w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen

(COM(2009)0102 – C6-0110/2009 – 2009/0033(CNS))

(Procedura konsultacji)

Parlament Europejski,

–   uwzględniając wniosek Komisji (COM(2009)0102),

–   uwzględniając art. 67 oraz art. 66 traktatu WE, na mocy których Rada skonsultowała się z Parlamentem (C6-0110/2009),

–   uwzględniając art. 55 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A7-0034/2009),

1.  odrzuca wniosek Komisji;

2.  zwraca się do Komisji o wycofanie wniosku oraz o przedstawienie nowego;

3.  zobowiązuje przewodniczącego do przekazania stanowiska Parlamentu Radzie i Komisji.

WSTĘP

Utworzenie strefy Schengen pod koniec lat 80. i na początku lat 90. było jednym z największych sukcesów w europejskiej historii, polegającym na braku kontroli na wspólnych granicach uczestniczących w niej państw i wprowadzeniu swobody przemieszczania się na tym obszarze. Jednocześnie wprowadzono wiele działań kompensacyjnych, zwłaszcza takich jak wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych, współpracy policyjnej, celnej i sądowej, utworzenie Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) etc.

Zniesienie kontroli na wewnętrznych graniach wymaga pełnego wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi co do ich zdolności pełnego wdrożenia środków towarzyszących umożliwiających zniesienie tychże kontroli. Bezpieczeństwo strefy Schengen zależy od dyscypliny i skuteczności w przeprowadzaniu kontroli przez państwa członkowskie na ich granicach zewnętrznych, a także od jakości i szybkości wymiany informacji za pośrednictwem SIS. Słabość lub nieprawidłowe funkcjonowanie jednego z tych elementów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa Unii Europejskiej i operatywności strefy Schengen.

W 1998 r. utworzono Stały Komitet(1) w celu oceny państw członkowskich w dwóch oddzielnych etapach:

-          wprowadzanie w życie: komitet miał ocenić czy wszystkie warunki wstępne niezbędne do wprowadzenia dorobku Schengen zostały spełnione, umożliwiając tym samym zniesienie kontroli granicznych;

-          wdrażanie: wzajemne zaufanie powstałe po zniesieniu kontroli wewnętrznych powinno być podtrzymywane i wzmacniane dzięki ocenie sposobu, w jaki dorobek Schengen jest wdrażany przez państwa członkowskie.

Po wejściu w życie traktatu z Amsterdamu w 1999 r. i włączeniu dorobku Schengen do UE, nazwa Stałego Komitetu uległa zmianie na Grupę Roboczą ds. Oceny Schengen (SCH-EVAL). Jego mandat nie uległ jednak zmianie i zachowano jego międzyrządowy charakter.

ZAKRES WNIOSKU

Niniejszy wniosek w żaden sposób nie zmienia pierwszej części mandatu, ponieważ Grupa Robocza ds. Oceny Schengen zachowuje swe kompetencje w dziedzinie oceny przed wprowadzeniem w życie, co zapewnia podstawę dla kluczowej relacji opartej na wzajemnym zaufaniu.

Dlatego koncentruje się on na drugiej części mandatu, tj. weryfikacji czy dorobek jest prawidłowo stosowany po zniesieniu wewnętrznych kontroli granicznych, oraz stanowi, że Komisji powierzone zostają wszystkie zadania realizowane przez Grupę Roboczą ds. Oceny Schengen.

Celem jest usprawnienie mechanizmu oceny Schengen, przy zapewnieniu przejrzystego, wydajnego i spójnego wdrożenia dorobku Schengen.

Wniosek ma następnie na celu przystosowanie do zmian w sytuacji prawnej po włączeniu dorobku Schengen do struktur UE, na skutek czego każde postanowienie zawarte w dorobku uzyskało podstawę prawną w ramach pierwszego lub trzeciego filaru. Ustanawia on ramy prawne służące ocenie właściwego wdrożenia tych elementów dorobku Schengen, które stanowią część prawa wspólnotowego, w połączeniu z wnioskiem w sprawie decyzji (trzeci filar).

Jednakże kiedy traktat z Lizbony wejdzie w życie (co może wkrótce nastąpić), ten cel nie będzie już miał zastosowania, ponieważ nowa sytuacja prawna ulegnie całkowitej zmianie w rezultacie zniesienia wspólnotowej struktury filarów. Istotne jest zatem, aby powstał mechanizm oceny Schengen spójny z konsolidacją zadań obecnie podzielonych między pierwszy i trzeci filar.

PODSTAWA PRAWNA

Sprawozdawca, po otrzymaniu pod koniec poprzedniej kadencji parlamentarnej zadania analizy wniosków dotyczących mechanizmu oceny Schengen, zwrócił się do Wydziału Prawnego(2) o opinię czy podstawa prawna wybrana przez Komisję była najwłaściwszą w przypadku tychże wniosków.

W świetle tej opinii można dojść do następujących wniosków:

-          podstawa prawna, o której mowa we wniosku Komisji w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny dorobku wspólnotowego, tj. art. 66 traktatu WE, wydaje się właściwa, mając na uwadze przedstawione argumenty, oraz że należy zasięgnąć opinii Parlamentu;

-          jednakże ponieważ celem tego mechanizmu jest, między innymi, ocena działania SIS, VIS, Kodeksu granicznego Schengen i kodeksu wizowego, ten sam cel może zostać osiągnięty dzięki zmianie odpowiednich rozporządzeń. W tej sytuacji, ponieważ wszystkie instrumenty zostały przyjęte zgodnie z procedurą współdecyzji, odpowiednie zmiany także powinny być wprowadzane w ramach procedury współdecyzji.

STANOWISKO SPRAWOZDAWCY

Ważne jest, aby istniał prosty, skuteczny, wydajny i przejrzysty mechanizm oceny, który umożliwi zachowanie strefy Schengen jako obszaru swobody ruchu, przy czym niezbędne jest, aby przystosować ramy międzyrządowe oceny Schengen do struktur UE.

W ramach programu haskiego wezwano Komisję do przedłożenia wniosku uzupełniającego istniejący mechanizm oceny Schengen. Zasadniczo obecne wnioski (które nie wprowadzają zmian do przepisów dotyczących pierwszej części mandatu) ograniczają się (jeśli chodzi o drugą część mandatu) do włączenia niedawnych usprawnień wprowadzonych do istniejącego mechanizmu oceny(3) i dodają tylko nowy przepis dotyczący możliwości przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli, który należy przyjąć z zadowoleniem. Niemniej jednak wnioski te przenoszą w całości na Komisję obecnie odgrywaną przez Radę rolę w zakresie mechanizmu kontroli, przewidując jednocześnie dosyć ograniczone formy współpracy z państwami członkowskimi i trzymając Parlament Europejski z daleka od całej procedury, bez dostarczenia jakiegokolwiek dowodu płynących z tej zmiany korzyści.

Sprawozdawca obawia się, że zupełne oddzielenie mechanizmów oceny od poszczególnych części mandatu stwarza ryzyko utraty skuteczności. Ponadto zachowanie spójności, unikanie podwójnej pracy i nakładów finansowych oraz osiągnięcie prawdziwej „modernizacji” mechanizmu oceny Schengen jest zadaniem kluczowym.

Sprawozdawca chciałby także podkreślić konieczność pamiętania, że chodzi tu o ochronę przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, której zachowanie i dalszy rozwój jest wspólną odpowiedzialnością nie tylko Komisji jako strażniczki traktatów, ale także państw członkowskich, które są nadal odpowiedzialne za bezpieczeństwo swych zewnętrznych granic oraz Parlamentu Europejskiego, który reprezentuje obywateli Europy. Ponieważ rozstrzyga się tu los bezpieczeństwa strefy Schengen i jej obywateli, wszystkie te podmioty powinny być głęboko zaangażowane w utworzenie systemu oceny, który umożliwi zagwarantowanie bezpieczeństwa i wzmocni zasadę wzajemnego zaufania.

Dlatego też należałoby zastosować procedurę współdecyzji. Stanowisko Parlamentu nie może być nieistotnym ozdobnikiem, lecz musi odzwierciedlać jego znaczącą rolę w przyjmowaniu odpowiednich podstawowych instrumentów ustawodawczych.

Sprawozdawca chciałby także podkreślić, że po wejściu w życie traktatu z Lizbony konieczne będzie przedłożenie nowych wniosków.

(1) SCH/Com-ex (98) 26 def. (2) SJ-0212/09, D(2009)20022. (3) Zob. „Program oceny Schengen 2008-2013”.