Procedura : 2010/2207(INI)
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P7_TA(2011)0251

RELAZIONE     
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23 marzo 2011
PE 452.542v02-00 A7-0079/2011

sugli accordi aerei internazionali nel quadro del trattato di Lisbona

(2010/2207(INI))

Commissione per i trasporti e il turismo

Relatore: Brian Simpson

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
 MOTIVAZIONE
 ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sugli accordi aerei internazionali nel quadro del trattato di Lisbona

(2010/2207(INI))

Il Parlamento europeo,

–   vista la sua decisione del 20 ottobre 2010 sulla revisione dell'accordo quadro sui rapporti tra il Parlamento europeo e la Commissione europea(1) ("l'accordo quadro"),

–   vista la sua risoluzione del 17 giugno 2010 sull'accordo in materia di trasporti aerei tra l'Unione europea e gli Stati Uniti d'America(2),

–   vista la sua risoluzione del 5 maggio 2010 sull'avvio dei negoziati per la conclusione di accordi sui dati del codice di prenotazione (PNR) con gli Stati Uniti, l'Australia e il Canada(3),

–   vista la sua risoluzione del 25 aprile 2007 sull'istituzione di uno Spazio aereo comune europeo(4),

–   vista la sua risoluzione del 14 marzo 2007 sulla conclusione dell'Accordo sui trasporti aerei tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, da un lato, e gli Stati Uniti d'America, dall'altro(5),

–   vista la sua risoluzione del 17 gennaio 2006 sullo sviluppo dell'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione(6),

–   vista la comunicazione della Commissione "Sviluppare l'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione" (COM(2005)0079),

–   visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 218,

–   visto l'articolo 48 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per i trasporti e il turismo (A7-0079/2011),

A. considerando che, fino all'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Parlamento veniva solo consultato in merito alla conclusione di accordi aerei internazionali,

B.  considerando che è ora necessaria l'approvazione del Parlamento per gli accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria,

C. considerando che, quando la Commissione negozia accordi tra l'Unione e paesi terzi od organizzazioni internazionali, il Parlamento è "immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura"(7),

D. considerando che l'accordo quadro dovrebbe garantire che i poteri e le prerogative delle istituzioni siano esercitati nel modo più efficace e trasparente possibile,

E.  considerando che in detto accordo quadro la Commissione si è impegnata a rispettare il principio della parità di trattamento del Parlamento e del Consiglio nelle questioni legislative e di bilancio, in particolare per quanto riguarda l'accesso alle riunioni e la trasmissione di contributi o altre informazioni,

Introduzione

1.  ritiene che accordi aerei generali con i paesi vicini o con importanti partner globali possano offrire benefici sostanziali ai passeggeri, agli operatori del trasporto e alle compagnie aeree, sia tramite l'accesso al mercato sia tramite la convergenza normativa per la promozione di una concorrenza leale, anche per quanto concerne le sovvenzioni statali e le norme sociali e ambientali;

2.  riconosce che accordi orizzontali che allineino gli accordi bilaterali esistenti con il diritto dell'Unione sono necessari per garantire la certezza del diritto, per fornire ulteriori benefici in termini di semplificazione e per assicurare che tutte le compagnie aeree dell'Unione godano degli stessi diritti;

3.  ricorda che le norme di sicurezza aerea rivestono un'importanza fondamentale per i passeggeri, l'equipaggio e il settore dell'aviazione in generale, e sostiene pertanto la conclusione di accordi in materia di sicurezza aerea con paesi che dispongono di un'importante industria aeronautica, in considerazione dei risparmi di costi e degli elevati standard uniformi ottenibili riducendo al minimo la duplicazione di valutazioni, test e controlli;

4.  si rammarica che il Consiglio non abbia ancora conferito mandato alla Commissione per negoziare un accordo aereo generale con importanti partner commerciali come la Repubblica popolare cinese e l'India; ritiene che tale mancanza diventi sempre più dannosa per gli interessi dell'Unione, vista in particolare la rapida crescita di tali economie;

5.  sottolinea l'assenza di paesi importanti, come il Giappone e la Federazione russa, nell'ultimo elenco della Commissione relativo agli accordi aerei internazionali in corso;

6.  esprime la sua preoccupazione in relazione all'attuale problema del sorvolo della Siberia; invita la Commissione a mettere in atto tutti gli sforzi necessari – anche sollevando la questione nel contesto dei negoziati di adesione della Russia all'OMC – per evitare distorsioni della concorrenza tra le compagnie aeree dell'UE;

Criteri per la valutazione di un accordo

7.  sottolinea che, in ogni negoziato, occorre confrontare i vantaggi che comporta la conclusione rapida di un accordo con quelli di una procedura più lunga volta al raggiungimento di un risultato più ambizioso;

8.  rileva che, all'atto della valutazione degli accordi generali presentati per l'approvazione, il Parlamento si adopererà per applicare una serie di norme coerenti; osserva, in particolare, che nel corso di detta valutazione il Parlamento presterà estrema attenzione nel verificare in che misura: le restrizioni all'accesso al mercato e alle opportunità di investimento sono ridotte in modo equilibrato; sono forniti incentivi per conservare e migliorare le norme sociali e ambientali; sono offerte garanzie adeguate per la protezione dei dati e la vita privata; è compreso il riconoscimento reciproco delle norme in materia di sicurezza; è garantito uno standard elevato in materia di diritti dei passeggeri;

9.  ritiene che sia necessario adottare urgentemente norme a livello mondiale per la protezione dei dati e della vita privata e che i criteri stabiliti dal Parlamento nella sua risoluzione del 5 maggio 2010 forniscano un modello adeguato per un accordo di questo tipo; osserva che l'Unione dovrebbe svolgere un ruolo guida nell'elaborazione di dette norme mondiali;

10. richiama l'attenzione sulla crescente importanza del contributo del settore dell'aviazione al riscaldamento globale e ritiene che gli accordi dovrebbero comportare l'impegno a collaborare, nel quadro dell'Organizzazione internazionale per l'aviazione civile, per ridurre le emissioni degli aeromobili, come anche l'obiettivo di rafforzare la collaborazione tecnica nei settori della climatologia (CO2 e altre emissioni rilevanti per il clima nell'atmosfera), della ricerca e dello sviluppo tecnologico e del consumo di carburante;

11. sottolinea che i vari elementi della regolamentazione in materia di aviazione, fra cui le restrizioni in fatto di rumorosità e i limiti imposti ai voli notturni, dovrebbero essere determinati a livello locale nel pieno rispetto dei principi di concorrenza leale e sussidiarietà; chiede alla Commissione di coordinare tali temi a livello europeo, tenendo conto delle legislazioni nazionali degli Stati membri e del principio dell'"approccio equilibrato", quale definito dall'Organizzazione internazionale per l'aviazione civile;

12. invita la Commissione a utilizzare gli accordi aerei per promuovere il rispetto della pertinente legislazione internazionale in materia di diritti sociali, in particolare delle norme sancite dalle convenzioni fondamentali dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL 1930-1999), dalle Linee guida dell'OCSE destinate alle imprese multinazionali (1976, riviste nel 2000) e dalla Convenzione di Roma del 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali;

13. rileva che, nel caso di accordi in materia di sicurezza, i criteri comprendono: il pieno e reciproco riconoscimento delle pratiche e delle procedure di certificazione; lo scambio di dati sulla sicurezza; ispezioni comuni; una maggiore cooperazione normativa; consultazioni a livello tecnico al fine di risolvere i problemi prima che essi attivino il meccanismo di composizione delle controversie;

Procedura

14. sottolinea che, al fine di poter prendere una decisione in merito alla concessione o meno della sua approvazione al termine dei negoziati, il Parlamento deve seguire il processo dall'inizio; ritiene che sia inoltre nell'interesse delle altre istituzioni che qualsiasi preoccupazione di sufficiente importanza da mettere in discussione la disponibilità del Parlamento a concedere l'approvazione sia identificata e affrontata in una fase iniziale;

15. ricorda che già l'accordo quadro del 2005 impegnava la Commissione a fornire al Parlamento informazioni tempestive e chiare durante la preparazione, la conduzione e la conclusione di negoziati internazionali; osserva che l'accordo quadro rivisto dell'ottobre 2010 fa riferimento, in particolare, al fatto che il Parlamento dovrebbe ricevere fin dall'inizio e regolarmente e, se necessario, in via riservata, ogni dettaglio del processo in corso in tutte le fasi dei negoziati;

16. si aspetta che la Commissione fornisca alla commissione competente informazioni sull'intenzione di proporre negoziati con l'obiettivo di concludere e modificare accordi aerei internazionali, i progetti di direttive negoziali, i progetti di testi negoziali e i documenti da siglare, nonché altri documenti e informazioni pertinenti; si aspetta che il ruolo del Parlamento in relazione a eventuali altre modifiche di un accordo aereo internazionale sia stabilito esplicitamente nell'accordo;

17. ricorda che, conformemente all'articolo 24 dell'accordo quadro, le suddette informazioni devono essere fornite al Parlamento in modo tale da consentirgli di esprimere eventualmente il suo parere; esorta la Commissione a informare il Parlamento della misura in cui ha tenuto conto del suo parere;

18. riconosce che, quando riceve informazioni sensibili in merito a negoziati in corso, il Parlamento ha l'obbligo di garantirne la riservatezza;

19. rileva che all'articolo 90, paragrafo 4, il regolamento del Parlamento consente all'Aula, sulla base della relazione della commissione competente, di adottare raccomandazioni e chiedere che esse siano prese in considerazione prima della conclusione dell'accordo internazionale in questione;

20. riconosce che gli accordi aerei spesso assegnano un ruolo sostanziale a una commissione mista, in particolare per quanto concerne la convergenza normativa; conferma che, in molti casi, si tratta di uno strumento decisionale più flessibile ed efficace rispetto al tentativo di includere tali punti nell'accordo stesso; sottolinea tuttavia come sia importante che il Parlamento riceva informazioni complete e tempestive sul lavoro delle varie commissioni miste;

21. invita la Commissione, al fine di mantenere il flusso delle informazioni, a presentare al Parlamento periodicamente, e comunque almeno ogni tre anni, una relazione che analizzi le debolezze e i punti forti degli accordi in vigore; sottolinea che ciò consentirebbe al Parlamento di valutare più efficacemente gli accordi futuri;

22. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

(1)

Testi approvati, P7_TA(2010)0366.

(2)

Testi approvati, P7_TA(2010)0239.

(3)

Testi approvati, P7_TA(2010)0144.

(4)

GU C 74 E del 20.3.2008, pag. 506.

(5)

GU C 301 E del 13.12.2007, pag. 143.

(6)

GU C 287 E del 24.11.2006, pag. 84.

(7)

Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, articolo 218, paragrafo 10.


MOTIVAZIONE

Introduzione

Il trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha ampliato il novero dei casi in cui è richiesta l'approvazione del Parlamento per la conclusione di un accordo internazionale. Gli accordi aerei rientrano ora in questa categoria, poiché riguardano un settore al quale si applica la procedura legislativa ordinaria(1). In precedenza il Parlamento veniva solo consultato su tali accordi.

Alla luce di tale cambiamento, la commissione per i trasporti e il turismo ha deciso di elaborare una relazione d'iniziativa con l'obiettivo di stabilire alcuni principi generali in merito alle modalità di valutazione degli accordi aerei da un punto di vista sostanziale, nonché in merito alle procedure che la commissione può adottare per assicurarsi di essere adeguatamente informata nel corso dei negoziati e per poter rendere note le proprie priorità ben prima che venga ad essa richiesto di esprimere un parere favorevole o contrario all'approvazione.

Tipologie di accordo

È possibile distinguere tre ampie categorie di accordi aerei:

· gli accordi orizzontali, che allineano precedenti accordi bilaterali in materia di servizi aerei tra Stati membri e un paese terzo con il diritto dell'Unione;

· gli accordi generali, con paesi vicini o partner globali, che mirano a garantire una leale concorrenza e a favorire la riforma dell'aviazione civile internazionale promuovendo al contempo i regolamenti e l'industria europei;

· gli accordi di sicurezza, volti a garantire un elevato livello di sicurezza dell'aviazione civile in tutto il mondo e a ridurre al minimo gli oneri economici eliminando doppi controlli non necessari.

Vi è ampio consenso circa il valore generalmente positivo degli accordi aerei con paesi terzi. Chiaramente gli accordi orizzontali, che attuano la sentenza della Corte di giustizia del 5 novembre 2002(2), sono necessari per garantire la certezza del diritto. Essi garantiscono inoltre che tutte le compagnie aeree dell'Unione godano degli stessi diritti semplificando al tempo stesso la precedente rete di accordi individuali degli Stati membri.

Allo stesso modo, gli accordi generali con i paesi vicini o con importanti partner globali possono fornire sostanziali benefici ai passeggeri e agli operatori del trasporto grazie a migliori servizi, in termini sia di varietà che di costo, offrendo al tempo stesso alle compagnie aeree nuove opportunità e un margine competitivo. Inoltre, la convergenza normativa può essere molto importante per promuovere la concorrenza leale, in particolare per quanto concerne le sovvenzioni statali e le norme sociali e ambientali.

In tale contesto, è spiacevole constatare che, nonostante la proposta del 2005, il Consiglio non ha ancora conferito mandato alla Commissione per avviare negoziati con importanti partner commerciali dell'Asia, comprese la Repubblica popolare cinese e l'India. La crescita economica di tale regione rende tali accordi sempre più importanti. Il Parlamento dovrebbe pertanto invitare il Consiglio a riconoscere che il valore di un accordo tra l'Unione e una di tali economie emergenti è molto superiore a quanto si potrebbe ottenere con negoziati bilaterali.

Gli accordi di sicurezza riducono al minimo la duplicazione di valutazioni, test e controlli (salvo quando vi siano differenze normative significative), consentendo al contempo all'UE e ad altre importanti industrie aeronautiche di fare affidamento sui reciproci sistemi di certificazione. Si tratta chiaramente di accordi auspicabili dal momento che riducono i costi e garantiscono standard elevati.

Criteri

È tuttavia opportuno non confondere il fatto che tali accordi sono generalmente auspicabili con l'idea che ogni accordo sia un accordo positivo. È invece necessario che sia la Commissione, in qualità di negoziatore, che il Parlamento e il Consiglio, in qualità di organi che devono approvare il risultato dei negoziati, prendano una decisione per stabilire se l'accordo in questione è sufficientemente ambizioso ed equilibrato o se sia preferibile ritardare l'accordo nel tentativo di ottenere un risultato migliore.

In particolare nel caso degli accordi generali, è possibile prevedere una sorta di check-list che i relatori responsabili dei singoli accordi possono usare al fine di garantire un approccio coerente alla valutazione dei vari accordi. Una simile check-list potrebbe comprendere:

· la rapidità e la portata dell'apertura del mercato;

· se le limitazioni agli investimenti sono ridotte in modo tempestivo ed equilibrato;

· la garanzia che l'allineamento delle norme sociali e ambientali miri a raggiungere il livello del partner con gli standard più elevati;

· la tutela delle norme europee sulla protezione dei dati e sulla riservatezza. Questo comporta la garanzia che qualsiasi trasferimento di dati personali debba offrire le necessarie garanzie ai cittadini dell'Unione, rispettare le garanzie procedurali e i diritti di difesa e ottemperare alla normativa sulla protezione dei dati;

· limitazioni agli aiuti di Stato per garantire una concorrenza leale ed equilibrata;

· riconoscimento reciproco delle norme in materia di sicurezza, idealmente includendo un "sistema di sicurezza unico" (i passeggeri in transito, i bagagli e le merci sarebbero esentati da ulteriori misure di sicurezza);

· allineamento della politica in materia di diritti dei passeggeri al fine di garantire standard il più possibile elevati.

Allo stesso modo, nel caso degli accordi di sicurezza, è importante puntare al pieno riconoscimento reciproco, così che il rispetto della normativa applicabile di una parte corrisponda al rispetto della normativa dell'altra e che le pratiche e le procedure di certificazione di ciascuna parte forniscano una prova di conformità equivalente. Al fine di mantenere la fiducia reciproca, può essere necessario prevedere ispezioni congiunte, indagini, scambio di dati relativi alla sicurezza (informazioni relative a ispezioni e incidenti degli aeromobili) nonché una maggiore cooperazione in ambito normativo e consultazioni a livello tecnico volte a risolvere le questioni prima che si trasformino in "controversie".

Naturalmente, quanto descritto non significa che qualsiasi accordo debba rispettare ogni punto dell'elenco. Sarà spesso necessario costruire la fiducia affrontando i vari punti in modo graduale o negoziando in fasi successive. L'obiettivo è, piuttosto, stabilire un quadro di valutazione dei singoli accordi.

Processo

Al fine di potersi trovare nelle migliori condizioni per valutare se concedere o meno l'approvazione al termine dei negoziati, il Parlamento deve seguire il processo dall'inizio. Allo stesso modo, come dimostra l'esperienza maturata con il programma di controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi, è nell'interesse della Commissione e del Consiglio che qualsiasi preoccupazione di sufficiente importanza da mettere in discussione la disponibilità del Parlamento a concedere l'approvazione sia identificata e affrontata in una fase iniziale anziché dopo la conclusione dei negoziati. Questo significa che il Parlamento e le sue commissioni devono trovare il modo di assicurarsi che la Commissione sia a conoscenza dei criteri che utilizzerà per valutare l'accordo e di ogni elemento che potrebbe risultare inaccettabile.

Nell'ambito dell'accordo quadro del 2005, la Commissione aveva già acconsentito a "fornire informazioni chiare e tempestive al Parlamento, sia durante la fase di preparazione degli accordi che durante la conduzione e conclusione di negoziati a livello internazionale. Tali informazioni hanno per oggetto i progetti di direttive negoziali, le direttive negoziali approvate e la successiva conduzione e conclusione dei negoziati". Tali accordi sono stati rafforzati e chiariti dall'accordo riveduto del 20 ottobre 2010.

In linea con l'allegato 3 di tale accordo riveduto, la Commissione (in particolare la DG MOVE) deve informare il Parlamento dell'intenzione di proporre l'avvio di negoziati, fornire i progetti di direttive negoziali, i progetti di emendamento, i progetti di testi negoziali, gli articoli concordati, la data concordata per la firma e il testo dell'accordo da siglare, insieme ad altri documenti e informazioni pertinenti circa qualsiasi possibile sospensione o modifica degli accordi.

Come avvenuto in passato, la commissione per i trasporti e il turismo potrebbe organizzare relazioni orali periodiche, a porte chiuse, da parte dei negoziatori della DG MOVE, che consentirebbero ai membri del Parlamento più strettamente coinvolti negli argomenti in discussione di conoscere lo stato attuale dei negoziati rispettando al contempo la natura confidenziale delle informazioni. Allo stesso modo, sarebbero necessarie misure adeguate per garantire che i documenti sensibili siano messi a disposizione solo di coloro che necessitano di tale materiale per motivi di lavoro, fermo restando il rispetto della natura confidenziale di tali documenti.

Lo stesso regolamento del Parlamento consente all'Aula "sulla base della relazione della commissione competente [di] adottare raccomandazioni e chiedere che esse siano prese in considerazione prima della conclusione dell'accordo internazionale in questione" (articolo 90, paragrafo 4). Inoltre, l'articolo 81, paragrafo 3, consente alla commissione competente "al fine di favorire il buon esito della procedura, di presentare al Parlamento una relazione interlocutoria sulla proposta, con una proposta di risoluzione contenente raccomandazioni per la modifica o l'attuazione dell'atto proposto".

In tale fase, rimane da definire in che misura la commissione per i trasporti e il turismo intenda fare uso di tali poteri formali. Molto dipenderà dalla misura in cui è possibile mantenere e rafforzare il dialogo costruttivo esistente tra la commissione e la DG MOVE. In tali circostanze, potrebbe essere preferibile, per la comunicazione delle priorità e delle preoccupazioni dei membri, dare priorità a canali più informali. Tuttavia, potrebbero esservi delle situazioni in cui, in considerazione del significato politico dell'accordo in questione o delle questioni che esso solleva, sarebbe auspicabile una posizione definita da parte dell'Aula.

Conclusione

Le nuove competenze parlamentari stabilite dal trattato di Lisbona comportano nuove responsabilità per garantire che il Parlamento e la commissione competente siano adeguatamente informati circa la preparazione degli accordi sui quali tale Istituzione sarà successivamente invitata a dare la propria approvazione. Questo comporta la corrispondente responsabilità di controllare più da vicino la conduzione dei negoziati. Sebbene gli esatti meccanismi per affrontare tale compito in modo efficiente ed efficace differiscano per ciascun accordo, le possibilità identificate più sopra possono essere prese a modello per definire gli elementi da adottare in base alle circostanze specifiche di ciascun accordo.

(1)

Articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(2)

Causa C-466/98.


ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

15.3.2011

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

39

0

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Georges Bach, Izaskun Bilbao Barandica, Antonio Cancian, Luis de Grandes Pascual, Saïd El Khadraoui, Ismail Ertug, Jacqueline Foster, Mathieu Grosch, Jim Higgins, Ville Itälä, Dieter-Lebrecht Koch, Georgios Koumoutsakos, Werner Kuhn, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Gesine Meissner, Hella Ranner, Vilja Savisaar-Toomast, Olga Sehnalová, Debora Serracchiani, Brian Simpson, Dirk Sterckx, Keith Taylor, Silvia-Adriana Ţicău, Giommaria Uggias, Thomas Ulmer, Peter van Dalen, Artur Zasada, Roberts Zīle

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Philip Bradbourn, Spyros Danellis, Isabelle Durant, Tanja Fajon, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Ioan Mircea Paşcu, Dominique Riquet, Alfreds Rubiks, Sabine Wils

Ultimo aggiornamento: 28 aprile 2011Avviso legale