w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny w celu monitorowania stosowania dorobku Schengen

(COM(2009)0105 – C6-0111/2009 – 2009/0032(CNS))

(Procedura konsultacji)

Parlament Europejski,

–   uwzględniając wniosek Komisji (COM(2009)0105),

–   uwzględniając art. 39 ust. 1 oraz art. 30 i 31 traktatu UE, na mocy których Rada skonsultowała się z Parlamentem (C6-0111/2009),

–   uwzględniając art. 100 oraz art. 55 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A7-0035/2009),

1.  odrzuca wniosek Komisji;

2.  zwraca się do Komisji o wycofanie wniosku oraz o przedstawienie nowego;

3.  zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania stanowiska Parlamentu Radzie i Komisji.

WPROWADZENIE

Utworzenie obszaru Schengen pod koniec lat osiemdziesiątych i na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. było jednym z sukcesów w historii Europy, charakteryzującym się zniesieniem kontroli na wspólnych granicach między krajami uczestniczącymi w przedsięwzięciu i wprowadzeniem swobodnego przepływu w ramach omawianego obszaru. Jednocześnie wprowadzono różne środki wyrównawcze, a w szczególności wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych, uściślenie współpracy policyjnej, celnej i sądowej, utworzenie systemu informacyjnego Schengen itp.

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych wymaga pełnego wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi w zakresie zdolności do pełnego wdrożenia środków towarzyszących umożliwiających to zniesienie. Bezpieczeństwo obszaru Schengen zależy de facto od staranności i skuteczności, z jaką każde państwo członkowskie strzeże swoich granic zewnętrznych, a także od jakości i szybkości, z jaką dochodzi do wymiany informacji za pośrednictwem systemu SIS. Słabość lub nieprawidłowe funkcjonowanie któregokolwiek z tych elementów może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa Unii oraz dla skuteczności całego obszaru Schengen.

W 1998 r. powołano stały komitet(1), któremu powierzono zadanie oceniania państw członkowskich na dwóch odrębnych etapach:

- w chwili wejścia w życie - komitet sprawdza, czy spełniono wszystkie warunki wstępne stosowania dorobku Schengen, co umożliwia zniesienie kontroli na granicach;

- w czasie stosowania - wzajemne zaufanie, które ustaliło się w chwili zniesienia kontroli na granicach, powinno zostać utrzymane i wzmocnione dzięki ocenom sposobu stosowania dorobku Schengen przez państwa członkowskie.

Wraz z wejściem w życie traktatu z Amsterdamu w1999 r. i integracją dorobku Schengen w ramach UE nazwa ww. stałego komitetu została zmieniona na Grupę Roboczą ds. Oceny Schengen (SCH-EVAL), lecz poza tym jej mandat pozostał niezmieniony, zachowując charakter międzyrządowy.

ZAKRES WNIOSKU

Niniejszy wniosek w niczym nie zmienia pierwszej części mandatu, w której Grupa Robocza ds. Oceny Schengen zachowuje kompetencje w ramach oceny poprzedzającej wejście w życie i rozpoczyna kluczowy stosunek wzajemnego zaufania.

Wpływa w ten sposób na drugą część mandatu, tj. na weryfikację poprawnego stosowania dorobku po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych, przewidując, że Komisja Europejska przyjmuje odpowiedzialność za wszystkie zadania realizowane przez Grupę Roboczą ds. Oceny Schengen.

Zamierza usprawnić mechanizm oceny Schengen, zapewniając przejrzyste, efektywne i spójne wdrożenie dorobku Schengen.

Zamierza również reagować na rozwój sytuacji prawnej po integracji dorobku Schengen w ramach UE, w których przyznano podstawę prawną każdemu przepisowi dorobku w ramach pierwszego lub trzeciego filara. Ustanawia ramy prawne na rzecz oceny poprawnego stosowania elementów dorobku Schengen stanowiących część prawa wspólnotowego wraz z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia (pierwszy filar).

Jednak w chwili, gdy traktat z Lizbony wejdzie w życie (co jest przewidywane w niedalekiej przyszłości), cel ten straci rację bytu, gdyż nowa sytuacja prawna będzie zupełnie inna i będzie wiązać się ze zniesieniem struktury filarów wspólnotowych. Sprawą kluczową jest utworzenie mechanizmu oceny Schengen spójnego z ujednoliceniem funkcji obecnie rozdzielonych pomiędzy pierwszy i trzeci filar.

PODSTAWA PRAWNA

Sprawozdawca odpowiedzialnym za wnioski dotyczące utworzenia mechanizmu oceny Schengen został mianowany pod koniec poprzedniej kadencji i zwrócił się o sporządzenie opinii do Wydziału Prawnego(2), której celem było sprawdzenie, czy podstawa prawna, na której Komisja opiera swoje wnioski, jest podstawą najwłaściwszą.

Z oceny tej można wyciągnąć dwa wnioski:

- podstawa prawna przewidziana w projekcie rozporządzenia w sprawie utworzenia mechanizmu oceny dorobku wspólnotowego, tj. art. 66 TWE, wydaje się właściwa przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów i wymogu odbycia konsultacji z Parlamentem Europejskim;

- jednak gdy mechanizm ten umożliwi ocenę funkcjonowania m. in. SIS, VIS, kodeksu granicznego Schengen czy kodeksu wizowego, osiągnięcie tego samego celu stanie się możliwe dzięki wprowadzeniu zmian do odpowiednich rozporządzeń; w tym przypadku, jako że wszystkie omawiane instrumenty zostały przyjęte w ramach procedury współdecyzji, odpowiednie poprawki można by również wprowadzić w ramach procedury współdecyzji.

STANOWISKO SPRAWOZDAWCY

Sprawą kluczową jest istnienie prostego, skutecznego, efektywnego i przejrzystego mechanizmu oceny, pozwalającego na zachowanie obszaru Schengen jako obszaru swobodnego przepływu, lecz jednocześnie konieczne jest dostosowanie ram międzyrządowych oceny Schengen do ram UE.

Zgodnie z programem haskim zwrócono się do Komisji o przedstawienie wniosku uzupełniającego istniejący mechanizm oceny Schengen. Jednak z ogólnego punktu widzenia wnioski te (zachowując niezmienione zasady dotyczące pierwszej części mandatu) ograniczają się (w odniesieniu do drugiej części mandatu) do włączenia ostatnich usprawnień wprowadzonych do obowiązującego mechanizmu oceny(3), przewidując jedynie nowy przepis dotyczący możliwości przeprowadzania niezapowiedzianych wizytacji w projekcie rozporządzenia, lecz których nawet nie rozpatrzono w projekcie decyzji nie podając wyraźnego powodu. Jednak te same propozycje globalnego powierzenia Komisji roli obecnie odgrywanej przez Radę w zakresie mechanizmu oceny, przewidując znacznie ograniczone formy współpracy z państwami członkowskimi i odsuwając Parlament Europejski od całego procesu, choć nie wykazano wartości dodanej tych form współpracy.

Sprawozdawca wyraża zaniepokojenie faktem, iż dokonanie całkowitego rozdziału mechanizmów oceny w odniesieniu do każdej ze stron mandatu niesie ze sobą ryzyko utraty skuteczności. Nie należy zapominać, iż kluczową sprawą jest zachowanie spójności, unikanie nakładania się wysiłków i środków finansowych oraz przeprowadzenie rzeczywistej optymalizacji mechanizmu oceny Schengen.

Sprawozdawca podkreśla także, że nie należy zapominać, iż chodzi tu o bezpieczeństwo przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, za której zachowanie i rozszerzanie odpowiedzialna jest nie tylko Komisja, jako strażniczka traktatów, lecz również państwa członkowskie, które nadal odpowiadają za bezpieczeństwo na swoich granicach zewnętrznych, i Parlament Europejski reprezentujący obywateli Europy. Jako że stawką jest bezpieczeństwo obszaru Schengen i jego obywateli, wszystkie wymienione podmioty powinny być jeszcze bardziej zaangażowane we wprowadzanie omawianego systemu oceny, który umożliwi zapewnienie bezpieczeństwa i umocnienie zasady wzajemnego zaufania.

A tego powodu należy wybrać procedurę współdecyzji w odniesieniu do wniosku dotyczącego rozporządzenia, gdyż stanowisko Parlamentu Europejskiego nie może być jedynie drugorzędne, lecz musi odpowiadać znaczeniu, jakie ma Parlament w przyjmowaniu poszczególnych, podstawowych instrumentów legislacyjnych. Z drugiej strony, jako że oba wnioski stwarzają te same problemy i z prawnego punktu widzenia stanowią dwa oblicza tej samej rzeczywistości, tj. utworzenie jednego systemu dla oceny Schengen, powinny zatem być rozpatrywane jako jeden i ten sam pakiet, przy czym do Komisji należy wystąpić o wycofanie obydwu wniosków i o przedstawienie nowych, merytorycznie ulepszonych wniosków, zgodnych z procedurą współdecyzji w zakresie pierwszego filaru.

Sprawozdawca podkreśla ponadto, że po wejściu w życie traktatu z Lizbony i tak konieczne stanie się przedstawienie nowych wniosków, w odniesieniu do których zastosowanie będzie mieć jedynie procedura współdecyzji.

(1) SCH/Com-ex(98) 26 def (2) SJ-0212/09, D(2009)20022 (3) Patrz: „Grupa robocza ds. Oceny Schengen 2008-2013”