om förslaget till rådets förordning om inrättandet av en utvärderingsmekanism avsedd att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket

(KOM(2009)0102 – C6-0110/2009 – 2009/0033(CNS))

(Samrådsförfarandet)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av kommissionens förslag (KOM(2009)0102),

–   med beaktande av artiklarna 67 och 66 i EG-fördraget, i enlighet med vilka rådet har hört parlamentet (C6-0110/2009),

–   med beaktande av artikel 55 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A7-0034/2009).

1.  Europaparlamentet förkastar kommissionens förslag.

2.  Europaparlamentet uppmanar kommissionen att dra tillbaka sitt förslag och att lägga fram ett nytt.

3.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att delge rådet och kommissionen parlamentets ståndpunkt.

INLEDNING

Upprättandet av Schengenområden i slutet av 1980- och början av 1990-talet, då kontrollerna avskaffades vid de medverkande ländernas gemensamma gränser och fri rörelsefrihet infördes inom detta område, var en av Europas största framgångar. Samtidigt vidtogs en rad kompensatoriska åtgärder, bland dem åtgärder för att stärka kontrollerna vid de yttre gränserna, säkerställa polis-, tull- och rättssamarbetet och inrätta Schengens informationssystem, mm.

Avskaffandet av de inre gränskontrollerna förutsätter att det råder fullständigt och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna vad gäller deras förmåga att helt och fullt genomföra de medföljande åtgärder som gör det möjligt att slopa dessa kontroller. Faktiskt avhänger säkerheten inom Schengenområdet den omsorg som varje enskild medlemsstat ägnar åt att kontrollera sina yttre gränser, och hur effektiv denna kontroll är, liksom kvaliteten på den information som utbyts genom SIS och hur snabbt detta utbyte sker. Om någondera av dessa funktioner skulle uppvisa sårbarhet eller brister skulle detta äventyra unionens säkerhet och Schengenområdets effektivitet.

År 1998 inrättades en ständig kommitté(1) med uppgift att utvärdera medlemsstaterna i två steg:

- Ikraftträdande: Kommittén hade i uppdrag att kontrollera att alla förhandsvillkor för tillämpning av Schengenregelverket hade uppfyllts så att gränskontrollerna kunde avskaffas.

- Genomförande: Genom utvärderingar av hur medlemsstaterna tillämpar Schengenregelverket skulle det ömsesidiga förtroende som avskaffandet av de inre gränskontrollerna förutsätter upprätthållas och stärkas.

Med Amsterdamfördragets ikraftträdande 1999 och Schengenregelverket införlivande i EU ändrades namnet på den ständiga kommittén till arbetsgruppen för utvärdering av Schengen (Schengen Evaluation Working Group SCH-EVAL), dock utan att dess uppdrag eller mellanstatliga karaktär ändrades.

FÖRSLAGETS RÄCKVIDD

Den föreliggande förslaget innebär ingen ändring i uppdragets första steg eftersom arbetsgruppen bibehåller sina befogenheter att göra de utvärderingar före ikraftträdandet som krävs för att lägga den nödvändiga grunden till ömsesidigt förtroende.

Förslaget är därmed i första hand inriktat på uppdragets andra steg, dvs. kontrollen av att regelverket tillämpas på rätt sätt efter det att de inre gränskontrollerna avskaffats, varvid det slår fast att kommissionen ska anförtros alla uppgifter som arbetsgruppen nu utför.

Syftet är att göra utvärderingsmekanismen för Schengen mer effektiv, för att garantera ett insynsvänligt, verkningsfullt och konsekvent genomförande av Schengenregelverket.

Därtill har förslaget till syfte att bemöta de förändringar av rättsläget som följer av Schengenregelverkets integrering i EU:s ram varvid varje bestämmelse i regelverket gavs en rättslig grund under antingen den första eller tredje pelaren. Det fastställer en rättslig ram för fastställande av korrekt tillämpning av de delar i Schengenregelverket som ingår i gemenskapens lagstiftning, tillsammans med förslaget till beslut (tredje pelaren).

Skulle Lissabonfördraget träda i kraft (vilket snart kan komma att ske) skulle denna målsättning dock inte längre vara aktuell eftersom det nya rättsläget skulle se helt annorlunda ut med avskaffandet av pelarsystemet. Det är därför av avgörande betydelse att en utvärderingsmekanism för Schengen utarbetas som är anpassad till en sammanslagning av de uppgifter som i nuläget delas mellan den första och andra pelaren.

RÄTTSLIG GRUND

När föredraganden, i slutet av föregående mandatperiod, utsågs för de förslag som rör inrättandet av en utvärderingsmekanism för Schengen bad han rättstjänsten att yttra sig(2) om huruvida den rättsliga grund som kommissionen valt är den mest lämpade för dessa förslag.

Två slutsatser kan dras av detta yttrande:

- Den rättsliga grund som anges i kommissionens förslag om inrättandet av en mekanism för utvärdering av gemenskapens regelverk, dvs. artikel 66 i EG-fördraget, tycks vara korrekt – med beaktande av de argument som presenteras – och innebär att samråd ska ske med parlamentet.

- Men eftersom syftet med mekanismen är att utvärdera tillämpningen av bl.a. SIS, VIS, kodexen om Schengengränserna samt viseringskodexen skulle detta även kunna åstadkommas genom att införa ändringar i de motsvarande förordningarna. Eftersom alla dessa instrument antogs genom medbeslutandeförfarandet skulle därmed även de respektive ändringarna vara föremål för medbeslutande.

FÖREDRAGANDENS STÅNDPUNKT

Det är av grundläggande betydelse att det finns en enkel, verkningsfull, effektiv och insynsvänlig utvärderingsmekanism som gör det möjligt att upprätthålla Schengenområdet som ett område med fri rörlighet. Samtidigt är det oundgängligt att den mellanstatliga ramen för Schengenutvärderingen anpassas till EU:s ram.

Kommissionen uppmanades som led i Haagprogrammet att lägga fram ett förslag som skulle komplettera den befintliga utvärderingsmekanismen för Schengen. Kontentan av de föreliggande förslagen (vilka inte innebär några ändringar vad gäller uppdragets första del) är (vad den andra delen beträffar) begränsat till att infoga vissa förbättringar som nyligen gjorts i den befintliga utvärderingsmekanismen(3) samt att införa en ny bestämmelse som ger möjlighet att genomföra oanmälda besök, vilket ska välkomnas. Samtidigt innebär dock dessa förslag att rådets nuvarande roll i utvärderingsmekanismen helt och fullt överförs till kommissionen, varmed utrymmet för samarbete med medlemsstaterna begränsas och Europarlamentet utesluts helt från processen utan att det framgår att detta skulle medföra några fördelar.

Föredraganden uttrycker sina farhågor om att en ordning med helt skilda utvärderingsmekanismer för uppdragets två delar riskerar att undergräva effektiviteten. Vad som istället måste komma i första rummet är att slå vakt om ett konsekvent funktionssätt, undvika överlappningar av såväl arbetsmässiga som ekonomiska insatser och åstadkomma en verklig förbättring av utvärderingsmekanismen för Schengen.

Vidare menar föredraganden att vi inte får glömma att vad som står på spel är säkerheten i området med frihet, säkerhet och rättvisa, vars bevarande och vidare utveckling inte bara är en fråga för kommissionen, i egenskap av fördragens övervakare, utan även för medlemsstaterna, som fortsatt ansvarar för säkerheten vid de yttre gränserna, och för Europarlamentet såsom representant för Europas medborgare. Eftersom detta är en fråga som berör såväl Schengenområdets som dess medborgares säkerhet bör samtliga dessa parter aktivt ta del i inrättandet av detta utvärderingssystem för att slå vakt om denna säkerhet och stärka principen om ömsesidigt förtroende.

Av detta skäl bör medbeslutandeförfarandet följas i detta fall. Europarlamentet bör inte enbart spela en biroll härvidlag utan involveras på ett sätt som motsvarar dess roll när det gäller att anta de respektive grundläggande rättsakterna.

Föredraganden vill därtill påpeka att efter det att Lissabonfördraget har trätt i kraft kommer det att bli nödvändigt att framlägga nya förslag.

(1) SCH/Com-ex(98) 26 def. (2) SJ-0212/09, D(2009)20022. (3) Se ”Schengen Evaluation Programme 2008–2013”.