituissa kohdissa, varsinkin SEU-sopimuksen 27 artiklan 2 kohdassa, on jo sanottu, saman artiklan 1 kohdassa korkealle edustajalle annetaan tehtävä osallistua ehdotuksillaan kyseisen politiikan muotoiluun ja toteuttaa sitä "neuvoston valtuuttamana". Tekstissä lisätään, että tämä koskee myös yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa.

Voidaan siis tehdä se johtopäätös, että korkean edustajan tehtävänä on edustaa EU:ta kaikissa asioissa, jotka koskevat YUTP:n muotoilua ja toteuttamista puolustuspolitiikka mukaan lukien. Tämän lisäksi hän johtaa vuoropuhelua kolmansien osapuolten kanssa ja esittää unionin kannan kansainvälisissä järjestöissä.

Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja korkean edustajan virkojen perustamisen seurauksena on, että puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministerillä ei ole Lissabonin sopimuksen mukaan enää minkäänlaista roolia EU:n edustuksessa, ei myöskään ulkoministerillä, joka ei enää johda ulkoasiainneuvostoa. Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ja korkea edustaja voivat tästä huolimatta antaa neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion pääministerille ja ulkoministerille joitakin edustustehtäviä.

Tällä täsmennetään siis korkean edustajan roolia komission varapuheenjohtajana. Komission velvollisuus on edustaa EU:ta ulospäin, paitsi YUTP:tä koskevissa asioissa.

Korkean edustajan roolista komission varapuheenjohtajana sanotaan sopimuksessa, että hän "vastaa komissiossa tälle ulkosuhteiden alalla kuuluvista tehtävistä ja unionin ulkoisen toiminnan muiden näkökohtien yhteensovittamisesta". Komission organisaatio on kuitenkin komission puheenjohtajan valtaoikeus. Komission varapuheenjohtajana korkea edustaja toimii komission puheenjohtajan alaisuudessa, ja hänen on noudatettava kollegion voimassa olevia sääntöjä. Komission puheenjohtaja voi siis tehdä päätöksen, että hän johtaa itse ulkoiseen toimintaan liittyvistä asioista vastaavien komission jäsenten kokouksia.

Unionin ulkoisesta edustuksesta tälle toimielimelle kuuluvilla aloilla huolehtii

–  komission puheenjohtaja, lähinnä pääministeritasolla

–  tai komission varapuheenjohtaja (korkea edustaja), joka vastaa komissiolle ulkosuhteiden alalla kuuluvista tehtävistä ja unionin ulkoisen toiminnan muiden näkökohtien yhteensovittamisesta. Hän voi näin ollen edustaa unionia ulospäin ministeritasolla unionin ulkosuhteiden "yhteisöön liittyvissä" näkökohdissa, varsinkin kun ne joskus voivat mennä ristikkäin YUTP:hen kuuluvien asioiden kanssa

–  tai joku alakohtaisista komission jäsenistä, kun kyse on erityissalkuista, joihin liittyy ulkoinen ulottuvuus (korkea edustaja sovittaa yhteen unionin ulkosuhteiden muita näkökohtia, mutta ei korvaa komission jäseniä, jotka hoitavat ulkomaankauppaa, kehitysmaa-asioita jne.).

Tämä tulkinta vahvistuu, kun lukee kansainvälisten sopimusten neuvottelemista koskevan 218 artiklan 3 kohdan (SEUT): "3. Komissio tai, jos suunniteltu sopimus koskee yksinomaan tai pääasiassa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja esittää suosituksia neuvostolle, joka tekee päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja".

Tuntuu loogiselta, että yksinomaan tai pääasiassa YUTP:n alaan kuuluvan sopimuksen neuvottelija olisi joko korkea edustaja tai joku hänen alaisensa, tai hän ja komissio yhdessä, ja että muissa tapauksissa neuvottelijana olisi korkea edustaja, koska hän on komission varapuheenjohtaja, tai komissio eli kyseisestä alasta vastaava komission jäsen riippuen siitä, mitä komissio itse ehdottaa.

Edellä esitetyn perusteella voidaan päästä johtopäätökseen, joka vastaa melko tarkkaan tämän osan alussa esitettyä olettamusta.

6.   Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP)

Lissabonin sopimukseen sisältyy myös yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa (YUTP:n erityisala) koskevia edistysaskelia. Tärkein näistä on se, että jäsenvaltiot, joilla on siihen poliittista tahtoa ja sotilaallisia voimavaroja, voivat aloittaa puolustuksen alalla pysyvän rakenteellisen yhteistyön, joka voi aikanaan johtaa yhteiseen puolustukseen.

Toimielinten tasolla muutokset eivät kuitenkaan ole merkittäviä, ellei oteta huomioon korkean edustajan ja hänen uusien tehtäviensä mukaantuloa.

Ala on siis vieläkin mitä suurimmassa määrin hallitustenvälinen, ja jäsenvaltiot päättävät yksimielisesti valtaosasta asioista.

Eurooppa-neuvoston tehtävänä on määritellä unionin strategiset edut sekä vahvistaa YUTP:n tavoitteet ja määritellä sen yleiset suuntaviivat, myös asioissa, joilla on merkitystä puolustuksen alalla SEU-sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan yleisten ehtojen mukaisesti. Sille kuuluu myös aikanaan päätös siirtymisestä todelliseen yhteiseen puolustukseen (42 artiklan 2 kohta). Päätös on tehtävä yksimielisesti, ja kaikkien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä päätös valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti, ennen kuin se voi tulla voimaan.

Kaikki muut YTPP:n määrittelyä ja täytäntöönpanoa koskevat päätökset ovat neuvoston vastuulla, ja päätökset on tehtävä lähes aina yksimielisesti (yleensä korkean edustajan ehdotuksesta tai kun häntä on ensin kuultu). Poikkeuksina ovat päätös aloittaa puolustuksen alalla pysyvä rakenteellinen yhteistyö, johon osallistuvat jäsenvaltiot, joilla on siihen poliittista tahtoa ja tarpeelliset sotilaalliset voimavarat, ja päätös, joka koskee Euroopan puolustusviraston perussääntöä, kotipaikkaa ja sen toimintaa koskevia sääntöjä.

Neuvoston tärkeä asema YTPP:n alalla aiheuttaa lisäksi erityisen ongelman: olisiko yleisten asioiden neuvoston otettava itselleen puolustusta koskevat kysymykset vai olisiko neuvostossa oltava erityistä koulutusta puolustusministereille? YTPP kuuluu olennaisena osana YUTP:hen, jonka osalta toimivaltainen on sopimuksen mukaan ulkoasiainneuvosto, jota poikkeuksellisesti johtaa korkea edustaja. Korkea edustaja on toimivaltainen myös YTPP:n täytäntöönpanon osalta ja tämän alan ulkoisen edustuksen osalta. Tämä puhuu sen puolesta, että ulkoasiainneuvosto käyttäisi neuvoston toimivaltaa YTPP:n osalta. Puolustusministerit luonnollisesti osallistuisivat keskusteluun, kun kyse on tämän alan erityiskysymyksistä. Samaa periaatetta olisi noudatettava myös, kun on kyse parlamentin tämän alan sisäisestä organisaatiosta.

Euroopan parlamentilla ei ole tällä alalla erityistä roolia, mutta korkealla edustajalla on yleinen velvoite pitää parlamentti ajan tasalla YUTP:n tärkeimmistä kehitysaskeleista ja ottaa huomioon parlamentin kanta. Komissiollakin on YTPP:n alalla vain avustava rooli, kun se tekee ehdotuksia korkean edustajan kanssa silloin, kun kyse on unionin välineiden käytöstä tämän alan tehtäviin (42 artiklan 4 kohta), tai tekee yhteistyötä Euroopan puolustusviraston kanssa tarvittaessa (45 artiklan 2 kohta).

(1) Leinenin mietintö Euroopan parlamentin uudesta roolista ja vastuusta Lissabonin sopimuksen täytäntöönpanossa sekä Corbettin mietintö Euroopan parlamentin työjärjestyksen yleisestä muuttamisesta. (2) Brokin mietintö Euroopan ulkoisen toiminnan yksikön perustamisen institutionaalisista näkökohdista, joka on valmisteilla perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnassa. (3) Brokin mietintö Lissabonin sopimuksen vaikutuksesta Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden parlamenttien välisten suhteiden kehittymiseen. (4) A6-0179/2005: Mietintö Euroopan komission hyväksymistä koskevista suuntaviivoista (7. kesäkuuta 2005, Andrew Duff). (5) Eurooppa-neuvoston puuttumista eräiden lainsäädäntömenettelyjen kulkuun (ks. alla) ei voida katsoa lainsäädäntötehtävien hoitamiseksi, sillä kyse on ainoastaan menettelyn kulkua koskevan päätöksen tekemisestä erityisissä tapauksissa, joissa menettelyn eteneminen on keskeytynyt, ei puuttumisesta kyseisen lainsäädännön asiasisällön määrittämiseen. (6) Eräät erityislausekkeet ovat sisällöltään samankaltaisia: esim. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 312 artiklan 2 kohdan 2 alakohta, joka koskee siirtymistä määräenemmistöpäätökseen monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymiseksi tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklan 3 kohta, joka koskee siirtymistä määräenemmistöpäätökseen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtävien päätösten hyväksymiseksi. (7) Samoin toimitaan 86 artiklan puitteissa tulevan Euroopan syyttäjänviraston toimivaltuuksien laajentamisen alalla. Tässä tapauksessa Eurooppa-neuvosto kuitenkin puuttuu asiaan ennemminkin katalysaattorin kuin "hätäjarrun" ominaisuudessa. (8) Päätöslauselma Euroopan komission hyväksymistä koskevista suuntaviivoista (3 kohta), josta äänestettiin 11. joulukuuta 2005 Andrew Duffin mietinnön pohjalta. (9) A6-0179/2005: Mietintö Euroopan komission hyväksymistä koskevista suuntaviivoista (7. kesäkuuta 2005, Andrew Duff). (10) A6-0198/2008: Mietintö parlamentin työjärjestyksen muuttamisesta komission hyväksymisen osalta (29. toukokuuta 2008). (11) Jäsenten enimmäismäärä jäsenvaltiota kohden on 96 ja vähimmäismäärä 6, ja paikkajako jäsenvaltioiden kesken on "alenevasti suhteellinen"). (12) A6-0351/2007: Mietintö Euroopan parlamentin kokoonpanosta (3. lokakuuta 2007, Alain Lamassoure ja Adrien Severin). (13) Eräät Euroopan johtomiehet, muun muassa presidentti Sarkozy, ovat esittäneet julkisesti, että tämä voitaisiin tehdä Kroatian liittymissopimuksen allekirjoituksen yhteydessä. Se voisi olla mahdollista, jos kyseinen sopimus allekirjoitetaan ja ratifioidaan hyvissä ajoin, jotta Euroopan parlamentin kokoonpanoa voidaan muuttaa lähellä Lissabonin sopimuksen voimaantulopäivää. Tällöin muutoksessa olisi kuitenkin otettava huomioon Kroatialle myönnettävän jäsenmäärän aiheuttama lisäys, koska Euroopan parlamentin jäsenmäärä nousisi yli 754:n jo vaalikaudella 2009–2014. Asiaa voitaisiin harkita sillä ehdolla, että Euroopan parlamentin kanssa päästään epävirallisesti poliittiseen yhteisymmärrykseen (kuten ennen Lissabonin sopimuksen hyväksymistä), koska Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen Euroopan parlamentin kokoonpanosta päättää Eurooppa-neuvoston hyväksynnän jälkeen Euroopan parlamentti, jolla on asiassa aloiteoikeus. Sen tehtävä on erityisesti päättää uudesta paikkajaosta niin, että vuoden 2014 vaaleissa päästään 751 paikkaan Lissabonin sopimuksen periaatteiden ja menettelyn mukaisesti. (14) Itse asiassa tässä toistuisi tavallaan vuoden 2004 skenaario. Silloin noudatettiin jo epävirallisesti monia juuri tehdyn perustuslakisopimuksen suosituksia, jotka sen jälkeen vahvistettiin Lissabonin sopimuksessa. Eurooppa-neuvosto osoitti poliittista tahtoa tuodessaan julkisesti esille, että se aikoo ottaa huomioon eurooppalaisten äänestäjien tahdon. (15) Sellaisena kuin se on muutettuna asiakirjalla Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu (45 artiklan c kohta). (16) Ks. tässä yhteydessä Reimer Bögen mietintö politiikan haasteista ja rahoitusmahdollisuuksista laajentuneessa unionissa 2007–2013 sekä Catherine Guy-Quintin mietintö. (17) Talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta 17. toukokuuta 2006 tehty toimielinten sopimus. (18) Näin ymmärrettynä komission rooli yleisten asioiden neuvoston vuosittaisessa ohjelmansuunnittelussa vastaa edellä mainitussa julistuksessa nro 9 tai toimielinten sopimuksessa paremmasta lainsäädännöstä tarkoitettua roolia. (19) Vaikka otsikkona on "Yleiset määräykset unionin ulkoisesta toiminnasta ja erityismääräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta", osastossa on vain kaksi artiklaa, joissa käsitellään yleisesti EU:n koko ulkoista toimintaa ohjaavia periaatteita; kaikki muut artiklat koskevat YUTP:tä. (20) Uuden sopimuksen voimaantulo edellyttää myös toimielinsopimuksen tarkistamista siltä osin, miten Euroopan parlamentti saa käytettäväkseen neuvoston turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevia arkaluonteisia tietoja (Euroopan parlamentin ja neuvoston toimielinten välinen sopimus, tehty 20 päivänä marraskuuta 2002, neuvoston arkaluonteisten turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alan tietojen saamisesta Euroopan parlamentin tutustuttavaksi). (21) Euron käyttöönoton 10-vuotispäivän johdosta 7. toukokuuta 2008 annettu komission tiedonanto.

EHDOTUKSET

Kehitysyhteistyövaliokunta pyytää asiasta vastaavaa perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokuntaa sisällyttämään seuraavat ehdotukset päätöslauselmaesitykseen, jonka se myöhemmin hyväksyy:

1.   pitää tervetulleena sitä, että Lissabonin sopimuksen mukaan "unionin ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöpolitiikat täydentävät ja tukevat toisiaan" ja että tämän politiikan päätavoite on "köyhyyden vähentäminen ja lopulta sen poistaminen", ja korostaa, että kehitysyhteistyö on itsenäinen ja erillinen politiikan osa-alue, jolle on määritelty erityiset tavoitteet;

2.   korostaa, että jäsenvaltioiden ja unionin olisi pyrittävä sovittamaan rahoittajien toimet paremmin yhteen ja parantamaan työnjakoa avun tuloksellisuuden edistämiseksi, ja kehottaa EU:n toimielimiä toimimaan merkittävämmässä yhteensovittajan roolissa;

3.   pitää tervetulleena, että Lissabonin sopimuksen mukaan yhteispäätösmenettelyä sovelletaan edelleen kehitysyhteistyöpolitiikkaan; korostaa tämän tarkoittavan, että parlamentin tulee hyödyntää täysipainoisesti valtuuksiaan muokata asetusten sisältöä ja oikeuttaan valvoa demokraattisesti kaikkia EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan osa-alueita;

4.   panee merkille, että 11. ja 12. joulukuuta 2008 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston tekemän poliittisen päätöksen mukaan kullakin jäsenvaltiolla on edelleen yksi komission jäsen, ja pyytää komission uutta puhemiestä kunnioittamaan jäsenten vastuualueiden jakamisessa kehitysyhteistyön tarpeellista erityisyyttä itsenäisenä politiikan alueena;

5.   pitää tervetulleena, että luodaan unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan uusi ja näkyvä toimi, mutta toteaa, että vaarana on ulkosuhteiden ja turvallisuuspolitiikan asettaminen ensisijaiseksi tavoitteeksi kehitysyhteistyön toimintalinjojen kustannuksella; muistuttaa, että Lissabonin sopimus asettaa kehitysyhteistyöpolitiikan samalle tasolle muun ulkopolitiikan kanssa;

6.   korostaa, että Euroopan ulkosuhdehallinnon henkilöstöön tulisi kuulua riittävä määrä kehitysyhteistyöalan asiantuntijoita;

7.   uskoo, että Lissabonin sopimus tarjoaa tilaisuuden tarkistaa komission institutionaalinen rakenne ja parantaa kehitysyhteistyön pääosaston (DG DEV) ja ulkosuhteiden pääosaston (DG RELEX) välistä toimivallan jakoa tehokkuuden ja yhtenäisyyden lisäämiseksi, eli antamalla kehitysyhteistyön pääosastolle vastuu kaikista kehitysyhteistyöpolitiikoista kaikilla maantieteellisillä alueille (ei ainoastaan AKT-maissa vaan myös kehitysyhteistyön välineestä nauttivissa maissa) ja liittämällä EuropeAid-yhteistyötoimisto kehitysyhteistyön pääosastoon; kehottaa tässä yhteydessä laajempaan yhteistyöhön kehitysyhteistyön ja ulkosuhteiden pääosastojen välillä EU:n ulkoisen toiminnan yleistavoitteiden toteuttamiseksi;

8.   katsoo ehdottomasti, että kehitysyhteistyöpolitiikan johdonmukaisuuden varmistamiseksi hallinnollisella tasolla tarvitaan edelleen erityistä kehitysyhteistyöstä vastaavaa pääosastoa, joka olisi vastuussa EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan määrittämisestä, siihen liittyvästä neuvonnasta ja sen hallinnoinnista.

VALIOKUNNAN LOPULLISEN ÄÄNESTYKSEN TULOS