POROČILO o vplivu lizbonske pogodbe na razvoj institucionalnega ravnotežja v Evropski uniji

17.3.2009 - (2008/2073(INI))

Odbor za ustavne zadeve
Poročevalec: Jean-Luc Dehaene

Postopek : 2008/2073(INI)
Potek postopka na zasedanju
Potek postopka za dokument :  
A6-0142/2009

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o vplivu lizbonske pogodbe na razvoj institucionalnega ravnotežja v Evropski uniji

(2008/2073(INI))

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju sklepa konference predsednikov z dne 6. marca 2008,

–   ob upoštevanju lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, podpisane 13. decembra 2007,

–   ob upoštevanju svoje resolucije z dne 20. februarja 2008 o lizbonski pogodbi[1],

–   ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta, ki se je sestal 11. in 12. decembra 2008,

–   ob upoštevanju člena 45 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za ustavne zadeve in mnenja Odbora za razvoj (A6-0142/2009),

A. ker lizbonska pogodba krepi institucionalno ravnotežje Evropske unije, saj okrepi ključne funkcije posameznih političnih institucij ter s tem utrdi vlogo vsake od njih v institucionalnem okviru, v katerem je sodelovanje med institucijami bistveni element uspeha integracijskega procesa v Uniji,

B.  ker lizbonska pogodba spreminja „metodo Skupnosti”, in sicer jo prilagaja in krepi ter tako iz nje ustvarja „metodo Unije”, katere bistveni elementi so:

–  Evropski svet določa splošne politične usmeritve in prednostne naloge,

–  Komisija promovira splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude,

–  Evropski parlament in Svet skupaj opravljata zakonodajno in proračunsko funkcijo na podlagi predlogov Komisije,

C. ker lizbonska pogodba to posebno metodo odločanja Unije razširja na nova zakonodajna in proračunska področja,

D. ker lizbonska pogodba predvideva, da lahko Evropski svet soglasno ali z odobritvijo Evropskega parlamenta razširi glasovanje s kvalificirano večino in redni zakonodajni postopek, s čimer okrepi metodo Unije,

E.  ker bosta soobstoj ločenega predsedstva Evropskega sveta in Sveta za zunanje zadev (ter evro skupine) ter ohranitev rotacijskega sistema pri predsedstvih ostalih sestav Sveta – čeprav je namen lizbonske pogodbe poenostaviti in okrepiti skladnost predsedstva Evropskega sveta in Sveta – vsaj na začetku najverjetneje otežila delovanje Unije,

F.  ker načelo enakosti med spoloma pomeni, da bi se morala enaka zastopanost ženskih in moških v javnem življenju odražati tudi pri postopku imenovanja na najpomembnejše politične položaje v Evropski uniji,

G. ker je treba pri novem postopku za izvolitev predsednika Komisije upoštevati izide volitev in opraviti ustrezna posvetovanja med predstavniki Evropskega sveta in Evropskega parlamenta, preden Evropski svet predlaga svojega kandidata,

H. ker bo organizacija medinstitucionalnega sodelovanja v procesu odločanja ključnega pomena za uspeh ukrepov Unije,

I.   ker lizbonska pogodba priznava naraščajoč pomen strateških večletnih in operativnih letnih programov za zagotavljanje nemotenih odnosov med institucijami in za učinkovito izvajanje postopkov odločanja, ter poudarja vlogo Komisije kot pobudnika glavnih programskih nalog,

J.   ker se pri sedanjem sedemletnem finančnem načrtu lahko zgodi, da v celotnem zakonodajnem obdobju Evropski parlament in Komisija občasno ne bi mogla sprejeti nobene temeljne politične finančne odločitve v svojem mandatu in bi bila ujeta v okvir, ki so ga sprejeli njuni predhodniki in bo v veljavi do konca njunega mandata, kar pa bi morda lahko rešili z uporabo možnosti, ki jo lizbonska pogodba ponuja za petletni finančni načrt, ki bi lahko sovpadel z mandatoma Parlamenta in Komisije,

K. ker lizbonska pogodba uvaja nov in celostni pristop k zunanjemu delovanju Unije - čeprav s posebnimi mehanizmi pri odločanju na področju skupne zunanje in varnostne politike – ter vzpostavlja dvojno delovno mesto podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), ki ga podpira posebna zunanja služba kot ključni element, s katerim bo postal ta novi in celostni pristop operativen,

L.  ker uvaja lizbonska pogodba nov sistem zastopanja Unije navzven, ki je na različnih ravneh v glavnem zaupano predsedniku Evropskega sveta, predsedniku Komisije in podpredsedniku Komisije (visokemu predstavniku), pri katerem bo potrebno jasno izražanje in tesno usklajevanje med različnimi stranmi, ki so odgovorne za takšno zastopanje, da bi se izognili škodljivemu navzkrižju pristojnosti in potratnemu podvajanju nalog,

M. ker so se v Evropskem svetu, ki se je sestal 11. in 12. decembra 2008, dogovorili, da bodo, če bo lizbonska pogodba stopila v veljavo do konca leta, sprejeli potrebne pravne ukrepe, da bi ohranili sestavo Komisije v sedanji obliki - en član na državo članico,

Splošna ocena

1.  pozdravlja institucionalne novosti v lizbonski pogodbi, ki ustvarjajo pogoje za obnovitev in okrepitev institucionalnega ravnotežja znotraj Unije, omogočajo njenim institucijam bolj učinkovito, odprto in demokratično delovanje, Uniji pa omogočajo doseganje boljših rezultatov, ki bolj ustrezajo pričakovanjem njenih državljanov, ter celovito izvajanje njene vloge globalnega akterja na mednarodnem prizorišču;

2.  poudarja, da je temeljno jedro nalog posameznih institucij okrepljeno, kar vsaki izmed njih omogoča, da bolj učinkovito razvija svojo vlogo, vendar hkrati opozarja, da mora v novem institucionalnem okviru vsaka institucija svojo vlogo opravljati v stalnem sodelovanju z drugimi institucijami, s čemer bi dosegli pozitivne rezultate za vso Unijo;

Okrepitev posebne „metode odločanja Unije“ kot temelja medinstitucionalnega ravnotežja

3.  odobrava, da so bili z lizbonsko pogodbo ohranjeni in okrepljeni bistveni elementi metode Skupnosti - pravica Komisije do pobude ter skupno odločanje Evropskega parlamenta in Sveta -, saj:

–  Evropski svet postane institucija, katere posebna vloga, da daje zagon in smernice Uniji, je okrepljena, njegovi strateški cilji in prednostne naloge pa so določeni brez poseganja v običajno delovanje zakonodajnih in proračunskih oblasti Unije;

–  je potrjena vloga Komisije kot „motorja”, ki poganja dejavnosti EU, s čimer je zagotovljeno, da ostaja njen monopol nad zakonodajno pobudo nedotakljiv (in celo okrepljen), še zlasti v proračunskem postopku;

–  so okrepljene pristojnosti Evropskega parlamenta kot veje zakonodaje oblasti, saj postane redni zakonodajni postopek (kot se bo sedaj imenoval postopek soodločanja) splošno pravilo (razen ko pogodbe določajo, da se mora uporabljati kak poseben zakonodajni postopek) in je razširjen na skoraj vsa področja evropske zakonodaje, tudi na sodstvo in na notranje zadeve;

–  je potrjena in ohranjena vloga Sveta kot druge veje zakonodajne oblasti – čeprav s prevladujočo pristojnostjo na nekaterih pomembnih področjih – še zlasti s pojasnitvijo v lizbonski pogodbi, da Evropski svet ne bo opravljal zakonodajnih funkcij;

–  bo nov proračunski postopek prav tako temeljil na postopku skupnega in enakopravnega odločanja Evropskega parlamenta in Sveta in bo pokrival vse vrste izdatkov, Evropski parlament in Svet pa bosta skupaj odločala tudi o večletnem finančnem okviru, v obeh primerih na pobudo Komisije;

–  bo ločitev med zakonodajnimi in delegiranimi akti ter priznanje posebne izvršilne vloge Komisije pod enakovrednim nadzorom dveh vej zakonodajne oblasti okrepila kakovost evropske zakonodaje; ima Evropski parlament novo vlogo pri prenosu prenesenih pristojnosti Komisiji in novo vlogo pri nadzoru v zvezi z delegiranimi akti; se v zvezi s pristojnostjo Unije za sklepanje pogodb prizna vloga Komisije (ob njenem tesnem sodelovanju s podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom) glede na njeno usposobljenost za vodenje pogajanj, Svet pa bo potreboval odobritev Evropskega parlamenta pri sklepanju večine mednarodnih sporazumov;

4.  je zadovoljen, ker lizbonska pogodba predvideva, da lahko Evropski svet soglasno ali z odobritvijo Evropskega parlamenta, pod pogojem da nacionalni parlament temu ne nasprotuje, razširi odločanje s kvalificirano večino in redni zakonodajni postopek na področja, kjer se ta postopka doslej še nista uporabljala;

5.  poudarja, da te „premostitvene klavzule“ kažejo na dejansko težnjo po kar se da široki uporabi „metode Unije”, zato poziva Evropski svet, naj kar najbolje izkoristi možnosti, ki jih ponuja pogodba;

6.  vztraja, da je za izvajanje vseh institucionalnih in postopkovnih novosti, ki jih uvaja lizbonska pogodba, potrebno poglobljeno in stalno sodelovanje med institucijami, ki sodelujejo v različnih postopkih, pri čemer je treba v celoti izkoristiti nove mehanizme, ki jih določa pogodba, zlasti medinstitucionalne sporazume;

Evropski parlament

7.  toplo pozdravlja dejstvo, da nova pogodba v celoti priznava Evropski parlament kot eno izmed dveh vej zakonodajne in proračunske oblasti Unije, hkrati pa je priznana tudi njegova vloga pri sprejemanju številnih političnih odločitev, pomembnih za obstoj Unije, in so, čeprav v nekoliko manjšem obsegu, okrepljene ali celo razširjene tudi njegove pristojnosti pri političnem nadzoru na področju skupne zunanje in varnostne politike;

8.  poudarja, da priznanje vloge Evropskega parlamenta zahteva polno sodelovanje ostalih institucij, zlasti glede pravočasnega zagotavljanja Parlamentu vseh dokumentov, potrebnih za izvajanje njegovih nalog enakopravno s Svetom, hkrati pa mu morata biti omogočena udeležba in sodelovanje v zadevnih delovnih skupinah in na srečanjih v drugih institucijah, in sicer pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge udeležence v postopku odločanja; tri institucije poziva, naj predvidijo sklenitev medinstitucionalnih sporazumov, ki bi strukturirano povezali najboljše prakse na tem področju, s čemer bi dosegli najboljše možno medsebojno sodelovanje;

9.  vztraja, da mora Evropski parlament sam izvesti potrebne notranje reforme, da bi svojo strukturo, postopke in način dela prilagodil novim pristojnostim in dodatnim zahtevam pri načrtovanju in medinstitucionalnem sodelovanju, ki izhajajo iz lizbonske pogodbe[2]; z zanimanjem pričakuje sklepe delovne skupne za parlamentarno reformo in opozarja, da njegov pristojni odbor prav sedaj pripravlja spremembo Poslovnika, da bi ga prilagodili lizbonski pogodbi[3];

10. odobrava, da lizbonska pogodba širi pravico do pobude v zvezi z revizijo pogodb tudi na Evropski parlament; priznava, da ima Parlament pravico sodelovati na konvenciji in da je potrebna njegova odobritev, če Evropski svet meni, da ni razloga za sklic konvencije; meni, da to govori v prid priznanju pravice Evropskega parlamenta do polnega sodelovanja na medvladni konferenci na isti ravni kot Komisija; meni, da bi lahko na podlagi izkušenj, pridobljenih na prejšnjih dveh medvladnih konferencah, z medinstitucionalnim dogovorom določili smernice za organizacijo medvladnih konferenc v prihodnosti, zlasti glede sodelovanje Evropskega parlamenta ter vprašanj, povezanih s preglednostjo;

11. je seznanjen s prehodno ureditvijo glede sestave Evropskega parlamenta; meni, da bo uresničevanje takšnih dogovorov zahtevalo spremembo primarne zakonodaje; poziva države članice, da sprejmejo vse potrebne nacionalne pravne predpise, da bi omogočili predhodno izvolitev 18 dodatnih poslancev Evropskega parlamenta v juniju 2009, da bodo lahko od dneva začetka veljave lizbonske pogodbe sedeli Parlamentu kot opazovalci; vendar opozarja, da bodo dodatni poslanci prevzeli polna pooblastila šele po končanem postopku ratifikacije spremembe primarne zakonodaje in sicer vsi sočasno na dogovorjeni datum; opozarja Svet, da bo Evropski parlament v skladu z lizbonsko pogodbo (člen 14(2) PEU) pridobil pomembne pravice do pobude in odobritve glede sestave Parlamenta, ki jih namerava v celoti uveljavljati;

Vloga Evropskega sveta

12. meni, da bi bilo treba za uradno priznanje Evropskega sveta kot ločene samostojne institucije, katere pristojnosti so jasno opredeljene v pogodbah, vlogo Evropskega sveta ponovno osredotočiti na njegovo temeljno nalogo, ki je zagotavljanje potrebnega političnega zagona in določanje splošnih smernic in ciljev delovanja Evropske unije;

13. odobrava tudi bistveno vlogo Evropskega sveta, kot je opisana v lizbonski pogodbi, glede revizije pogodb ter nekaterih odločitev, ki so temeljnega pomena za politično življenje Unije, in se nanašajo na zadeve, kot so imenovanja na najpomembnejše politične položaje, reševanje političnih blokad v različnih postopkih odločanja in uporaba mehanizmov prožnosti, ki jih sprejme Svet ali se sprejmejo v sodelovanju z njim;

14. poudarja posebno vodilno vlogo Evropskega sveta na področju zunanjih ukrepov, zlasti v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko, katere bistvena naloga je opredeliti strateške interese in določiti cilj ter splošne smernice; ob tem poudarja, da morajo Svet, predsednik Komisije in podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) tesno sodelovati pri pripravah na delovanje Evropskega sveta na tem področju;

15. izpostavlja, da je treba izboljšati medinstitucionalno sodelovanje med Evropskim parlamentom in Evropskim svetom tako, da bi ustvarili najboljše možne pogoje, v katerih bo predsednik Evropskega parlamenta sodeloval v razpravah Evropskega sveta, kar bi lahko bilo zajeto v medinstitucionalnem sporazumu o odnosih med institucijama; meni, da bi bilo koristno, če bi tudi Evropski svet te pogoje uradno potrdil v svojem poslovniku;

Stalno predsedstvo Evropskega sveta

16. pozdravlja oblikovanje stalnega daljšega predsedstva Evropskega sveta, ki bo pomagal zagotoviti večjo stalnost, učinkovitost in skladnost delovanja te institucije in posledično delovanja Unije; poudarja, da bi predsednik Evropskega sveta moral biti imenovan v čim krajšem času po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe, da bi ohranili povezavo med obdobjem mandata novo izvoljenega Parlamenta in obdobjem mandata nove Komisije;

17. poudarja bistveno vlogo, ki jo bo imel predsednik Evropskega sveta v institucionalnem življenju Unije, ne kot predsednik Evropske unije, saj to ne bo, temveč kot predsednik Evropskega sveta, ki bo odgovoren za napredek pri delu Evropskega sveta ter za zagotavljanje priprave in stalnosti njegovega delovanja, obenem pa bo spodbujal soglasje med njegovimi člani, poročal Evropskemu parlamentu ter na svoji ravni in brez poseganja v pristojnosti podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) zastopal Unijo navzven v povezavi s skupno zunanjo in varnostno politiko;

18. opozarja, da mora predsednik Evropskega sveta v sodelovanju s predsednikom Komisije in na osnovi dela Sveta za splošne zadeve poskrbeti za priprave na zasedanja Evropskega sveta in za stalnost njegovega delovanja, pri čemer so potrebni medsebojni stiki in tesno sodelovanje med predsednikom Evropskega sveta in predsedstvom Sveta za splošne zadeve;

19. meni, da so pri tem bistveni uravnotežen in na sodelovanju temelječ odnos med predsednikom Evropskega sveta in predsednikom Komisije, sistem rotacije predsedstva, ko gre za zunanje predstavljanje Unije v zadevah skupne zunanje in varnostne politike pa podpredsednik Komisije (visoki predstavnik);

20. opozarja, da je treba kljub določilom lizbonske pogodbe, da Evropskemu svetu pomaga generalni sekretariat Sveta, posebne odhodke Evropskega sveta razporediti v ločenem delu proračuna, pri čemer morajo ti vključevati posebna proračunska sredstva za predsednika Evropskega sveta, ki mu bo moral pomagati njegov kabinet. Ta bi moral biti oblikovan pod smiselnimi pogoji;

Svet

21. pozdravlja ukrepe, sprejete z lizbonsko pogodbo, v smeri obravnavanja vloge Sveta kot druge veje zakonodajne in proračunske oblasti Unije, ki bi si kljub svoji prevladujoči pristojnosti na nekaterih področjih večji del odločanja delil z Evropskim parlamentom, in sicer v okviru institucionalnega sistema, ki se je postopno razvil v smeri dvodomnega parlamentarnega modela;

22. poudarja ključno vlogo, ki jo lizbonska pogodba podeljuje Svetu za splošne zadeve, in s tem tudi njegovemu predsedniku, s čemer namerava zagotoviti skladnost in stalnost dela posameznih sestav Sveta, kot tudi pripravo in stalnost dela Evropskega sveta (v sodelovanju z njegovim predsednikom in predsednikom Komisije);

23. poudarja, da je treba zaradi posebne vloge Sveta pri pripravi, določitvi in izvajanju skupne zunanje in varnostne politike okrepiti usklajevanje med predsednikom Sveta za splošne zadeve in podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom) kot predsednikom Sveta za zunanje zadeve, ter med njima in predsednikom Evropskega sveta;

24. je prepričan, da je treba zaradi ločitve vlog Sveta za splošne zadeve in Sveta za zunanje zadeve, ki jo predvideva lizbonska pogodba, ti dve sestavi Sveta preoblikovati, zlasti zato, ker bo zaradi širšega koncepta zunanjih odnosov Unije, ki ga predvidevajo pogodbe, spremenjene z lizbonsko pogodbo, kopičenje mandatov v obeh sestavah Sveta vedno težje; zato meni, da bi se morali ministri za zunanje zadeve posvetiti predvsem dejavnostim Sveta za zunanje zadeve;

25. v zvezi s tem meni, da bo predsednik vlade/predsednik države članice, ki predseduje Svetu, morebiti moral predsedovati osebno in zagotoviti ustrezno delovanje Sveta za splošne zadeve kot organa, odgovornega za usklajevanje različnih sestav Sveta in za odločanje v zvezi s prednostnimi nalogami ter reševanjem sporov, ki se ga sedaj prepogosto preloži na Evropski svet;

26. se zaveda velikih težav pri usklajevanju različnih sestav Sveta zaradi novega sistema predsedstev in, da bi se izognili tem tveganjem, poudarja pomen „novih” stalnih 18-mesečnih trojk (skupine treh predsedstev), ki bi si razdelile predsedovanje posameznim sestavam Sveta (z izjemo Sveta za zunanje zadeve in evro skupine) in Coreperju, da bi zagotovili skladnost, doslednost in stalnost delovanja Sveta kot celote ter medinstitucionalno sodelovanje, ki je potrebno za nemoteno delovanje zakonodajnih in proračunskih postopkov v skupnem odločanju z Evropskim parlamentom;

27. meni, da je pri trojkah nujno potrebno razviti tesno in stalno sodelovanje ves čas skupnega mandata; poudarja pomen, ki ga ima skupni program posamezne 18 - mesečne trojke za delovanje Unije, kot je podrobneje pojasnjeno v 51. odstavku te resolucije; poziva trojke, naj svoje skupne operativne programe skupaj s predlogi o časovnem razporedu zakonodajnih posvetovanj ob začetku svojega skupnega mandata predstavijo Parlamentu na plenarnem zasedanju;

28. meni, da bo moral predsednik vlade/predsednik države članice, ki bo prevzela predsedstvo Sveta, imeti bistveno vlogo pri zagotavljanju povezovanja celotne skupine predsedstev in skladnosti delovanja različnih sestav Sveta, obenem pa bo moral poskrbeti za potrebno usklajenost z Evropskim svetom, zlasti v zvezi s pripravami in stalnostjo njegovega delovanja;

29. prav tako poudarja, da mora biti predsednik vlade/predsednik države članice, ki prevzame predsedovanje Sveta po rotacijskem sistemu, privilegiran sogovornik Evropskega parlamenta v zvezi z dejavnostjo predsedstva; meni, da bi moral biti povabljen na plenarno zasedanje Parlamenta, na katerem bi predstavil program dejavnosti predsedstva ter poročilo o razvoju dogodkov in dosežkih, zabeleženih v njegovem šestmesečnem mandatu, druge pomembne politične zadeve, ki bi se pojavile v času njegovega predsedovanja, pa bi moral predložiti v razpravo;

30. poudarja, da so glede na stanje na področju razvoja Unije vprašanja, povezana z varnostjo in obrambo, še vedno sestavni del skupne zunanje in varnostne politike, zato meni, da bi morala ta politika ostati v pristojnosti Sveta za zunanje zadeve pod vodstvom podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), v katerem bi po potrebi sodeloval še minister za obrambo;

Komisija

31. odobrava ponovno potrditev bistvene vloge Komisije kot „motorja”, ki poganja delovanje Unije, in sicer s:

–  priznanjem njenega skoraj popolnega monopola na področju zakonodajnih pobud, ki je razširjen na vsa področja delovanja Unije z izjemo skupne zunanje in varnostne politike in je še posebej okrepljen v finančnih zadevah;

–  z okrepitvijo njene vloge pri olajševanju doseganja dogovorov med dvema vejama oblasti, zakonodajno in proračunsko;

–  z okrepitvijo njene vloge „izvršilnega organa“ Unije v vseh primerih, ko izvajanje določb zakonodaje Evropske unije zahteva skupen pristop, medtem ko ima Svet takšno vlogo le pri zadevah na področju skupne zunanje in varnostne politike ter v ustrezno utemeljenih primerih, navedenih v zakonodajnih aktih;

32. pozdravlja okrepitev položaja predsednika Komisije v kolegiju komisarjev, zlasti v smislu institucionalne odgovornosti, ki jo imajo komisarji do njega, ter notranje organizacije Komisije, s čimer so ustvarjeni pogoji za okrepitev njegovega vodenja Komisije in njeno večjo povezanost; meni, da bi se ta krepitev zaradi dogovora med predsedniki držav ali vlad , da bodo ohranili načelo enega člana Komisije na državo članico, lahko celo še stopnjevala;

Izvolitev predsednika Komisije

33. poudarja, da bo izvolitev predsednika Komisije v Evropskem parlamentu na predlog Evropskega sveta njegovemu imenovanju dala izrazit politični značaj;

34. poudarja, da bo takšna izvolitev okrepila demokratično legitimnost predsednika Komisije in utrdila njegov položaj tako znotraj Komisije (glede njegovih pristojnosti v notranjih odnosih z drugimi komisarji) kot v medinstitucionalnih odnosih nasploh;

35. meni, da bo okrepljena legitimnost predsednika koristila celotni Komisiji, saj bo povečala njeno sposobnost za neodvisno spodbujanje splošnih evropskih interesov in utrdila njeno vlogo gonilne sile evropskega delovanja;

36. v zvezi s tem opozarja, da lahko kandidata za funkcijo predsednika Komisije predlaga Evropski svet na osnovi kvalificirane večine in da so za njegovo izvolitev v Evropskem parlamentu potrebni glasovi večine poslancev, kar bo vse, ki so vključeni v ta proces, še bolj spodbudilo k razvijanju potrebnega dialoga za zagotovitev uspešnega izida procesa;

37. opozarja, da lizbonska pogodba Evropski svet zavezuje k „upoštevanju volitev v Evropski parlament“, pred imenovanjem kandidata pa mora opraviti tudi „ustrezna posvetovanja“, ki niso zgolj formalni institucionalni stiki med institucijama; nadalje opozarja, da izjava št. 11, ki je priložena sklepni listini k lizbonski pogodbi[4], v tej zvezi poziva k „posvetovanju v okviru, ki velja za najprimernejšega“, med predstavniki Evropskega parlamenta in Evropskega sveta;

38. meni, da bi moral Evropski svet pooblastiti svojega predsednika, da se sam ali v spremstvu delegacije posvetuje s predsednikom Evropskega parlamenta glede organizacije potrebnih srečanj z vsemi voditelji političnih skupin Evropskega parlamenta, ki bi jih po možnosti spremljali voditelji (ali delegacija) evropskih političnih strank, in da nato o tem poroča Evropskemu svetu;

Postopek imenovanj

39. meni, da bi bilo treba pri izbiri oseb, ki so predlagane za funkcijo predsednika Evropskega sveta, predsednika Komisije in podpredsednika Komisije upoštevati ustrezno sposobnost kandidatov; poleg tega ugotavlja, da je v skladu z izjavo št 6, ki je priložena že omenjeni sklepni listini, treba upoštevati še potrebo po spoštovanju geografske in demografske raznolikosti Unije in njenih držav članic;

40. nadalje meni, da bi morale države članice in evropske politične družine pri imenovanjih na najpomembnejše politične položaje v Evropski uniji upoštevati ne le merila geografskega in demografskega ravnovesja, ki ga predvideva lizbonska pogodba, temveč tudi merila, ki temeljijo na političnem ravnovesju in ravnovesju med spoloma;

41. s tem v zvezi meni, da bi moral postopek imenovanj potekati po volitvah v Evropski parlament, da bi se upošteval volilni izid, ki bo imel temeljno vlogo pri izbiri predsednika Komisije; opozarja, da bo zahtevano ravnovesje mogoče zagotoviti šele po njegovi izvolitvi;

42. v zvezi s tem predlaga kot možni model naslednji postopek in časovni načrt za imenovanja, o katerima se lahko dogovorita Evropski parlament in Evropski svet:

–  1. in 2. teden po evropskih volitvah: vzpostavitev političnih skupin v Evropskem parlamentu;

–  3. teden po volitvah: posvetovanja med predsednikom Evropskega sveta in predsednikom Evropskega parlamenta, ki jim sledijo ločena srečanja med predsednikom Evropskega sveta in predsedniki političnih skupin (po možnosti tudi predsedniki evropskih političnih strank ali omejenimi delegacijami);

–  4. teden po volitvah: Evropski svet ob upoštevanju izidov posvetovanj, omenjenih v prejšnji alineji, naznani kandidata za predsednika Komisije;

–  5. in 6. teden po volitvah: stiki med kandidatom za predsednika Komisije in političnimi skupinami; izjave kandidata in predstavitev njegovih političnih smernic v Evropskem parlamentu; glasovanje o kandidatu za predsednika Komisije v Evropskem parlamentu;

–  julij/avgust/september: izvoljeni predsednik Komisije se z Evropskim svetom dogovori o imenovanju podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) in predlaga seznam kandidatov za komisarje (vključno s podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom));

–  september: Evropski svet sprejme seznam kandidatov za komisarje (vključno s podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom));

–  september/oktober: predstavitve kandidatov za komisarje in kandidata za podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) v Evropskem parlamentu;

–  oktober : predstavitev kolegija komisarjev in njihovega programa v Evropskem parlamentu; glasovanje o celotnemu kolegiju (vključno s podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom)); Evropski svet potrdi novo Komisijo; nova Komisija prevzame svoje naloge;

–  November: Evropski svet imenuje predsednika Evropskega sveta;

43. poudarja, da bi bilo treba predlagani potek dogodkov vsekakor začeti uporabljati z letom 2014;

44. meni, da zahteva morebitni začetek veljavnosti lizbonske pogodbe pred koncem leta 2009 politični dogovor med Evropskim svetom in Evropskim parlamentom, s katerim bi zagotovili, da se bo pri postopku izbire predsednika naslednje Komisije in imenovanja prihodnje Komisije vsekakor spoštovalo bistvo novih pristojnosti, ki jih lizbonska pogodba v zvezi s tem priznava Evropskemu parlamentu;

45. meni, da bi moral Evropski svet, če bo začel postopek za imenovanje predsednika nove Komisije takoj po evropskih volitvah junija 2009[5], ustrezno upoštevati časovni okvir, potreben za neformalni zaključek postopka političnega posvetovanja z novoizvoljenimi predstavniki političnih skupin, kot predvideva lizbonska pogodba; meni, da bi bila pod temi pogoji vsebina novih posebnih pravic, ki izhajajo iz pogodbe, v celoti spoštovana, Evropski parlament pa bi lahko nadaljeval s potrditvijo imenovanja predsednika Komisije;

46. glede imenovanja novega kolegija poudarja, da bi bilo treba postopek začeti šele po tem, ko bo znan izid drugega referenduma na Irskem; opozarja, da bi se institucije v tem primeru popolnoma zavedale prihodnjega pravnega okvira, v katerem bi Komisija izvajala svoj mandat, in bi lahko ustrezno upoštevale vsaka svoje pristojnosti v postopku, pa tudi sestavo, strukturo in pristojnosti nove Komisije; v primeru pozitivnega izida referenduma, bi Evropski parlament uradno potrdil novi kolegij, vključno s predsednikom in podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom), šele po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe;

47. opozarja, da se bo v primeru negativnega izida drugega referenduma na Irskem v celoti uporabljal sporazum iz Nice in da bo treba novo Komisijo sestaviti skladno z določbami, v skladu s katerimi je število članov Komisije nižje od števila držav članic; poudarja, da bo moral v tem primeru Evropski svet sprejeti odločitev o dejanskem številu članov skrčene Komisije; poudarja politično voljo Evropskega parlamenta, da zagotovi strogo spoštovanje teh določb;

Načrtovanje

48. meni, da je načrtovanje, tako na strateški kot na operativni ravni, bistvenega pomena za zagotavljanje učinkovitosti in skladnosti dejavnosti EU;

49. zato odobrava, da lizbonska pogodba izrecno poziva k načrtovanju kot sredstvu za okrepitev sposobnosti delovanja institucij, in predlaga organiziranje več vzporednih načrtovalnih dejavnosti upoštevajoč naslednje smernice:

–  Evropski parlament, Svet in Komisija bi se morali dogovoriti o „pogodbi” ali „programu” o zakonodaji, ki bi bila zasnovana na širokih strateških ciljih in prednostnih nalogah, ki bi jih Komisija predstavila na začetku svojega mandata in o katerih bi skupaj razpravljala Evropski parlament in Svet, da bi med tremi institucijami dosegli dogovor (po možnosti v obliki posebnega medinstitucionalnega sporazuma, četudi ta ne bi bil pravno zavezujoč) o skupnih ciljih in prednostnih nalogah v petletnem zakonodajnem obdobju;

–  Komisija bi nato na podlagi te pogodbe ali programa nadalje razvila zamisli glede finančnega načrta in bi do konca junija v letu po volitvah predstavila svoje predloge glede petletnega finančnega okvira, ki bi jim dodala seznam zakonodajnih predlogov, potrebnih za zagon posameznih programov; v skladu s postopkom, določenim v pogodbah, bi nato o tem finančnem okviru razpravljala Svet in Evropski parlament in ga s do konca istega leta sprejela (ali najkasneje do konca prvega trimesečja naslednjega leta);

–  to bi Uniji omogočilo, da bi imela pripravljen petletni finančni okvir, ki bi lahko stopil v veljavo na začetku leta N+2 (ali N+3)[6], kar bo vsem prihodnjim evropskim parlamentom in komisijam omogočilo, da bodo odločali o „svojem“ načrtovanju;

50. meni, da bo prehod na sistem petletnega finančnega in političnega načrtovanja zahteval podaljšanje sedanjega finančnega okvirja, ki ga vsebuje medinstitucionalni sporazum o proračunski disciplini in dobrem finančnem poslovodenju[7], do konca leta 2015/2016, in njegovo prilagoditev, naslednji finančni okvir pa bi začel veljati v začetku leta 2016/2017[8];

51. predlaga, da bi na podlagi pogodbe/programa o zakonodaji in ob upoštevanju večletnega finančnega okvira:

–  Komisija predstavila svoj letni delovni in zakonodajni program Evropskemu parlamentu in Svetu, čemur bi sledila skupna razprava, ki bi Komisiji omogočila vnos potrebnih sprememb;

–  Svet za splošne zadeve v dialogu z Evropskim parlamentom sprejel skupno operativno načrtovanje dejavnosti vsake skupine treh predsedstev za celotno 18 - mesečno obdobje njihovega mandata, kar bi se uporabilo kot okvir za operativni program dejavnosti posameznega predsedstva v njegovem šestmesečnem mandatu;

Zunanji odnosi

52. poudarja pomen nove razsežnosti, ki jo lizbonska pogodba prinaša celotnemu zunanjemu delovanju Unije, tudi skupni zunanji in varnostni politiki, saj bo skupaj s pravno osebnostjo Unije in institucionalnimi novostmi na tem področju (še zlasti z oblikovanjem dvojnega mandata podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) in Evropske službe za zunanjepolitično delovanje) lahko odločilno pripomogla k skladnosti in učinkovitosti delovanja Unije na tem področju ter znatno povečala prepoznavnost njene vloge na svetovni ravni;

53. zahteva, da se pri vseh odločitvah o zunanjem delovanju navede pravna podlaga, na kateri so bile sprejete, da bi tako laže ugotavljali, po katerem postopku so bile sprejete in po katerem postopku jih je treba izvajati;

Podpredsednik Komisije (visoki predstavnik)

54. meni, da je oblikovanje dvojnega mandata podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) bistven korak za zagotovitev skladnosti, učinkovitosti in prepoznavnosti celotnega zunanjega delovanja Unije;

55. poudarja, da mora podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) Evropski svet imenovati s kvalificirano večino ob odobritvi predsednika Komisije, prav tako pa ga mora kot podpredsednika Komisije skupaj s celotnim kolegijem komisarjev potrditi tudi Evropski parlament; poziva predsednika Komisije, naj zagotovi, da bo Komisija v celoti izvajala svoje naloge na tem področju, pri čemer mora upoštevati, da bo visoki predstavnik kot podpredsednik Komisije imel temeljno vlogo pri zagotavljanju skladnosti in uspešnosti delovanja kolegija ter da je politična in institucionalna dolžnost predsednika Komisije zagotoviti, da ima podpredsednik Komisije sposobnosti, potrebne za povezovanje kolegija; poudarja tudi, da se mora Evropski svet zavedati tega vidika vloge podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) ter mora že na začetku postopka opraviti potrebna posvetovanja s predsednikom Komisije, da zagotovi njegov uspešen zaključek; opozarja, da bo v okviru svojih pristojnosti v zvezi z imenovanjem nove Komisije dosledno izvajal presojo politične in institucionalne usposobljenosti imenovanega podpredsednika Komisije (visokega predstavnika);

56. poudarja, da bo Evropska služba za zunanjepolitično delovanje imela temeljno vlogo pri podpori podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) in bo bistveno prispevala k uspehu novega celostnega pristopa k zunanjemu delovanju Unije; poudarja, da bo za vzpostavitev nove službe potreben uradni predlog podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), kar bo mogoče šele po tem, ko bo ta prevzel svoje naloge, predlog pa lahko sprejme le Svet po mnenju Evropskega parlamenta in odobritvi Komisije; izraža svojo namero, da bo v celoti izvajal svoje proračunske pristojnosti v zvezi z ustanovitvijo Evropske službe za zunanjepolitično delovanje;

57. poudarja, da so naloge podpredsednika Komisije (visokega predstavnika) zelo zahtevne in bodo zahtevale veliko usklajevanja z drugimi institucijami, zlasti s predsednikom Komisije, kateremu bo politično odgovoren za področje zunanjega delovanja, ki sodi v pristojnost Komisije, s predsedstvom Sveta, ki se bo menjevalo po rotacijskem sistemu, ter s predsednikom Evropskega sveta;

58. poudarja, da bo uresničevanje ciljev, ki so pripeljali do vzpostavitve položaja podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), precej odvisno od političnega zaupanja med predsednikom in podpredsednikom Komisije (visokim predstavnikom) ter od sposobnosti podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), da uspešno sodeluje s predsednikom Evropskega sveta, s predsedstvom Sveta, ki se bo menjevalo po rotacijskem sistemu, ter z ostalimi komisarji, ki bodo pod njegovim vodstvom izvajali specifične pristojnosti, povezane z zunanjim delovanjem Unije;

59. poziva Komisijo in podpredsednika Komisije (visokega predstavnika), naj v celoti izkoristita možnost, da predstavita skupne pobude na področju zunanjih odnosov za okrepitev povezovanja različnih področij delovanja Unije na zunanjepolitični ravni ter povečata možnosti, da Svet sprejme te pobude, zlasti tiste v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko; v zvezi s tem opozarja, da je potreben parlamentarni nadzor nad ukrepi s področja zunanje in varnostne politike;

60. vztraja, da je treba sprejeti določene praktične ukrepe, da bi olajšali delo podpredsednika Komisije (visokega predstavnika):

–  podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) bi moral predlagati imenovanje posebnih predstavnikov z jasnim mandatom, opredeljenim v skladu s členom 33 Pogodbe o Evropski uniji, ki bi mu pomagali na posebnih področjih njegovih pristojnosti v zadevah skupne zunanje in varnostne politike (posebne predstavnike, ki bi jih imenoval Svet, bi moral zaslišati tudi Evropski parlament, ti pa bi ga redno obveščali o svojih dejavnostih);

–  podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) bi moral na področjih, ki niso del skupne zunanje in varnostne politike, svoje dejavnosti usklajevati s komisarji, ki so pristojni za ta področja, in bi jih moral, kadar je to potrebno, pooblastiti za opravljanje njegovih nalog mednarodnega zastopanja Evropske unije na teh področjih;

–  v primeru odsotnosti bi moral podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) odločiti, kdo ga bo zastopal, in sicer za vsak primer posebej in glede na naloge, ki jih je treba vsakokrat opraviti;

Zastopanje

61. meni, da lizbonska pogodba vzpostavlja učinkovit, četudi zapleten operativni sistem za zastopanje Unije navzven, ter predlaga, da se ta izrazi v skladu s sledečimi smernicami:

–  predsednik Evropskega sveta predstavlja Unijo na ravni predsednikov držav ali vlad v zadevah, povezanih s skupno zunanjo in varnostno politiko, vendar nima pooblastil za vodenje političnih pogajanj v imenu Unije, kar je naloga podpredsednika Komisije (visokega predstavnika); lahko je tudi pozvan, da izpolnjuje specifično vlogo zastopanja Evropskega sveta na določenih mednarodnih dogodkih;

–  predsednik Komisije zastopa Unijo na najvišji ravni v zvezi z vsemi vidiki zunanjepolitičnih odnosov Unije, razen v zadevah, povezanih s skupno zunanjo in varnostno politiko, ter v zvezi s specifičnimi sektorskimi politikami, ki sodijo na področje zunanjega delovanja Unije (zunanja trgovina itd.); pod okriljem Komisije lahko to vlogo izpolnjuje tudi podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) ali pristojni/pooblaščeni komisar;

–  podpredsednik Komisije (visoki predstavnik) zastopa Unijo na ministrski ravni ali v mednarodnih organizacijah, ki so povezane s splošnim zunanjem delovanjem Unije; prav tako izpolnjuje naloge zunanjega zastopanja kot predsednik Sveta za zunanje zadeve;

62. meni, da ne bo več zaželeno, da bi bil k opravljanju nalog zunanjega zastopanja Unije pozvan predsednik Sveta za splošne zadeve (zlasti predsednik vlade države članice, ki predseduje Svetu) ali predsednik sektorske sestave Sveta;

63. poudarja pomen usklajevanja in sodelovanja med vsemi različnimi stranmi, odgovornimi za različne naloge zastopanja Unije navzven, da bi se izognili navzkrižju pristojnosti in zagotovili skladnost in prepoznavnost Unije na mednarodni ravni;

°

°         °

64. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo in poročilo Odbora za ustavne zadeve posreduje Svetu in Komisiji in nacionalnim parlamentom držav članic.

  • [1]  Sprejeta besedila, P6_TA(2008)0055.
  • [2]  Osnutek poročila poslanca Joja Leinena o novi vlogi in pristojnostih Parlamenta pri izvajanju lizbonske pogodbe (PE 407.780v02-00).
  • [3]  Osnutek poročila poslanca Richarda Corbetta o splošni reviziji poslovnika Evropskega parlamenta (PE 405.935 v03-00).
  • [4]  Izjava št. 11 o členu 17(6) in (7) Pogodbe o Evropski uniji
  • [5]  Kot je navedeno v izjavi o imenovanju nove Komisije, sprejeti v okviru sklepov Evropskega sveta 11. in 12. decembra 2008.
  • [6]  N pomeni leto evropskih volitev.
  • [7]  Medinstitucionalni sporazum z dne 17. maja 2006 med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo o proračunski disciplini in dobrem finančnem poslovodenju (UL C 139, 14.6.2006, str. 1).
  • [8]  V skladu s poročilom poslanca Reimerja Bögeja o vmesnem pregledu finančnega okvira 2007 – 2013 (INI/2008/2055) in poročilom poslanke Catherine Guy-Quint o finančnih vidikih lizbonske pogodbe (INI/2008/2054).

OBRAZLOŽITEV

Vpliv lizbonske pogodbe na razvoj institucionalnega ravnovesja v Evropski uniji

Politična analiza razvoja odnosov med Evropskim parlamentom, Evropskim svetom, Svetom ministrov in Komisijo.

Lizbonska pogodba ustvarja politično Unijo, ki je pravna oseba in ima enotni institucionalni okvir. Evropa po širitvi, ki ji je omogočila združitev, potrebuje prenovo za soočenje z izzivi 21. stoletja, med njimi tudi z izzivom globalizacije. Do neke mere lahko rečemo, da se z lizbonsko pogodbo Evropa poskuša odzvati na nove razmere po koncu hladne vojne, kot je to storila z rimsko pogodbo po koncu druge svetovne vojne. S prizadevanjem za mir in stabilnost ter krepitvijo socialno-ekonomskega povezovanja Evropska unija svojim državljanom nudi območje svobode, varnosti in pravice ter kot svetovni akter prispeva k oblikovanju pravičnejšega in bolj trajnostnega sveta. Za dosego tega cilja mora Evropska unija s 27 državami članicami postati „bolj demokratična, pregledna in učinkovita“ (laekenska deklaracija).

Zato lizbonska pogodba spreminja Pogodbo o Evropski uniji (maastrichtsko pogodbo) in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (rimsko pogodbo, ki je bila pozneje spremenjena), ki sta postali Pogodba o Evropski uniji (PEU) in Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU). Prva določa institucionalni okvir Unije, druga pa njeno delovanje v praksi. Obe pogodbi imata enako pravno veljavo. Sčasoma bi bilo bolj smiselno, če bi se pogodba o delovanju podredila osnovni pogodbi, ki ustanavlja Evropsko unijo, kar bi v primeru revizije pogodbe o delovanju utemeljevalo prožnejši postopek kot za osnovno pogodbo.

Lizbonska pogodba ne more začeti veljati, dokler je ne ratificirajo vse države članice. Priprave na izvajanje pogodbe ne bodo negativno vplivale na to ratifikacijo. Nasprotno, neukrepanje bi povzročilo zamudo pri izvajanju pogodbe, ko bo ta enkrat ratificirana. Zato so institucije Unije upravičene, da predvidijo ratifikacijo pogodbe ter preučijo njene posledice na njihovo delovanje in medinstitucionalne odnose.

To poročilo preučuje vpliv lizbonske pogodbe na razvoj institucionalnega ravnovesja Evropske unije. Poudarja pomembnost izvajanja novih določb in prvih imenovanj.

Poročilo se osredotoča na odnos med Evropskim parlamentom, Evropskim svetom, Svetom in Komisijo. Ocenjuje splošno ravnovesje med temi institucijami in se ne omejuje na njihov odnos s Parlamentom. Gre za politično analizo, na kateri so osnovana konkretna priporočila.

Poročilo ne obravnava notranjih organizacijskih ukrepov Parlamenta, ki jih zahteva izvajanje pogodbe, saj bodo ti obravnavani v ločenih poročilih[1]. Prav tako ne obravnava organizacije evropske službe za zunanje delovanje, čeprav je v njem obravnavana organizacija zunanjega delovanja Unije. Organizacija službe bo namreč predmet ločenega poročila[2]. Prav tako ne obravnava odnosa z nacionalnimi parlamenti. Čeprav imajo ti zelo pomembno vlogo, ki jo protokoli, priloženi k pogodbi, še krepijo, sami po sebi niso institucija Evropske unije. Odnos z nacionalnimi parlamenti bo predmet ločenega poročila[3].

To poročilo analizira predvideni razvoj odnosov med političnimi institucijami Unije v okviru nove pogodbe. Zgodovinskemu pregledu sledi prvi del, ki analizira glavne določbe pogodbe o vsaki od institucij. Nato so obravnavani medinstitucionalni odnosi, (prva) imenovanja, medinstitucionalno načrtovanje in zunanje delovanje Unije.

A. razvoj medinstitucionalnega ravnovesja

Evropski parlament, Svet in Komisija so tri politične institucije, ki so bile na začetku Evropske skupnosti ustanovljene z rimsko pogodbo.

Parlament je imel predvsem posvetovalno vlogo, sestavljali pa so ga predstavniki nacionalnih parlamentov. Svet se je načeloma odločal soglasno. Komisija je predlagala in izvrševala evropsko zakonodajo.

Prve neposredne volitve v Parlament so potekale leta 1979.

Enotni evropski akt (1986) je določil, da lahko Svet s kvalificirano večino odobri večino direktiv v zvezi z usklajevanjem, potrebnim za vzpostavitev enotnega trga. Hkrati je bil za te direktive vzpostavljen postopek sodelovanja z Evropskim parlamentom.

Maastrichtska in amsterdamska pogodba ter pogodba iz Nice so večinsko odločanje v Svetu sistematično razširile ter vzporedno vzpostavile postopek soodločanja z Evropskim parlamentom in ga nato razširile.

Maastrichtska pogodba je mandat Komisije podaljšala s štiri na pet let, da se ujema z mandatom Evropskega parlamenta. Vloga Evropskega parlamenta pri imenovanju predsednika in članov Komisije je bila v sledečih pogodbah okrepljena; pogodbe in zlasti praksa so okrepile tudi položaj predsednika Komisije v kolegiju.

Do maastrichtske pogodbe je bilo evropsko povezovanje usmerjeno zlasti na socialno-ekonomsko področje. Enotni evropski akt in še bolj maastrichtska pogodba sta z ustanovitvijo Evropske unije za reševanje vprašanj zunanje politike, pravosodja in državljanstva evropskemu povezovanju dala novo politično razsežnost. Dva nova stebra dejavnosti sta imela sicer predvsem medvladni značaj, kar je močno omejevalo vlogo Komisije in Evropskega parlamenta. Amsterdamska pogodba je uvedla funkcijo visokega predstavnika za skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP). Pomenila je prvi korak k prenosu pravosodja in notranjih zadev s področja migracijske politike na raven Skupnosti.

Prva evropska srečanja na vrhu so bila pravzaprav neuradna srečanja voditeljev držav in vlad. Od leta 1975 so ta srečanja pod imenom Evropski svet postala stalna in so postopoma dobila bolj uraden značaj. Maastrichtska pogodba je formalizirala vlogo Evropskega sveta za dajanje spodbude in določanje smernic splošne politike. Evropski svet kljub temu ni postala institucija v pravnem smislu in tudi ne posebna tvorba Sveta.

Če povzamemo bistvo predlogov Evropske konvencije, lizbonska pogodba ponovno določa institucionalno ravnovesje Unije. Nova pogodba o Evropski uniji uradno opušča delitev na stebre. Evropska unija postane pravna oseba, institucije Skupnosti pa institucije Unije. Pogodba na novo opredeli vlogo in pristojnosti vsake od institucij. S pogodbo postane Evropski svet institucija Unije, ki je ločena od Sveta. Postopek soodločanja (razen izjem) postane redni zakonodajni postopek, kamor sodi tudi odobritev proračuna, čeprav po posebnem postopku.

Z lizbonsko pogodbo se postopek Skupnosti preoblikuje v postopek Unije in ga okrepi, pri čemer je bistveno, da:

–  Evropski svet opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje (vloga spodbujanja);

–  Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude (pravica do pobude);

–  Evropski parlament in Svet skupaj opravljata zakonodajno in proračunsko funkcijo (parlamentarna dvodomnost);

Ta postopek je zlasti razširjen na področju proračuna ter na področju pravosodja in notranjih zadev (PNZ), namesto katerega želi nova pogodba ustvariti območje svobode, varnosti in pravice. Le področje skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) ostaja predvsem medvladno.

B. analiza (novih) glavnih določb za posamezno institucijo

1.   Evropski parlament (člen 14 PEU)

1.1. Evropski parlament skupaj s Svetom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo ter funkcijo političnega nadzora in posvetovanja.

Pogodba o Evropski uniji potrjuje, da Unija v veliki meri deluje po načelih parlamentarnega sistema.

1.2. „Redni zakonodajni postopek“ je postopek soodločanja Evropskega parlamenta in Sveta na predlog Komisije. Ta postopek se z nekaterimi posebnostmi uporablja tudi na področju proračuna, in sicer za odhodke.

Lizbonska pogodba potrjuje in podpira „postopek Skupnosti“ ter zlasti krepi „dvodomnost“ Evropski parlament – Svet.

1.3. Pristojnosti Evropskega parlamenta se razširijo tudi zaradi opustitve delitve na stebre. Na območju svobode, varnosti in pravice se načeloma uporablja običajen zakonodajni postopek (kljub nekaterim posebnim pogojem).

Lizbonska pogodba prav tako jasno določa pristojnosti Unije na področju energije.

Celo v okviru SZVP, ki je še naprej v veliki meri medvladna, mora imeti Evropski parlament pomembno vlogo (prim. spodaj).

V zvezi s tem se okrepijo pristojnosti Parlamenta glede sprejemanja mednarodnih sporazumov, saj bo za vse sporazume v zvezi s področji, za katere se zahteva redni zakonodajni postopek, potrebna njegova odobritev.

1.4. Popolna vključenost Evropskega parlamenta, v enaki meri kot Sveta, v nadzor nad izvajanjem pooblastil, podeljenih Komisiji, je potrjena in natančno določena. Lizbonska pogodba pravzaprav uvaja razliko med delegiranimi in izvršilnimi akti. V skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije lahko Evropski parlament ali Svet prekličeta delegirane akte, ki jih je Komisija sprejela na podlagi zakonskega pooblastila. Člen 291 Pogodbe o delovanju Evropske unije določa, da z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, Parlament in Svet določita splošna pravila in načela, na podlagi katerih se nadzira izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije. V skladu s členom 202 PES lahko Svet sam sprejme to odločitev (odločitev, znana kot komitologija) po pridobitvi mnenja Evropskega parlamenta.

1.5. Parlament je tudi pozvan, da odobri vrsto odločitev Evropskega sveta ali Sveta, ki imajo velik političen pomen za življenje Unije: odločitve o uporabi nekaterih klavzul, ki omogočajo prehod s soglasnega odločanja na odločanje s kvalificirano večino (ali s posebnih zakonodajnih postopkov na redni zakonodajni postopek), odločitve o mehanizmih prilagodljivosti itd.

Priporočilo

 

Evropski parlament bo moral svojo organizacijo in postopke prilagoditi razširitvi svojih pristojnosti. Pripravljajo se številna poročila, v katerih bodo priporočila za to področje.

1.6. Parlament izvoli predsednika Komisije

Izvolitev spreminja naravo imenovanja predsednika Komisije. S tem, ko ga izvoli Evropski parlament, pridobi veliko demokratično legitimnost, okrepi pa se tudi njegov položaj v okviru institucij Unije.

Pogodba natančno določa, da Evropski svet predlaga kandidata za predsednika Komisije „ob upoštevanju volitev v Evropski parlament in po opravljenih ustreznih posvetovanjih“ (člen 17(7) PEU). Ta določba potrjuje in formalizira tisto, kar se je dejansko dogajalo ob imenovanju predsednika Komisije leta 2004.

Izjava št. 11 (o členu 17(6) in (7) Pogodbe o Evropski uniji) natančno določa, da sta Evropski parlament in Evropski svet [...] skupaj odgovorna za nemoten potek postopka za izvolitev predsednika Evropske komisije. Pred odločitvijo Evropskega sveta predstavniki Evropskega parlamenta in Evropskega sveta opravijo potrebna posvetovanja v okviru, ki velja za najprimernejšega. V skladu s prvim pododstavkom člena 17(7) se posvetovanja osredotočijo na strokovne izkušnje kandidatov za funkcijo predsednika Komisije, pri čemer se upoštevajo volitve v Evropski parlament. Podrobnosti teh posvetovanj se lahko določijo pravočasno z medsebojnim dogovorom med Evropskim parlamentom in Evropskim svetom.“

Nujno je torej treba določiti te podrobnosti. Poročilo predstavlja nekatere od njih (glej točko D).

1.7. Predsednika Komisije, visokega predstavnika in druge člane Komisije mora kot celoto z glasovanjem potrditi Parlament.

Parlament je želel poenotiti postopke za pogovore s kandidati za komisarje, zato je te postopke opredelil v posebnem poročilu[4].

1.8. Parlament mora odobriti predloge za okrepljeno sodelovanje (člen 329 Pogodbe o delovanju Evropske unije).

Priporočilo

 

Vloga Parlamenta pri sprožitvi in zlasti delovanju okrepljenega sodelovanja je lahko kasneje predmet samoiniciativnega poročila odbora za ustavne zadeve.

1.9. Lizbonska pogodba Parlamentu dodeljuje pravico do pobude na področju revizije pogodb.

Parlament lahko tako kot Komisija ali vsaka država članica Svetu predlaga spremembo pogodb (člen 48(2) PEU). Če je sprejet sklep o preučitvi predlaganih sprememb, predsednik Evropskega sveta skliče konvencijo. Parlament sodeluje pri konvenciji.

Evropski svet se lahko odloči, da ne skliče konvencije, vendar mora za to predhodno pridobiti soglasje Parlamenta.

Nasprotno pa pogodba ne obravnava vloge Parlamenta pri poteku medvladne konference. Morda bi bilo koristno, da bi institucije določile načela tega sodelovanja, ki bi se očitno moralo ohraniti vsaj v okviru zadnje medvladne konference.

Priporočilo

 

Novi postopek revizije, ki Parlamentu daje večjo moč, je v prihodnosti prav tako lahko predmet samoiniciativnega poročila odbora za ustavne zadeve.

Parlament bi lahko predlagal, da medinstitucionalni sporazum določi organizacijo in potek medvladne konference, pri čemer bi se določilo tudi vlogo Parlamenta.

2.   Evropski svet (člen 15 PEU)

2.1. Evropski svet na podlagi lizbonske pogodbe postane institucija

V sedanji pogodbi temu ni bilo tako. Nekateri so Evropski svet šteli za „super Svet”. Čeprav deluje v tesnem sodelovanju s Svetom – sekretariat Sveta pomaga sekretariatu Evropskega sveta –, ni bil Evropski svet nikoli tvorba Sveta.

S tem ko je lizbonska pogodba določila, da je Evropski svet institucija in da nima zakonodajne funkcije, je potrdila in utrdila njegov poseben položaj v okviru institucij. To je na ravni predsedstva še dodatno poudarjeno. Trenutno predsedstvo Evropskega sveta sovpada s predsedstvom Sveta. Pogodba Evropskemu svetu zagotavlja stalno predsedstvo, ki je ločeno od predsedstva Sveta.

Novo institucijo je treba opremiti s posebnim proračunom, kot je to urejeno pri drugih institucijah Unije. Predlogi bodo verjetno vključeni v proračun za leto 2010.

Pogodba določa, da bo sekretariatu pomagal sekretariat Sveta (člen 235(5) Pogodbe o delovanju Evropske unije). Nove uprave torej ne bo. Kljub temu se zdi primerno, da se v proračunu Evropskega sveta predvidijo sredstva za urad, ki bo služil predsedniku Evropskega sveta in ki se lahko s potrebnimi prilagoditvami oblikuje po zgledu urada predsednika Evropskega parlamenta.

Sekretariat Sveta, ki prevzema tudi funkcijo sekretariata Evropskega sveta, bo dejansko imel pomembno vlogo v odnosu med Evropskim svetom in Svetom. Gre za neke vrste „vmesnik“.

2.2. Sestava

Evropski svet sestavljajo voditelji držav ali vlad držav članic ter njegov predsednik in predsednik Komisije. Pri njegovem delu sodeluje visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve.

Lizbonska pogodba spreminja sestavo Evropskega sveta. Sedanja pogodba določa, da članom Evropskega sveta pomagajo njihovi ministri za zunanje zadeve, lizbonska pogodba pa določa, da se lahko člani Evropskega sveta odločijo, ali jim bo pomagal minister. Ni avtomatičnega pravila, saj se lahko Evropski svet odloči za vsak primer posebej.

Zaradi povečanega števila držav članic bi morali biti za dobro delovanje Evropskega sveta za konferenčno mizo le člani Evropskega sveta, povabljeni pa bi morali sedeti v ozadju.

2.3. Splošna naloga

Evropski svet daje Uniji potrebne spodbude za njen razvoj in zanjo opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje. Pogodba določa, da Evropski svet ne opravlja zakonodajne funkcije[5].

Splošne naloge Evropskega sveta so opredeljene tako kot v sedanji pogodbi. Izrecno navedbo, da Evropski svet nima zakonodajne funkcije, je dodala konvencija in nato medvladna konferenca, da bi se izognili zamenjevanju funkcij Evropskega sveta in Sveta.

2.4. Posebne pristojnosti

Poleg splošne naloge spodbujanja dobiva Evropski svet z lizbonsko pogodbo pomembno vlogo pri skupni zunanji in varnostni politiki, pa tudi pomembne ustavne naloge. Te so bile v sedanji pogodbi pogosto dodeljene „Svetu v sestavi voditeljev držav ali vlad“, kar se v lizbonski pogodbi ne pojavlja več.

Evropski svet načeloma odloča na podlagi soglasja, kar je bolj ohlapen pojem kot enoglasna odločitev. Za posebne naloge lizbonska pogodba določa, s kakšno večino naj Evropski svet sprejme odločitev. V teh primerih predsednik Evropskega sveta in predsednik Komisije ne sodelujeta pri glasovanju.

2.4.1.  Evropski svet na podlagi pogodbe sprejema odločitve ustavne narave.

2.4.1.1. Soglasne odločitve

–    sestava Evropskega parlamenta (člen 14(2) PEU)

–    načelo rotacije za imenovanje komisarjev, sestava Komisije po 1. novembru 2014 (člen 16(9) PEU)

–    sprememba pravil glasovanja v upravnem odboru Evropske centralne banke (protokol, člen 40(2))

–    dodelitev ali razširitev pristojnosti evropskega javnega tožilstva (člen 86(4) Pogodbe o delovanju Evropske unije)

–    uporaba premostitvenih klavzul: prehod s soglasja na kvalificirano večino (odobritev Evropskega parlamenta) ali s posebnega zakonodajnega postopka na redni zakonodajni postopek (odobritev Evropskega parlamenta) (člen 48(7) PEU)[6];

–    sprememba vseh ali nekaterih določb tretjega dela „notranje politike in ukrepi Unije“ v Pogodbi o delovanju Evropske unije (potrditev držav članic) (člen 48(6) PEU)

2.4.1.2. Odločitve s kvalificirano večino

–    sestave Sveta (člen 236 Pogodbe o delovanju Evropske unije)

–    rotacija trojke, ki tvori predsedstvo Sveta (člen 236 Pogodbe o delovanju Evropske unije)

2.4.2.  Evropski svet določa interese in cilje Unije glede njenega zunanjega delovanja (člen 22 PEU): „Evropski svet opredeli strateške interese Unije ter določi cilje in splošne smernice, tudi pri vprašanjih, ki zadevajo obrambo“ (člen 26 PEU). V obeh primerih lahko sprejema odločitve, ki pa ne morejo biti zakonodajni akti.

Določbe pogodbe o zunanjem delovanju Unije so obravnavane v točki F.

2.4.3.  „Evropski svet določi strateške smernice za zakonodajno in operativno načrtovanje na območju svobode, varnosti in pravice“ (s soglasjem) (člen 68 Pogodbe o delovanju Evropske unije).

V nasprotju s tistim, kar velja za skupno zunanjo politiko, med delom Evropskega sveta in delom Sveta ni natančnega razmerja.

2.4.4.  Evropski svet lahko v okviru začasne prekinitve ustavi zakonodajni postopek na področju socialne varnosti (člen 48 Pogodbe o delovanju Evropske unije) ali v okviru pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (člena 82 in 83 Pogodbe o delovanju Evropske unije).

V primeru nesoglasja znotraj Evropskega sveta se postopek ustavi. Zaradi tega lahko obžalujmo, da Evropski svet nima zakonodajne moči.

V primeru členov 82 in 83 Pogodbe o delovanju Evropske unije je na področju pravosodja in notranjih zadev okrepljeno sodelovanje mogoče začeti s poenostavljenim postopkom[7].

2.4.5.  Evropski svet odloča s kvalificirano večino:

–  izvolitev predsednika (člen 16(5) PEU)

–  predlog za predsednika Komisije, ki ga poda Parlamentu (člen 17(7) PEU)

–  imenovanje Komisije potem, ko Parlament odobri seznam komisarjev, ki ga je Evropski svet predlagal v soglasju s predsednikom Komisije (ki ga izvoli Parlament). (člen 17(7) PEU)

–  imenovanje visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko s soglasjem predsednika Komisije. Njegovo imenovanje v okviru odobritve seznama predlaganih komisarjev odobri Parlament. (člen 18(1) PEU)

–  imenovanje članov Evropske centralne banke (člen 283(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije)

2.4.6.  Evropski svet svoj poslovnik sprejme z navadno večino (člen 235(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije).

Zato je prav, da bi ta ureditev določila tudi podrobnosti odnosa med Evropskim svetom in Parlamentom ter natančneje podrobnosti sodelovanja predsednika Parlamenta na sejah Evropskega sveta.

2.5. Predsedstvo

2.5.1.  Evropski svet izvoli svojega predsednika s kvalificirano večino za dobo dveh let in pol, z možnostjo ene ponovitve mandata.

Celotno (dovoljeno) trajanje mandata predsednika sovpada s trajanjem mandatov Evropskega parlamenta in Komisije. Ob upoštevanju neizogibne politične povezave med različnimi funkcijami, bi bilo smiselno, da sovpada tudi začetek mandata.

Predsednik Evropskega sveta ne sme imeti nacionalnega mandata, vendar pogodba ne izključuje opravljanja drugega evropskega mandata. Na ta način je Konvencija eksplicitno želela pustiti odprto pot temu, da funkcijo predsednika Evropskega sveta opravlja predsednik Komisije. Nasprotno pa v pogodbi ni bil upoštevan predlog Konvencije, da bi predsedovanje Evropskega sveta pripadalo enemu od predsednikov vlad, ki bi pri delu Evropskega sveta sodeloval najmanj dve leti. Možen obseg kandidatov za predsednika Evropskega sveta je torej zelo velik.

2.5.2.  Prva naloga predsednika Evropskega sveta je predsedovanje in vodenje Evropskega sveta, pri čemer skrbi za pripravo zasedanj in nadaljnje ukrepanje ter krepi povezanost in soglasje (člen 15(6) PEU).

Po pogodbi je naloga predsednika predsedovanje Evropskemu svetu, ne pa tudi Uniji, kot bi si nekateri želeli. To, da ga izvoli Evropski svet, mu ne daje demokratične legitimnosti, ki je potrebna za predsedovanje Uniji.

Njegova funkcija se tudi jasno razlikuje od predsedovanja Svetu.

Za priprave zasedanj in nadaljnje ukrepanje Evropskega sveta je potrebna organizacija rednih stikov predsednika Evropskega sveta s predsednikom Komisije in predsednikom Sveta za splošne zadeve. Mednje je treba vključiti tudi visokega predstavnika. Te stike je zato potrebno urediti.

2.5.3.  Predsednik Evropskega sveta po vsaki seji Evropskega sveta Evropskemu parlamentu predloži poročilo (člen 15(6) PEU).

Določba je v skladu s tradicijo. Vseeno mora Parlament upoštevati dejstvo, da se predsedovanje v Evropskem svetu razlikuje od predsedovanja v Svetu. Dejavnosti Sveta, ki je skupaj s Parlamentom sozakonodajalec, so za Parlament vsaj toliko pomembne, kot so dejavnosti Evropskega sveta. Čeprav pogodba tega izrecno ne določa, je primerno povabiti predsedstvo Sveta, ki ga zastopa predsednik vlade, da na začetku mandata predstavi Evropskemu parlamentu svoj program, ob koncu pa je treba predsedovanje tudi oceniti.

2.5.4.  „V zadevah, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, predsednik Evropskega sveta na svoji ravni in v tej vlogi predstavlja Unijo navzven, ne da bi to posegalo v pooblastila visokega predstavnika“ (člen 15(6) PEU).

Ta določba v drugačnem okviru potrjuje sedanjo prakso. Unijo sedaj dejansko zastopa predsednik vlade države članice, ki predseduje Svetu, pri predsedovanju pa mu pomaga njegov minister za zunanje zadeve. Pripomniti je treba, da nihče od njiju v prihodnosti ne bo imel vloge zastopanja navzven.

Predstavljanje Unije navzven, ki je naloga predsednika Evropskega sveta, se omejuje na skupno zunanjo in varnostno politiko. Na drugih področjih zunanje politike Unije (v povezavi s pristojnostmi Skupnosti) EU zastopa Komisija.

Za preprečitev nesporazumov ali celo sporov glede pristojnosti je treba v okviru skupne zunanje in varnostne politike natančno določiti, kaj se razume pod navedbo „na svoji ravni in v tej vlogi“, za katero je odgovoren predsednik Evropskega sveta, ne da bi to posegalo v pooblastila visokega predstavnika, kateremu člen 27(2) podeljuje velike pristojnosti glede zastopanja.

2.5.5.  Poudariti je treba, da predsednik vlade države članice, ki predseduje Svetu, na podlagi pogodbe nima nobene posebne vloge v Evropskem svetu, medtem ko je bila v preteklosti njegova glavna naloga predsedovanje Evropskemu svetu. Nekateri menijo, da bi se ta vrzel zapolnila tako, da se predsedniku vlade zaupa predsedovanje Svetu za splošne zadeve, kateremu pogodba dodeljuje pomembno vlogo pri pripravi zasedanj in nadaljnjem ukrepanju Evropskega sveta. To bi predsedniku vlade države, ki predseduje Svetu, omogočilo pripravo zasedanj Evropskega sveta, njihovo spremljanje in usklajenost s predsednikom Evropskega sveta in predsednikom Komisije.

2.5.6.  Z namenom spremembe pogodb predsednik Evropskega sveta po sprejetju sklepa Evropskega sveta skliče konvencijo in/ali medvladno konferenco (člen 48(2) PEU).

Pogodba ne določa vloge predsednika Evropskega sveta v zvezi s tem.

V preteklosti je predsednika Konvencije imenovala Konvencija ali pa Evropski svet. Vsakič je bila vloga predsednika zelo pomembna. Zaželeno je, da se ohrani začasno predsedovanje.

Medvladni konferenci sedaj predseduje predsedstvo Sveta, ki predseduje tudi Evropskemu svetu. Pogodba tega ne sicer navaja, vendar pa lahko Evropski svet k predsedovanju medvladne konference povabi predsednika Evropskega sveta. Podobno nova pogodba tudi dopušča, da predsedstvo Sveta še naprej predseduje medvladni konferenci.

Priporočilo

 

Parlament bi lahko Evropskemu svetu predlagal, da v medinstitucionalnem sporazumu uradno določi vlogo Evropskega parlamenta na medvladni konferenci. Vendar bo treba zagotoviti, da ta vloga ne bo pod ravnjo, na kateri je bil Evropski parlament udeležen na zadnji medvladni konferenci.

3.   Svet (člen 16 PEU)

3.1. Svet skupaj z Evropskim parlamentom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo.

Pogodba Svetu izrecno dodeljuje enako vlogo zakonodajnega doma, kot jo ima Evropski parlament. To je logična posledica razširitve soodločanja.

Iz tega novega položaja jasno sledi, da bi moral imeti Evropski parlament, kar zadeva dejavnosti Evropskega parlamenta in Komisije, enake privilegije kot Svet. Pomislimo med drugim na sodelovanje v nekaterih delovnih skupinah in dostop do nekaterih dokumentov.

Podobno pogodba določa, naj Svet zaseda javno, kadar razpravlja ali glasuje o osnutku zakonodajnega akta.

3.2. Svet odloča s kvalificirano večino, če pogodba ne določa drugače.

Pogodba zajema več premostitvenih klavzul, ki dovoljujejo Evropskemu svetu , da (soglasno) omogoči Svetu prehod s soglasja na kvalificirano večino ter s posebnega zakonodajnega postopka na redni postopek na nekaterih področjih. Čeprav so se premostitvene klavzule malo uporabljale ali se sploh niso, njihov obstoj nakazuje razvoj, ki si ga želijo države članice na medvladni konferenci.

3.3. Svet zaseda v različnih sestavah, ki jo sprejme Evropski svet.

Pogodba navaja dva sveta: Svet za splošne zadeve in Svet za zunanje zadeve (člen 16(6) PEU), kar ni nikakršno naključje, saj je želela poudariti, da imata ta dva organa pri delovanju Sveta osrednjo vlogo. Za oba so s pogodbo določene posebne naloge.

Svet za splošne zadeve in Svet za zunanje zadeve zdaj sestavljajo ministri za zunanje zadeve. Od začetka skupne zunanje politike z maastrichtsko pogodbo je Svet za zunanje zadeve s svojim delom zapostavil Svet za splošne zadeve, Konvencija pa je z novim institucionalnim sistemom želela poudariti ključno vlogo prav tega sveta.

3.3.1.  Naloga Sveta za splošne zadeve je v novem institucionalnem ravnovesju bistvena. Ima tri naloge:

–  skrbi za doslednost dela in dejavnosti Sveta v njegovih različnih sestavah,

–  usklajuje delo Sveta z delom Komisije in Evropskega parlamenta,

–  skupaj s predsednikoma Evropskega sveta in Komisije skrbi za pripravo zasedanj in nadaljnje ukrepanje Evropskega sveta.

Poleg tega Svet za splošne zadeve obravnava posebna vprašanja: institucionalna vprašanja, horizontalna vprašanja, ki zadevajo več politik, kot je na primer širitev.

Lahko bi razmislili tudi o tem, da se Svetu za splošne zadeve zaupa odobritev proračuna in večletnih finančnih perspektiv.

Dejansko mora biti Svet za splošne zadeve na politični ravni enak odboru COREPER. V okviru svoje funkcije usklajevanja mora odločati o vprašanjih, ki se trenutno po njegovi krivdi preveč enostavno predložijo Evropskemu svetu.

3.3.2.  Svet za zunanje zadeve je zadolžen za celotno zunanjepolitično delovanje Unije in ne le za skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP).

Posebna težava se pojavlja pri skupni varnostni politiki. Pogodba določa (člen 42 PEU), da je skupna varnostna in obrambna politika sestavni del SZVP. Vendar posebna sestava Sveta za varnost in obrambo ni navedena. Kot velja sedaj, je zaželeno, da se na Svet za zunanje zadeve povabijo ministri za obrambo, še posebej zato, ker je za ti dve politiki odgovoren visoki predstavnik. Poleg tega izjava št. 9 (o členu 16(9)) določa, da politično-varnostnemu odboru predseduje predstavnik visokega predstavnika.

3.3.3.  Glede na to, da se naloge Sveta za splošne zadeve in Sveta za zunanje zadeve zelo razlikujejo, je prav, da se razlikujeta tudi njuni sestavi. Če je jasno, da so v Svetu za zunanje zadeve ministri za zunanje zadeve, ni nujno, da so ti tudi člani Sveta za splošne zadeve, kot iz zgodovinskih razlogov velja sedaj. Delo Sveta za zunanje zadeve je postalo tako obsežno, da združitev obeh svetov ni realna. Upati je, da bodo vlade držav članic to upoštevale.

Sam predsednik vlade bi lahko prav tako imel vlogo v Svetu za splošne zadeve, natančneje pri pripravi zasedanj Evropskega sveta v času predsedovanja njegove države Svetu. Zato bi lahko tako kot predsednik Komisije sodeloval pri pripravi in kontinuiteti dela Evropskega sveta.

3.4. Sestavam Sveta (razen Svetu za zunanje zadeve) predsedujejo predstavniki držav članic po načelu enakopravne rotacije.

Na prvi pogled lizbonska pogodba ohranja sedanje razmere. Vseeno pa osnutek sklepa Evropskega sveta o izvajanju določenega števila členov Pogodbe, zlasti izjava št. 9 (o členu 16(9)), vsebuje pomembno določilo: Svetu predsedujejo vnaprej določene skupine treh držav članic. V nasprotju s sedanjo trojko, ki se menja vsakih šest mesecev, lizbonska pogodba predvideva stalno skupino za obdobje 18 mesecev.

Seveda sklep Evropskega sveta določa, da se te skupine oblikujejo ob upoštevanju njihove raznolikosti ter geografskih in demografskih ravnovesij.

Trojka bi lahko v sodelovanju s Komisijo in Parlamentom v okviru večletnega načrtovanja oblikovala skupni operativni program za obdobje 18 mesecev, kar bi zagotovilo večjo kontinuiteto pri delu. (Prim. točko E)

Priporočilo

 

Parlament bi moral povabiti predsednike vlad držav članic, ki sestavljajo trojko, da predstavijo skupni 18-mesečni operativni program. V obdobju 18 mesecev predsednik vlade, ki predseduje, na začetku in ob koncu predsedovanja predstavi Evropskemu parlamentu dejavnosti predsedovanja.

3.5. Nov protokol potrjuje obstoj Euroskupine s stalnim predsedstvom za dve leti in pol.

Predsedstvo izvoli skupina. Prednostna naloga predsedstva Euroskupine je zagotavljanje informacij in sodelovanja s Svetom za ekonomske in finančne zadeve. Navedeno je, da se skupina povabi na Evropski svet, kadar se obravnavajo zadeve ekonomske in finančne politike.

Čeprav protokol uporablja izraze „posebne določbe za okrepljen dialog“, bi lahko bil model v okviru okrepljenega sodelovanja. To velja tudi za določbe držav članic, katerih valuta je euro. „Določbe za države članice, katerih valuta je euro“ so razvrščene v poglavju 4, naslov VIII (Pogodba o delovanju Evropske unije): „Ekonomska in monetarna politika“.

Poudariti je treba, da lahko s temi določbami Euroskupina sprejme „ustrezne ukrepe za zagotovitev enotnega zastopanja v mednarodnih finančnih institucijah in na konferencah“ (člen 138(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije).

4.   Komisija (člen 17 PEU)

4.1. Pogodba o Evropski uniji (člen 17 PEU) potrjuje poslanstvo in naloge Komisije, pri čemer jih določa jasneje kot sedanja pogodba. Potrjuje in pojasnjuje prakso, kakršno je razvila.

Zelo je pomembno, da se s pogodbo Komisiji izrecno zaupa naloga letnega in večletnega načrtovanja Unije ter predlaganja medinstitucionalnih sporazumov. Glede na razširitev pristojnosti Skupnosti, zlasti kar zadeva pravosodje in notranje zadeve, bo ključnega pomena, da nova Komisija ob svojem imenovanju oblikuje zakonodajni program. (Prim. točko E)

Pogodba Komisiji prav tako zaupa nalogo zastopanja na področjih, za katere je pristojna. Je torej poleg predsednika Evropskega sveta in visokega predstavnika tretji organ, ki predstavlja Unijo. Jasno je, da bo za to potrebno sodelovanje.

Člen 17(2) PEU potrjuje pravico Komisije do dajanja pobud na zakonodajni ravni, s čimer praktično ohranja njen sedanji skorajšnji monopol.

4.2. Glavna nova določba lizbonske pogodbe o Komisiji zadeva njeno sestavo. Od 1. novembra 2014 bo morala imeti Komisija število članov, ki ustreza dvema tretjinama števila držav članic.

Evropski parlament je od medvladne konference leta 2004 mnenja, da je zmanjšanje števila komisarjev ključna reforma, ki pa se bo žal uporabljala šele od leta 2014.

Stališče Evropskega parlamenta je, da je zmanjšanje števila članov Komisije nujno, da bi ohranili kolegijski značaj Komisije.

A kljub temu, da veljavne pogodbe zahtevajo zmanjšanje števila komisarjev v letu 2009, se je Evropski svet na srečanju decembra 2008 dogovoril, da bo v primeru uveljavitve lizbonske pogodbe v skladu z ustreznimi pravnimi postopki sprejeta odločitev, ki bo Komisiji omogočila, da bo še naprej sestavljena iz po enega člana iz posamezne države članice.

Evropski svet je torej na srečanju decembra 2008 v svojih sklepih jasno opozoril, da bo, če ne bo ratificirana lizbonska pogodba, še naprej veljal člen 213 pogodbe iz Nice.

4.3. Lizbonska pogodba je okrepila vlogo predsednika Komisije, ki se je na podlagi pogodb iz „prvega med enakimi“ razvil v pravega „predsednika“ kolegija. Dogovor o ohranitvi po enega komisarja iz vsake države članice, ki je bil dosežen na srečanju Evropskega sveta decembra 2008, bo prispeval k nadaljnji krepitvi vloge predsednika. Pogodba poudarja, da predsednik odloča o notranji organizaciji Komisije, soglašati mora z imenovanjem visokega predstavnika, komisarji pa odstopijo na njegovo zahtevo. Lizbonska pogodba krepi legitimnost predsednika, saj ga izvoli Evropski parlament, Evropski svet pa mora pred imenovanjem kandidata upoštevati rezultate volitev v Evropski parlament. Predsednik Komisije se bo torej lahko skliceval na resnično demokratično legitimnost. Nekateri menijo, da bi politične stranke lahko to legitimnost še povečale, če bi svojega kandidata za predsednika predstavile že med volilno kampanjo za volitve v Evropski parlament.

Zaključek

Zaradi lizbonske pogodbe bodo morale politične institucije Unije poiskati novo medinstitucionalno ravnovesje.

Pogodba potrjuje in poudarja dejstvo, da deluje Unija po načelih parlamentarnega sistema.

Evropski parlament bo s posplošitvijo postopka soodločanja v celoti sodeloval pri zakonodajnem delu. Njegova zakonodajna pristojnost se bo razširila tudi na pravosodje in notranje zadeve. Imel bo polne proračunske pristojnosti, vsaj kar zadeva izdatke. Sodeloval bo pri zunanjepolitičnem delovanju Unije.

Evropski svet bo postal institucija. Svoj prostor bo moral v institucionalnem ravnovesju poiskati glede na obstoječe institucije, in to še toliko bolj, ker ne bo sodeloval pri zakonodajnem delu, ki bo izključna pristojnost Evropskega parlamenta in Sveta na predlog Komisije. Evropski svet bo imel pomembno vlogo spodbujanja ter bo opredeljeval interese in strateške cilje zunanjega delovanja Unije.

Svet bo prav tako kot Evropski parlament zakonodajni zbor; dejansko bo imel celo nekoliko širše zakonodajne pristojnosti kot Evropski parlament, še posebej kar zadeva proračun, ter bo imel bistveno vlogo pri SZVP. Poudariti je treba bistveno usklajevalno vlogo Sveta za splošne zadeve.

Čeprav smo si prizadevali za večjo stabilnost in poenostavitev predsedovanja v Svetu, pa je pogodba prinesla več kompleksnosti, ki jo bo treba upravljati. V prihodnosti bodo tri stabilna predsedstva (Evropski svet, Svet za zunanje zadeve in Komisija), katerim bo treba prišteti še predsednika Euroskupine in predsedniško trojko Sveta po rotacijskem sistemu. Odnos in razumevanje med odgovornimi za navedene funkcije bosta odločilna za dobro delovanje Unije. Dobro bi bilo, da bi bilo to sodelovanje bolj ali manj strukturirano.

C. Medinstitucionalni odnosi

1.   Za dobro organizacijo odnosov med različnimi institucijami Unije je pomembno, da pogodba (člen 295 Pogodbe o delovanju Evropske unije) daje pravno podlago za sklepanje medinstitucionalnih sporazumov. Določa, da so ti sporazumi lahko celo zavezujoči.

2.   Večletno in letno načrtovanje zakonodajnega in proračunskega dela je bistveno za dobro medinstitucionalno delovanje. Pogodba izrecno nalaga Komisiji, da uvede letno in večletno načrtovanje. Predlaga, da se za to doseže medinstitucionalni sporazum. Poročilo predlaga (prim. v točki E) sklenitev okvirnega sporazuma med Komisijo, Svetom in Parlamentom, kot določa člen 17(1) PEU.

3.   Pogodba o Evropski uniji opredeljuje naloge Evropskega parlamenta (člen 14) in Sveta (člen 16) skoraj pod enakimi pogoji, kar poudarja „dvodomnost“ parlamentarnega sistema Unije. Posledično je primerno poudariti določbe, ki med drugim zadevajo dostop do informacij in sodelovanje v delovnih skupinah.

4.   Ker postane Evropski svet drugačna institucija, se spremenijo medinstitucionalni odnosi, zlasti kar zadeva Svet. Na ta odnos je močno vplivalo dejstvo, da sta Evropski svet in Svet imela isto predsedstvo. Lizbonska pogodba določa drugačno predsedstvo za obe instituciji.

4.1. Evropski svet izvoli svojega predsednika s kvalificirano večino za dobo dveh let in pol, z možnostjo enkratne ponovne izvolitve. Predsednik Evropskega sveta skrbi za pripravo in kontinuiteto dela Evropskega sveta v sodelovanju s predsednikom Komisije in na podlagi dela Sveta za splošne zadeve.

4.2. Pogodba o Evropski uniji preureja predsedstvo Sveta.

4.2.1.  V skladu s členom 1 osnutka sklepa Evropskega sveta (izjava št. 9) Svetu, razen v primeru Sveta za zunanje zadeve, predsedujejo vnaprej določene skupine treh držav članic (trojka) za obdobje 18 mesecev. Vsak član skupine predseduje za obdobje šestih mesecev vsem sestavam Sveta (razen Svetu za zunanje zadeve) in Odboru stalnih predstavnikov.

Trojka je nov element, ki lahko prispeva k večji kontinuiteti pri zakonodajnem delu.

4.2.2.  Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve predseduje Svetu za zunanje zadeve.

Sklep: Za Evropski svet, Komisijo in Svet za splošne zadeve je značilno stalno predsedovanje za celotno zakonodajno obdobje. Za Svet je značilno predsedovanje po sistemu rotacije.

5.   Predsedovanje Svetu po sistemu rotacije se lahko znajde v slabšem položaju v primerjavi s tremi stalnimi predsedovanji. To sicer ni namen pogodbe, ampak možna posledica. Oslabitev položaja predsedujočega lahko oslabi Svet. Vloga predsedovanja v Svetu je pomembna tako pri usklajevanju dela Sveta, kot pri sodelovanju in soodločanju s Parlamentom ter pri pripravah na zasedanja Evropskega sveta. Po posplošitvi soodločanja je v interesu Parlamenta, da je Svet dobro organiziran.

6.   Pogodba poudarja ključno vlogo Sveta za splošne zadeve in njegovo vodilno vlogo pri usklajevanju dejavnosti Sveta. Vloga Sveta za splošne zadeve je bistvena pri usklajevanju dela Sveta in pri usklajevanju z drugimi institucijami. Na politični ravni je primerljiv z odborom COREPER. Ponovno mora pridobiti tudi vlogo organa za reševanje sporov v Svetu, s čimer bi se odpravila navada, da se veliko število sporov preloži na Evropski svet, kar po nepotrebnem obremenjuje njegov program.

Pogodba poudarja tudi vlogo Sveta za splošne zadeve v odnosih Sveta z drugimi institucijami ter zlasti pri pripravi zasedanj in nadaljnjem ukrepanju Evropskega sveta.

Zadnja leta je bil Svet za splošne zadeve, ki je po sestavi enak Svetu za zunanje zadeve, zapostavljen zaradi obsega dela Sveta za zunanje zadeve. Upati je treba na razumevanje vlad držav članic, da je treba zaradi prevrednotenja vloge Sveta za splošne zadeve zagotoviti, da bo njegova sestava drugačna od sestave Sveta za zunanje zadeve.

Parlament vsako predsedstvo Sveta povabi, da predstavi in oceni svoj program na plenarnem zasedanju. Ohraniti in celo okrepiti je treba stike med predsedstvom in parlamentarnimi odbori. Svet je skupaj s Komisijo partner Parlamenta pri soodločanju.

7.   V izjavi št. 6 je izpostavljeno, da je treba pri izbiranju oseb za tri stalna predsedstva „upoštevati potrebo po spoštovanju geografske in demografske raznolikosti Unije in njenih držav članic“. Čeprav to ni navedeno v izjavi, je treba prav tako upoštevati politično ravnovesje in uravnoteženo zastopanost moških in žensk. V točki D sta predlagana časovni razpored in postopek za optimizacijo tega ravnovesja.

Priporočilo

 

1. Pogodba je „ustavna“ podlaga za medinstitucionalne sporazume, ki tvorijo pravno podlago za sporazume med institucijami. Primerno je, da se v skladu s pogodbo sklene več okvirnih sporazumov, ki bi morali zajeti osnovne odnose med institucijami.

 

2. Evropski parlament, Svet in Komisija bi se morali dogovoriti o organizaciji večletnega (parlamentarno obdobje) in letnega načrtovanja ter o časovnem razporedu za imenovanja na začetku zakonodajnega obdobja (glej točki D in E).

 

3. Parlament bi moral imeti kot sozakonodajalec s Svetom enake pravice, med drugim v zvezi z dostopom do nekaterih dokumentov in sodelovanjem v nekaterih delovnih skupinah.

 

4. Parlament meni, da bi moral sekretariat Sveta, ki v skladu s pogodbo opravlja naloge sekretariata Evropskega sveta, imeti posebno službo za pomoč Evropskemu svetu. Poleg tega bi bilo prav, da se v proračunu Evropskega sveta predvidi financiranje urada predsednika Evropskega sveta, podobno kot urad predsednika Evropskega parlamenta.

 

5. Poslovnik Evropskega sveta bi moral opredeliti odnose med Evropskim svetom in Parlamentom, pa tudi pogoje za sodelovanje predsednika Parlamenta na zasedanjih Evropskega sveta. Predsednik Evropskega sveta in predsednik Evropskega parlamenta v zvezi s tem dosežeta dogovor.

 

6. Poslovnik Evropskega parlamenta mora določiti, da predsednik vlade države članice, ki predseduje Svetu, na začetku mandata predstavi program predsedstva Evropskemu parlamentu, na koncu mandata pa oceni rezultate. Skupni operativni program za naslednjih 18 mesecev predstavi tudi predsedniška trojka.

 

7. Okrepiti je treba stike med predsedstvom Sveta in parlamentarnimi odbori.

 

8. Evropski parlament opozarja na izredno pomembno vlogo, ki jo pogodba v novem institucionalnem ravnovesju namenja Svetu za splošne zadeve in njegovemu predsedstvu. Na politični ravni je ta svet primerljiv z odborom COREPER. Njegova vloga je pomembna tako pri notranjem usklajevanju dela Sveta kot pri usklajevanju z drugimi institucijami.

 

   Glavna naloga Sveta za splošne zadeve bo morala biti v prihodnosti ta, da bo usklajeval dejavnosti različnih sestav Sveta in reševal morebitne spore na ravni teh sestav, katerih se ne bo več smelo samodejno posredovati Evropskemu svetu. Evropski parlament poudarja pomen vključenosti predsednikov vlad, zlasti med polletnim predsedovanjem njihove države Svetu. Dobro bi bilo, če bi Svetu za splošne zadeve predsedoval predsednik vlade predsedujoče države, ki bi skrbel za usklajeno delovanje različnih sestav tega sveta in za sodelovanje z Evropskim svetom. Bil naj bi tudi privilegirani sogovornik Evropskega parlamenta.

   Evropski parlament vztraja pri dejstvu, da je v skladu s pogodbo sestava Sveta za splošne zadeve ločena od sestave Sveta za zunanje zadeve. To sta dva ključna sveta, ki imata zelo različne naloge in dve različni predsedstvi, zaradi česar je potrebna ločena sestava. Sodelovanje v obeh svetih v novem institucionalnem sistemu ni več mogoče, ker eno vedno poteka na škodo drugega. Parlament zahteva, da se države članice zavejo potrebe po okrepitvi Sveta za splošne zadeve in da sprejmejo potrebne določbe v zvezi s tem.

 

9. Parlament poudarja pomembno vlogo Komisije kot pobudnice večletnega in letnega načrtovanja, in sicer na zakonodajni ravni ter na finančni in proračunski ravni.

 

Izpostavlja pomen rednega in strukturiranega usklajevanja med Parlamentom, Svetom (za splošne zadeve) in Komisijo pri organizaciji zakonodajnega in proračunskega dela.

D. (Prva) Imenovanja

1.   Izjava št. 6 določa, da bo treba „pri izbiranju oseb, pozvanih k opravljanju funkcije predsednika Evropskega sveta, predsednika Komisije in visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ustrezno upoštevati potrebo po spoštovanju geografske in demografske raznolikosti Unije in njenih držav članic“. Temu lahko dodamo: „ter politično raznolikost in uravnoteženo zastopanost moških in žensk“.

Glede na to, da člen 18 (PEU) določa, da Evropski svet predlaga kandidata za predsednika Komisije „ob upoštevanju volitev v Evropski parlament“, se zdi primerno, da se postopek imenovanja začne šele po volitvah v Evropski parlament, ko so na voljo vsi potrebni podatki za zahtevano ravnovesje iz izjave 6.

Izvolitvi predsednika Komisije (julija) bi najprej sledilo imenovanje Komisije, vključno z visokim predstavnikom – podpredsednikom Komisije (oktobra). Ta cikel bi se končal z izvolitvijo predsednika Evropskega sveta (novembra).

Prednost tega vrstnega reda je, da so že na začetku postopka znani rezultati volitev v Evropski parlament. Hkrati je predsednik Evropskega sveta, ki mu mandat poteče (in ga ni mogoče ponovno imenovati, če je to njegov drugi mandat), najprimernejši za organizacijo potrebnih usklajevanj med Parlamentom in Evropskim svetom pred predstavitvijo kandidatov za predsednika Komisije, visokega predstavnika in drugih komisarjev. V skladu s tem časovnim zaporedjem se predsednik Evropskega sveta, ki mu mandat poteče, posvetuje s Parlamentom pred odločitvijo Evropskega sveta o predstavitvi kandidata, o katerem se voli v Evropskem parlamentu.

Navedeno priporočilo vključuje naslednji časovni razpored:

Prvi teden v juniju: volitve v Evropski parlament

–    prvi in drugi teden: oblikovanje političnih skupin

–    tretji teden: predsednik Evropskega sveta se posvetuje s predsedniki političnih skupin o predsedniku Komisije

–    četrti in peti teden: Evropski svet s kvalificirano večino predstavi kandidata za predsednika Komisije

Sredina julija: Evropski parlament po njegovi predstavitvi izvoli predsednika Komisije

–    julij – avgust – september: izvoljeni predsednik Komisije predstavi seznam komisarjev, ki ga mora potrditi Evropski svet. Ta ob soglasju predsednika Komisije predlaga visokega predstavnika

–    do sredine oktobra: Evropski parlament potrdi sestavo Komisije, njenega predsednika in visokega predstavnika

Sredina oktobra: Evropski svet imenuje Komisijo

November: izvolitev novega predsednika Evropskega parlamenta

Opozoriti je treba, da se je Evropski parlament v eni od svojih resolucij[8] zavzel, da bi bile volitve mesec dni prej, tj. sredi maja, kar bi poenostavilo opisani postopek. Tako bi bilo na voljo več časa za posvetovanja med pripravami na izvolitev predsednika Komisije.

Priporočilo

 

Evropski parlament in Evropski svet se morata dogovoriti o časovnem razporedu in postopku imenovanj. Evropski parlament bi lahko predlagal, da volitve v Evropski parlament potekajo tako, kot je predlagano zgoraj.

2.   Člen 17 PEU določa, da predsednika Komisije izvoli Evropski parlament. Kandidata predlaga Evropski svet „ob upoštevanju volitev v Evropski parlament in po opravljenih ustreznih posvetovanjih“. Pogodba torej upravičeno ne predpisuje uradnega posvetovanja s Parlamentom. Vendar izjava št. 11 jasno določa vključenost Evropskega parlamenta, saj sta „Evropski parlament in Evropski svet v skladu z določbami pogodb skupaj odgovorna za nemoten potek postopka za izvolitev predsednika Evropske komisije. Pred odločitvijo Evropskega sveta predstavniki Evropskega parlamenta in Evropskega sveta tako opravijo potrebna posvetovanja v okviru, ki velja za najprimernejšega. V skladu s prvim pododstavkom člena 17(7) se ta posvetovanja osredotočijo na strokovne izkušnje kandidatov za funkcijo predsednika Komisije, pri čemer se upoštevajo volitve v Evropski parlament. Podrobnosti teh posvetovanj se lahko določijo pravočasno z medsebojnim dogovorom med Evropskim parlamentom in Evropskim svetom.“

Evropski parlament in Evropski svet bi se lahko dogovorila za naslednji postopek: Evropski svet se sestane z dotedanjim predsednikom Evropskega parlamenta in ločeno s posameznimi predsedniki političnih skupin (lahko v spremstvu predsednika stranke ali manjšo delegacijo). To posvetovanje bi potekalo tretji teden po volitvah, kar bi skupinam omogočilo, da organizirajo prvi in drugi teden. Za posvetovanja in poročanje Evropskemu svetu bi Evropski svet lahko pooblastil svojega predsednika. S tem bi se preprečilo sprejetje uradnega stališča Evropskega parlamenta, kar bi bilo v nasprotju s pogodbo, Evropskemu svetu pa bi omogočilo, da je temeljito obveščen o stališču političnih skupin v Parlamentu.

Vse to bi se odvijalo pod hudim časovnim pritiskom. Jasno je, da bi bilo časa več, če bi bile volitve v Evropski parlament sredi maja, tako kot si želi Evropski parlament, in ne več sredi junija kot zdaj.

Priporočilo

 

Predlagane so naslednje spremembe za „ustrezna posvetovanja“ (člen 17(7) PEU) po volitvah, ko Evropski svet predstavi kandidata za predsednika Komisije: Parlament mora imeti po svojih volitvah na voljo dva tedna za oblikovanje političnih skupin. Evropski svet (njegov predsednik) se v tretjem tednu ločeno posvetuje z dotedanjim predsednikom Evropskega parlamenta in predsedniki vseh političnih skupin (lahko v spremstvu predsednika stranke ali manjšo delegacijo).

3.   Evropska komisija

Naj spomnimo, da je Duffovo poročilo[9] o smernicah za potrditev Evropske komisije vplivalo na spremembo poslovnika Parlamenta, kar zadeva potrditev Komisije[10].

4.   Prva imenovanja

Zdaj je že jasno, da postopek ratifikacije na Irskem – ob predpostavki, da bo uspešen – ne bo zaključen pred evropskimi volitvami junija 2009. Lizbonska pogodba bo torej v najboljšem primeru začela veljati po evropskih volitvah junija 2009, ko bo že izvoljen prihodnji Parlament. Zato se med drugim postavlja vprašanje, kakšne posledice bo to imelo za sam Parlament in imenovanje prihodnje Komisije.

Sklepi, ki jih je decembra 2008 podal Evropski svet glede obnovitve postopka ratifikacije v tej državi, lahko služijo kot novo izhodišče za izvedbo prehoda pred verjetno uveljavitvijo lizbonske pogodbe proti koncu letošnjega leta ali na začetku leta 2010.

4.1. Evropski parlament

Poročilo načeloma ne obravnava sestave Evropskega parlamenta. Vendar je treba kljub temu v grobih potezah preveriti, ali je bilo v sklepih Evropskega sveta, sprejetih decembra 2008, upoštevano stališče Evropskega parlamenta, kot je bilo opredeljeno v poročilu Lamassoure-Séverin. Treba je opozoriti, da je Evropski svet v Lizboni z dodatkom enega poslanca („[...] sedemsto petdeset, poleg predsednika [...]“[11]) potrdil politični predlog, ki ga je v tem poročilu podal Evropski parlament. Evropski svet logično ugotavlja, da bodo morale volitve vsekakor potekati v skladu z dogovorom iz Nice (skupaj 736 poslancev, od tega največ (99) za Nemčijo in najmanj (5) za Malto). To pomeni, da bo treba, če bo začela lizbonska pogodba veljati nekaj časa po volitvah, na podlagi predloga Evropskega parlamenta povečati število poslancev iz nekaterih držav članic[12]., čeprav v tem mandatu ne bo mogoče zmanjšati števila nemških poslancev. Torej je edina razumna rešitev tista, ki jo ponuja Evropski svet: začasno (do volitev leta 2014) povečanje števila poslancev na 754 (+ 3). To bi bilo na primer mogoče z vključitvijo prehodne določbe v enega od protokolov, katerega ratifikacija ne bi smela biti vprašljiva[13].

Predvidimo torej lahko tri faze: v času od evropskih volitev do uveljavitve lizbonske pogodbe bi bili dodatni izvoljeni kandidati virtualni poslanci, ki bi po ratifikaciji pogodbe postali opazovalci brez pravice glasovanja, dokler ne bi bila ratificirana prehodna določba o povečanju skupnega števila poslancev. Dodatni poslanci bi torej postali polnopravni člani šele po sprejeti spremembi primarne zakonodaje.

4.2. Imenovanje Komisije

4.2.1.  Glede na zaključke Evropskega sveta, ki se je sestal decembra 2008, se bo postopek imenovanja prihodnje Komisije, zlasti imenovanja njenega predsednika, začel takoj po volitvah v Evropski parlament, ki bodo potekale junija 2009.

To načeloma pomeni, da se bo postopek imenovanja prihodnje Komisije začel v skladu z določbami iz pogodbe iz Nice. V sklepu Evropskega sveta, ki je bil sprejet decembra 2008, je bilo izrecno omenjeno le imenovanje predsednika Komisije, zato se postavlja vprašanje, ali namerava Evropski svet pustiti, da se bo celoten postopek odvijal po enakih pravilih.

Treba je torej razjasniti, kako bo potekalo vodenje postopka imenovanja prihodnje Komisije, zlasti z vidika časovnega razporeda in različnih dejavnikov, povezanih z različnimi fazami postopka na podlagi pogodbe iz Nice ali lizbonske pogodbe.

4.2.2.  Če se bo postopek imenovanja prihodnje Komisije – in zlasti imenovanja njenega predsednika – začel takoj po volitvah v Evropski parlament junija 2009, se bo ta postopek začel pred ratifikacijo lizbonske pogodbe, čeprav so pristojnosti Evropskega parlamenta v postopku imenovanja predsednika Komisije z lizbonsko pogodbo bistveno okrepljene.

Na podlagi pogodbe iz Nice namreč predsednika Komisije imenuje Svet v sestavi predsednikov držav ali vlad z odobritvijo Parlamenta. Po drugi strani je v lizbonski pogodbi določeno, da predsednika izvoli Parlament na predlog Evropskega sveta in po ustreznih posvetovanjih.

Zato mora biti Parlament še posebej pozoren na to, da ne bodo pod vprašaj postavljene njegove posebne pravice in da ne bo konec koncev predsednik imenovan „po postopku iz Nice“, medtem ko bo izvajal „pristojnosti iz Lizbone“.

Če bo Evropski svet vztrajal pri odločitvi, ki jo je sprejel decembra 2008, mora Evropski parlament vztrajati, da morajo voditelji držav ali vlad (neformalno) upoštevati nove pristojnosti, ki jih Evropskemu parlamentu glede imenovanja predsednika Komisije podeljuje lizbonska pogodba. Zlasti bi bilo treba upoštevati volilne izide in opraviti posvetovanja z glavnimi političnimi strankami, ki bodo zastopane v Evropskem parlamentu. Če bo želel Evropski svet ravnati v skladu s tem, bo moral po volitvah v Evropski parlament predvideti čas, potreben za posvetovanje, in šele nato Evropskemu parlamentu predložiti kandidaturo za predsednika Komisije. Prednost takega postopka je, da se v bistvenih elementih sklada z novimi pravili iz lizbonske pogodbe, ne da bi bil zato nezakonit z vidika trenutno veljavne pogodbe iz Nice.[14] Poleg tega ni mogoče zanemariti niti dejstva, da je tudi brez določbe o tem, da predsednika Komisije izvoli Evropski parlament, v pogodbi iz Nice že določeno, da kandidata, ki ga imenuje Evropski svet, odobri Evropski parlament, katerega odločitev ni le politična, ampak tudi pravno zavezujoča. (s še eno pomembno razliko: medtem ko se z lizbonsko pogodbo za njegovo izvolitev zahteva absolutna večina, se s pogodbo iz Nice za njegovo odobritev zahteva navadna večina).

4.2.3.  Položaj je drugačen v primeru Komisije, saj je s pogodbo iz Nice določeno, da bo število komisarjev manjše od števila držav članic (kar na podlagi izjave Evropskega sveta, ki se je sestal decembra 2008, ne bi več držalo, če bi začela veljati lizbonska pogodba); poleg tega pogodba iz Nice v nasprotju z lizbonsko pogodbo ne predvideva podpredsednika/visokega predstavnika.

Če bi Irci na novem referendumu ratificirali lizbonsko pogodbo, se ne zdi očitno, da bi bilo treba novo Komisijo imenovati na podlagi pogodbe iz Nice. Komisija bi morala biti po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe formalno imenovana in začeti opravljati svoje funkcije v sestavi in s pristojnostmi na podlagi te pogodbe. To naj bi se po najbolj optimistični različici – v skladu s katero naj bi bil irski referendum organiziran najpozneje oktobra 2009 – zgodilo v začetku leta 2010.

4.2.4.  Trenutni Komisiji se na podlagi pogodbe iz Nice[15] mandat izteče 31. oktobra 2009. To določbo bi bilo mogoče spremeniti le s spremembo primarne zakonodaje (protokol itd.), kar pa za 27 držav članic očitno ni prednostna naloga. Nasprotno, če nova Komisija na ta datum še ne bi bila imenovana, bi morala svoje funkcije še naprej opravljati sedanja Komisija, vendar bi bile njene pristojnosti najverjetneje omejene na vodenje tekočih poslov. Tak položaj lahko traja nekaj tednov ali kvečjemu mesec ali dva, ne pa dlje.

V takih okoliščinah bo moral novi Parlament v sodelovanju z Evropskim svetom po svojih najboljših močeh voditi postopek imenovanja nove Komisije, s čimer bo omogočil, da bo ta potekal ob upoštevanju nove sestave in novih pristojnosti Komisije ter novih pristojnosti Evropskega parlamenta, določenih z lizbonsko pogodbo.

4.2.5.  Treba je predvideti tudi možnost, da izid referenduma ne bo pozitiven in zato lizbonska pogodba ne bo mogla začeti veljati v začetku leta 2010. Pri tem se je treba zavedati, da se bodo v tem primeru še naprej uporabljala pravila iz pogodbe iz Nice in da bo moral Svet – kot je to določeno v Protokolu o širitvi Evropske unije – sprejeti odločitev o številu članov prihodnje Komisije (ki mora biti nujno manjše od števila držav članic Unije) in pogoje, pod katerimi bo potekala rotacija, ki bo temeljila na načelu enakosti, kot je to določeno v zadevnem protokolu.

Priporočilo

 

Evropski parlament bo izvoljen po pravilih iz Nice. Novih volitev po uveljavitvi lizbonske pogodbe ne bo. Vseeno bo na podlagi načela časovne neomejenosti delovanja institucij izvajal pristojnosti, ki mu jih podeljuje lizbonska pogodba.

 

Če bi se Evropski svet držal svoje odločitve, da takoj po volitvah v Evropski parlament začne postopek imenovanja Komisije in njenega predsednika, bi to izvedel po določbah pogodbe iz Nice.

 

Vseeno bi bilo bolje, če bi se Evropski svet po določilih lizbonske pogodbe predhodno neformalno posvetoval.

 

Če bi Parlament predlaganega kandidata potrdil, bi Evropski svet lahko predsednika Komisije dokončno imenoval, zaradi načela časovne neomejenosti delovanja pa bi predsednik Komisije svojo funkcijo opravljal tudi po uveljavitvi lizbonske pogodbe.

 

Po svojem imenovanju mora predsednik predlagati sestavo nove Komisije. Njegov predlog naj bi postal formalen šele po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe. Parlament mora potem z glasovanjem potrditi sestavo kolegija.

5.   Kar zadeva predsedstvo Evropskega sveta, sta bila v izjavi, priloženi sklepom Evropskega sveta iz decembra 2008, določena spodaj navedena prehodna ukrepa.

Če bi začela lizbonska pogodba veljati, ko se bo polletno obdobje predsedovanja Svetu že začelo, Evropski svet – da bi se upoštevala pripravljalna dela in bi se zagotovilo nepretrgano delovanje – soglaša z naslednjima ukrepoma:

−  pristojni organi države članice, ki v določenem polletnem obdobju predseduje Svetu, bodo do izteka tega obdobja še naprej predsedovali vsem preostalim srečanjem Sveta in Evropskega sveta ter srečanjem s tretjimi državami;

−  naslednje polletno predsedstvo Sveta bo moralo med svojim polletnim mandatom na podlagi določb pogodbe sprejeti konkretne potrebne ukrepe, kar zadeva organizacijske in stvarne vidike predsedovanja Evropskemu svetu in Svetu za zunanje zadeve. Glede teh vprašanj se bodo tesno posvetovali zadevno predsedstvo, (izvoljeni) predsednik Evropskega sveta in (imenovani) visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko.

E. Medinstitucionalnemu načrtovanju zakonodajnega obdobja naproti

Do zdaj je bilo strateško in operativno načrtovanje med institucijami več let bolj ali manj ločeno. Komisija je razvila dialog o strateškem in zakonodajnem načrtovanju z Evropskim parlamentom in vzporedno s Svetom. Obe veji zakonodajne oblasti pa med seboj nikoli ne sodelujeta pri vsebinskem dialogu v zvezi z njunimi prednostnimi politikami in operativnim načrtovanjem njunih dejavnosti. Posplošitev soodločanja in nove določbe lizbonske pogodbe spodbujajo k vzpostavitvi takega medinstitucionalnega načrtovanja.

1.   Novosti iz lizbonske pogodbe

Novosti, ki jih pri načrtovanju prinaša lizbonska pogodba, omogočajo, da se to stanje – ob ustrezni politični volji – izboljša.

1.1. Kar zadeva Komisijo, tj. institucijo, ki ima zlasti pravico do zakonodajne pobude, člen 17 določa, da „daje pobude za letno in večletno načrtovanje Unije z namenom doseči med-institucionalne sporazume“.

1.2. Kar zadeva Evropski svet, člen 15 PEU določa: "1. Evropski svet daje Uniji potrebne spodbude za njen razvoj in zanj opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje. Ne opravlja zakonodajne funkcije.“

To splošno nalogo dopolnjuje posebna naloga na področju območja svobode, varnosti in pravice: v skladu s členom 68 Pogodbe o delovanju Evropske unije „Evropski svet določi strateške smernice za zakonodajno in operativno načrtovanje na območju svobode, varnosti in pravice“.

1.3. Kar zadeva Svet, člen 16 PEU določa, da „opravlja funkcijo oblikovanja politike in usklajevanja v skladu s Pogodbama“.

Izjava 9 vsebuje osnutek sklepa Evropskega sveta o predsedovanju v Svetu, pri čemer člen 1(2) tega osnutka sklepa določa: "2. Vsak član skupine (trojke) izmenično predseduje za obdobje šestih mesecev vsem sestavam Sveta, razen Svetu za zunanje zadeve. Ostali člani skupine predsedstvu na podlagi skupnega programa pomagajo pri izpolnjevanju vseh njegovih obveznosti. Člani skupine se lahko med seboj dogovorijo za drugačno ureditev.“

Člen 3 istega osnutka sklepa določa, da „Svet za splošne zadeve, v sodelovanju s Komisijo, zagotavlja v okviru večletnega načrtovanja usklajeno in kontinuirano delo različnih sestav Sveta. Predsedujoče države članice sprejmejo ob pomoči generalnega sekretariata Sveta vse ukrepe, potrebne za organizacijo in nemoten potek dela Sveta.“

1.4. Lizbonska pogodba prav tako zagotavlja pravno podlago za večletno finančno načrtovanje (glej točko 3). Povezava s političnim in zakonodajnim načrtovanjem je potrebna tudi, če to ni posebej določeno v pogodbi.

2.   Nekaj vprašanj o obsegu in vsebini načrtovanja

2.1. Načrtovanje je že po svoji naravi potrebna medinstitucionalna naloga: če bi imela vsaka institucija Unije popolnoma samostojen program politik brez posvetovanja z drugimi institucijami in z opredelitvijo svojega časovnega razporeda glede na svoje prednostne naloge, bi bilo usklajevanje med institucijami zelo težko in bi slabo vplivalo na skladnost politik Unije in potek postopkov. Načrtovanje je torej praktično potrebno, saj je potrebno usklajevati dejavnosti različnih institucij v zvezi z nekaterimi skupno določenimi cilji. Vendar njegov cilj nikakor ni ogrožanje posebnih pristojnosti posameznih institucij in postopkov odločanja iz pogodb, zlasti rokov, ki jih določata pogodbi in so zavezujoči.

2.2. To je jasno izraženo v besedilu člena 17. Komisija daje pobude za načrtovanje, na podlagi katerega se lahko sklenejo (ni nujno) medinstitucionalni sporazumi.

Opozoriti je treba, da so medinstitucionalni sporazumi končno uradno priznani v členu 295 Pogodbe o delovanju Evropske unije: „Evropski parlament, Svet in Komisija se med seboj posvetujejo in v medsebojnem soglasju določijo načine svojega sodelovanja. V ta namen lahko v skladu s Pogodbama sklenejo med-institucionalne sporazume, ki so lahko zavezujoči.“

Iz besedila te določbe je mogoče preprosto sklepati, da so lahko medinstitucionalni sporazumi zavezujoči ali ne, odvisno od želje strank. Prav tako je jasno, da načelo, v skladu s katerim so sklenjeni medinstitucionalni sporazumi, tudi če so zavezujoči, ne more omejevati pristojnosti institucij, kot so opredeljene v pogodbah.

2.3. Kar zadeva obseg in vsebino načrtovanja, lahko prav tako razlikujemo med:

a) pobudami za strateško načrtovanje z večinoma politično vsebino, s katerimi se opredelijo prednostne naloge in politični cilji Unije za določeno obdobje;

b) pobudami, katerih namen je operativno načrtovanje dejavnosti (organizacija dela, določitev časovnega razporeda, izmenjava informacij o poteku postopkov itd.). Zadevno poročilo je osredotočeno na potrebe prve vrste načrtovanja, pri čemer se upošteva pomen drugega za dobro izvajanje ciljev, opredeljenih s strateškim načrtovanjem.

2.4. Izjava št. 9 je lahko zavajajoča, ker se v členu 3 sklicuje na „večletno načrtovanje“ v zvezi z vlogo Sveta za splošne zadeve, v členu 1(2) pa na „skupne programe“ (za 18 mesecev) skupin treh predsedstev. Očitna razlaga je, da se večletno načrtovanje nanaša na načrtovanje Komisije (člen 17(1) PEU), pri čemer je treba skupne programe predsedniških trojk vključiti v večletno načrtovanje. Dobro bi bilo, če bi Svet določil odnos med tema dvema vrstama načrtovanja.

2.5. Kadar govorimo o načrtovanju, govorimo zlasti o triu Komisija–Parlament–Svet. Vendar je treba prav tako upoštevati dva druga udeleženca: Evropski svet v vlogi dajanja političnih spodbud in visokega predstavnika v vlogi predsednika Sveta za zunanje zadeve.

3.   Povezanost strateškega in finančnega načrtovanja (večletni finančni okvir)

3.1. Treba je vzpostaviti vez med strateškim in finančnim načrtovanjem, ki je v pogodbah prvič izrecno priznana. Pogodbi celo določata, da je načrtovanje pravno zavezujoče v zvezi z letnim proračunom. Pogodba pravzaprav določa, da Svet po odobritvi Evropskega parlamenta sprejme uredbo o določitvi večletnega finančnega okvira za dobo najmanj petih let. Večletno finančno načrtovanje ima jasno politično in zakonodajno naravo: določa politične prednostne naloge Unije (na področjih dejavnosti, ki morajo biti finančno podprta) in sredstva za njihovo dosego. Opredelitev večletnega finančnega okvira vedno spremlja zakonodajni paket, v okviru katerega Komisija uresniči potrebne pobude, da se Uniji zagotovijo operativni programi, za katere so predvidena sredstva.

3.2. Vseeno pa finančni predpisi ne predstavljajo vse zakonodajne dejavnosti Unije v določenem obdobju. Lahko bi rekli, da polovica evropske zakonodaje nima finančnega učinka, na primer velik del zakonodaje o izvajanju notranjega trga, zakonodaja o približevanju/usklajevanju nacionalnih zakonodaj v različnih sektorjih, zakonodaja na davčnem področju, zakonodaja o pravosodnem sodelovanju v civilnih in kazenskih zadevah itd. Zato je pomembno, da se pri strateškem načrtovanju ustrezno upošteva tudi ta zakonodaja, upoštevati pa je treba še dejstvo, da postopek pri nekaterih obsežnih zakonodajnih paketih te vrste včasih traja veliko dlje od mandata Komisije in Parlamenta (na primer: statut evropske družbe) in je predmet posebnega spremljanja. Čez več zakonodajnih obdobij se raztezajo tudi politični programi, ki so dolgotrajni, zadevajo pa prihodnost Unije, denimo lizbonska strategija.

4.   Pogodbi/programu za zakonodajno obdobje naproti?

4.1. V tem smislu je priporočljivo, da načrtovanje med institucijami dobi obliko nekakšne "pogodbe" oziroma "programa za zakonodajno obdobje" s strateškim načrtom za posamezno zakonodajno obdobje, o katerem bi se sporazumele vse institucije. Za to bi morala Komisija ob prevzemu dolžnosti predstaviti politične prednostne naloge in strateške cilje petletnega mandata.

V svoji predstavitvi, ki bi morala biti opravljena pred koncem prvega leta nastopa njenih funkcij, bi morala Komisija predstaviti tudi osnovne usmeritve glede potrebnih evropskih sredstev za financiranje svojih strateških ciljev.

Na podlagi prednostnih nalog in ciljev, ki bi jih predstavila Komisija, bi se potem institucije – Komisija, Parlament in Svet – dogovorile o pravem "programu" oziroma "pogodbi za zakonodajno obdobje", ki bi usmerjala delovanje Unije v tem obdobju.

Ta pogodba oziroma program bi lahko bil v obliki "skupnega programa", nekakšne skupne deklaracije.

Ali bi mu lahko prisodili zavezujočo naravo? A čeprav nanj lahko gledamo kot na nekakšen medinstitucionalni sporazum, pa bi ga bilo bolj smiselno šteti za politično zavezo, katere izpodbijanje lahko povzroči izgubo političnega zaupanja med institucijami. Če pa je tak odnos zaupanja institucionaliziran, kot je na primer med Evropskim parlamentom in Komisijo, ima lahko izguba zaupanja seveda pomembne politične posledice.

4.2. Na podlagi skupne pogodbe oziroma programa bi morala torej Komisija pred koncem meseca junija v letu po prevzemu dolžnosti (N+1, pri čemer je N leto volitev v Evropski parlament) predstaviti predloge za večletni finančni okvir in seznam zakonodajnih pobud, potrebnih za uresničitev specifičnih programov izvedba tega finančnega okvira. Tako bi se lahko pogajanja o večletnem finančnem okviru razširila na drugo polovico leta N+1, celo v začetek leta N+2, finančni okvir bi bil sprejet pred koncem leta N+1 ali najkasneje do konca prvega trimesečja leta N+2, veljati pa bi začel na začetku naslednjega leta (N+2 ali – če potrebno – N+3)[16].

Ker lizbonska pogodba določa finančni okvir za vsaj pet let, bi imel ta časovni razpored prednost, saj obdobje, ki ga finančni okvir pokriva, v veliki meri sovpada z mandatom Evropskega Parlamenta in Komisije.

Treba bi bilo torej preiti s sedanjih finančnih programov za sedem let na petletne programe, kar pomeni prehodno obdobje. Najboljša rešitev bi bila, da se sedanji finančni okvir, ki velja do konca leta 2013, podaljša za dve dodatni leti, to je do konca leta 2015[17].

To bi dejansko lahko naredili brez težav, saj lizbonska pogodba zahteva, da preidemo s sedanjega „ad hoc“ sistema, ki temelji na medinstitucionalnih sporazumih, na zakonodajni akt (uredbo), sprejet po posebnem zakonodajnem postopku. Vsekakor bo ta „prehod“ potreben po uveljavitvi pogodbe. Trenutek je torej ugoden za to, da se doseže dogovor glede predlaganega podaljšanja, izvedli pa bi ga lahko sočasno z oceno, predvideno v sedanjem medinstitucionalnem sporazumu.

4.3. Pogodba oziroma program za zakonodajno obdobje bi ob večletnem finančnem okviru predstavljal bistveno vsebino večletnega načrtovanja iz člena 1(2) in člena 3 osnutka sklepa iz izjave 9, kar zadeva Komisijo in Svet za splošne zadeve.

Tako bi pogodba oziroma program lahko služila kot okvir za druga področja načrtovanja, določena z lizbonsko pogodbo, zlasti pri:

–  skupnih programih ali skupnem operativnem načrtovanju vsakega od treh predsedstev za obdobje 18 mesecev njihovega mandata (ki med drugim vsebujejo okvirni časovni razpored zakonodajnih razprav in določajo individualne programe vsakega od treh predsedstev za šest mesecev delovanja)[18]. Z vidika Evropskega parlamenta, ki bi medtem že potrdil pogodbo ali program za zakonodajno obdobje in večletni finančni okvir, bi bilo sicer treba okrepiti dialog s predsedstvom Sveta za splošne zadeve/trojko zaporednih predsedstev in jima tako dati možnost, da pri načrtovanju ustrezno uveljavita na svoje mnenje. Evropski parlament bi predvidoma lahko tudi organiziral razprave (v odborih + na plenarnem zasedanju) ter glede vsakega od programov zavzel stališče(v obliki resolucije?).

–  letnem načrtovanju v obliki delovnega in zakonodajnega programa Komisije. V zvezi s tem mora Evropski parlament vztrajati, da se okrepijo mehanizmi dialoga ob predložitvi programa Komisije, ki so zdaj urejeni z okvirnim sporazumom med Parlamentom in Komisijo. Komisija o svojem programu podrobno razpravlja tudi s Svetom. Lahko bi razmislili o krepitvi resnično medinstitucionalne narave tega postopka, da bi bil na koncu program rezultat sodelovanja vseh treh institucij oziroma da bi glede letnega načrta vse tri institucije zavzele skupno stališče.

4.4. Različne prakse pri strateškem načrtovanju morajo spremljati potrebni mehanizmi veljavnega operativnega načrtovanja in zakonodajnega usklajevanja, ki bi jih bilo treba še dopolniti in spodbuditi intenzivnejši dialog med Parlamentom in različnimi akterji. To se lahko doseže na ravni plenarnega zasedanja, pa tudi na ravni konference predsednikov političnih skupin in parlamentarnih odborov. Veljalo bi še temeljiteje razmisliti o vzpostavitvi medinstitucionalne skupine na visoki ravni (na primer: podpredsednik Parlamenta in/ali predsednik konference predsednikov + predsedstvo Sveta za splošne zadeve + podpredsednik Komisije), ki bi na rednih srečanjih obravnavala operativno načrtovanje, izmenjevala informacije glede prednostnih zadev itd.

Naj ponovno poudarimo, kako zelo pomembna bosta pri tem dogovarjanju Svet za splošne zadeve in njegovo predsedstvo. Njuna vloga bi bila še večja, če bi bil Svet za splošne zadeve zadolžen za odobritev proračuna in večletnega finančnega okvira, kot predlaga poročilo.

Priporočilo

 

1. Načrtovanje bi bilo lahko zasnovano tako:

 

–  ob nastopu funkcije nova Komisija do konca leta predstavi politične prednostne naloge in strateške cilje svojega petletnega mandata, okvirno napove načrtovane zakonodajne pobude in poda osnovne usmeritve glede potrebnih sredstev Unije za izvedbo predlaganih ciljev;

 

–  o programu razpravlja z Evropskim parlamentom in Svetom ter ga oblikuje v "pogodbo za zakonodajno obdobje", ki jo potrdijo vse tri institucije;

 

–  Komisija do konca prve polovice leta po nastopu funkcije (N+1, pri čemer je N leto evropskih volitev) pripravi predloge za večletni finančni okvir, ki mora zajemati obdobje petih let. Predloge opremi s specifičnimi zakonodajnimi pobudami, ki so potrebne za uresničitev programov izvajanja finančnih odločitev. Evropski parlament in Svet morata večletni finančni okvir sprejeti do konca leta (N+1) ali najkasneje v prvih treh mesecih naslednjega leta (N+2), kar pomeni, da bo finančni okvir lahko začel veljati na začetku naslednjega leta (N+2 ali – če potrebno – N+3).

 

–  za to bo potrebno prehodno obdobje za prehod od sedanjega finančnega načrtovanja na podlagi medinstitucionalnih sporazumov za sedem let na pravno zavezujoče načrtovanje za pet let. V ta namen se morajo institucije dogovoriti o tem, da se finančni okvir po sedanjem medinstitucionalnem sporazumu preoblikuje v uredbo, ki bo vsebovala finančni okvir, ter o podaljšanju sedanjega finančnega okvira (2007–2013) do leta 2015, da bi prihodnji finančni okvir začel veljati na začetku leta 2016 in pokrival obdobje do leta 2020.

 

–  na podlagi "pogodbe za zakonodajno obdobje" in večletnega finančnega okvira:

 

–  skupine treh predsedstev v sodelovanju s Komisijo in na podlagi dialoga z Evropskim parlamentom pripravijo skupni program oziroma skupni operativni program za 18 mesecev svojih dejavnosti; na podlagi tega skupnega programa vsako od treh predsedstev v sodelovanju s Komisijo in prek dialoga z Evropskim parlamentom pripravi svoj program za svoje polletje predsedovanja;

 

–  Komisija pripravi svoj letni delovni in zakonodajni program na podlagi poglobljenega dialoga s Svetom in Evropskim parlamentom;

 

–  Evropski parlament in Svet sprejmeta letni proračun;

 

–  vse tri institucije poglobijo medinstitucionalni dialog, da uskladijo svoje operativno načrtovanje in časovni razpored, zlasti kar zadeva sprejemanje zakonodaje.

 

2. Institucije pripravljajo okvirni sporazum, ki bo določal splošne smernice različnih faz načrtovanja.

F. Zunanje delovanje Unije

1.   V nasprotju z ustavno pogodbo lizbonska pogodba vseh določb v zvezi z zunanjim delovanjem Unije ne združuje v enem poglavju. Ustavna pogodba je vse določbe v zvezi z zunanjim delovanjem Unije združila v V. naslovu III. dela (ki na splošno ustreza Pogodbi o delovanju Evropske unije), s čimer je Konvencija želela poudariti enotnost zunanjega delovanja.

S tem, da je povzela določbe v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko v Pogodbi o Evropski uniji (Naslov V PEU)[19] in določbe o zunanjem delovanju na področjih, ki ne zadevajo SZVP, v petem delu Pogodbe o delovanju Evropske unije, ju je medvladna konferenca 2007 želela jasno ločiti. Poleg tega člen 40 PEU določa, da izvajanje teh dveh politik ne more vplivati na postopke in obseg njunih dodeljenih pristojnosti.

Čeprav je razlika predvsem simbolična in v praksi nima velikih posledic (zlasti ker je Unija postala pravna oseba in je bila opuščena delitev na stebre, člen 1(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije pa jasno določa, da imata obe pogodbi enako pravno veljavnost), pa priča o drugačnem pristopu in razumevanju stvari.

Cilj kljub temu ostaja splošna skladnost zunanjega delovanja, kar jasno poudarja lizbonska pogodba v členu 21 PEU, ko v obeh delih, ki obravnavata zunanjo politiko, povzema isti uvodni člen (člen 23 PEU in člen 205 Pogodbe o delovanju Evropske unije): „Delovanje Unije na mednarodni ravni v smislu tega poglavja temelji na načelih in uresničuje cilje ter je v skladu s splošnimi določbami iz poglavja 1“ (člena 21 in 22 PEU) (iz naslova V Pogodbe o Evropski uniji).

Glavni ukrep za zagotovitev skladnosti celotnega zunanjega delovanja Unije je gotovo oblikovanje mesta visokega predstavnika za SZVP in vzpostavitev skupne službe za zunanje delovanje (Evropske službe za zunanje delovanje), ki bo pomagala visokemu predstavniku. S tem je s pogodbo na politični in upravni ravni poskrbljeno za strukturno vez med različnimi področji zunanjega delovanja Unije, s tem pa za njihovo skladnost.

2.   Visoki predstavnik Unije za skupno zunanjo in varnostno politiko

2.1. Sedaj je visoki predstavnik (uradno) generalni sekretar Sveta, čeprav te funkcije dejansko ne izvaja, saj se osredotoča na dejavnosti v okviru funkcije visokega predstavnika, ustvarjene z amsterdamsko pogodbo. Z njegovim delovanjem je zunanja in varnostna politika Unije dobila vidnejši pomen. Konvencija je zaradi tega presodila, da ji je treba dati novo razsežnost.

Prva novost: visoki predstavnik predseduje Svetu za zunanje zadeve.

Na ta način naj bi se zagotovila večja kontinuiteta in skladnost z delovnim programom Sveta, česar je bilo v okviru predsedovanja po sistemu rotacije premalo, ker je bil vpliv programa predsedujoče države članice prevelik. Treba je poudariti, da lizbonska pogodba določa, da v primeru glasovanja v Svetu za zunanje zadeve visoki predstavnik nima pravice do glasovanja.

Eden od predstavnikov visokega predstavnika bo predsedoval tudi politično-varnostnemu odboru (PVO), medtem ko nasploh velja, da predstavniki visokega predstavnika lahko predsedujejo delovnim skupinam, zadolženim za priprave zasedanj Sveta za zunanje zadeve.

Druga novost: visoki predstavnik bo hkrati podpredsednik Komisije.

S tem naj bi zunanje delovanje Unije postalo bolj usklajeno, mobilizirana pa bi bila tudi vsa razpoložljiva sredstva in instrumenti za uresničevanje ciljev Unije. Po eni strani se je treba izogniti razlikam med skupno zunanjo politiko medvladne narave in njeno vzporednico na ravni Skupnosti, po drugi pa je treba skupno zunanjo in varnostno politiko okrepiti s pobudami in sredstvi na ravni Skupnosti.

Ta „dvojna vloga“ predpostavlja, da visoki predstavnik hkrati uživa politično zaupanje Sveta, kot podpredsednik Komisije pa zaupanje predsednika Komisije in Evropskega parlamenta. To je jasno razvidno iz postopka za njegovo imenovanje: imenuje ga Evropski svet s kvalificirano večino in soglasjem predsednika Komisije (člen 18(1)), z glasovanjem pa ga mora potrditi Komisija kot celota (opraviti mora tudi razgovore kot vsi drugi komisarji) – člen 17(7) PEU.

Evropski svet ga lahko odstavi po istem postopku (kar pomeni, da je tudi v primeru, če bi Parlament izglasoval nezaupnico Komisiji in bi torej visoki predstavnik izgubil položaj njenega podpredsednika za njegovo odstavitev potrebna kvalificirana večina v Evropskem svetu).

Pomen odnosov, ki temeljijo na političnem zaupanju med različnimi institucijami in visokim predstavnikom, je očiten. Še posebej je zaupanje med predsednikom Komisije in visokim predstavnikom pomembno za dobro zunanje delovanje Unije.

Tretja novost: visoki predstavnik se bo lahko oprl na Evropsko službo za zunanje delovanje.

To je temelj nove institucionalne strukture na področju zunanjega delovanja Unije. Poročilo, ki ga pripravlja Odbor za ustavne zadeve, bo predstavilo vizijo Evropskega parlamenta o Evropski službi za zunanje delovanje.

Četrta novost je povezana s predstavljanjem Unije, za katerega je visoki predstavnik na podlagi lizbonske pogodbe neposredno zadolžen, medtem ko v skladu s sedanjo pogodbo samo pomaga predsedstvu Sveta.

Iz tega je jasno razvidno, da pogodba bistveno spreminja funkcijo visokega predstavnika. Imel bo nalogo, da vodi skupno zunanjo in varnostno politiko Unije (vključno s skupno varnostno in obrambno politiko). S svojimi predlogi bo prispeval k oblikovanju te politike in jo izvajal po pooblastilu Sveta. Skrbeti bo moral tudi za skladnost zunanjega delovanja Unije, zato bo v Komisiji odgovoren za njene obveznosti na področju zunanjih odnosov in za usklajevanje drugih vidikov zunanjega delovanja Unije.

Njegova „dvojna vloga“ in podpora enotne službe za zunanje delovanje mu morata omogočiti, da bo zagotavljal usklajeno, kontinuirano, učinkovito in uspešno skupno zunanje delovanje Unije.

2.2. Sedanja pogodba visokemu predstavniku ne daje pravice do pobude. Prihodnja pogodba o Evropski uniji to praznino zapolnjuje. Pri oblikovanju skupne zunanje in varnostne politike lahko države članice, visoki predstavnik ali visoki predstavnik s podporo Komisije na Svet naslovijo vprašanja in mu predložijo svoje pobude ali predloge. Naj opozorimo, da člen 22 določa, da lahko visoki predstavnik in Komisija predložita skupne predloge s področja zunanjega delovanja Unije. V nekaterih primerih, ki jih določata pogodbi, so ti skupni predlogi celo obvezni, kot v primeru sprejemanja omejevalnih ukrepov (člen 215(2)) ali pri izvajanju solidarnostne klavzule (člen 222(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije).

Pogodba je torej napisana v duhu tega, da visoki predstavnik svoje delovanje čim bolj usklajuje z delom Komisije. Z lizbonsko pogodbo naj bi visoki predstavnik in Komisija ravnala v medsebojnem soglasju in oblikovala skupne ali celo enotne predloge (kar velja za SZVP, pa tudi za politiko na ravni Skupnosti), s čimer bo skupno zunanje delovanje Unije bolj usklajeno in se bodo predlagani akti lažje sprejemali.

2.3. Visoki predstavnik bo imel zelo veliko nalog, na kar nakazuje že samo število srečanj, na katerih naj bi sodeloval v skladu s svojimi posebnimi pravicami, določenimi v Pogodbi: predsedovanje Svetu za zunanje zadeve, funkcija podpredsednika Komisije, predstavljanje Unije v okviru SZVP, zavzemanje za zunanje delovanje Unije v Evropskem parlamentu, sodelovanje v Evropskem svetu... Za njegovo razbremenitev bodo sprejeti praktični ukrepi. Ti vključujejo:

  minister za zunanje zadeve države, ki predseduje Svetu, bi lahko na zahtevo visokega predstavnika v primeru njegove odsotnosti predsedoval Svetu za zunanje zadeve; prav tako bi lahko visoki predstavnik za nekatere naloge v okviru SZVP, vključno s predstavljanjem, zadolžil ministre za zunanje zadeve predsedniške trojke;

  na srečanjih Sveta bodo lahko sodelovali drugi komisarji in zastopali stališče Komisije (na način, ki bo usklajen z visokim predstavnikom), kar bi olajšalo predsedovanje. Prav tako bodo lahko drugi komisarji zadolženi za predstavljanje Unije na področjih politike Skupnosti;

  v zvezi s SZVP lizbonska pogodba določa, da lahko Svet na predlog visokega predstavnika imenuje posebne predstavnike (člen 33 PEU). Ti predstavniki zdaj opravljajo regionalne naloge. Nova pogodba njihovo vlogo pojmuje kot funkcijo „posebnega predstavnika za določena politična vprašanja“. Zaradi ustanovitve veleposlaništev Unije bo potreba po posebnih regionalnih predstavnikih manj izrazita, zato pa je treba načrtovati njihovo zadolžitev za horizontalne naloge. V tem okviru bodo lahko zadolženi tudi za nekatere naloge predstavljanja Unije navzven, ki bodo vezane na njihov mandat. Ti posebni predstavniki bodo svoje naloge opravljali pod vodstvom visokega predstavnika in so lahko zaslišani v Parlamentu. Lahko bi obravnavali možnost, da ob njihovem imenovanju Parlament izvede razgovor z njimi.

Priporočilo

 

Evropski parlament poudarja, da je odnos zaupanja med predsednikom Komisije in visokim predstavnikom bistven za uspešno delovanje slednjega.

 

Visoki predstavnik in Komisija morata na področju zunanjega delovanja in na področju SZVP v največji možni meri oblikovati skupne pobude, s čimer bo zunanje delovanje Unije bolj usklajeno s skupnim evropskim interesom.

 

Potrebni so ukrepi za razbremenitev visokega predstavnika na praktični ravni.

3.   Okrepljena vloga Evropskega parlamenta na področju zunanjega delovanja

Vlogo Parlamenta na področju skupne zunanje in varnostne politike določa člen 36 PEU. Visoki predstavnik se mora posvetovati s Parlamentom o glavnih vidikih in temeljnih usmeritvah skupne zunanje in varnostne politike ter skupne varnostne in obrambne politike ter ga obveščati o razvoju teh politik. Poskrbeti mora, da se mnenje Evropskega parlamenta „ustrezno upošteva“. Pri obveščanju Evropskega parlamenta morajo sodelovati tudi posebni predstavniki visokega predstavnika. Evropski parlament lahko za Svet in visokega predstavnika oblikuje priporočila na področju skupne zunanje in varnostne politike in skupne varnostne in obrambne politike. Dvakrat na leto mora organizirati razpravo o doseženem napredku.

Evropski parlament odobri proračun Unije, s katerim se krijejo upravni in operativni stroški skupne zunanje in varnostne politike, saj razlikovanja med obveznimi odhodki in neobveznimi odhodki ni več.

Treba ga je obveščati o poteku sklepanja mednarodnih sporazumov na področju skupne zunanje in varnostne politike.

Na drugih področjih zunanjega delovanja bo Parlament izvajal svoje običajne pravice: v skladu z določbami iz pogodb bo sodeloval pri sprejemanju zakonodajnih aktov (običajno po rednem zakonodajnem postopku, ki se bo uporabljal tudi na področju zunanje trgovine), sprejemal bo proračun Unije. Na področju mednarodnih sporazumov mora pred sprejetjem v Svetu odobriti (i) pridružitvene sporazume, (ii) sporazum o pristopu EU k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic, (iii) sporazume, ki z uvedbo postopkov sodelovanja vzpostavljajo poseben institucionalni okvir, (iv) sporazume, ki imajo znatne proračunske posledice za Unijo, in (v) sporazume na področjih, za katera velja redni zakonodajni postopek (ali posebni zakonodajni postopek, če je to potrebno).

Prav bi bilo, da se vzpostavi tesna povezava med Evropskim parlamentom in visokim predstavnikom, ki bi moral biti redno vabljen na plenarne razprave – poleg dveh letnih razprav o razvoju skupne zunanje in varnostne politike ter skupne varnostne in obrambne politike –, in sodelovati s pristojnimi parlamentarnimi odbori. To prakso bo treba razširiti na posebne predstavnike in komisarje za specifična področja zunanjega delovanja EU, ter na nekatere odgovorne osebe pri Evropski službi za zunanje delovanje, ki bodo zasedale politično pomembna delovna mesta. In čeprav mora Evropski parlament spoštovati dejstvo, da je pri obdelavi nekaterih občutljivih podatkov v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko, zlasti na področju obrambe[20], nujno potrebna diskretnost, lahko hkrati prevzame novo vlogo na področju zunanjega delovanja in pripravlja nove vrste „javnih obravnav“ v zvezi z zunanjimi odnosi, pri čemer sodelujejo pristojne osebe iz različnih institucij ali Evropske službe za zunanje delovanje, predstavniki tretjih držav ali mednarodne organizacije itd.

4.   V pogodbi so opredeljene tri vrste sklepov na področju zunanjega delovanja Unije:

–  sklepi na področju zunanjega delovanja kot celote (člen 22 PEU),

–  sklepi na področju skupne zunanje in varnostne politike (člen 26 PEU),

–  sklepi na drugih področjih zunanjega delovanja, razen skupne zunanje in varnostne politike.

4.1. Sklepi na področju zunanjega delovanja kot celote (člen 22 PEU)

Evropski svet sprejme sklepe v zvezi z določitvijo strateških interesov in ciljev EU na področju zunanjega delovanja kot celote (člen 22(1) PEU), ki so lahko povezani s skupno zunanjo in varnostno politiko ali drugimi področji zunanjega delovanja. Odloča soglasno na priporočilo Sveta v skladu z ureditvijo za posamezno področje.

4.2. Sklepi na področju skupne zunanje in varnostne politike (člen 26 PEU)

Evropski svet sprejema sklepe o opredelitvi strateških interesov ter ciljev in splošnih smernic skupne zunanje in varnostne politike (člen 26(1) PEU). Svet oblikuje skupno zunanjo in varnostno politiko ter sprejema sklepe, potrebne za njeno opredelitev in izvajanje. Tudi ti sklepi se sprejmejo soglasno (člen 26(2)).

Svet prav tako sprejema sklepe v zvezi z ukrepi, ki jih je treba izvršiti (člen 28(1)), in sklepe v zvezi s pristopom Unije do določene geografske ali vsebinske zadeve (člen 29(1)). Svet te sklepe sprejme soglasno (člen 31(1)), razen če temeljijo na sklepu Evropskega sveta o strateških interesih in ciljih Unije iz člena 22(1), če so sprejeti na predlog visokega predstavnika po posebni zahtevi Evropskega sveta (na lastno pobudo ali na pobudo visokega predstavnika), ali če se z njimi izvaja sklep o določitvi ukrepov ali stališč EU (člen 31(2)). Evropski svet lahko soglasno odloči, da se bodo navedeni sklepi sprejeli s kvalificirano večino. Nobena od teh izjem ne velja, če so sklepi v zvezi z vojaškimi ali obrambnimi zadevami.

Sklepi o imenovanju posebnega predstavnika se sprejmejo s kvalificirano večino (člen 33).

Sklep o ustanovitvi Evropske službe za zunanje delovanje sprejme Svet soglasno na predlog visokega predstavnika ter po odobritvi Komisije in posvetovanju z Evropskim parlamentom (člen 27(3)) (glej spodaj).

Prav tako soglasno (po posvetovanju z Evropskim parlamentom) sprejme Svet sklep o postopkih za hitri dostop do odobrenih sredstev iz proračuna EU za nujno financiranje pobud v okviru skupne zunanje in varnostne politike. Nasprotno se sklepi o postopkih za ustanovitev in financiranje zagonskega sklada ter njegovo upravljanje in finančni nadzor sprejmejo s kvalificirano večino (člen 41 PEU).

Soglasno se sprejemajo še sklepi, s katerimi Svet sklene mednarodne sporazume s področja skupne zunanje in varnostne politike.

4.3. Sklepi na drugih področjih zunanjega delovanja, razen skupne zunanje in varnostne politike

Splošno pravilo iz člena 22(1), v skladu s katerim Evropski svet soglasno sprejme sklepe o strateških interesih in ciljih Unije, se uporablja tudi za druge sektorje zunanjega delovanja, ne le za skupno zunanjo in varnostno politiko. Vseeno pa določitev in izvajanje politike EU na teh področjih ostaja v okviru sedanjih postopkov Skupnosti: zakonodajni akti, ki se sprejmejo po rednem ali posebnem zakonodajnem postopku v skladu z določbami iz pogodbe; sklenitev mednarodnih sporazumov, o katerih Svet običajno odloča s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta. Kljub temu se bo o nekaterih sporazumih na področju skupne trgovinske politike praviloma odločalo soglasno: pri trgovini s storitvami in gospodarskih vidikih intelektualne lastnine ter neposrednih tujih naložbah, kadar ti sporazumi vsebujejo določbe, pri katerih je za sprejetje notranjih pravil potrebno soglasje (člen 207(4) Pogodbe o delovanju Evropske unije); pri trgovini s kulturnimi in avdiovizualnimi storitvami, kadar obstaja nevarnost, da bi ti sporazumi posegali v kulturno in jezikovno raznolikost Unije; in pod določenimi pogoji pri sporazumih na področju socialnih, izobraževalnih in zdravstvenih storitev (člen 207(4)(b) Pogodbe o delovanju Evropske unije). Soglasno se bodo sprejemali tudi pridružitveni sporazumi, sporazumi o gospodarskem, finančnem in tehničnem sodelovanju z državami pristopnicami ter sporazumi na področjih, na katerih se zahteva soglasje na notranji ravni. Enako velja za sporazum o pristopu k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic (sklep o njegovi potrditvi morajo še pred začetkom veljavnosti potrditi vse države članice v skladu s svojimi ustavnimi pravili) – glej člen 218(8) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Priporočilo

 

Pri vsakem sklepu na področju zunanje politike bo treba jasno navesti, v kakšnem okviru (in v skladu s katerim členom pogodbe) je sprejet, da se pojasni nadaljnji postopek njegovega oblikovanja in izvajanja.

5.   Predstavljanje Unije navzven ima v skladu z določbami pogodbe tri razsežnosti:

–  „v zadevah, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, predsednik Evropskega sveta na svoji ravni in v tej vlogi predstavlja Unijo navzven, ne da bi to posegalo v pooblastila visokega predstavnika“ (člen 15(6) PEU);

–  „visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko zastopa Unijo v zadevah, povezanih s skupno zunanjo in varnostno politiko. V imenu Unije vodi politični dialog s tretjimi stranmi in izraža stališča Unije v mednarodnih organizacijah in na mednarodnih konferencah“ (člen 27(2) PEU);

–  Komisija skrbi za predstavljanje Unije navzven, „razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah“ (člen 17 PEU). Natančneje, Komisija je odgovorna za predstavljanje navzven na področjih v pristojnosti Skupnosti;

–  kar zadeva euro, pogodba določa, da lahko Svet na predlog Komisije sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev enotnega zastopanja v mednarodnih finančnih institucijah in na konferencah. Svet odloča po posvetovanju z Evropsko centralno banko. Zato je Komisija pred kratkim v svojem sporočilu[21] vztrajala, da je treba za prilagoditev vloge eura njegovemu gospodarskemu pomenu na mednarodni ravni razviti skupna stališča in uskladiti njegovo predstavljanje, da bo na koncu dobil enoten položaj v mednarodnih finančnih institucijah in forumih.

Pogodba na prvi pogled ne pojasni povsem dokaj nejasnega položaja, zaradi katerega je Henry Kissinger zastavil svoje znamenito vprašanje: „Koga naj pokličem, če želim govoriti z Evropo?“. Vseeno je ta vtis treba pojasniti: opozoriti je treba, da je v vseh državah članicah za zastopanje na mednarodni ravni pristojnih več političnih osebnosti.

V tem smislu lahko sklepamo, da predsednik Evropskega sveta izvaja predvsem nalogo predstavljanja. Kot navaja izraz „na svoji ravni in v tej vlogi“ je treba upoštevati, da mora v vlogi predsednika Evropskega sveta predstavljati to institucijo na ravni skupne zunanje in varnostne politike. Prav tako bi moral predstavljati Evropsko unijo pri sklepanju pogodb na ravni skupne zunanje in varnostne politike z voditelji tujih držav ali zagotoviti organizacijo in/ali zastopanje Evropskega sveta na srečanjih na visoki mednarodni ravni, kar zdaj dela predsednik vlade države članice, ki predseduje Evropskemu svetu. Vseeno pa mu to ne podeljuje statusa pobudnika skupne zunanje in varnostne politike ali privilegiranega partnerja pri sprejemanju političnih odločitev v imenu Unije. Ta vloga je na področju skupne zunanje in varnostne politike jasno dodeljena visokemu predstavniku.

Poleg določb, ki smo jih že navedli, zlasti iz člena 27(2) PEU, prvi odstavek tega člena določa, da visoki predstavnik „po pooblastilu Sveta“ s svojimi predlogi prispeva k oblikovanju te politike in njenemu izvajanju. V besedilu je dodano, da visoki predstavnik ukrepa tudi na področju skupne varnostne in obrambne politike.

Iz tega je mogoče sklepati, da visoki predstavnik zastopa EU pri oblikovanju in izvajanju skupne zunanje in varnostne politike – vključno z obrambno politiko –, kar torej vključuje dialog s tretjimi osebami in izražanje mnenja EU v mednarodnih organizacijah.

Zaradi nove funkcije predsednika Evropskega sveta in visokega predstavnika se z lizbonsko pogodbo ne dodeli nobena vloga na področju predstavljanja EU predsedniku vlade predsedujoče države članice in njenemu ministru za zunanje zadeve, ki ne bo več predsedoval Svetu za zunanje zadeve, kar pa predsedniku Evropskega sveta in visokemu predstavniku ne preprečuje, da bi predsednika vlade in ministra za zunanje zadeve predsedujoče države članice ne pooblastila za nekatere naloge zastopanja.

S tem smo torej pojasnili vlogo visokega predstavnika kot podpredsednika Komisije. Komisija je odgovorna za zastopanje EU navzven, razen na področju skupne zunanje in varnostne politike.

Pogodba določa, da je visoki predstavnik kot podpredsednik Komisije „v Komisiji [...] odgovoren za njene obveznosti na področju zunanjih odnosov in za usklajevanje drugih vidikov zunanjega delovanja Unije“. Organizacija Komisije je še vedno posebna pravica predsednika Komisije. Visoki predstavnik je kot podpredsednik Komisije odgovoren predsedniku Komisije, pri čemer zanj veljajo pravila v kolegiju. Predsednik Komisije se lahko torej odloči, da sam predseduje srečanjem komisarjev, pristojnih za področja v zvezi z zunanjim delovanjem.

Unijo na področjih, za katera je pristojna ta institucija, navzven zastopajo:

–  neposredno predsednik Komisije, zlasti na ravni predsednikov vlad;

–  podpredsednik Komisije (visoki predstavnik), ki je zadolžen za izvajanje nalog te ustanove na področju zunanjih odnosov in usklajevanja drugih področij zunanjega delovanja Evropske unije. Povsem normalno torej bo, da bo Unijo kot skupnost zastopal pri zunanjih odnosih Unije na ministrski ravni, še toliko bolj, če bodo ti vidiki povezani z vprašanji skupne zunanje in varnostne politike;

–  posamezni komisarji za specifične resorje z zunanjo razsežnostjo (visoki predstavnik usklajuje druge vidike zunanjih odnosov Unije, ne nadomešča pa komisarjev, ki skrbijo za zunanjo trgovino, razvoj itd.).

To razlago potrjuje besedilo člena 218(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s pogajanji o mednarodnih sporazumih: "3. Kadar se predvideni sporazum izključno ali v pretežnem delu nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko, Komisija ali visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije glede na predmet predvidenega sporazuma.“

Zdi se logično, da je pogajalec za sporazume, ki se izključno ali v pretežnem delu nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, neposredno visoki predstavnik ali nekdo pod njegovo pristojnostjo oziroma visoki predstavnik skupaj s Komisijo ter da je v drugih primerih pogajalec visoki predstavnik kot podpredsednik Komisije ali Komisija prek komisarja, pristojnega za določeni sektor na predlog Komisije.

Na podlagi navedenega so naše ugotovitve v nekem smislu zelo blizu predpostavki z začetka tega poglavja.

Priporočilo:

 

Evropski parlament meni, da mora biti predstavljanje Unije navzven osredotočeno na naslednja področja:

 

– predsednik Evropskega sveta ima vlogo predstavljanja EU na ravni skupne zunanje in varnostne politike, ni pa pristojen za usmerjanje politike; temu se po potrebi doda posebna vloga predstavljanja Evropskega sveta, zlasti na ravni stikov z voditelji tretjih držav;

 

– Komisija, zlasti njen predsednik, mora imeti vlogo predstavljanja na ravni vseh zunanjih odnosov in sektorskih politik, ki so vključene v zunanje delovanje EU (zunanja trgovina, razvoj itd.);

 

– visoki predstavnik mora hkrati imeti vlogo upravljanja (dajanje pobud in izvajanje) skupne zunanje in varnostne politike, zlasti pri predstavljanju Unije v stikih s tretjimi državami in v mednarodnih organizacijah; to pomeni prevzem vloge, ki jo zdaj izvaja predsedujoči Svetu za zunanje zadeve (tj. načeloma minister za zunanje zadeve predsedujoče države članice); prav tako Unijo zastopa v celotnem zunanjem delovanju ali delu zunanjega delovanja, razen pri skupni zunanji in varnostni politiki, vendar bo odgovoren predsedniku Komisije in podrejen sklepom kolegija v zvezi z drugimi vidiki zunanjega delovanja.

 

6.   Skupna varnostna in obrambna politika

Tudi na ravni skupne varnostne in obrambne politike, tj. posebnega dela skupne zunanje in varnostne politike, lizbonska pogodba predstavlja pomemben korak naprej. Pri tem naj zlasti omenimo možnost, da države članice s politično voljo in vojaškimi zmogljivostmi vzpostavijo stalno strukturirano sodelovanje na področju obrambe, ki bo sčasoma mogoče preraslo v skupno obrambo.

Na sami institucionalni ravni razen uvedbe visokega predstavnika in njegovih novih nalog spremembe niso znatne.

Še vedno gre za večinoma medvladno področje, na katerem države članice soglasno odločajo o večini vprašanj.

Vloga Evropskega sveta je, da opredeli strateške interese Unije ter določi cilje in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike, tudi pri vprašanjih, ki zadevajo obrambo na splošno iz člena 2(1) PEU. Poleg tega ob primernem času sprejme odločitev o prehodu na pravo skupno obrambo (člen 42(2)). Ta odločitev se sprejme soglasno in jo morajo odobriti vse države članice v skladu s svojimi posebnimi ustavnimi pravili.

Vse druge odločitve o določitvi in izvajanju skupne varnostne in obrambne politike sprejema Svet, skoraj vedno soglasno (običajno na predlog visokega predstavnika ali po posvetovanju z njim). Izjeme: odločitev o vzpostavitvi stalnega strukturnega sodelovanja na področju obrambe za države članice, ki imajo politično voljo in potrebna vojaška sredstva; odločitev v zvezi z določitvijo statuta, sedeža in načina delovanja Evropske obrambne agencije.

Glavna vloga Sveta na področju skupne varnostne in obrambne politike povzroča posebno težavo: ali bi moral biti za vprašanja obrambe zadolžen Svet za zunanje zadeve in ali bi bilo treba določiti posebno sestavo Sveta z ministri za obrambo? Dejstvo, da je skupna varnostna in obrambna politika sestavni del skupne zunanje in varnostne politike, za katero je po pogodbi pristojen Svet za zunanje zadev, ki mu predseduje visoki predstavnik, ter dejstvo, da je visoki predstavnik pristojen tudi za izvajanje skupne varnostne in obrambne politike in zastopanje navzven na tem področju, govori v prid temu, da Svet za zunanje zadeve prevzame pristojnost Sveta na področju skupne varnostne in obrambne politike, seveda ob sodelovanju ministrov za obrambo, kadar se razpravlja o posebnih vprašanjih na tem področju. Isto načelo bi moralo veljati za notranjo organizacijo Evropskega parlamenta na tem področju.

Na tem področju Evropski parlament nima posebne vloge, vendar ima visoki predstavnik nalogo, da obvešča Evropski parlament o glavnih spremembah pri skupni zunanji in varnostni politiki in da upošteva njegovo mnenje. Tudi Komisija ima pri skupni varnostni in obrambni politiki le pomožno vlogo oblikovanja predlogov skupaj z visokim predstavnikom (glede uporabe instrumentov Unije za misije na tem področju (člen 42(4))) in sodelovanja z Evropsko obrambno agencijo, če je to potrebno (člen 45(2)).

Priporočilo

 

Da bi se zagotovila skladnost zunanje politike in obrambe, mora vprašanja v zvezi s skupno varnostno in obrambno politiko obravnavati tudi Svet za zunanje zadeve, v katerem morajo vsakič, ko so na dnevnem redu posebna vprašanja na tem področju, sodelovati ministri za obrambo.

  • [1]  Poročilo Leinen o novi vlogi in pristojnostih Parlamenta pri izvajanju lizbonske pogodbe in poročilo Corbett o splošni reviziji poslovnika Evropskega parlamenta.
  • [2]  Poročilo poslanca Broka o institucionalnih vidikih ustanovitve evropske službe za zunanje delovanje v pripravi v odboru za ustavne zadeve.
  • [3]  Poročilo Brok o razvoju odnosov med Evropskim parlamentom in nacionalnimi parlamenti na podlagi lizbonske pogodbe.
  • [4]  A6-0179/2005: Poročilo o smernicah za potrditev Evropske komisije (7. junij 2005, Andrew Duff).
  • [5]  Poseganje Evropskega sveta v potek nekaterih zakonodajnih postopkov (glej spodaj) se ne more šteti za izvajanje zakonodajnih funkcij, ker gre v primerih posameznih blokad zgolj za sprejemanje odločitev o poteku postopka in ne za vmešavanje v vsebino zadevne zakonodaje.
  • [6]  Obstajajo še druge podobne posebne klavzule: drugi pododstavek člena 312(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije o prehodu na kvalificirano večino za sprejetje večletnega finančnega okvira ali člen 31(3) Pogodbe o Evropski uniji o prehodu na kvalificirano večino za sprejetje odločitev na področju SZVP.
  • [7]  Po člena 86 enako velja za razširitev pristojnosti prihodnjega evropskega javnega tožilstva, čeprav ima v tem primeru Evropski svet bolj vlogo katalizatorja in ne "zasilne zavore".
  • [8]  Resolucija o smernicah za potrditev Evropske komisije (odstavek 3), o kateri se je glasovalo 11. 12. 2005 na podlagi poročila poslanca Duffa.
  • [9]  A6-0179/2005: Poročilo o smernicah za potrditev Evropske komisije (7. junij 2005, Andrew Duff).
  • [10]  A6 - 0198/2008: Poročilo o spremembi Poslovnika Parlamenta v zvezi s potrditvijo Komisije (29. maj 2008).
  • [11]  Sedeži so med države članice razdeljeni „proporcionalno upadajoče“, z največ 96 sedeži in najmanj 6 sedeži na državo članico.
  • [12]  A6 - 0351/2007: Poročilo o sestavi Evropskega parlamenta (3. oktober 2007, Alain Lamassoure in Adrien Severin).
  • [13]  Nekateri evropski voditelji, med drugim francoski predsednik Nicolas Sarkozy, v svojih izjavah omenjajo možnost, da bi to izvedli ob podpisu pristopne pogodbe s Hrvaško. To bi bilo možno, če bi bila pristopna pogodba podpisana in ratificirana pravočasno, da bi bilo mogoče sestavo Evropskega parlamenta prilagoditi v približno istem času, kot bi začela veljati lizbonska pogodba. Vseeno pa bi bilo treba ob tej prilagoditvi upoštevati še število poslancev, dodeljeno Hrvaški, s čimer bi število poslancev Evropskega parlamenta že med mandatom 2009–2014 preseglo število 754. To bi bilo izvedljivo, če bi bil dosežen neformalni dogovor z Evropskim parlamentom (kot se je to zgodilo pred sprejetjem lizbonske pogodbe), pri čemer bi bilo treba upoštevati dejstvo, da bo moral po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe Evropski parlament na lastno pobudo in z odobritvijo Evropskega sveta odločiti o sestavi Evropskega parlamenta in zlasti o novi razdelitvi sedežev, saj se bo, glede na načela in postopek iz lizbonske pogodbe, ob volitvah leta 2014 moralo število poslancev zmanjšati na 751.
  • [14]  To bi bila namreč bolj ali manj le ponovitev scenarija iz leta 2004, ki se je neformalno že večinoma skladal s priporočili iz ustavne pogodbe, ki je bila tik pred sklenitvijo, ta priporočila pa so bila nato potrjena v lizbonski pogodbi. Evropski svet bi s tem pokazal politično voljo, saj bi izrazil pripravljenost, da upošteva voljo evropskih volivcev.
  • [15]  Kot je bila spremenjena z Aktom o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (člen 45(c)).
  • [16]  V zvezi s tem glej poročilo gospoda Bögeja o političnih izzivih in proračunskih sredstvih razširjene Unije 2007–2013 in poročilo gospe Guy-Quint.
  • [17]  Medinstitucionalni sporazum o proračunski disciplini in dobrem finančnem poslovodenju z dne 17. maja 2006.
  • [18]  Tako vloga Komisije v zvezi z letnim načrtovanjem Sveta za splošne zadeve ustreza temu, kar je predvideno v okviru navedene izjave 9 ali Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje.
  • [19]  Čeprav se imenuje „Splošne določbe o zunanjem delovanju Unije in posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“, vsebuje le dva člena, ki na splošno določata načela zunanjega delovanja EU, vsi ostali pa zadevajo SZVP.
  • [20]  Za začetek veljavnosti nove pogodbe je sicer potrebna revizija medinstitucionalnega sporazuma v zvezi z dostopom Evropskega parlamenta do občutljivih podatkov Sveta na področju varnostne in obrambne politike (Medinstitucionalni sporazum z dne 20. novembra 2002 med Evropskim parlamentom in Svetom v zvezi z dostopom Evropskega parlamenta do občutljivih podatkov Sveta na področju varnostne in obrambne politike).
  • [21]  Sporočilo Komisije z dne 7. maja 2008 ob deseti obletnici uvedbe eura.

MNENJE Odbora za razvoj (17.2.2009)

za Odbor za ustavne zadeve

o vplivu lizbonske pogodbe na razvoj institucionalnega ravnotežja v Evropski uniji
(2008/2073(INI))

Poročevalec: Renate Weber

POBUDE

Odbor za razvoj poziva Odbor za ustavne zadeve kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:

1.   pozdravlja dejstvo, da lizbonska pogodba določa, da se „politika razvojnega sodelovanja Unije ter politike držav članic med seboj dopolnjujejo in krepijo“ in da je glavni cilj te politike „zmanjšanje in dolgoročno izkoreninjenje revščine“, ter poudarja, da je politika razvojnega sodelovanja avtonomna in prepoznavna politika z opredeljenimi posebnimi cilji;

2.   poudarja, da si morajo države članice in Unija prizadevati za okrepljeno usklajevanje na področju donatorstva in za boljšo delitev dela, kar mora prispevati k večji učinkovitosti pomoči, ter poziva institucije EU, naj v večji meri izvajajo usklajevalno vlogo;

3.   pozdravlja dejstvo, da lizbonska pogodba ohranja postopek soodločanja na področju razvojnega sodelovanja; poudarja, da to pomeni, da mora Parlament v celoti izkoristiti svoje pristojnosti za oblikovanje vsebine uredb in svojo pravico do demokratičnega nadzora vseh vidikov politike razvojnega sodelovanja EU;

4.   ugotavlja, da je Evropski svet na zasedanju dne 11. in 12. decembra 2008 sprejel politično odločitev, da bo ohranil enako število Komisarjev, in sicer po enega iz vsake države članice, ter poziva novega predsednika Komisije, naj pri razporejanju delovnih področij upošteva potrebne posebnosti razvojnega sodelovanja kot avtonomnega političnega področja;

5.   odobrava ustanovitev nove pomembne funkcije visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, vendar ugotavlja, da obstaja nevarnost, da bodo zunanji odnosi in varnostne politike opredeljeni kot prednostni na račun razvojnih prednostnih nalog; opozarja, da so v lizbonski pogodbi razvojna politika in druge zunanje politike na isti ravni;

6.   poudarja, da bi moralo osebje Evropske službe za zunanjepolitično delovanje vključevati zadostno število razvojnih strokovnjakov;

7.   je prepričan, da bo izvajanje lizbonske pogodbe priložnost za pregled institucionalne ureditve Evropske komisije in izboljšanje razdelitve pristojnosti med generalnim direktoratom Komisije za razvoj (GD DEV) in zunanje zadeve (GD RELEX), z namenom povečanja učinkovitosti in skladnosti, in sicer tako, da bi bil generalni direktorat za razvoj pristojen za vse politike razvojnega sodelovanja in programe na vseh geografskih področjih (ne le za države AKP, ampak tudi za države, ki so upravičene do instrumenta razvojnega sodelovanja), ter da bi bil EuropeAid vključen v generalni direktorat za razvoj; v zvezi s tem poziva k večjemu sodelovanju med generalnim direktoratom za razvoj in generalnim direktoratom za zunanje zadeve pri uresničevanju splošnih ciljev zunanjega delovanja EU;

8.   vztraja, da je za zagotovitev skladnosti razvojnih politik na upravni ravni treba ustanoviti poseben generalni direktorat za razvoj, ki bo pristojen za oblikovanje politike, svetovanje in vodenje razvojnega sodelovanja Evropske unije.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

17.2.2009

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

20

0

3

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Thierry Cornillet, Corina Creţu, Alexandra Dobolyi, Fernando Fernández Martín, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, José Javier Pomés Ruiz, José Ribeiro e Castro, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Renate Weber, Gabriele Zimmer

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU

Datum sprejetja

9.3.2009

 

 

 

Izid končnega glasovanja

+:

–:

0:

19

1

1

Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju

Enrique Barón Crespo, Bastiaan Belder, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Martin Kastler, Timothy Kirkhope, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Adrian Severin, József Szájer, Riccardo Ventre, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski

Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju

Costas Botopoulos, Catherine Boursier, Elmar Brok, Carlos Carnero González, Panayiotis Demetriou, Sirpa Pietikäinen