относно финансовите аспекти на Договора от Лисабон

(2008/2054(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност, подписан на 13 декември 2007 г.(1)(по-нататък наричан „Договор от Лисабон“),

–   като взе предвид Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, изменени с Единния европейски акт и с Договорите от Маастрихт, Амстердам и Ница,

–   като взе предвид Междуинституционално споразумение от 17 май 2006 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление,(2)

–   като взе предвид своята резолюция от 11 март 2003 г. относно реформата на бюджетната процедура: евентуални възможности с оглед изменението на договорите,(3)

–   като взе предвид своята резолюция от 29 март 2007 г. относно бъдещето на собствените ресурси на Европейския съюз,(4)

–   като взе предвид своята резолюция от 8 юни 2005 г. за политическите предизвикателства и бюджетните средства на разширения Съюз за периода 2007-2013 г.(5),

-    - като взе предвид заключенията на Европейския съвет от 11 и 12 декември 2008 г. относно подхода при подновяването на работата във връзка с Договора от Лисабон,

–   като взе предвид член 45 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисията по бюджети и становищата на комисията по външни работи и комисията по земеделие и развитие на селските райони (A6-0183/2009),

A. като има предвид, че Договорът от Лисабон внася значителни промени по отношение на финансовите средства на Съюза, и по-специално в областта на междуинституционалните отношения и процедурите на вземане на решения,

Б.  като има предвид, че той въвежда ясна йерархия между основните актове за финансовите и бюджетни процедури на Съюза и по такъв начин внася необходимата яснота относно системата за вземане на решения,

В.  като има предвид, че многогодишната финансова рамка (МФР), която планира многогодишните разходи, дава финансово изражение на политическите приоритети на Съюза и определя таван за разходите му за даден период, се превръща в Договора от Лисабон в юридически обвързващ акт, базиращ се върху специално ново правно основание за приемането на регламент, съдържащ тази рамка,

Г.  като има предвид, че несъвпаденето по време на финансовите рамки, от една страна, и мандатите на Европейския парламент и на Комисията, от друга, досега бяха причина Парламентът отчасти да не може да използва своите бюджетни правомощия, тъй като често е обвързан с финансова рамка, договорена и приета от предишния Парламент,

Д. като има предвид, че ако няма никакви изменения в графика, някои състави на Парламента няма никога да са в състояние да вземат бюджетни решения, които да ги касаят, тъй като финансовата рамка, приета от предшествениците им, обхваща целия им мандат,

Е. като има предвид, че понастоящем ограничените налични резерви за всяка функция, както и намалените средства за маханизмите за гъвкавост, които могат да се използват, правят много трудна адекватната реакция на Съюза спрямо непредвидени политически събития и рискуват да опразнят от съдържание годишната бюджетна процедура,

Ж. като има предвид, че влизането в сила на Договора от Лисабон изисква от институциите, отговорни за финансовите и бюджетните решения на Съюза, да постигнат съгласие за оптимален преход към новите юридически актове и новите процедури за вземане на решения,

З. като има предвид, че в интерес на доброто функциониране на икономическия и паричен съюз, бюджетът на ЕС следва да бъде взет под внимание при координирането на бюджетните стратегии на държавите-членки

И. като има предвид, че Европейският съвет от 11 и 12 декември 2008 г. потвърди, че Договорът от Лисабон е необходим, за да се подпомогне по-ефикасното, по-демократичното и по-ефективно функциониране на разширения Съюз, включително що се отнася до международните отношения, както и че дефинира подход и законови гаранции в отговор на тревогите на ирландските избиратели, с цел да се обезпечи влизането в сила на договора преди края на 2009 г., при зачитане на целите на Договорите,

Обща оценка

1. приветства напредъка, постигнат от Договора от Лисабон, по отношение на демократичния контрол и прозрачността във финансите на Съюза; посочва необходимостта от подобряване и приспособяване на механизмите за междуинституционално съгласуване и на методите за вътрешно сътрудничество, които да дадат възможност на Парламента да използва изцяло новите си правомощия;

Собствени ресурси

2.   изразява съжаление, че по отношение на собствените ресурси на Съюза държавите-членки не се възползваха от възможността да установят система на истински собствени ресурси на Съюза - по-справедлива, по-прозрачна, по-лесно възприемана от гражданите и ръководена от по-демократична процедура за вземане на решения;

3.   изразява съжаление, по-конкретно, че не е постигнат никакъв напредък по отношение на включването на Парламента в определянето на лимита и видовете собствени ресурси, с които разполага Съюзът; припомня, че се запазва разделението между решенията за приходите и решенията за разходите;

4.   приветства, от друга страна, положените усилия по отношение на възможността да се приемат мерки за изпълнение на решението за собствените средства благодарение на специална законодателна процедура, според която Съветът решава с квалифицирано мнозинство едва след одобрението на Парламента;

5.  призовава Съвета да използва максимално този начин, за да стане процедурата по вземане на решение по-гъвкава;

Многогодишна финансова рамка

6.   приветства даването на официален статут в Договора от Лисабон на многогодишната финансова рамка, която става юридически обвързващ акт; посочва, че МФР планира разходите на Съюза и им определя таван за даден период, като допринася за засилването на бюджетната дисциплина;

7.   посреща със задоволство обстоятелството, че регламентът, определящ МФР, ще трябва да бъде одобряван съвместно от Парламента и Съвета чрез специална процедура;

8.   въпреки това изразява съжаление, че Договорът от Лисабон запазва изискването за решение с единодушие на Съвета за приемане на МФР, което прави вземането на решение много трудно и благоприятства преговори в духа на „най-малкия общ знаменател“; затова насърчава Европейския съвет да използва възможно най-скоро клаузата, позволяваща му въз основа на решение с единодушие да премине към квалифицирано мнозинство за приемането на МФР;

9.   също така изразява съжаление за това, че в новата процедура Парламентът разполага единствено с право на одобрение, а не с истинско право на съвместно вземане на решения; подчертава обаче, че Договорът от Лисабон предвижда институциите от самото начало на процедурата да използват всички необходими мерки, за да гарантират крайния й успех; затова приканва Съвета от самото начало на процедурата да изрази готовност за провеждане на структуриран политически диалог с Парламента, за да отчете изцяло неговите приоритети;

10. констатира, че Договорът от Лисабон предвижда МФР да определя не само „размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания”, но също така „всички други разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура“;(6)

Срок на МФР

11. приветства факта, че Договорът от Лисабон позволява финансово планиране за срок от пет години, така че, при условие че се осъществят необходимите изменения, МФР да съвпада, докоркото е възможно, с продължителността на мандатите на Парламента и на Комисията, както изисква демократическата логика; подчертава, че биха могли да бъдат изискани специални мерки с цел да се отговори на нуждите на специфични политики за по-дълги финансови периоди;

12. затова подкрепя преминаването към петгодишна МФР, но разбира, че пълно съвпадение между МФР, от една страна, и мандатите на Европейския парламент и на Комисията, от друга, може да се окаже трудно постижимо, тъй като счита, че може да е необходима една година за преговори, за да се даде възможност на всеки нов състав на Парламента и на Комисията да вземат основните решения за финансовата си политика за срока на своя мандат;

13. счита за много положително включването на МФР в един цялостен подход за стратегическо междуинституционално планиране - понятие, което впрочем е консолидирано в Договора от Лисабон, - както бе предложено в доклада на комисията по конституционни въпроси относно междуинституционалното равновесие(7);

14. подкрепя направеното в доклада предложение новият състав на Комисията, при представянето на своята „програма за мандата”, да представя предложения за насоките на финансовата рамка, които счита за необходими за изпълнението на политическите приоритети на мандата си, приоритети, които след постигане на споразумение между институциите относно програмата за мандата ще бъдат развити в МФР чрез предложенията на Комисията;

15. освен това счита, че още по време на дебатите в пленарна зала и изслушванията пред парламентарните комисии кандидатът за председател на Комисията следва да бъде в състояние да представи подробности за очакваните финансови последици от политическите цели, които новата Комисия ще се стреми да постигне;

16. подчертава, че преминаването към система на петгодишно финансово планиране като посочената по-горе може да изисква продължаването и адаптирането на настоящата МФР до 2016 г. включително, за да може следваща петгодишна МФР да влезе в сила най-късно в началото на 2017 г.(8); препоръчва преговорите за следващата МФР за бъдат при всички случаи приключени до края на първото тримесечие на 2016 г. с цел да се позволи бюджетната процедура за 2017 г. да започне вече в границите на параметрите от рамката, която ще е в сила през 2017 г.;

17. подчертава, че преговорите следва да се проведат така, че да е възможно институциите да предвидят влизането в сила на нова МФР още през 2016 г.;

18. счита, че продължаването и адаптирането на настоящата МФР следва да бъдат взети под внимание при провеждането на следващия междинен преглед през 2010 г.;

Гъвкавост

19. подчертава, че юридически обвързващият характер на МФР изисква повече от всякога въвеждането на по-голяма гъвкавост, позволяваща на Европейския съюза да реагира на непредвидени предизвикателства по достатъчно гъвкав и ефикасен начин, както в рамките на Съюза, така и извън него;

20. обръща внимание на обстоятелството, че Договорът от Лисабон предвижда таваните и другите разпоредби от МФР, съответстващи на последната текуща година, ще бъдат продължени, ако новата МФР не бъде приета преди приключването на предишната; счита, че това представлява допълнителен аргумент в полза на по-голяма гъвкавост;

21. във връзка с това настоява колко е важно да се засилват механизмите на гъвкавост в рамките на всяка функция и между отделните функции, от една страна, и чрез специфични инструменти за гъвкавост, които могат да се мобилизират извън резервите, от друга;

22. припомня, че комисията по бюджети ще изрази становище по тези въпроси при приемането на нейния доклад относно междинния преглед на финансовата рамка 2007-2013 г.;

Преход от междуинституционалното споразумение към МФР

23. припомня необходимостта преди влизането в сила на Договора от Лисабон своевременно да се постигне споразумение между институциите относно начина на преминаване от настоящото междуинституционално споразумение към МФР, съдържаща се в юридически акт, както е предвидено в Договора от Лисабон; припомня, че е необходим срок от осем седмици, за да могат националните парламенти да разгледат предложенията за законодателни актове;

24. във връзка с това счита, че ще трябва да се постигне споразумение относно разпределението на разпоредбите, съдържащи се понастоящем в междуинституционалното споразумение и които трябва да се прехвърлят към МФР, относно разпоредбите, които ще се включат в бъдещия финансов регламент, както и относно разпоредбите, които биха оправдали при необходимост запазването на междуинституционално споразумение, евентуално обогатено с нови разпоредби, относно бюджетното сътрудничество; припомня, че това деление на разпоредбите на настоящото междуинституционално споразумение следва да се извърши въз основа на критериите, посочени в самия Договор от Лисабон;

Годишна бюджетна процедура

25. приветства със задоволство премахването на разграничаването между задължителни и незадължителни разходи, в резултат на което Парламентът получава правомощия, равни с тези на Съвета, за вземане на решения по отношение на всички разходи на Съюза;

26. подчертава, че премахването на разграничаването между задължителни и незадължителни разходи не влиза в противоречие със задължението на Съюза за спазване на финансовите си ангажименти и изразява задоволството си от факта, че в Договора от Лисабон се признава, че е задължение на Европейския парламент, Съвета и Комисията да следят за „наличието на финансови средства, позволяващи на Съюза да изпълнява своите правни задължения спрямо трети страни”(9).

27. отбелязва, че промените в годишната процедура следва да са насочени към нейното опростяване с въвеждането на единствено четене за всяка институция и създаването на различни механизми за улесняване на постигането на съгласие между двата клона на бюджетния орган; подчертава, че тези промени трябва да доведат до намаляване на бюрократичните процедури;

Роля на Комисията

28. подчертава засилването на ролята на Комисията, на която се дава право

на инициатива в бюджетната област и може да внася изменения в проектобюджета си до свикването на помирителния комитет;

29. изразява задоволството си, че в Договора се признава също така, че е задължение на Комисията да предприеме всички необходими инициативи за сближаване на позициите на Парламента и Съвета по време на работата на помирителния комитет, като го приканва по този начин да поеме изцяло ролята си на посредник между Парламента и Съвета с цел постигане на съгласие;

Изцяло нов подход

30. привлича вниманието върху факта, че в новата процедура се предвижда само едно четене на проектобюджета от страна на всяка институция; подчертава, че новата процедура и предвиденото от нея едно четене де факто не дават вече възможност на институциите да внасят промени в позицията си на второ четене както преди; изразява следователно убеждение, че тази процедура поражда необходимост Парламентът да определи своите политически приоритети на ранен етап и да адаптира по съответния начин своите оперативни подход и организация, позволяващи постигането на всички набелязани цели;

31. припомня, че това четене трябва да утвърждава политическите приоритети на Парламента, но трябва също така да му позволява да постигне съгласие със Съвета в резултат от работата на помирителния съвет (или да гласува отново внесените от него изменения с голямо мнозинство, в случай на одобрение от страна на Парламента и отхвърляне от Съвета на текста, по който помирителния комитет е постигнал съгласие);

32. подчертава в тази връзка значението на поддържането на прагматичен график, подобен на настоящия, и призовава за своевременно изготвяне на механизмите за съгласуване; припомня от друга страна, че въвеждането на неформални механизми за диалог между институциите е от първостепенно значение за улесняването на постигане на съгласие преди началото на процедурата, а след това и в нейния ход;

33. изразява убеждението си, че Договорът от Лисабон ще засили правомощията на Парламента, при условие че последният съумее да намери начините за ефективно управление на по-натоварения график и повишената необходимост от предварителни решения, до които води новата процедура;

34. счита, че за в бъдеще ще се увеличи значението на резолюцията на Парламента преди първото заседание по съгласуване, тъй като тя ще позволява на Парламента официално да обяви бюджетните си приоритети за следващата бюджетна година, невъзпиран от тактически съображения, свързани с позицията на Съвета относно проектобюджета; счита, че въпросната резолюция ще позволи също така на другите институции да получат ясна представа за приоритетите на Парламента преди междуинституционалните преговори; добавя, че това също така ще предостави на Европейския парламент възможността да даде някои първоначални насоки относно пилотните проекти и подготвителните дейности;

35. припомня, че тези приоритети ще бъдат също така от голяма полза за Парламента като насоки за четенето на проектобюджета в ЕП, а за неговата делегация - като мандат за водене на преговори в рамките на помирителния комитет;

36. подчертава необходимостта от организиране на тристранен диалог през месец юли всяка година, с което да се позволи на всяка институция да добие ясна представа за приоритетите на другите страни, а на Парламента - да доведе до знанието на другите институции съдържанието на юлската си резолюция относно проектобюджета;

37. подчертава политическата полза от провеждането – при зачитане на правомощията на всяка страна – на задълбочен диалог със съответстващите комисии на националните парламенти относно проектобюджета и приоритетите на Парламента за годишната бюджетна процедура;

Помирителен комитет

38. подчертава значението, което ще придобие за в бъдеще помирителният комитет, в качеството си на инстанция, в която се преодоляват политическите различия между двата клона на бюджетния орган; припомня, че този комитет ще има за задача да постигне, в срок от 21 дена, споразумение по компромисен текст, който ще влезе в сила, ако не е отхвърлен от бюджетния орган; счита, че трябва да се гарантира, че този комитет има политически състав на най-високо равнище;

39. изразява задоволство, че Договорът от Лисабон дава на Парламента решаваща роля в края на процедурата; отбелязва, че:

–  изготвеният в рамките на помирителния комитет текст („общият проект”) не се счита за приет, ако Парламентът се противопостави на това (с мнозинство от съставляващите го членове);

–  ако Съветът отхвърли общия проект, а Парламентът го одобри, той или се счита за приет във вида, в който е, или Парламентът може с квалифицирано мнозинство (мнозинство от съставляващите го членове и три пети от подадените гласове) да наложи измененията, приети от него по време на четенето на проектобюджета;

40. подчертава, че е желателно делегацията на Парламента в помирителния комитет да бъде председателствана от председателя на комисията по бюджети и да включва, ако това е необходимо и без да се засяга политическият характер на определянето на членовете й от политическите групи, освен членовете на тази комисия и членове на специализирани парламентарни комисии, в случай че предмет на преговори е специфичен въпрос от тяхната сфера на компетентност;

41. приканва Съвета да постигне в кратки срокове споразумение с Парламента относно начина на функциониране на помирителния комитет;

42. от своя страна счита, че помирителният комитет следва да може да заседава поне два пъти и, ако това е необходимо за постигане на споразумение, на най високо политическо равнище, като заседанията му се предхождат от подготвителен политически тристранен диалог според традиционния модел; припомня необходимостта представителите на Съвета да разполагат на тези срещи с политически мандат за водене на преговори;

43. предлага тези срещи да се подготвят от междуинституционална подготвителна група, състояща се от главния докладчик и представители на политическите групи от страна на Парламента и от постоянния представител на държавата, упражняваща председателството, като съществува възможността той да е придружен от представители на другите две държави от „тройката”;

44. припомня също така, че институциите трябва да постигнат съгласие относно състава на секретариата на този комитет, който следва най-вероятно да се състои от длъжностни лица от двата клона на бюджетния орган и да бъде подпомаган от Комисията;

Въпроси, свързани със селското стопанство

45. привлича вниманието върху факта, че правилото, според което Комисията не може да внася повече промени в представения от нея проект след свикването на помирителния комитет, не дава вече възможност за прибягване до традиционното писмо за внасяне на корекции към проектобюджета, изпращано през есента, за да се отчитат актуализираните предвиждания за селскостопанската политика и отражението й върху бюджета; счита, че в такъв случай най-подходящата процедура е, след като са известни всички окончателни данни относно селското стопанство, Комисията да представи по целесъобразност специфичен коригиращ проектобюджет за селското стопанство;

Връзки със законодателната власт

46. подчертава, че разширяването на бюджетните правомощия на Парламента, така че да включват всички разходи на Съюза, паралелно с почти повсеместното прилагане на процедурата за съвместно вземане на решения налагат необходимостта от отчитане в по-голяма степен на законодателната дейност, свързана с бюджета; за тази цел счита за необходимо засилването на сътрудничеството между комисията по бюджети и секторните комисии, така че надлежно да се отчита отражението на законодателната дейност на Парламента във финансовата сфера, по-специално нейното отражение върху МФР и годишния бюджет; предлага в тази връзка помирителните комитети в законодателната област, свиквани по въпроси , имащи финансово отражение, да включват член на комисията по бюджети; припомня, в тази връзка, работата на работната група по въпросите на парламентарната реформа, не на последно място що се отнася до специфичните форми на сътрудничество между парламентарните комисии, изложени в третия междинен доклад;

47. припомня също така, че в Договора от Лисабон задължението да се следи за спазването на бюджетната дисциплина засяга всички институции на Съюза; припомня, че правилника за дейността на Парламента предвижда вече специфична процедура, за да се гарантира спазването на този принцип; счита, че тази процедура трябва да стане по-оперативна и ефикасна;

Финансов регламент

48. изразява задоволството си от факта, че Финансовият регламент ще се приема от Парламента и Съвета в съответствие с обикновената законодателна процедура (съвместно вземане на решения), след становище, представено от Сметната палата;

49. припомня, че Договорът от Лисабон съдържа основните разпоредби за разграничаване между разпоредбите на настоящото междуинституционално споразумение, които следва да бъдат включени в бъдещето междуинституционално споразумение, и тези, които следва по-скоро да станат част от МФР;

50. отбелязва въпреки това, че Финансовият регламент следва да включва всички разпоредби, необходими за определяне на рамките на процедурата в съответствие с разпоредбите на Договора(10); счита, че тази формулировка следва да обхваща функционирането на помирителния комитет, механизма за задействане на процедурата и, разбира се, актуализирането на разпоредбите от Финансовия регламент, пряко засегнати от измененията, внесени от Договора от Лисабон, а именно: премахване на разделението между задължителни и незадължителни разходи, нова процедура на съвместно вземане на решение относно прехвърлянето на средства, т.н.

51. счита, че е от първостепенно значение институциите своевременно да постигнат политическо споразумение по тези въпроси, така че след влизането в сила на Договора от Лисабон да могат бързо да бъдат въведени необходимите изменения на Финансовия регламент съгласно новата процедура и, ако това е необходимо, да бъдат предвидени временни споразумения, които да позволят плавното протичане на бюджетната процедура;

52. приканва Комисията своевременно да представи предложение, което да позволи на Парламента и Съвета да постигнат споразумение относно прилагането на това разграничаване, посочено в параграф 49, към съдържанието на настоящото междуинституционно споразумение;

53. подчертава, че в никакъв случай не трябва да се смесва това адаптиране на Финасовия регламент с преразглаждането му на три години, предвидено за 2010 г.;

Отражение върху бюджета на институционалните промени и новите компетентности на Съюза

54. отбелязва, че влизането в сила на Договора от Лисабон ще има отражение върху бюджета на Съюза що се отнася до нововъденията, които той включва на институционално ниво, по-специално превръщането на Европейския съвет в институция и създаването на поста постоянен председател, както и създаването на длъжността върховен представител и на Европейската служба за външна дейност, която го подпомага при изпълнение на функциите му;

55. отново заявява намерението си да упражнява изцяло бюджетните си правомощия по отношение на институционалните нововъведения и подчертава значението на навременното постигане на политическо споразумение със Съвета относно финансирането на Европейския съвет и по-специално поста постоянен председател на Европейския съвет, както и относно финансирането на бъдещата Европейската служба за външна дейност; подчертава, че финансирането на тази служба следва да остане изцяло под контрола на бюджетните органи;

56. отбелязва, че в рамките на Общата външна политика и политика на сигурност и на Общата политика за сигурност и отбрана Договорът от Лисабон предвижда създаването на нови процедури за предоставяне на бърз достъп до бюджета на Съюза и за създаване на начален фонд, съставен от вноски на държавите-членки; въпреки това подчертава, че всички външни дейности на Съюза следва по правило да бъдат финансирани от бюджетни кредити на Общността и само по изключение - в извънредни случаи - от вноски извън бюджета на Съюза;

57. отбелязва, че Договорът от Лисабон ще има също така финансово отражение, впрочем ограничено, вследствие на новите специфични компетентности, които Съюзът придобива; декларира, че е готов да анализира, в подходящия момент, конкретните последствия от упражняването на тези нови компетентности; счита, че прилагането им в тяхната цялост със сигурност няма да се осъществи непосредствено след влизането в сила на Договора от Лисабон, а постепенно в процеса на изготвяне на отнасящите се до тях законодателни предложения; счита въпреки това , че финансирането им не трябва да е за сметка на финансирането на сегашните дейности на Съюза;

Съгласуване с националните бюджети

58. би желал да покани националните парламенти да вземат ежегодно участие в съвместен публичен дебат във връзка с насоките за национална и общностна бюджетна политика, преди разглеждането на съответните проектобюджети, с цел да се определи от самото начало рамка за общ размисъл относно координирането на националните политики на държавите-членки, като в същото време се вземе под внимание общностния принос;

59. изтъква, че решението относно разпределянето на разходите от бюджета на ЕС по отношение на главните цели на ЕС би могло да бъде осветлено по полезен начин с ежегодното публикуване от всяка държава-членка на бюджетните кредити от националния и евентуално регионалния бюджет, които способстват за постигането на тези цели;

°

° °

60. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, Комисията и парламентите на държавите-членки.

(1) ОВ C 306, 17.12.2007 г., стр. 1. (2) ОВ C 139, 14.06.2006 г., стр. 1. (3) ОВ C 61 E, 10.03.2004 г., стр. 143. (4) ОВ C 27 E, 31.01.2008 г., стр. 214. (5) ОВ C 124 E, 25.05.2006 г., стр. 373. (6) Член 312, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (консолидирана версия) (ОВ C 115, 09.05.2008 г., стр. 47). (7) Доклад от 18 март 2009 г.относно въздействието на Договора от Лисабон върху развитието на институционалното равновесие в Европейския съюз (A6-0142/2009). (8) В съответствие с модела, представен в тази таблица от доклада на комисията по бюджети от 26 февруари 2009 г. относно междинния преглед на Финансовата рамка за 2007-2013 г.(А6-0110/2009): ___________________________________________________________________________________ Година 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 предложение за бюджет 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Мандат 2004 / 2009 2009 / 2014 2014 / 2019 МФР Преразглеждане 2007 / 2013 2013 / 2016 2017 / 2022 (9) Член 323 от Договора за функционирането на Европейския съюз (консолидирана версия). (10) Съгласно член 322, параграф 1, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (консолидирана версия) той трябва да включва „финансовите норми, които по-специално определят реда и условията за установяване и изпълнение на бюджета”.

I - Въведение

1.      Договорът от Лисабон внася значителни промени по отношение на финансовите средства на Съюза, и по-специално в областта на междуинституционалните отношения и процедурите на вземане на решения. Същевременно той въвежда ясна йерархия между основните актове за финансовите и бюджетни процедури на Съюза, с цел внасяне на необходимата яснота относно системата за вземане на решения.

2.     Принципът, който произтича от разпоредбите на Договора от Лисабон, е свързан с четири основни области:

-            Приходите в бюджета, получени от собствените ресурси на Съюза, продължават да се управляват основно от държавите-членки.

-            Съветът и ЕП трябва да се споразумеят, в рамките на собствените ресурси, относно планирането на разходите, които придобиват правнообвързващ характер.

-            Разграничението между задължителните и незадължителните разходи се премахва: целият бюджет трябва да се приема съвместно от ЕП и Съвета, в съответствие с многогодишната финансова рамка. Освен това правомощията на ЕП в процедурата по приемане на бюджета се увеличават: годишният бюджет не може да се приеме без съгласието на ЕП, като същевременно ЕП може да наложи приемането на даден бюджет против волята на Съвета.

- Отговорността на Парламента в областта на бюджетната дисциплина се увеличава.            Съгласно разпоредбите на Договора от Лисабон (по-нататък наричан ДЛ) Финансовият регламент се приема от ЕП и Съвета по обичайната законодателна процедура (член 279 от ДФЕС), т.е. по процедурата на съвместно вземане на решение.

3.      Докладчикът възнамерява да проучи промените в бюджетната процедура и свързаните с това правомощия на Парламента, които произтичат от приемането на Договора от Лисабон. В действителност е необходимо да се разбере, че наред с утвърждаването на някои основни принципи на финансовата организация на Съюза (бюджетна дисциплина, добро финансово управление и др.), Договорът въвежда и значителни промени, по-специално по отношение на бюджетната процедура.

4.       Основните засегнати теми са взаимодействието между бъдещата финансова рамка и Финансовия регламент във връзка с мерките, предвидени понастоящем в Междуинституционалното споразумение (МС); отражение върху бюджета на институционалните промени и новите компетентности на Съюза.

II – Финансиране на Съюза (член 269 от ДФЕС)

1.      В Договора логиката на финансиране на Съюза не е променена. Държавите-членки си запазват правомощията за вземане на основното решение относно финансовата система на ЕС: решението се взема от Съвета с единодушие и влиза в сила единствено след получаване на одобрение от всички държави-членки, в съответствие със съответните им конституционни правила. Въпреки че Комисията има право на инициатива и че ЕП участва в процедурата, като изразява своето становище, правомощието за вземане на решение принадлежи основно на държавите-членки.

2.      Принципът за наличие на достатъчно ресурси е запазен в същия вид в настоящите Договори: „Съюзът си осигурява средствата, необходими за постигане на неговите цели и успешното изпълнение на неговите политики” (член 269, алинея първа от ДФЕС). В допълнение, това се потвърждава в основния принцип на бюджетната дисциплина, съгласно който „Съюзът не приема актове, които биха могли да имат значителни последствия за бюджета, без да гарантира, че разход, произтичащ от подобни актове, може да бъде финансиран в рамките на собствените ресурси на Съюза и в съответствие с многогодишната финансова рамка, посочена в член 270а”.

3.      Въпреки това, ДЛ изяснява някои аспекти и едновременно с това включва системата в общностния метод. В действителност, той внася нов елемент в решението за собствените ресурси, като предвижда възможността „за създаване на нови категории собствени ресурси или премахване на вече съществуваща категория”. Това само потвърждава настоящата действителност. Предвид факта, че Договорът не действа на това равнище, видовете собствени ресурси, с които Съюза разполага, се определят именно в решението за собствените ресурси. Същото важи и за размера на тези ресурси, което естествено включва възможността за промяна, премахване или създаване на нови ресурси. Докладчикът счита, че това създава възможност в бъдеще да се премине към една по-справедлива, по-прозрачна и по-разбираема за гражданите система на собствени ресурси.

4.      Добавената към член 269 от ДФЕС нова алинея предвижда мерките за изпълнение на системата на собствени ресурси да се приемат с регламент на Съвета, с квалифицирано мнозинство на Съвета и одобрението на ЕП. Въпреки ограничението относно предприемането на мерките за изпълнение в рамките, предвидени в решението за собствените ресурси, тази разпоредба дава възможност за засилване на ролята на ЕП по отношение на собствените ресурси.

В заключение, ако новите елементи на Договора представляват първи стъпки в правилната посока, то може да се съжалява за пропуснатата възможност за отбелязване на съществен напредък, а именно - превръщането на системата в истинска система на собствени ресурси на Съюза, което би позволило реално участие на институциите на Съюза в процедурата и би допринесло за засилване на ролята на Европейския парламент.

III – Многогодишната финансова рамка (МФР)

1.      Договорът от Лисабон, както Парламентът многократно е искал, утвърждава принципа, съгласно който многогодишната финансова рамка е правнообвързващ акт(1), основан на създаването на специална правна основа за приемане на регламента, съдържащ тази рамка. Този регламент се приема от Съвета по специална законодателна процедура, като ЕП играе решаваща роля при вземането на решение.

2.      Член 270а, параграф 1 предвижда, че многогодишната финансова рамка „цели да осигури систематичност в развитието на разходите на Съюза в рамките на неговите собствени ресурси.”. В последната алинея на същия член е добавено, че „годишният бюджет на Съюза е в съответствие с многогодишната финансова рамка”. Тази алинея, в допълнение към посочения в член 263, параграф 4 принцип („Съюзът не приема актове, които биха могли да имат значителни последствия за бюджета, без да гарантира, че разход, произтичащ от такива актове, може да бъде финансиран в рамките на собствените ресурси на Съюза и в съответствие с многогодишната финансова рамка, посочена в член 270а”), поставя основите на бюджетната дисциплина на Съюза(2).

Съдържание на МФР

3.      Договорът институционализира настоящата практика. Член 270а предвижда МФР да „определя размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания”.

4.      Въпреки това ДЛ постановява, че „Финансовата рамка предвижда всички други разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура” (параграф 3, алинея 1). Това означава, че МФР включва част от текста на двете части на Междуинституционалния договор за финансовата дисциплина(3), а не само определянето на тавана на разходите. Този осочен аспект ще бъде разгледан в глава VI.

Процедура

5.      Многогодишната финансова рамка представлява регламент, приет по специална законодателна процедура, която изисква единодушно приемане от Съвета, след одобрение от ЕП. Следователно ЕП има правомощия от решаващо значение. Практиката от последните години, свързана със сключването на междуинституционални договори, следва да се формализира.

6.      В допълнение, в член 270а, параграф 5 се подчертава факта, че „в хода на процедурата по приемането на финансовата рамка Европейският парламент, Съветът и Комисията вземат всички необходими мерки за улесняване на това приемане”. Тази разпоредба цели разграничаване на бюджетната процедура от процедурата на съвместно вземане на решение, както и по-ограничено прилагане на процедурата на одобрение.

Временно решение при евентуален неуспех на преговорите

7.      Член 270а, параграф 4 отразява факта, че по време на преговорите за всяка финансова перспектива може да се появят затруднения и предвижда варианта за непостигане на споразумение, още повече че правилото за единодушие на Съвета се запазва, въпреки че възможността за преминаване към квалифицирано мнозинство е записана в Договора. В този случай той предвижда, че ако новата многогодишна финансова рамка „не е приета преди изтичането на предходната финансова рамка, размерът на таваните и другите разпоредби, съответстващи на последната година от тази финансова рамка, се продължават до приемането на този акт.".

Срок на МФР

8.      Договорът от Лисабон предвижда срокът на многогодишната финансова рамка да бъде най-малко пет години. Целта е, доколкото е възможно срокът на МФР да съвпада с мандата на ЕП и Комисията, така както ЕП изисква от дълго време. Сключването на всяко междуинституционално споразумение за финансовите перспективи трябва да води до прилагането на законодателна програма, съответстваща на политическата и финансова програма. Тя би трябвало да бъде логически свързана с мандата на демократично избрания Парламент и този на Комисията, която е носи политическа отговорност пред ЕП(4). При прилагането на рамката на финансовите перспективи парламентарният мандат на ЕП е „наследявал” финансова рамка, по отношение на която не е имал никакви правомощия(5). Същото важи и за Комисията, която понякога е принудена да изпълнява финансова рамка, договаряна от друга Комисия преди нея. Следователно тя е принудена да поеме отговорността за политическия избор, направен от предходния изпълнителен орган(6).

9.      Докладчикът счита, че трябва да се създаде по-пряка връзка между МФР и политическите мандати, по-специално по отношение на назначаването на членовете на Европейската комисия. При подлагане на колегиалния орган на колективно одобрение от Европейския парламент, последният може вземе решение в зависимост от представеното от колегиалния орган финансово предложение, касаещо общата политика. По същия начин, по време на кампанията за европейски избори, Европейският парламент може да защити политически и финансов проект, за чието осъществяване да поеме ангажимент пред гражданите.

Преход към новата система

10.    Все пак, тази разпоредба не решава специфичния проблем за прехода от настоящата система към предвидения в ДЛ режим. Член 270a, параграф 1, алинея 3 гласи, че бюджетът трябва да е в съответствие с МФР. Следователно трябва да е налице надлежно приета многогодишна финансова рамка, съгласно влезлите в сила правила на новия договор, за да могат ЕП и Съветът да приемат годишния бюджет.

11.    Въпреки това, когато не е възможно процедурите да се приключат преди приемането на годишния бюджет, като преходна мярка може да се предвиди, че въз основа на принципа за приемственост може да се проведе гласуване на бюджета, съгласно предвидените в договора процедури и в съответствие с настоящата финансова рамка.

Многогодишната финансова рамка става правнообвързващ акт. Това е регламент, приет посредством специална законодателна процедура, която изисква единодушното приемане от Съвета, след получаване на одобрение от ЕП. В тази връзка член 270а, параграф 5 припомня, че институциите са задължени да вземат всички „необходими мерки за улесняване на това приемане” на финансовата рамка в хода на процедурата. Тази разпоредба засилва ролята на междуинституционалното сътрудничество, което трябва да започне от самото начало на процедурата, за да се гарантира благоприятното й приключване.

Договорът от Лисабон предвижда срокът на многогодишната финансова рамка да бъде най-малко пет години. Целта е срокът на МФР да съвпадне, в границите на възможното, с мандата на ЕП и Комисията, за което Парламентът многократно призовава. Във връзка с това Парламентът може да вземе решение относно изслушванията на бъдещите членове на Европейската комисия, в зависимост от представеното от колегиалния орган финансово предложение, касаещо общата политика. По същия начин, по време на кампанията за европейски избори, Европейският парламент може да защити политически и финансов проект, за чието осъществяване да поеме ангажимент пред гражданите.

IV – Годишният бюджет

1.      Годишната бюджетна процедура е значително променена в новия Договор. Първо, ДЛ премахва разликата между задължителни разходи (ЗР) и незадължителни разходи (НР). Логичните последствия са, че в бъдеще ЕП и Съветът ще вземат решения за целия бюджет на равноправна основа.

2.      Задължителните разходи продължават да съществуват. В член 279а на Договора се запазва на пръв поглед излишното правило, съгласно което ЕП, Съветът и Комисията „следят за наличието на финансови средства, позволяващи на Съюза да изпълнява своите правни задължения спрямо трети страни”.

3.      Второто изменение касае премахването на второто четене, в следствие на което се създава нова помирителна процедура за приемане на бюджета. Това е специална процедура, със задължението за постигане на резултат, обоснован от специфичния характер на обсъждания акт(7).

A.       Протичане на годишната бюджетна процедура.

(Пълното описание на процедурата (член 314 от ЛП) се намира в Приложение 1.).

4.      На първия етап от процедурата и при липсата на точни правила в Договора, институциите трябва да съгласуват подробностите по процедурата или графика. Първият етап за ЕП е запазването на прилагания понастоящем практичен график. Институциите трябва също така да постигнат съгласие относно механизмите за водене на неформални преговори, за да се направи всичко възможно за гарантиране на успеха на годишната бюджетна процедура. (вж. точка 2 по-долу).

5.      Докладчикът държи да подчертае факта, че тристранният диалог, помирителната процедура или неформалното съгласуване, както и всички понастоящем съществуващи форми на междуинституционален диалог трябва да бъдат преразгледани и евентуално приспособени, в съответствие с промените в процедурата. Член 279б от ДФЕС предвижда провеждането на редовни срещи между председателите на ЕП, Съвета и Комисията, свиквани по инициатива на Комисията. ДЛ отива още по-далеч, като предвижда провеждането на тези редовни срещи в рамките на всички финансови и бюджетни процедури и вземането на всички необходими мерки от председателите, за да „насърчават координирането и сближаването на позициите на институциите, които председателстват”. Следователно е очевидно, че тази разпоредба засилва общото задължение за лоялно сътрудничество между институциите, като на практика въвежда задължението за съгласуване между институциите.

6.      Следователно, с основание може да се зададе въпроса дали в състава на Помирителния комитет трябва задължително да влизат всички членове на Съвета (и равен брой членове на ЕП) или той може да бъде съставен от по-малки делегации, винаги с еднакъв брой членове на ЕП и Съвета. Текстът на член 272, параграф 5 („...членовете на Съвета...”) изглежда клони в полза на първото предположение. В тази случай трябва да се предвиди метод на работа, включващ тристранни диалози за подготовка на работата на Помирителния комитет. Във всички случаи, ЕП трябва да се увери в политическото равнище на представителите на Съвета.

Последствия в случай на неуспех на преговорите

7.      Както е посочено в приложението, съгласно процедурата последствията от евентуален неуспех на преговорите са, че Комисията представя нов проектобюджет. Това засилва ролята на Комисията, която трябва да си направи изводи от този неуспех, като определи точките, по които ЕП и Съветът не са постигнали съгласие и предложи нов проект, който може да доведе до постигане на споразумение между двете институции.

8.      В ДЛ се запазва правилото, съгласно което в случай, че бюджетът не може да бъде „окончателно” приет преди началото на финансовата година, се прилага системата на временните суми от една дванадесета.

Потвърждава се предположението, съгласно което Парламентът ще придобие водеща роля в новата бюджетна процедура. Никой бюджет не може да бъде одобрен без съгласието на ЕП, но същевременно той може да одобри бюджет без съгласието на Съвета или при липса на негово становище. В случай, че Европейският парламент одобри общия проект, а Съветът го отхвърли, Парламентът може да вземе решение с мнозинство от съставляващите го членове и три пети от подадените гласове за потвърждаване на всички представени в проектобюджета на Комисията изменения или част от тях.

Ролята на Комисията в бюджетната процедура също е засилена. Тя разполага с реално право на инициатива, засилено от възможността да внася изменения в текста си по всяко време до свикването на Помирителния комитет. Ролята й на посредник в хода на работата на комитета е ясно призната. В крайна сметка, тя има правото да търси най-добрата алтернатива при неуспех на процедурата.

Освен това следва да се подчертае, че някои механизми на процедурата принуждават двата органа на бюджетната власт да постигнат съгласие: по-лесно е компромисният текст да се одобри, отколкото да се отхвърли, тъй като последствията от неуспеха са особено тежки за институциите и др.

Б.        Практически последствия от новата бюджетна процедура

9.      Измененията в процедурата и съкращаването на сроковете, което произтича от тях, изисква също така добра подготовка на всички етапи от процедурата, както в рамките на всяка институция, така и на междуинституционално ниво, тъй като ще има по-малко възможности за „корекции”.

Последствия за графика (вж. Приложение 1).

10.    На пръв поглед ЕП следва да подкрепя предварителното изготвяне, или поне запазването на настоящия неофициален график:

- Комисията представя своя проектобюджет през месец април:

- Провеждане на тристранен диалог през март/април, който ще бъде още по-полезен,

тъй като ще има само по едно четене във всяка институция.

- Помирителна процедура през юни/юли.

Последствия за вътрешната дейност на ЕП.

11.    Резолюцията за проектобюджета ще позволи, с оглед на първото четене:

- да се посочат стратегическите насоки за приоритетите на ЕП

- да се вземат решения относно пилотните проекти и подготвителните дейности

Последствия за подготовката на единственото четене в Парламента.

12.    Фактът, че има само едно четене, изменя чувствително естеството му и води до значително засилване на стратегическото му значение. На практика ще трябва да се приеме позиция по всички бюджетни редове (включително и старите ЗР), като се изразят политическите приоритети на ЕП. Докладчикът отделя особено внимание на факта, че приетите на първо четене изменения няма да могат впоследствие да бъдат изменяни единствено от ЕП. Следователно те трябва да отговарят на две задължителни условия: да позволят достигането до задоволително споразумение на Помирителния комитет и да могат да бъдат потвърдени отново от ЕП (с особено голямо мнозинство) в случай, че Съветът отхвърли текста на Помирителния комитет, а ЕП го одобри.

13.    Следователно е особено важно преди провеждането на първото четене да се изготви механизъм на засилен вътрешен диалог между комисията по бюджети и подпомагащите парламентарни комисии, както и с политическите групи.

Последствия за състава на Помирителния комитет.

14.    Специфичното естество на преговорите по бюджета ни кара да си поставяме въпроса за състава на делегацията на ЕП. Следователно още отсега трябва да се предвиди специална система.

15.    Разумно е да се предвиди значително участие на комисията по бюджети, като същевременно се осигури участието на подходящо равнище на парламентарните комисии, които имат значително въздействие върху бюджета.

16.    Евентуално може да се предвиди по-широкомащабна спомагателна структура за подобряване на капацитета за водене на преговори на делегацията, както и нейната стратегическа съгласуваност. Във всички случаи ще трябва да се вземат всички необходими мерки, за да се осигури максимална представителност на делегацията, за да има по-голяма тежест по време на преговорите и да се осигури възможно най-широка подкрепа в пленарната зала.

Последствия за приключването на процедурата

17.      Организирането на процедурата и на графика трябва да позволява използването на предвидените в Договора механизми на Парламента. Това означава, че ЕП трябва да може да даде становище по текста на Помирителния комитет през месец ноември, така че при необходимост тези поправки да може да се гласуват на първо четене през декември. Това би позволило да се достигне до евентуално споразумение по евентуална нова инициатива на Комисията, в случай на неуспех на първата бюджетна процедура.

V - Финансов регламент

1.      На последно място, друго важно нововъведение на ДЛ е приемането на Финансовия регламент, за който занапред ще се прилага обичайната законодателна процедура (член 277 от ДФЕС), което предоставя на ЕП реално правомощие за вземане на съвместно решение. Да припомним, че до момента Съветът само се консултира с ЕП в тази област.

2.      Това представлява значителен напредък на законодателството. Финансовият регламент трябва да се преразгледа преди влизането в сила на Договора. ЕП ще трябва да преговаря и после да реши как да раздели разпоредбите на Междуинституционалното споразумение между Финансовия регламент и финансовата рамка. Тази идея ще бъде представена на вашето внимание в глава VI.

VI - Отражение на Договора от Лисабон върху настоящото междуинституционално споразумение (МС)

1.        Влизането в сила на Договора от Лисабон ще окаже особено въздействие върху настоящото Междуинституционално споразумение относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление и върху Финансовия регламент.

Настоящото МС и МФР

2.        По отношение на МС, член 312 на ДФЕС предвижда създаването на Многогодишната финансова рамка (МФР), която ще се определя с регламент, приет съгласно специална законодателна процедура, като Съветът взема решение след одобрение от Европейския парламент, за което е гласувано с пълно мнозинство от съставляващите го членове. Това означава, че финансовата рамка – досега определяна чрез финансовите перспективи, договаряни от институциите на доброволен принцип посредством МС – ще придобие правно обвързващ характер. Освен това, в този член се подчертава, че:

"1. Годишният бюджет на Съюза е в съответствие с многогодишната финансова рамка.“

3.        По отношение на МФР, която се установява за срок от поне пет години, в същия член се изтъква, че финансовата рамка:

"3 ... определя размера на годишните тавани на бюджетните кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания. Категориите разходи, ограничени на брой, съответстват на основните области от дейността на Съюза.

Финансовата рамка предвижда всички други разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура.“

Това означава, че бъдещата МФР следва да включва не само таваните, но също така и нормите, които се съдържат в настоящото МС и които улесняват „нормалното протичане“ на годишната бюджетна процедура, най-вече свързаните с функционирането на МФР, като например процедурите по преразглеждане и осигуряване на гъвкавост.

Финансовият регламент според Договора от Лисабон

4.        Финансовият регламент се приема като регламент съгласно обикновена законодателна процедура (съвместно вземане на решение) от ЕП и Съвета, след получаване на становище от Сметната палата. Съгласно член 322, параграф 1 на ДФЕС, той съдържа:

„ a) финансовите норми, които по-специално определят реда и условията за установяване и изпълнение на бюджета ...“

5.        Новият договор очевидно ще се отрази непосредствено върху някои области, обхванати от Финансовия регламент, например по отношение на новата бюджетна процедура и по-специално, отмяната на класификацията на задължителните/незадължителните разходи (CE/NCE). Същевременно в бъдещия финансов регламент следва да се включат и някои от настоящите разпоредби на МС (напр. нормите относно бюджетната дисциплина и правните актове), които е по-уместно да се съдържат във въпросния финансов регламент, отколкото в регламента за МФР.

График и критерии

6.        Приемането на тези два акта е възможно само след влизането в сила на Договора, но те следва да бъдат приети в такъв срок, че да позволят нормалното протичане на дейностите по изпълнението на бюджета за 2009 г. и изготвянето на бюджета за 2010 г. съгласно новата законодателна рамка. Това означава, че следва незабавно да се пристъпи към политически преговори между институциите с оглед на постигането на политическо съгласие преди края на настоящата година, така че веднага щом Договорът от Лисабон влезе в сила – при положение че приключат всички процедури по ратификацията му, във възможно най-кратки срокове да започне формалната процедура по тяхното приемане. Явната необходимост от това, бюджетната процедура за 2010 г. да бъде изпълнена в съответствие с новите норми, предвидени в Договора от Лисабон, се потвърждава и от някои практически проблеми: съгласно какви норми ще се осъществява прехвърлянето на бюджетни преводи след 1 януари 2009 г., ако договорът влезе в сила на тази дата? Или по какъв ред след това ще се приема коригиращ бюджет?

7.        По отношение на критериите за разграничаване на разпоредбите на МС, които следва да намерят място и в бъдещото междуинституционално споразумение от тези, които следва по-прецизно да се застъпят в МФР, тези критерии са непосредствено очертани в Договора от Лисабон:

- Регламентът за МФР следва да включва „разпоредби, необходими за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура.“ Това обхваща всички механизми, свързани с функционирането на настоящото МС: мобилизирането на различни видове средства и гъвкавостта; процедурата по преразглеждане, както и специалните споразумения, свързани с конкретни области на политиката (ОВППС/Агенции и др.)

- Финансовият регламент следва да включва всички необходими разпоредби, които „определят“ процедурата „за установяване и изпълнение на бюджета...“, в съответствие с новата процедура, установена в Договора. По всяка вероятност това обхваща дейността на помирителния комитет, задвижващия механизъм и разбира се, актуализирането на разпоредбите на Финансовия регламент, които са пряко засегнати от промените в новия Договор (напр. отмяната на класификацията CE/NCE, новата процедура на съвместно вземане на решение относно прехвърлянията и т.н.)

8.        Докладчикът счита, че това актуализиране на финансовия регламент следва да включва единствено промените, произтичащи пряко от новия договор и при прекратяването на настоящото МС (в съответствие с установените от договора критерии) и следва в никакъв случай да не се бъркат с прегледа, предвиден да се провежда на всеки три години съгласно финансовия регламент.

Какво е бъдещето на МС?

9.        Дали това означава, че МС от май 2006 г. ще стане напълно излишно и в такъв случай ще бъде изцяло претопено в тези два основни финансови правни акта? По всяка вероятност, не: новата бюджетна процедура ще продължава да изисква много практически договорености, като например нов прагматичен календар, процедура за междуинституционално сътрудничество, условия за дейност на помирителния комитет, секретариат на комитета, формат и превод на общата документация и др. Всички тези точки и други възможни въпроси (член 31 и член 33 от настоящото МС, например част от Приложение 2 от споразумението) могат да бъдат обединени в едно ново МС относно бюджетната процедура(8). Като изказва това мнение, докладчикът счита, че на този етап от процедурата би било твърде рано точно да се посочва кой член от настоящото МС би могъл да бъде част от бъдещото МС или някой от двата правни акта.

10.      В заключение, докладчикът счита, че Договорът от Лисабон ще създаде възможност за нов подход на бюджетни отношения, въз основа на съвместно вземане на решение от страна на Парламента и Съвета на равнопоставена основа. В тази връзка настоящият документ има за цел да предложи някои принципи, които да бъдат съгласувани от комисията по бюджети и да поставят началото на конструктивни дискусии със Съвета и Комисията.

11.      Докладчикът е наясно, че Договорът от Лисабон ще влезе в сила, единствено когато – и ако – всички процедури по ратификацията приключат успешно във всички държави-членки. Междувременно, необходимостта от публикуването на някои от споменатите по-горе актове във възможно най-кратък срок след влизането в сила на Договора от Лисабон навежда на мисълта, че предварителните разисквания между институциите относно нужните мерки за изпълнението на Договора трябва да започнат час по-скоро. В действителност, всички институции споделят възгледа, че когато и ако Договорът влезе в сила, тогава трябва да бъде установена и процедурата, с цел да се избегне правен вакуум. За да се осъществи тази цел е необходимо да се постигне политическо споразумение относно същността на мерките до края на настоящата година.

VII - Отражение на нововъведенията от Договора от Лисабон върху бюджета: междуинституционални аспекти и нови компетенции на Съюза

1.        Целта на настоящата глава е да представи прочит на Договора от Лисабон през призмата на неговото възможно въздействие върху бюджета, т.е. да направи списък на нововъведенията, които се налагат от договора и които могат да имат влияние върху бюджета на ЕС.

2.        Естествено, докладчикът не е задължен да включи в този документ количествени елементи, тъй като това ще бъде направено по време на оценките в рамките на средносрочното ревизиране или след постигането на споразумение относно актуалните финансови перспективи. Също така е ясно, че долуспоменатите политики или институции не са били отчетени по време на приемането на настоящата многогодишна финансова рамка.

A.       Бюджетни разпоредби, които произтичат от новите компетенции на Съюза

3.        Договорът от Лисабон не дава нови изключителни компетентности на Съюза.

За сметка на това, дава определен брой нови компетенции, които влизат в категориите:

– „споделени компетенции“ (например в областите: космическо пространство и енергетика)

– „действия за подкрепа, координация или допълване“ (например в областите: гражданска защита, интелектуална собственост, туризъм , административно сътрудничество и спорт)

Обикновената законодателна процедура (съвместно вземане на решения и квалифицирано мнозинство в Съвета на министрите) ще се прилага към тези области, с няколко точно определени изключения.

4.        Следователно, новите правни основания разрешават законодателна намеса на ЕС. Някои от тези нови правни основания се отнасят до актове, за които изглежда, че не предполагат финансови последици за ЕС. Други включват нови компетенции само привидно, тъй като в някои случаи Съюзът вече действа във въпросните области (например в енергетиката), като се основава на различни разпоредби в договорите, понякога дори на член 308.

5.        Все пак, на този етап на процедурата е рано да се оценят последиците за бюджета от тези разпоредби. Освен това, подобава да се припомни, че тези евентуални разходи от бюджета на Съюза са обвързани с предварително изискване за приемане на специфични правни актове (член 268/310, параграф 4 от ДФЕС(9)).

Решението относно бюджетната дотация налага да се изчака приемането на законодателни актове.

6.        Важно е да се отбележи, че в областта на селскостопанската политика, разпоредбите, които се съдържат в членове 36 и 37 на настоящия договор попадат в новия член 37, параграф 2, тоест в процедура за съвместно вземане на решения. Тези разпоредби важат за следните текстове: Обща организация на пазара, Регламент относно преките плащания, Регламент относно селскостопанското развитие и финансирането на Общата селскостопанска политика.

7.        Договорът от Лисабон в действителност предвижда разширяване на обхвата на процедурата за съвместно вземане на решения върху около 50 нови законодателни области. Бюджетните дотации на програмите по процедурата за съвместно вземане на решения ще се впишат в границите на Многогодишната финансова рамка, която става правно обвързващ акт. Докладчикът припомня, че във връзка с това от съществено значение е обмислянето на подход, който да позволява на комисията по бюджети да си сътрудничи активно с водещите парламентарните комисии. Целта е да се подобри съгласуваността на вота на Европейския парламент по тези въпроси, независимо дали става въпрос за МФР или за годишните бюджети.

8.        Новите компетенции и техните най-явни последици по отношение на бюджета са изброени в буква В от настоящата глава.

Б.        Институционални аспекти

9.        Освен анализираните по-горе разпоредби, които касаят финансите на Съюза, могат да се определят следните разпоредби, които се отнасят до институционални промени и имат последици за бюджета на Съюза.

a)        Европейски парламент

Предполагаемото влизане в сила на решението за състава на ЕП, което вече стана предмет на политически преговори (доклад Lamassoure/Severin) в очакване на следващите европейски избори, ще трябва да бъде отложено. Според Договора от Лисабон броят на членовете на ЕП ще бъде 751 от юни 2009 г. Но тъй като той не влезе в сила в края на 2008 г., първоначално броят на членовете на ЕП ще бъде 736, както е предвидено в Договора от Ница, като вследствие, съгласно заключенията на Европейския съвет, проведен на 11-12 декември 2008 г., ще се увеличи на 754, при условие че Договорът от Лисабон влезе в сила. Това следва да бъде отчетено в бюджета на ЕП.

(Предвидена дата: юни 2009 г.)

б)        Европейски съвет с постоянно председателство:

Европейският съвет става автономна институция и като такава ще разполага със свой бюджет. Съгласно член 273а/316 от ДФЕС, този бюджет заедно с бюджета на Съвета трябва да е обособен в една и съща част от бюджета на ЕС. Член 201a/235, параграф 4 от ДФЕС също така определя, че Европейският съвет се подпомага от секретариата на Съвета.

           По този начин, значителна част от функционирането на Европейския съвет би могла да бъде осигурена от бюджета на Съвета. Това поставя въпроса дали и как Европейският парламент би могъл ефективно да контролира разходите, свързани със секретариата на Европейския съвет, и дали „джентълменското споразумение“ между двата клона на бюджетния орган ще продължи да се поддържа.

Накрая, що се отнася до председателя на Европейския съвет, в бюджета би трябвало да се предвидят разходите, специфични за неговата длъжност на постоянен председател на Европейския съвет (възнаграждение на председателя и на членовете на неговия кабинет, пътни разноски и т.н.).

(Предвидена дата: януари 2009 г.)

в)        Върховен представител (ВП)

Съгласно декларация 12 („Декларация по член 9 Д от Договора за Европейския съюз“), която е приложена към Договора от Лисабон, също така ВП трябва да встъпи в длъжност в началото на следващата година (ако Договорът от Лисабон влезе в сила в началото на 2009 г.) Би могло да се счита, че неговите разходи ще бъдат поети от бюджета на Комисията, като се има предвид, че върховният представител ще заема поста на един настоящ член на Комисията.

(Предвидена дата: януари 2009 г.)

г)    Европейска служба за външна дейност (ЕСВД)

Въпросът за финансирането на ЕСВД не е пряко въпрос за наличност на средства, тъй като външните служби вече се финансират от бюджета на Комисията и на Съвета. По-скоро става въпрос за проблем на бюджетната номенклатура, въпрос, който очевидно не е технически, а политически. Освен това би трябвало да се вземе под внимание евентуалното поемане на разноските от бюджета на ЕС на членовете на службата, които идват от националните дипломатически служби, както това е предвидено от Договора от Лисабон.

В момента за ЕП се подготвят два доклада на тази тема (докладът Brok относно институционалните аспекти на ЕСВД, комисия по конституционни въпроси и докладът Neyts, комисия по външни работи). ЕП ще бъде значително заинтересован от определянето на конкретния модел за функциониране на ЕСВД и ще бъде склонен да използва своите бюджетни пълномощия по този въпрос. Докладчикът счита, че не би трябвало да се взема никакво бюджетно решение, свързано с бъдещето на ЕСВД, преди да е постигнато политическо съгласие относно структурата на службата.

(Предвидена дата: през 2009 г. – да се предвидят евентуално няколко етапа за установяването на службата, включени в няколко годишни бюджета)

д)   Комисия

Освен промените, произтичащи от създаването на длъжността на ВП и на ЕСВД, преките следствия от Договора от Лисабон върху бюджета на Комисията следва да влязат в действие от 2014 г., когато следва да влезе в сила намаляването на броя на членовете на Комисията на 2/3 от броя на държавите-членки. Решенията на Европейския съвет, проведен на 11-12 декември 2008 г., обаче сочат по-скоро, че няма да има промяна в настоящия състав на Комисията.

(Предвидена дата: 2014)

е)    Съд (Декларация по член 222 от Договора за функционирането на Европейския съюз за броя на генералните адвокати в Съда)

Броят на генералните адвокати би могъл да се увеличи от 8 на 11 според посоченото в декларацията по член 222 от ДФЕС, ако Съдът поиска такова увеличение. Това би имало последици за бюджета на Съда.

(Предвидена дата: в зависимост от искането на Съда)

ж)   Икономически и социален комитет и Комитет на регионите

Съставът на тези два комитета понастоящем е фиксиран в Договора: никой от тях не може да превиши броя от 350 членове, а понастоящем и двата се състоят от 344 членове. Договорът от Лисабон променя определянето на техния състав, но границата от 350 членове се запазва. В бъдеще Съветът ще определя техния състав с единодушно решение въз основа на предложение от Комисията. За момента последиците за бюджета от промяната на процедурата за определяне на броя на членовете на двата комитета не могат да бъдат предвидени.

з)    Създаване на Европейска прокуратура (член 86 от ДФЕС)

Европейската прокуратура би трябвало да замести настоящата Европейска служба за борба с измамите (OLAF). Създаването ѝ със сигурност ще донесе финансови последици за бюджета на Съюза (възнаграждения, персонал, сгради и т.н.). Но тези последици могат да бъдат съответно оценени единствено след приемането на решението за нейното създаване.

(Предвидена дата: очакване на приемане на законодателните актове)

В.        Политиките на Съюза: нови компетенции и нови правни основания

a)    Нови функции на Евроюст (член 85 от ДФЕС)

Функциите на Евроюст се разширяват. Това може да доведе до увеличена необходимост от финансови средства. Тази евентуална необходимост може да бъде определена единствено след приемане на предвидените в договора законодателни актове.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

б)   Съдебно сътрудничество по наказателно правни въпроси (член 82, параграф 1, буква в) от ДФЕС)

Новите компетенции на Съюза по отношение на подкрепата за обучението на магистрати и съдебни служители би могло също така да има последици за бюджета, въпреки факта, че подобен вид дейности понастоящем вече се финансира от ЕС.

(Предвидена дата: очакване на приемане на законодателните актове)

в)   Младеж и спорт (член 165 от ДФЕС)

Младеж – добавя се нова компетенция: „насърчаване на участието на младите хора в демократичния живот на Европа“ (член 165, параграф 2, пето тире от ДФЕС) Тази компетенция със сигурност ще има финансови последици, въпреки факта, че подобни дейности вече се финансират от ЕС.

Спорт – съгласно член 165, параграф 1, Съюзът придобива компетенция в областта на спорта: той трябва да допринася за насърчаването на ролята на спорта в европейския живот, като отчита в същото време спецификите му, структурите, основаващи се на доброволното участие, както и неговата социална и възпитателна функция. И в този случай последиците за бюджета ще бъдат определени при приемането на законодателните актове.

(Предвидена дата: очакване на приемане на законодателните актове)

г)    Обществено здраве (член 168 от ДФЕС)

Добавя се компетенция на ЕС в областта на наблюдението на сериозните трансгранични здравни заплахи, ранното оповестяване в случай на такива заплахи и борбата с тях. Става въпрос за насърчителни мерки, а не за хармонизиране. Съюзът също така насърчава „сътрудничеството между държавите-членки с цел подобряване на взаимното допълване на здравните им услуги в граничните райони.“ Освен това, Съюзът също така може да приеме мерки, които имат за непосредствена цел опазването на общественото здраве по отношение на употребата на тютюн и злоупотребата с алкохол. Законодателната хармонизация се изключва.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

д)   Европейско изследователско пространство (член 179 от ДФЕС)

Член 179 предвижда създаването на европейско изследователско пространство с цел укрепване на научните и технологични основи на Съюза. Целта е да се даде възможност на изследователите, научните познания и технологиите се движат свободно в това пространство.

Следователно, ЕП и Съветът трябва да установяват мерките, необходими за създаването на европейското изследователско пространство, посредством процедура за съвместно вземане на решения и като допълнение към действията, предвидени в многогодишната рамкова програма.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

е)    Космическа политика (член 189)

ДФЕС определя очертанията на една нова европейска космическа политика, с оглед подпомагането на научния и техническия прогрес, на промишлената конкурентоспособност и на изпълнението на политиките на ЕС (параграф 1), която включва нова европейска космическа програма (законодателната хармонизация се изключва).

За да реализира тази нова компетенция, Съюзът може да насърчава съвместни инициативи, да подкрепя научните изследвания и технологичното развитие и да координира усилията, необходими за проучването и използването на космическото пространство.

Законодателните актове, приети в съответствие с обикновената законодателна процедура, установяват необходимите мерки, които могат да бъдат под формата на европейска космическа програма. Законодателната хармонизация се изключва отново. (параграф 2).

Параграф 3 предвижда също така, че Съюзът установява всички подходящи връзки с Европейската космическа агенция, като осигурява правно основание за сътрудничество с нея.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

ж)   Околна среда/ борба с изменението на климата (член 191 от ДФЕС)

Целите на политиката на Съюза в областта на околната среда се разширяват и включват насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.

Не е предвидено никакво ново специфично правно основание. Следователно тази цел ще бъде интегрирана към вече съществуващите инструменти (а именно програми), което би могло да има забележимо отражение върху бюджета.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

з)    Енергетика (член 194 от ДФЕС)

Съюзът ще разполага с компетенции за вземане на мерки с цел:

- да осигури функционирането на енергийния пазар;

- да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза;

- да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници;

- да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи.

Също така допълнително е спомената солидарността между държавите-членки в областта на енергетиката.

Тези мерки не могат да засегнат нито компетенциите на дадена държава-членка да определя условията за използване на енергийните си ресурси, нито избора ѝ между различни енергийни източници или общата структура на енергийното ѝ снабдяване. Това се вписва в рамките на член 192, параграф 2, трето тире, който позволява в съответствие със специална законодателна процедура Съветът да установи мерки, които влияят съществено върху избора на дадена държава-членка измежду различни източници на енергия и на общата структура на нейните енергийни доставки. Когато предвидените мерки са предимно с фискален характер, те се приемат от Съвета с единодушие (член 194, параграф 3).

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

и)   Туризъм (член 195)

Съюзът придобива нови компетенции за „насърчаване на създаването на благоприятна среда за развитието на предприятията в този сектор“ и за „насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки, по-специално чрез обмен на добри практики“ (законодателната хармонизация се изключва).

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

й)        Гражданска защита (член 196 от ДФЕС)

Съюзът ще разполага с компетенция за вземане на мерки, които целят насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки с оглед засилване на ефективността на системите за предотвратяване и защита от природни или предизвикани от човека бедствия.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

к)        Административно сътрудничество (член 197 от ДФЕС)

Съюзът ще разполага с компетенция за подкрепа на усилията на държавите-членки за подобряване на техния административен капацитет за прилагане на правото на Съюза. Тази дейност може да се състои по-конкретно в улесняване на обмена на информация и на служители, както и в подкрепа на програми за обучение. Законодателната хармонизация се изключва.

(Предвидена дата: очакване на законодателните актове/ средно- и дългосрочно)

л)        Хуманитарна помощ (член 214 от ДФЕС)

Договорът от Лисабон създавана ново правно основание за намеса на ЕС в областта на хуманитарната помощ за трети държави. Тези действия могат да имат за цел оказването на съдействие и помощ на населението на трети страни, жертва на природни или предизвикани от човека бедствия, както и неговата закрила, за да се посрещнат нуждите в хуманитарната област, произтичащи от тези различни ситуации (параграф 1).

Тези действията трябва да допълват и подсилват действията на държавите-членки. Те трябва да зачитат общите цели на външната дейност на ЕС и да се осъществяват съгласно принципите на международното право и принципите на безпристрастност, неутралитет и недискриминация (параграф 2).

ЕП и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, установяват рамката, в която се провеждат действията в областта на хуманитарната помощ. (параграф 3). Съюзът може също така да сключва споразумения с трети страни и с международни организации (параграф 4).

Ново правно основание позволява да бъде създаден „Европейски доброволен корпус за хуманитарна помощ“, с цел установяване на рамка за съвместен принос на младите европейски граждани към хуманитарната помощ. (Определя се от ЕП и Съвета в съответствие с обикновената законодателна процедура).

Съюзът вече разполага с компетенция в областта на хуманитарната помощ. Въпреки това, дефиницията на новата рамка на по-точно определени компетенции в тази област би могла да има забележимо финансово отражение.

(Предвидена дата: очакване на законодателните решения или актове/ средно- и дългосрочно)

м)   Клауза за солидарност (член 222 от ДФЕС)

„Съюзът и неговите държави-членки действат съвместно в дух на солидарност, в случай че държава-членка стане обект на терористично нападение или жертва на природно или предизвикано от човека бедствие“ (параграф 1). Понастоящем, Съюзът вече финансира действия с подобен характер в рамките на Фонда за солидарност (1 милиард евро годишно според действащото междуинституционално споразумение – да се потвърди), но полето за интервенция в клаузата за солидарност е по-широко, по-специално що се отнася до защитата срещу терористични актове, която може да доведе до операции от военен характер. Следователно е възможно да се наложи настоящите налични финансови средства да бъдат увеличени.

Редът и условията за прилагане на настоящата клауза за солидарност ще се определят от Съвета с квалифицирано мнозинство по съвместно предложение на Комисията и на върховния представител (и единодушно в случаи на последици в областта на отбраната). ЕП ще бъде информиран за тях.

(Предвидена дата: очакване на решение на Съвета/ средно- и дългосрочно)

Приложение 1

Протичане на годишната бюджетна процедура.

1. Инициатива на Комисията: проектобюджетът

Бюджетната процедура започва официално преди 1 септември въз основа на предложение на Комисията, която разполага с правото на законодателна инициатива: представяне на проектобюджет. Това има последствия, по-специално по отношение на определението за квалифицирано мнозинство на Съвета, тъй като в този случай се прилага обикновено квалифицирано мнозинство(10). При все това, измененият член 250 от ДФЕС предвижда в бюджетната процедура(11) да не се прилага правилото, според което Съветът може да изменя предложение на Комисията само с единодушие. Освен това, параграф 2, алинея 2 уточнява, че Комисията може да измени своето предложение до свикването на Помирителния комитет, което цели улесняване на ролята й на посредник между ЕП и Съвета.

За да бъде изготвен проектобюджетът, Комисията ще трябва да вземе под внимание бюджетната прогноза за разходите на всяка институция. Въпреки това, тя не е задължена непременно да се съобрази с тях, поради факта, че според параграфа на член 270a проектобюджетът може да съдържа различни прогнози.

2. Приемане на позиция от Съвета и от ЕП

Първото четене започва в Съвета, който трябва да приеме позиция по проектобюджета най-късно до 1 октомври и да я предаде на ЕП. След това ЕП трябва да се произнесе до 42 дни след получаването на позицията.

Ако ЕП одобри бюджета в съответния му вид или не се произнесе по него, то бюджетът се счита за приет.

Ако ЕП одобри измененията (с мнозинство от съставляващите го членовете), проектът, с внесените изменения се предава на Съвета и Комисията.

Тогава председателят на ЕП, по споразумение с председателя на Съвета, трябва да свика „незабавно” Помирителния комитет(12).

Въпреки това, ако Съветът уведоми ЕП до 10 дни след предаването на изменения проектобюджет, че одобрява всички негови изменения, Помирителният комитет не заседава, тъй като бюджетът се счита за одобрен във вида, в който е изменен.

3. Помирителен комитет

Помирителният комитет, който трябва да бъде съставен от „членовете на Съвета или техни представители” и „още толкова членове”, представляващи ЕП, в този случай разполага с 21 дни, за да стигне до споразумение. Комисията участва в дейностите на комитета, а ДЛ му възлага задачата да предприеме „всички необходими инициативи, за да подпомогне сближаването на позициите на Европейския парламент и на Съвета”. (член 272, параграф 5, алинея 2 от ДФЕС)

4. Приключване на процедурата: теоретично доминираща позиция на ЕП.

Ако Помирителният комитет не постигне споразумение в срок от 21 дни, бюджетът се счита за неприет и трябва да се започне нова процедура, като Комисията представи нов проектобюджет.

Ако Помирителният комитет постигне споразумение по компромисен текст, ЕП и Съвета имат на разположение 14 дни, за да изразят становището си по този текст. Формулировката на параграф 7 не е от най-ясните, но все пак от нея можем да заключим, че бюджетът се одобрява, ако никоя от двете институции не го отхвърли, Съветът - с квалифицирано мнозинство, а ЕП - с мнозинство от съставляващите го членовете(13).

Ако и двете институции го отхвърлят, Комисията трябва да представи нов проектобюджет.

Същото важи и за случая, когато ЕП го отхвърли (с абсолютно мнозинство на своите членове), а Съветът не го отхвърли (одобрява го или не се произнася по него).

В противен случай, ако ЕП го одобри (с обикновено мнозинство), а Съветът го отхвърли, ЕП все още има възможността да потвърди отново приетите на първо четене изменения в срок от 14 дни след отхвърлянето от им Съвета, въпреки че ги одобрява повторно с мнозинство от съставляващите го членовете и с три пети от подадените гласове(14). В този случай, бюджетът се счита за одобрен с измененията, приети от ЕП. Ако ЕП не успее да потвърди всички свои изменения, за въпросните бюджетни редове остава в сила текстът на Помирителния комитет.

За по-голяма яснота, можем да представим по схематичен начин всички случаи, свързани с реакцията на двете институции по общия проект на Помирителния комитет както следва:

ЕП одобрява + Съветът одобрява = приет бюджет

ЕП одобрява + Съветът не се произнася = приет бюджет

ЕП одобрява + Съветът отхвърля = приет бюджет с измененията на ЕП или общ текст

ЕП не се произнася + Съветът одобрява = приет бюджет

ЕП не се произнася + Съветът не се произнася = приет бюджет

ЕП не се произнася + Съветът отхвърля = отхвърлен бюджет

ЕП отхвърля + Съветът одобрява = бюджет отхвърлен

ЕП отхвърля + Съветът не се произнася = бюджет отхвърлен

ЕП отхвърля + Съветът отхвърля = бюджет отхвърлен

Трябва още веднъж да се припомни, че приемането на текста от страна на ЕП се извършва с обикновено мнозинство, докато отхвърлянето му изисква мнозинството на съставляващите го членовете(15).

В случай на положително приключване на процедурата, както е понастоящем, председателят на ЕП заявява, че бюджетът е окончателно приет.

Приложение 2

(1) Според държавите-членки приемането на правнообвързващ акт е необходима мярка за премахване на различията между задължителните разходи (ЗР) и незадължителните разходи (НЗР), тъй като много държави-членки считаха, че увеличаването на бюджетните правомощия на ЕП, така че да обхващат всички разходи на Съюза, трябва да подлежи на строга бюджетна дисциплина. В продължение на години подходът на ЕП беше насочен към постигане на по-голяма яснота и прозрачност на бюджетната дисциплина, като ЕП осъзнаваше важната роля, която бюджетната дисциплина изигра в миналото за решаване на конфликта между Съвета и Парламента по отношение на бюджета и позволи на Съюза да планира политиките си по балансиран и предвидим начин. (2) Във връзка с това следва да се отбележи, че принципът, изложен в член 269, параграф 4 от ДФЕС, до голяма степен съответства на член 270 от настоящия ДЕС, със значителната разлика (освен въвеждането на ограничение на многогодишната финансова рамка), че същият касаеше единствено Комисията, докато новият член се отнася до целия Съюз, и следователно - до всички институции. Това показва, че в ДЛ бюджетната дисциплина се счита за правно задължение, наложено на всички институции, и всяка от тях трябва да го изпълни изцяло в своята специфична област на компетентност. (3) Междуинституционално споразумение (МС) между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (ОВ № C 139 от 14.06.2006 г.) има за цел прилагането на бюджетната дисциплина. То се отнася за всички институции и се прилага за всички разходи, обхванати от многогодишната финансова рамка за периода 2007-2013 г. То е насочено към подобряване провеждането на годишната бюджетна процедура и междуинституционалното сътрудничество в бюджетната област и позволява да се осигури добро финансово управление. (4) В своята Резолюция за политическите предизвикателства и бюджетните средства на разширения Съюз за периода 2007-2013 г. (2004/2209(INI)), Парламентът отново потвърждава че „по причини, свързани с демократичната отговорност, той подкрепя идеята периодът на прилагане на финансовите перспективи да съвпада с петгодишните мандати на Парламента и Комисията". (5) Следователно може да се предвиди МФР за срок от 5 години, която да започва две, дори три години след началото на мандата на ЕП и на Комисията (5 години, считано от година N+2 или N+3, като N е първата година от мандатите на ЕП и Комисията). Трябва да се отбележи, че тъй като европейските избори се провеждат през месец юни на година N, а мандатът на Комисията започва през октомври/ноември, на практика N+2 означава малко повече от година за преговорите, което е недостатъчно за приемането на нова МФР. (6) Тук ще припомним трудностите, които една подобна ситуация предизвика по време на преговорите за последното междуинституционално споразумение, когато ЕП трябваше да окаже натиск върху Комисията под председателството на г-н Barroso, с която преговорите бяха приключили, да потвърди приемането на пакета от предложения, изготвени от Комисията под председателството на г-н Prodi, като основа за сключване на споразумението. (7) В действителност, освен при особени случаи, за които договорите предвиждат специално приемане на законодателен акт, процедурата на съвместно вземане на решение може да завърши с успех или не, с еднаква легитимност. При вземането на съвместно решение за бюджета трябва да се постигне споразумение, тъй като въпросният акт е необходим за функционирането на Съюза. От това произтичат и някои особености на процедурата – възможността ЕП да не вземе предвид отхвърлянето на бюджета от Съвета или разпоредбата на договора, съгласно която в случай на неуспех, Комисията е длъжна да представи нов проектобюджет. (8) В действителност новият договор конкретно предвижда възможността институциите да сключват междуинституционални споразумения, които могат да имат правно обвързващ характер или не. Член 295 от ДФЕС гласи следното: „Европейският парламент, Съветът и Комисията се консултират взаимно и организират по общо съгласие реда и условията за сътрудничество помежду си. За тази цел, при зачитане на Договорите, те могат да сключват междуинституционални споразумения, които могат да имат обвързващ характер.“ (9) „Изпълнението на разходите, отразени в бюджета, изисква предварително приемане на правно обвързващ акт на Съюза, който дава правно основание за неговото действие и за изпълнението на съответстващия разход съгласно регламента, посочен в член 279, с изключение на предвидените в този член случаи.“ (10) А не по-голямо квалифицирано мнозинство, предвидено за случаите, при които даден акт не се приема въз основа на предложение на Комисията. Вж. членове 9C от ДЕС и 205 от ДФЕС. (11) Също и при процедурите на одобрение: на мерките за изпълнение за собствените ресурси; на многогодишната финансова рамка, след като Европейския Съвет е разрешил преминаването към квалифицирано мнозинство; или също така решението на Съвета, който е разрешил преминаването на горната граница на временната сума от една дванадесета. (12) Разбира се, председателят на ЕП трябва да получи съгласието на председателя на Съвета, както и да разполага с време за техническа подготовка (документи за справка и др.), за да може Помирителният комитет да работи. (13) С други думи: ако и двете институции го одобрят, ако никоя от двете не се произнесе, или ако една от двете го одобри, а другата не се произнесе. (14) Връзката между този 14-дневен период и останалата част от параграфа не е очевидна: може да се заключи, че ако Съветът е отхвърлил проекта след одобрението на ЕП, периодът започва да тече след датата, на която Съветът го е отхвърлил (или също така от уведомяването за това отхвърляне от страна на Парламента). Но какво се случва, ако Съветът отхвърли текста, преди ЕП да се произнесе? 14-дневният период започва ли да тече незабавно? Трябва ли ЕП първо да одобри текста, преди да премине към евентуално повторно потвърждаване на измененията или първо да потвърди измененията, а след това да одобри текста във вида, в който е изменен? (15) А какво се случва ако ЕП отхвърли текст с мнозинство по-малко от предвиденото? Това равнозначно ли е на приемане, както изглежда е посочено в член 272, параграф 7 на ДФЕС? От друга страна, изглежда е ясно, че ако Съветът, който обикновено взема решение с квалифицирано мнозинство, не успее да приеме текста с квалифицирано мнозинство, нито да го отхвърли с квалифицирано мнозинство, последствието е, че той не успява да се произнесе.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Комисията по външни работи приканва водещата комисия по бюджети да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:

1.  отбелязва, че Договорът от Лисабон ще има съществено отражение върху Общата външна политика и политика на сигурност посредством реорганизирането на административните отговорности и въвеждането на нови области на политика;

2.  посочва, че, тъй като институционалното устройство все още не е определено, необходимите бюджетни кредити следва да бъдат предоставяни постепенно, успоредно с изясняването на обхвата и ролята на новите организационни структури; призовава Комисията и Съвета да гарантират, че икономиите от мащаба, що се отнася до подпомагащите структури, ще доведат до намаление на административните разходи;

3.  подчертава, че нито институционалните промени, нито новите разпоредби във връзка с ОВППС/ОПСО не следва да оказват допълнителен натиск върху текущото равнище на бюджетните кредити за поети задължения по хронично недостатъчно финансираната функция IV и следователно очаква предстоящият средносрочен преглед на Многогодишната финансова рамка (МФР) да осигури допълнителни ресурси;

4.  отбелязва, че Договорът от Лисабон предвижда създаването на нови процедури за предоставяне на бърз достъп до бюджета на Съюза и за създаване на начален фонд, съставен от вноски на държавите-членки; въпреки това подчертава, че всички външни дейности на Съюза следва по правило да бъдат финансирани от бюджетни кредити на Общността и само по изключение - в извънредни случаи - от вноски извън бюджета на Съюза;

5.  приветства факта, че новата бюджетна процедура премахва всякакво разграничение между различните глави на бюджета и видове разходи; следователно счита, че свързаните с ОВППС разходи следва да подлежат на същите правила и процедури, които се прилагат към други глави на бюджета;

6.  подчертава, че правно задължителният характер на Многогодишната финансова рамка, предвиден в Договора от Лисабон, изисква засилена гъвкавост на разходната част; съответно счита, че разпоредбите, свързани с инструмента за осигуряване на гъвкавост в настоящото междуинституционално споразумение, следва да бъдат преразгледани с цел увеличаване на годишната допълнителна допустима граница за бюджетния орган и допускане на ограничени корекции и ако е уместно, временни трансфери между различните функции на Многогодишната финансова рамка.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Комисията по земеделие и развитие на селските райони приканва водещата комисия по бюджети да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:

1.  Приветства новите компетенции, предоставени на Парламента в рамките на бюджетната процедура, особено по отношение на разходите за селското стопанство; отбелязва, че Парламентът с право е получил бюджетни правомощия във всички области в съответствие с демократичните принципи; посочва, че Парламентът вече ще има компетенции и ще носи отговорност за вземането на решения относно финансирането на програми в областта на селското стопанство; изразява желание да поддържа установеното добро взаимодействие със Съвета по всички бюджетни въпроси;

2.  изтъква премахването на класификацията на задължителни и незадължителни разходи в Договора от Лисабон; при все това подчертава, че поради многогодишното програмиране и законодателство голяма част от бюджета и занапред ще трябва да бъде заделяна за задължителни разходи; посочва, че въпреки че вследствие на това финансирането е гарантирано, бюджетът същевременно става по-малко гъвкав; отбелязва, че в резултат на това нови приоритети могат да се финансират единствено чрез нови средства или чрез реорганизиране на приоритетите в рамките на съществуващите програми и равнище на разходи; следователно подчертава нарасналата необходимост да се гарантират достатъчни маржове в различните категории на първоначалните цифри на бюджета, с цел да остане място за приоритетите на Парламента;

3.  подчертава противоречието между пълната бюджетна компетентност и съвместното вземане на решения в областта на селското стопанство, предвидени в член 37, параграф 2 от Договора от Лисабон, от една страна, и член 37, параграф 3, от друга страна; счита, че сам по себе си член 37, параграф 3 не установява независими правомощия;

4.  отбелязва, че Договорът от Лисабон включва институционализирането на Междуинституционалното споразумение (МИС) и на Многогодишната финансова рамка (МФР), което означава, че и двете финансови споразумения ще трябва да получат израз в законодателни актове, при използването на специална процедура за вземане на решения за МФР; подчертава, че ако Парламентът и Съветът не успеят да се споразумеят за нова МФР, настоящата рамка ще бъде продължена до постигането на такова споразумение;

5.  призовава за съответствие между сроковете на МИС и МФР и на петгодишните мандати на Парламента и Комисията; подчертава, че това ще улесни задачата на Парламента и Комисията да поставят средносрочни приоритети; следователно призовава за удължаване на настоящото МИС и МФР от 2013 г. до 2015 г.;

6.  подчертава, че новият договор значително променя годишната бюджетна процедура, както и че фактът, че вече ще има само едно четене, значително променя естеството на това четене и осезаемо увеличава неговата стратегическа значимост; призовава, ако се счете за целесъобразно, за бързо преразглеждане на Правилника за дейността на Европейския парламент с цел да се отговори на променената бюджетна процедура за бюджета за 2010 г. и да се позволи на парламентарните комисии, освен комисията по бюджети, да дадат своите становища в рамките на реално осъществими срокове; призовава комисията по земеделие и развитие на селските райони да дефинира отново своите консултативни процедури, свързани с бюджета, с цел да гарантира доброто качество на становищата, предоставени след задълбочено обсъждане;

7.  отбелязва, че понастоящем сборните разходи за селско стопанство и развитие на селските райони все още представляват съществена част от бюджета на ЕС, но през последните години тази част е намаляла значително в относителни стойности; подчертава, че трябва да се гарантират предсказуемостта за целите на планирането и надеждността на Многогодишната финансова рамка, във вида, в който е приета; подчертава необходимостта да се гарантира, че на заседанията на помирителния комитет комисията по земеделие и развитие на селските райони се представлява от съответните компетентни членове на комисията, още повече че и задължителни досега разходи вече попадат в процедурата за съвместно вземане на решения; подчертава също така необходимостта да се гарантира съгласуваност между комисията по бюджети и специализираните комисии относно бюджетните аспекти на тяхната законодателна дейност, като се има предвид тяхното въздействие върху Многогодишната финансова рамка и годишната бюджетна процедура;

8.  подчертава, че Общата селскостопанска политика се финансира изцяло на европейско равнище, докато други области на политиката се финансират от Европейския съюз само частично, и че поради това разходите за селскостопанската политика в Европейския съюз трябва да бъдат разглеждани в този контекст;

9.  отбелязва, че съгласно новата бюджетна процедура ролята на Комисията във фазата на помирителния комитет е да посредничи, в рамките на своите възможности, за постигане на споразумение между Парламента и Съвета; в случай че Парламентът и Съветът не успеят да постигнат споразумение в помирителния комитет, ролята на Комисията е да изготви ново предложение; посочва обаче, че ако Съветът постигне съгласие по обща позиция с Парламента в помирителната процедура, но не успее да си осигури квалифицирано мнозинство в самия Съвет, Парламентът може да се върне към своето първоначално първо четене, използвайки клауза срещу блокирането на процеса, и съответно да одобри бюджета;

10. отбелязва премахването на максималния процент на увеличение (МПУ) в бюджетната процедура съгласно Договора от Лисабон; отбелязва в допълнение, че това се дължи на премахването на незадължителните разходи;

11. поставя под въпрос дали сроковете за новата бюджетна процедура, съдържаща само едно четене, ще позволят на Комисията да представи своето писмо за внасяне на корекции през есента, което е от значение, тъй като би позволило да бъдат включени предвижданията за реколтата и съответните бюджетни разходи;

12. отбелязва, че новият Договор запазва разпоредбата, според която, в случай че бюджетът не може да бъде окончателно приет преди началото на финансовата година, се прилага режим на временните суми от една дванадесета; посочва, че това означава, че бюджетът ще се изпълнява на месечна база, като предходният бюджет се използва по същество като таван за разходите.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ