RAPPORT sur la garantie de l'indépendance des études d'impact

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

EXPOSÉ DES MOTIFS

AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires (7.10.2010)

AVIS de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (9.11.2010)

AVIS de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (3.11.2010)

AVIS de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (2.12.2010)

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

18.4.2011 - (2010/2016(INI))

Commission des affaires juridiques
Rapporteure: Angelika Niebler

Amendements

Procédure : 2010/2016(INI)

Cycle de vie en séance

Cycle relatif au document :

A7-0159/2011

Textes déposés :

A7-0159/2011

Débats :

PV 06/06/2011 - 22
CRE 06/06/2011 - 22

Votes :

PV 08/06/2011 - 6.6
Explications de votes
Explications de votes

Textes adoptés :

P7_TA(2011)0259

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
EXPOSÉ DES MOTIFS
AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires
AVIS de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire
AVIS de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie
AVIS de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

sur la garantie de l'indépendance des études d'impact

(2010/2016(INI))

Le Parlement européen,

– vu le traité de Lisbonne et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, entrés en vigueur le 1^er décembre 2009,

– vu la communication de la Commission du 8 octobre 2010 sur "Une réglementation intelligente au sein de l'Union européenne" (COM(2010)0543),

– vu sa résolution du 9 septembre 2010 sur "Mieux légiférer" – 15^e rapport annuel de la Commission conformément à l'article 9 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité[1],

– vu sa résolution du 21 octobre 2008 sur le thème "Mieux légiférer 2006" conformément à l'article 9 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité[2],

– vu sa résolution du 4 septembre 2007 sur le thème "Mieux légiférer 2005: application des principes de subsidiarité et de proportionnalité – 13^e rapport annuel"[3],

– vu sa résolution du 10 juillet 2007 sur la réduction au minimum des dépenses administratives imposées par la législation[4],

– vu sa résolution du 16 mai 2006 sur le thème "Mieux légiférer 2004: application du principe de subsidiarité" – 12^e rapport annuel"[5],

– vu sa résolution du 20 avril 2004 sur l'évaluation de l'impact de la législation communautaire et des procédures de consultation[6],

– vu l'accord interinstitutionnel intitulé "Mieux légiférer", conclu le16 décembre 2003 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission,

– vu l'approche interinstitutionnelle commune en matière d'analyse d'impact, conclue entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission en novembre 2005,

– vu le rapport spécial n° 3/2010 de la Cour des comptes européenne,

– vu les résultats de l'étude commandée par le Parlement européen sur les études d'impact dans les États membres de l'Union européenne,

– vu les lignes directrices de la Commission européenne concernant l'analyse d'impact du 15 janvier 2009, et leurs annexes (SEC(2009)0092),

– vu la communication de la Commission du 5 juin 2002 sur l'analyse d'impact (COM(2002)0276),

– vu l'accord-cadre entre le Parlement et la Commission du 20 octobre 2010,

– vu la communication de la Commission du 28 octobre 2010 sur une politique industrielle intégrée à l'ère de la mondialisation - Mettre la compétitivité et le développement durable sur le devant de la scène (COM(2010)0614),

– vu le rapport 2010 du comité d'analyses d'impact (SEC(2011)0055), publié le 24 janvier 2011,

– vu la lettre adressée le 16 novembre 2010 par la présidente de la commission des droits de la femme et de l'égalité des genres à la rapporteure, concernant les enseignements tirés de l'étude d'impact menée sur les conséquences d'une extension du congé de maternité à 20 semaines,

– vu l'article 48 de son règlement,

– vu le rapport de la commission des affaires juridiques et les avis de la commission des affaires économiques et monétaires, de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire, de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie ainsi que de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (A7-0159/2011),

A. considérant que les études d'impact représentent une évaluation systématique des répercussions à attendre de l'action législative,

B. considérant que la mise en place d'un environnement réglementaire transparent, clair, efficace et de qualité devrait compter parmi les objectifs prioritaires de la politique de l'Union européenne,

C. considérant que les études d'impact contribuent de manière positive à l'amélioration générale de la qualité de la législation européenne, au sens du "mieux légiférer",

D. considérant que les problèmes qui se posent lors de la transposition et de l'application du droit de l'Union en vigueur découlent, entre autres, de la mauvaise qualité rédactionnelle de certains textes législatifs et qu'une responsabilité commune en incombe à tous les organes législatifs européens,

E. considérant que le traité de Lisbonne contient des dispositions sociales et environnementales horizontales (articles 9 et 11 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne – FUE) qui doivent être prises en compte dans la définition et dans la mise en œuvre des politiques et actions de l'Union européenne et requièrent une analyse approfondie des incidences sur la société et sur l'environnement de toute législation proposée,

F. considérant que les études d'impact réalisées lors de l'adoption de nouvelles lois ainsi que lors de la simplification et de la refonte de lois existantes permettent une meilleure évaluation des conséquences sociales, économiques, écologiques et sanitaires et une plus grande compatibilité avec les droits fondamentaux, et, de la sorte, peuvent contribuer à un allégement des charges administratives et assurer que les politiques de l'Union s'inscrivent d'une manière cohérente dans la poursuite des objectifs prioritaires fixés par le Conseil européen,

G. considérant que le comité d'analyses d'impact est jugé indépendant par la Commission, quoiqu'il soit soumis à l'autorité du président de la Commission, qu'il soit composé de hauts fonctionnaires de différentes directions générales et qu'il soit présidé par le secrétaire général adjoint; considérant que cet état de fait conduit à un biais d'information, et, partant, va à l'encontre de l'exigence de neutralité,

H. considérant que le Parlement s'est prononcé à plusieurs reprises pour le recours à des études d'impact indépendantes dans l'Union européenne,

I. considérant que les analyses d'impact auxquelles procède la Commission ne sont pas d'un niveau de qualité constant et servent souvent plus à justifier une proposition législative qu'à soupeser objectivement les faits,

J. considérant que les analyses d'impact peuvent être utilisées pour créer des entraves bureaucratiques inutiles à l'élaboration ou à la mise en œuvre des réglementations et politiques européennes,

K. considérant que le Parlement, le Conseil et la Commission se sont engagés, dans l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003, dans l'approche interinstitutionnelle commune en matière d'analyse d'impact de novembre 2005 et dans l'accord-cadre entre le Parlement et la Commission du 20 octobre 2010, à formuler un programme visant à mieux légiférer et considérant que la présente résolution contient des propositions concrètes pour l'amélioration des études d'impact,

L. considérant que la Commission suit un nouveau type d'approche en matière de politique industrielle, en vertu de laquelle toutes les propositions politiques ayant un effet notable sur l'économie doivent être soumises à une analyse détaillée de leurs incidences sur la compétitivité,

Exigences générales concernant les études d'impact au niveau européen

1. souligne que les études d'impact sont un moyen important de mieux légiférer et d'aboutir à une réglementation intelligente tout au long du cycle d'élaboration des politiques, dont le législateur européen devrait davantage se servir pour être mieux à même d'évaluer les conséquences économiques, sociales, environnementales et sanitaires des options qui s'offrent à lui, ainsi que leur incidence sur les droits fondamentaux des citoyens, en gardant à l'esprit le fait qu'une analyse du rapport coûts/avantages ne représente qu'un critère parmi d'autres;

2. se félicite de la communication sur une réglementation intelligente et souligne que les études d'impact devraient jouer un rôle clé dans l'ensemble du cycle politique, de l'élaboration à la mise en œuvre, à l'application, à l'évaluation et à la révision de la législation; souligne l'importance d'un processus de décision bien pensé et éclairé dès le stade de l'élaboration des propositions législatives, qui peut permettre à la fois d'améliorer la qualité des résultats et de raccourcir le processus législatif;

3. souligne que des études d'impact rigoureuses constituent une condition préalable nécessaire à l'élaboration d'une législation de bonne qualité et à sa transposition, sa mise en œuvre et son respect appropriés;

4. souligne qu'une étude impact ne peut en aucun cas se substituer au débat politique ni au processus de décision du législateur et qu'elle contribue simplement à la préparation technique d'une décision politique;

5. insiste sur le fait que les études d'impact doivent avoir lieu dès les premières étapes de l'élaboration des politiques; souligne qu'elles devraient être totalement indépendantes et toujours s'appuyer sur une analyse fondée et objective des incidences potentielles;

6. souligne que, conformément à l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer", les colégislateurs se sont engagés à réaliser des études d'impact lorsqu'ils estiment que cela est nécessaire et approprié pour le processus législatif, avant d'adopter une modification de fond;

7. estime qu'il est nécessaire d'associer à la procédure de l'étude d'impact des experts externes œuvrant dans tous les domaines d'action, ainsi que chacune des différentes catégories d'acteurs concernés, de manière à garantir l'indépendance et l'objectivité de l'évaluation; souligne, à cet égard, la différence fondamentale entre une consultation publique et une étude d'impact indépendante; observe que le résultat final et le contrôle de la méthodologie et de la qualité de l'étude d'impact devraient continuer à relever des institutions de l'Union européenne, pour pouvoir être conduites selon les mêmes normes rigoureuses;

8. préconise un haut degré de transparence lors de l'élaboration des études d'impact, y compris la publication rapide de feuilles de routes complètes indiquant la législation proposée pour assurer l'égalité d'accès aux procédures législatives à toutes les parties intéressées; estime donc également que la période de consultation des parties prenantes par la Commission devrait être étendue à 12 semaines;

9. est d'avis que, dans le cas d'initiatives ou de projets d'actes déposés par des autorités publiques ou des organismes qui en dépendent, l'étude d'impact ne doit pas pouvoir être approuvée par les autorités en question;

10. juge essentiel que les États membres procèdent à un examen ex ante des études d'impact, pour pouvoir évaluer les effets de la législation proposée sur les lois et sur les politiques publiques nationales; demande qu'un plus grand effort d'évaluation ex post ait lieu et qu'il soit envisagé d'inclure des tableaux de correspondance obligatoires permettant de garantir que la législation de l'Union européenne a été correctement mise en oeuvre par les États membres et qu'elle a atteint ses objectifs;

11. juge que l'étude d'impact est un instrument adéquat pour vérifier la pertinence des propositions de la Commission, notamment le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et pour mieux expliquer aux colégislateurs et à la population en général les raisons qui ont inspiré le choix d'une mesure donnée;

12. souligne que les principales étapes d'une bonne étude d'impact consistent à identifier les problèmes, consulter les parties concernées, définir les objectifs à atteindre et élaborer des options stratégiques;

13. juge important que les nouvelles propositions législatives soient toujours assorties d'une étude d'impact; indique que cela peut également valoir pour les simplifications et refontes du droit communautaire ainsi que pour les actes délégués et les actes d'exécution au sens des articles 290 et 291 du traité FUE, le cas échéant;

14. envisage l'étude d'impact comme un "document évolutif" faisant partie intégrante du processus législatif; souligne la nécessité de garantir une flexibilité suffisante pour que des études d'impact supplémentaires puissent être menées pendant le processus législatif;

15. recommande que les études d'impact, plutôt que de se concentrer exclusivement sur une analyse du rapport coûts/avantages, tiennent également compte d'un large éventail de critères, conformément au principe d'une approche intégrée, pour dresser un tableau aussi complet que possible à l'intention du législateur; insiste, à cet égard, sur les aspects économiques, sociaux et environnementaux, cités dans l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003 et l'approche commune de 2005, qu'il y a lieu d'intégrer dans une évaluation unique; souligne, à cet égard, la nécessité d'assurer la cohérence entre les différentes politiques et actions de l'Union européenne, en tenant compte de l'ensemble de ses objectifs et en se conformant au principe d'attribution des compétences, ainsi qu'il est énoncé à l'article 7 du traité FUE;

16. préconise de toujours procéder, dans le cadre des études d'impact, à une analyse du rapport coûts/avantages, c'est-à-dire à un examen de la rentabilité de tous les programmes et mesures de dépenses, ainsi que d'étudier les éventuelles répercussions sur les petites et moyennes entreprises (PME); dans ce contexte, demande que soit appliqué systématiquement le test PME exigé par le Small business Act de 2008; rappelle, à cet égard, que toute loi imposant des contraintes aux PME devrait comprendre une évaluation attentive des réglementations existantes, l'objectif étant de réduire la charge réglementaire globale qui pèse sur les PME;

17. demande que, dans le cadre des études d'impact, toutes les nouvelles propositions politiques ayant des conséquences notables sur la compétitivité industrielle soient soumises à une analyse approfondie; demande, en outre, qu'il soit procédé à une évaluation ex post des conséquences de la législation de l'Union européenne sur la compétitivité de l'économie européenne; rappelle que la Commission a laissé entrevoir une telle façon de procéder dans sa communication sur une politique industrielle intégrée à l'ère de la mondialisation;

18. souligne la nécessité de tirer les enseignements de l'évaluation ex-post de la législation existante et d'une analyse de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l'Union européenne, ainsi que d'organiser un véritable débat sur les choix stratégiques envisageables dans un domaine d'action donné avant qu'une nouvelle législation soit proposée;

19. insiste pour que, dans les études d'impact menées au niveau européen, la valeur ajoutée européenne soit aussi évaluée, en d'autres termes que soit examinée la question de savoir quelles économies découlent d'une solution européenne - ou encore, quels coûts supplémentaires entraînerait, dans les États membres, l'absence de solution européenne;

20. juge que les études d'impact doivent tenir compte des répercussions sur les partenariats économiques de l'Union européenne et des conséquences du choix d'une norme européenne spécifique plutôt que d'une norme internationale;

21. souligne que les études d'impact doivent comporter un examen exhaustif des différentes solutions qui s'offrent au législateur, et, par conséquent, une analyse sérieuse de l'option qui consiste à ne pas intervenir;

22. souligne que les études d'impact ne peuvent se traduire par davantage de contraintes administratives ni par des retards inutiles dans la procédure législative, mais qu'elles doivent néanmoins se voir consacrer suffisamment de temps pour produire un résultat fiable; relève, à cet égard, qu'elles ne peuvent être utilisées de manière abusive pour bloquer une législation dont on ne veut pas; suggère donc que soient créées les conditions techniques et administratives nécessaires pour que les études d'impact puissent avoir lieu rapidement, dans les plus brefs délais, au moyen, par exemple, d'instruments tels que des conventions-cadres, des appels d'offres accélérés et une utilisation optimisée des ressources propres;

23. demande, conformément à l'approche fondée sur les bonnes pratiques, qu'il soit fait appel à l'expérience d'autres pays, où des études d'impact ont déjà lieu depuis des années, pour améliorer encore les études d'impact au niveau de l'Union européenne;

24. demande que les études d'impact soient mises à jour pendant le déroulement de la procédure législative dans son ensemble de manière à tenir compte des changements survenant pendant cette procédure;

25. souligne que les études d'impact ne devraient pas seulement avoir lieu avant l'adoption d'un texte législatif (ex ante) mais bien aussi dans la foulée de cette adoption (ex post); souligne que cela est nécessaire pour pouvoir mieux déterminer si les objectifs d'un texte ont réellement été atteints et dans quelle mesure il y a lieu de modifier ou de maintenir un acte législatif; souligne, cependant, que l'évaluation ex post ne devrait jamais exonérer la Commission de son rôle de "gardienne des traités", qui lui impose de contrôler efficacement et en temps voulu l'application du droit de l'Union par les États membres;

26. souligne la responsabilité première de la Commission, qui doit mener des études d'impact de qualité concernant ses propositions lorsqu'elle exerce son droit d'initiative conformément au traité;

Améliorations possibles au niveau de la Commission

27. reconnaît que la Commission a perfectionné ses analyses d'impact au cours des dernières années, mais souligne que des améliorations demeurent nécessaires;

28. se réfère, dans ce contexte, au comité d'analyses d'impact de la Commission, fondé en 2006, à qui incombe la responsabilité du déroulement des analyses d'impact de la Commission;

29. souligne que les membres du comité d'analyses d'impact n'ont qu'une indépendance formelle, puisqu'ils sont actuellement nommés par le président de la Commission, qu'ils reçoivent ses instructions et qu'il ne peut donc être question d'une indépendance totale; demande donc que la désignation des membres de ce comité soient soumise à un examen minutieux du Parlement et du Conseil; demande que soit levé son lien de subordination vis-à-vis du président de la Commission; recommande que le comité d'analyses d'impact et les experts aient un mandat public et œuvrent dans la plus grande transparence afin que leur indépendance puisse être vérifiée concrètement;

30. suggère, en outre, d'associer aux travaux du comité d'analyses d'impact des experts œuvrant dans tous les domaines d'action, ainsi que chacune des différentes catégories d'acteurs concernés; demande que ces experts soient extérieurs à la Commission et sans lien de subordination vis-à-vis de celle-ci;

31. préconise que le Parlement européen, et en particulier ses commissions parlementaires compétentes, soient associés de manière précoce et approfondie à toute la procédure d'analyse d'impact ainsi qu'aux travaux du comité d'analyses d'impact – en recevant, par exemple, des informations et des rapports intermédiaires; invite la Commission, lorsqu'elle présente la proposition législative, à fournir au Parlement et au Conseil une synthèse de deux à quatre pages en plus de l'analyse d'impact complète, y compris, le cas échéant, un exposé des raisons qui l'ont conduite à ne pas procéder à une étude d'impact, permettant de vérifier que tous les aspects à prendre en compte ont bien été examinés, sans compromettre l'indépendance de l'étude en influençant l'évaluation proprement dite;

32. est d'avis que la Commission doit consulter également les États membres pour la réalisation de ses études d'impact, puisque ceux-ci doivent ensuite transposer les directives dans le droit national et que les administrations nationales savent généralement mieux quelles seront en pratique les répercussions des dispositions juridiques;

33. souligne qu'une réglementation intelligente qui se fonde sur une étude d'impact exhaustive et objective demeure de la responsabilité partagée des institutions européennes et que la Commission doit par conséquent tenir également compte du retour d'informations reçu de la part du Parlement européen, du Comité des régions, du Comité économique et social européen et des États membres;

34. souligne qu'avant l'adoption définitive d'une analyse d'impact, il conviendrait de toujours soumettre les résultats provisoires à un contrôle externe; demande, à cet égard, que les résultats de ce contrôle soient accessibles au public;

35. rappelle la critique de la Cour des comptes européenne, à savoir que la Commission prend parfois des initiatives législatives alors que la procédure d'analyse d'impact n'est pas terminée; prend acte, en outre, de la critique selon laquelle toutes les options ne peuvent recevoir le même niveau d'attention; souligne que toutes les options doivent être pleinement envisagées dans la procédure d'analyse d'impact;

36. demande, en vue d'une plus grande transparence, la publication complète de la liste de tous les experts et autres parties qui ont participé à la procédure d'analyse d'impact, ainsi que de leurs déclarations d'intérêts;

37. suggère que les différentes catégories d'acteurs concernés soient rapidement informées des consultations publiques prévues; recommande, en outre, que ces dernières aient également la possibilité, dans le cadre des consultations publiques, de commenter les analyses d'impact, et ce, en temps utile, avant que la proposition de la Commission ne soit publiée;

38. demande que les données utilisées par la Commission soient fiables et comparables;

39. invite la Commission à évaluer systématiquement, dans les études d'impact, les charges administratives imposées par la proposition législative et à indiquer toujours clairement laquelle des options étudiées réduit le plus les charges administratives ou engendre le moins de bureaucratie nouvelle;

40. souligne qu'il n'est pas avantageux de présenter les résultats de l'analyse d'impact en même temps que la proposition législative, car cela donne l'impression que l'analyse d'impact sert avant toute chose à justifier ladite proposition de la Commission; recommande donc la publication rapide de documents à tous les stades de la procédure législative, y compris la publication de l'analyse d'impact finale de la Commission, approuvée par le comité d'analyses d'impact, avant le début des consultations interservices;

41. propose que la Commission publie toutes les analyses d'impact qu'elle a achevées dans une série de publications spéciale de manière que ces analyses puissent être aisément référencées et consultées par le public sur un site internet consacré à cet effet;

42. recommande une évaluation ex post de la part de la Commission des actes législatifs adoptés; réaffirme, cependant, que l'évaluation ex post ne devrait jamais exonérer la Commission de son rôle évoqué précédemment, qui lui impose de contrôler l'application du droit de l'Union par les États membres;

43. invite la Commission à se prononcer de façon circonstanciée sur les études d'impact menées par le Parlement;

Améliorations possibles au niveau du Parlement européen

44. demande à ses commissions d'utiliser plus systématiquement l'instrument, déjà disponible, de l'étude d'impact parlementaire; rappelle l'existence d'une ligne budgétaire spécifique pour la réalisation d'études d'impact; estime qu'il est particulièrement nécessaire de recourir à une étude d'impact parlementaire lorsque des changements de fond sont apportés à la proposition initiale;

45. rappelle, en outre, que l'analyse de l'impact ne doit pas nécessairement avoir lieu dans le cadre d'une étude de longue haleine, mais peut également revêtir la forme d'études limitées, de séminaires et d'auditions d'experts;

46. estime qu'il convient d'introduire dans toutes les résolutions législatives du Parlement un visa type, qui souligne la prise en compte de toutes les études d'impact menées pas les institutions européennes dans les domaines concernés par la législation en cause;

47. souligne que lui-même et ses commissions disposent aujourd'hui déjà de mécanismes pour contrôler les analyses d'impact de la Commission; estime qu'une présentation de l'analyse d'impact par la Commission devant les commissions compétentes serait un complément précieux du contrôle effectué par le Parlement; observe que ce contrôle peut également revêtir d'autres formes et qu'il peut être question, entre autres, de procéder à des études d'impact complémentaires et à des analyses plus approfondies, de faire contrôler les analyses d'impact de la Commission par des experts externes et d'organiser des réunions extraordinaires avec des experts indépendants; souligne que, dans ce contexte, ses départements thématiques doivent poursuivre leurs travaux de façon cohérente;

48. souligne que les études d'impact du Parlement devraient être considérées comme une rectification apportée à l'analyse d'impact de la Commission;

49. demande que le Parlement et, en particulier, ses commissions, se penchent de manière systématique et aussi rapidement que possible sur les analyses d'impact de la Commission;

50. souligne qu'il appartient à sa commission compétente, tenant compte de l'avis du rapporteur, de décider s'il y a lieu de procéder à une étude d'impact parlementaire; suggère de modifier sans tarder son règlement de sorte qu'une étude d'impact puisse être mandatée dès qu'un quart des membres de la commission le souhaitent;

51. encourage toutes ses commissions à organiser, avec la Commission, avant d'examiner une proposition législative, une discussion approfondie sur l'étude d'impact;

52. souligne que les études d'impact sont également importantes pendant la procédure législative parlementaire; souhaite vivement que, en cas de modifications substantielles, le Parlement s'interroge, à chaque stade de la procédure législative, sur l'éventualité de réaliser une étude d'impact; souligne, cependant, que cette option ne doit pas donner lieu à de longs retards;

53. demande, en outre, que les députés aient la possibilité de demander, à titre individuel, des études restreintes pour obtenir des faits ou des statistiques utiles dans des domaines ayant trait à leur travail parlementaire, et propose que ces études puissent être confiées à la bibliothèque du Parlement européen, en plus de ses fonctions actuelles;

54. recommande donc que le Parlement adopte les dispositions nécessaires pour que sa bibliothèque fournisse ce service aux députés; souligne que de telles dispositions devraient reposer sur les bonnes pratiques des bibliothèques parlementaires, y compris celles des États membres, et être mises en œuvre dans le respect de règles strictes et en pleine coopération avec le dispositif de recherche au service des commissions;

Création d'une structure autonome d'étude d'impact pour le Parlement européen et perspectives

55. souligne l'importance qu'aurait un mécanisme unique d'étude d'impact pour la qualité et la cohérence de ses propres politiques;

56. demande, dès lors, la mise en place d'un processus d'étude d'impact intégré au sein du Parlement européen; propose, à cet égard, la mise au point d'une procédure commune d'étude d'impact, sur la base d'une approche et d'une méthodologie communes, utilisées par toutes les commissions;

57. préconise que ce processus se déroule sous l'égide d'une structure autonome, qui utilise les ressources propres du Parlement, avec la participation, par exemple, de la bibliothèque et des départements thématiques, qui comporte des experts externes choisis en fonction des besoins liés à chaque analyse d'impact, tels que des fonctionnaires détachés des services d'étude d'impact des États membres, et qui soit responsable devant le Parlement européen, par le biais d'un comité de surveillance composé de députés;

58. demande la création de l'infrastructure administrative nécessaire à cette fin, qui ne doit pas avoir d'incidence sur le budget, en reposant sur l'utilisation des ressources disponibles;

59. souligne qu'il y a lieu de réfléchir, à long terme, à la perspective d'une approche commune des institutions européennes en matière d'étude d'impact; rappelle que l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003 et l'approche interinstitutionnelle commune en matière d'analyse d'impact de novembre 2005 préconisaient déjà une approche méthodologique commune pour les études d'impact des institutions européennes;

60. regrette que, pour l'heure, la Commission européenne rejette l'idée d'une approche commune des institutions européennes en matière d'étude d'impact;

61. observe que, jusqu'à présent, le Conseil n'a guère recours à l'instrument de l'étude d'impact; invite dès lors le Conseil à recourir davantage, lui aussi, aux études d'impact, conformément à ladite approche interinstitutionnelle commune en matière d'analyse d'impact, de manière à améliorer la qualité de sa contribution à la législation de l'Union européenne; souligne qu'une réglementation intelligente qui se fonde sur une étude d'impact exhaustive et objective demeure une responsabilité partagée des institutions européennes et des États membres;

o o

62. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

[1] Textes adoptés de cette date, P7_TA(2010)0311.
[2] JO C 15 E du 21.1.2010, p. 16.
[3] JO C 187 E du 24.07.2008, p. 67.
[4] JO C 175 E du 10.07.2008, p. 124.
[5] JO C 297 E du 07.12.2006, p. 128.
[6] JO C 104 E du 30.04.2004, p. 146.

Les études d'impact sont un instrument central de la législation, dont le législateur européen devrait davantage se servir à l'avenir. Leurs avantages sont évidents. Elles montrent au législateur les conséquences possibles des options qui s'offrent à lui et l'aident à prendre une décision. De la sorte, elles peuvent considérablement contribuer au "mieux légiférer". Cependant, elles ne peuvent en aucun cas se substituer au débat politique et aux processus de décision démocratiques et légitimes du législateur. Elles contribuent simplement à la préparation d'une décision politique sur le plan de son contenu technique.

Le projet de rapport s'articule autour de quatre sections. Premièrement, il pose des exigences générales concernant les études d'impact au niveau européen. Dans la deuxième section, il se penche sur les analyses d'impact de la Commission européenne et énumère les améliorations possibles. La troisième section est consacrée aux études d'impact auxquelles procède le Parlement européen. Dans la quatrième et dernière section, le rapport demande la mise en place d'une structure autonome d'étude d'impact au sein du Parlement, que toutes les commissions du Parlement devraient utiliser de manière à améliorer davantage le processus législatif et à créer des synergies.

Exigences générales concernant les études d'impact au niveau européen

Le Parlement estime que les études d'impact utilisées par les institutions européennes doivent satisfaire à certains principes. Tout d'abord, elles doivent avoir lieu en toute indépendance et transparence. Elles devraient inclure toutes les catégories de propositions législatives et suivre une méthodologie claire. Parmi les options inventoriées, il faudrait également évaluer celle qui consiste à ne pas intervenir. Il y a lieu de tenir dûment compte des conséquences spécifiques pour les petites et les moyennes entreprises. Enfin, les études d'impact doivent être actualisées en permanence pendant le déroulement du processus législatif.

Améliorations possibles au niveau de la Commission

Le Parlement reconnaît que la Commission a amélioré la qualité de ses analyses d'impact, notamment en créant son propre comité à cet effet (comité d'analyses d'impact - IAB). L'expérience, les réactions des députés au Parlement européen et, notamment, le rapport de la Cour des comptes européenne montrent cependant que les analyses d'impact de la Commission, telles qu'elles se présentent aujourd'hui, peuvent encore être améliorées. Cela signifie, entre autres, que la Commission devrait associer plus étroitement les commissions du Parlement européen et expliquer dans le détail les raisons pour lesquelles elle renonce aux analyses d'impact pour certaines propositions législatives. En outre, elle devrait s'engager à se prononcer sur les études d'impact mandatées par le Parlement.

Améliorations possibles au niveau du Parlement européen

Aujourd'hui déjà, le Parlement peut procéder à ses propres études d'impact et soumettre les analyses d'impact de la Commission à un contrôle approfondi. Dans la pratique parlementaire, cependant, cela se produit rarement. Le Parlement engage donc ses commissions compétentes à recourir davantage aux études d'impact afin d'améliorer la qualité de leur propre travail législatif. Il convient d'envisager qu'une étude d'impact puisse être mandatée dès qu'un quart des membres de la commission le souhaitent.

Création d'une structure autonome d'étude d'impact au sein du Parlement européen et perspectives

Le Parlement demande essentiellement que soit créée en son sein une structure autonome chargée de procéder à des études d'impact, en vue d'améliorer encore la qualité de ses activités législatives et d'exploiter les synergies. À long terme, il convient d'envisager la perspective d'un mécanisme commun à toutes les institutions européennes.

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur la garantie d'analyses d'impact indépendantes
(2010/2016(INI))

Rapporteur pour avis: Derk Jan Eppink

SUGGESTIONS

La commission des affaires économiques et monétaires invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A. considérant que le Parlement a souligné plus d'une fois que l'indépendance des analyses d'impact est une garantie de la qualité de la législation, et qu'il a demandé à plusieurs reprises que ces dernières soient soumises à un contrôle externe et indépendant,

B. considérant que le comité d'analyses d'impact (Impact Assessment Board, ou IAB) est jugé indépendant par la Commission, quoiqu'il soit soumis à l'autorité du président de la Commission, qu'il soit composé de hauts fonctionnaires de différentes directions générales et qu'il soit présidé par le secrétaire général adjoint; considérant que cet état de fait conduit à un biais d'information, et, partant, va à l'encontre de l'exigence de neutralité,

C. considérant que les analyses d'impact peuvent être utilisées pour créer des entraves bureaucratiques inutiles à l'élaboration ou à la mise en œuvre des réglementations et politiques européennes,

D. considérant qu'il n'existe aucune vision d'ensemble claire du coût total des analyses d'impact, ni aucune ventilation de leurs coûts par direction générale,

1. estime que le processus d'analyse d'impact doit faire l'objet d'un contrôle de qualité indépendant et externe;

2. est d'avis que la composition et le siège actuels du comité d'analyses d'impact sont en contradiction avec l'exigence d'indépendance des analyses d'impact, dans la mesure où aucun contrôle externe n'est assuré;

3. juge qu'une procédure de contrôle de qualité indépendante, conjuguée à une analyse des coûts et des avantages, devraient évaluer, entre autres, si une analyse d'impact est nécessaire, en tenant compte de son coût et des retards ainsi imposés au processus législatif et aux politiques suivies;

4. invite la Commission à s'inspirer des bonnes pratiques des États membres pour garantir des analyses d'impact indépendantes, et souligne la nécessité pour le Parlement de faire appel à des analyses d'impact ciblées uniquement dans les cas où les textes législatifs subissent de profondes modifications au cours de la procédure de codécision.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur la garantie de l'indépendance des études d'impact
(2010/2016(INI))

Rapporteur pour avis: Martin Callanan

SUGGESTIONS

La commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. invite la Commission à réaliser des études d'impact obligatoires sur toutes les propositions législatives, cette mesure étant nécessaire pour déterminer la pertinence d'une législation et si elle présente une "valeur ajoutée européenne";

2. étant donné le coût de la réalisation des études d'incidence, demande qu'elles soient considérées comme prioritaires pour les propositions législatives;

3. souligne que les études d'incidences doivent servir de guide pour mieux légiférer, ne peuvent être qu'une aide à la prise de décision politique et qu'elles ne peuvent en aucune circonstance se substituer à la décision politique dans le mécanisme décisionnel démocratique ni entraver le rôle des décideurs, politiquement responsables;

4. souligne en outre que les études d'incidence ne peuvent entraîner un retard de la procédure législative, pas plus qu'elles ne peuvent être instrumentalisées pour éviter l'adoption de dispositions juridiques non souhaitées;

5. souligne que les parties prenantes devraient être consultées dans le processus de réalisation des études d'impact et que les projets de ces études devraient être soumis à commentaires avant que le document final ne soit publié;

6. propose que, dans des domaines de compétences spécifiques, le Parlement et le Conseil puissent demander que des études d'impact soient effectuées par des experts externes du domaine concerné;

7. réclame qu'une analyse obligatoire des coûts/bénéfices précisant ces deux aspects de manière chiffrée soit comprise dans toute étude d'impact afin de pouvoir comparer les différentes options;

8. demande que, dans les études d'incidence de propositions législatives, le concept de coût/bénéfice soit élargi à des indicateurs spécifiques sur les ressources naturelles et culturelles afin que celles-ci soient protégées d'une éventuelle destruction, car elles nécessitent une évaluation spécifique et différente;

9. demande qu'une analyse obligatoire des incidences économiques, sociales, environnementales et sanitaires à moyen et à long terme soit comprise dans toute étude d'impact d'une manière équilibrée; considère qu'en l'absence de ce type d'incidence, il convient de l'indiquer clairement dans l'étude d'impact;

10. propose que les études d'incidence de propositions législatives comprennent une évaluation économique de l'application du principe de substitution;

11. souligne l'importance et la nécessité des propres commissions du Parlement, conformément à l'approche interinstitutionnelle commune en matière d'évaluation de l'impact, pour effectuer des révisions des études d'impact et des rapports du comité d'analyse d'impact les accompagnant à l'étape initiale de la procédure, et pour réaliser leurs propres études d'impact lors d'amendements importants modifiant considérablement les propositions de la Commission;

12. invite la Commission à mettre en place un comité d'analyse d'impact véritablement indépendant destiné à fournir un aperçu externe critique des études d'impact; suggère que ce comité soit composé de membres indépendants extérieurs à la structure institutionnelle de l'Union européenne, approuvés par le Parlement et le Conseil et assistés par un secrétariat constitué de membres du personnel de la Commission; suggère que ce comité d'analyse d'impact recommande au Parlement de rejeter toute proposition législative si l'étude d'impact qui la concerne ne répond pas aux normes requises;

13. suggère que la Cour des comptes soit chargée de superviser la nomination des nouveaux membres du comité d'analyse d'impact, de réviser les rapports initiaux établis par ce nouveau comité et de veiller à ce que le Parlement et le Conseil adhèrent aux règles susmentionnées établies par l'approche interinstitutionnelle commune;

14. demande que le président du comité d'analyses d'impact se présente et s'exprime devant les commissions concernées et, à leur demande, chaque année, à la suite de la publication du rapport annuel du comité d'analyses d'impact;

15. estime que l'indépendance réelle de l'évaluation des incidences doit devenir un principe général applicable à tous les types d'évaluation d'incidences, en particulier pour l'évaluation des incidences sur l'environnement; est par ailleurs d'avis que la garantie de l'application de ce principe devrait également être inscrite dans la directive concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement[1];

16. est convaincu que le Parlement européen doit inviter la Commission européenne à proposer des changements à la convention de l'ONU sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (Convention Espoo), qui auraient pour effet d'assurer l'indépendance des évaluations des incidences sur l'environnement;

17. estime que la Commission européenne doit jouer un rôle actif dans la défense des intérêts de l'UE et de tous ses États membres dans les cas où les projets de pays tiers peuvent avoir une influence sur l'Union européenne ou sur un ou plusieurs de ses États membres.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

[1] Directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO n° L 175 du 5.7.1985, p. 40).

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur la garantie de l'indépendance des études d'impact
(2010/2016(INI))

Rapporteur pour avis: Giles Chichester

SUGGESTIONS

La commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. souligne que le comité d'étude d'impact, mis en place par la Commission, devrait assurer un contrôle de qualité rigoureux ainsi que la transparence, qu'il devrait comprendre un pourcentage raisonnable d'experts non exécutifs indépendants nommés par la Commission, sous réserve de l'approbation du Parlement européen, et qu'il devrait transmettre un rapport à la commission compétente;

2. juge que l'étude d'impact est un instrument adéquat pour vérifier la pertinence des propositions de la Commission, notamment le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et pour mieux expliquer aux colégislateurs et à la population en général les raisons ayant abouti au choix d'une mesure donnée;

3. estime que le comité devrait examiner toutes les études d'impact de la Commission et adopter des avis à ce sujet; estime que, si la Commission, après un avis critique émis par le comité, décide de ne pas modifier sa proposition, une déclaration de la Commission expliquant sa décision devrait être publiée avec la proposition, de même que l'avis du comité;

4. souligne que l'étude d'impact ne doit en aucune façon empiéter sur l'indépendance de la Commission dans l'exercice de ses prérogatives institutionnelles, en particulier sur son droit exclusif de prendre l'initiative en matière de législation, ainsi que le prévoit l'article 17 du traité sur l'Union européenne;

5. estime que le comité devrait être à même de vérifier le calcul des coûts liés aux études d'impact et d'instaurer une méthode de calcul des coûts indépendante, avec, le cas échéant, l'aide d'experts indépendants;

6. juge que les études d'impact doivent tenir compte de l'impact sur les partenariats économiques de l'Union européenne et des conséquences du choix d'une norme européenne spécifique plutôt que d'une norme internationale;

7. estime que des études d'impact devraient systématiquement être effectuées pour toute proposition législative et, pour les cas exceptionnels où il est impossible de conduire ce type d'étude, invite la Commission à toujours fournir une justification motivée de la nonréalisation de l'étude;

8. estime qu'en matière d'études d'impact, une approche coûts/bénéfices est insuffisante et souligne par conséquent l'importance d'adopter une approche intégrée de ces études en tenant compte des interactions entre les aspects économiques – l'accent étant placé plus particulièrement sur les PME –, environnementaux, sociaux, territoriaux et sanitaires;

9. préconise que toute étude d'impact comprenne un examen des variantes politiques et demande instamment à la Commission de mettre en place un dispositif permettant de garantir une meilleure coopération interinstitutionnelle;

10. invite la Commission à consulter les parties intéressées et les représentants d'autres institutions européennes concernant l'analyse des projets avant la finalisation de la proposition afin que ceux-ci soient impliqués plus rapidement et plus directement dans le processus, permettant ainsi à la Commission de cibler les études d'impact et leur contenu de manière plus précise, lorsque des options politiques sont concernées; estime par ailleurs que des synthèses des études d'impact devraient être fournies;

11. souligne le fait que les études d'impact devraient être mises à jour au cours du cycle d'élaboration des politiques, notamment pour tenir compte des changements de fond de la proposition législative initiale de la Commission, et que les mises à jour devraient être disponibles avant le vote final au Parlement; encourage un recours aux études d'impact plus systématique et mieux ciblé au sein du Parlement dans les cas où des propositions subissent des modifications importantes en commission, conformément à l'approche commune interinstitutionnelle en matière d'analyse d'impact et au Guide du Parlement sur les études d'impact;

12. rappelle que la charge administrative liée à la nouvelle législation à appliquer au monde des affaires et à l'administration publique devrait constituer un élément clef évalué dans le cadre des études d'impact et que, si possible, les coûts administratifs et de mise en conformité devraient être quantifiés; demande un examen à la fois de la réduction des charges administratives et de la réalisation des objectifs de la législation afin d'assurer une approche équilibrée et demande instamment que les effets de la nouvelle réglementation sur l'industrie soient évalués en profondeur, dans l'optique des objectifs de la stratégie Europe 2020 et de la discussion actuelle entourant une nouvelle politique industrielle pour l'Europe;

13. demande que les "tests PME" soient appliqués et publiés de manière cohérente pour évaluer l'impact de la nouvelle réglementation, notamment sur les PME;

14. estime que la méthodologie utilisée dans le cadre du processus d'étude d'impact du comité devrait être régulièrement évaluée par une entité indépendante comme la Cour des comptes; demande instamment que des évaluations ex-post soient menées pour déterminer si la politique a été efficace et pour optimiser la méthodologie des analyses d'impact;

15. souligne que les promoteurs de projets ou les bénéficiaires directs ou indirects de leur mise en œuvre ne doivent pas pouvoir réaliser ni approuver le projet d'étude environnementale, car, en effet, une étude externe et indépendante est indispensable;

16. est d'avis que, dans le cas de projets ou de législations promus par des autorités publiques ou des entreprises qui en dépendent, l'étude de l'impact environnemental ne doit pas pouvoir être réalisée ni approuvée par les autorités concernées;

17. estime que, étant donné le coût des études d'impact, il convient d'accorder lex anteté à la réalisation de celles qui concernent les propositions législatives à caractère contraignant.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

à l'intention de la commission des affaires juridiques

sur la garantie de l'indépendance des études d'impact
(2010/2016(INI))

Rapporteure pour avis: Barbara Weiler

SUGGESTIONS

La commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1. souligne la nécessité de tirer les enseignements de l'évaluation ex-post de la législation existante et d'une analyse de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l'Union européenne, ainsi que d'organiser un véritable débat sur les choix stratégiques envisageables dans un domaine d'action donné avant qu'une nouvelle législation soit proposée;

2. souligne la nécessité de mener des études d'impact rigoureuses, condition préalable nécessaire à l'élaboration d'une législation de bonne qualité et à sa transposition, sa mise en œuvre et son respect appropriés;

3. invite la Commission à examiner toutes les options en toute neutralité et indépendance, sans prendre position en faveur d'une option en particulier avant que l'étude d'impact n'ait été réalisée;

4. approuve l'approche stratégique des études d'impact telle que formulée dans la communication de la Commission sur une réglementation intelligente dans l'Union européenne, qui doit porter sur l'ensemble du cycle politique, de l'élaboration à la mise en œuvre, à l'application, à l'évaluation et à la révision de la législation; souligne que davantage d'attention et de ressources doivent être accordées à l'étape de l'élaboration des propositions législatives puisque cela permettra d'améliorer la qualité des résultats et de faciliter le processus législatif;

5. fait observer que, pour qu'une étude d'impact soit objective, la Commission doit systématiquement consulter toutes les parties intéressées, y compris les PME et les organisations de protection des consommateurs, pour accorder plus de poids à l'opinion des citoyens de l'Union européenne dans les consultations;

6. est d'avis que la Commission doit consulter également les États membres pour la réalisation de ses études d'impact, puisque ceux-ci doivent ensuite transposer les directives dans le droit national et que les administrations nationales savent généralement mieux quelles sont en pratique les répercussions des dispositions juridiques;

7. envisage l'étude d'impact comme un "document évolutif" faisant partie du processus législatif; souligne la nécessité de garantir une flexibilité suffisante pour que des études d'impact supplémentaires puissent être menées pendant le processus législatif;

8. souligne que, conformément à l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer", les colégislateurs se sont engagés à réaliser des études d'impact lorsqu'ils estiment que cela est nécessaire et approprié pour le processus législatif, avant d'adopter une modification de fond;

9. invite la Commission à garantir que les exigences de la protection des consommateurs soient prises en considération en assurant que les études d'impact examinent tant l'impact potentiel des propositions sur le marché intérieur et les consommateurs que l'impact économique, social et environnemental;

10. invite la Commission à étudier systématiquement, dans les études d'impact, les charges administratives des propositions législatives et à indiquer toujours clairement laquelle des options étudiées réduit le plus les charges administratives ou engendre le moins de bureaucratie nouvelle;

11. invite instamment la Commission à veiller à ce que les études d'impact contiennent une évaluation constructive de l'impact social des propositions;

12. se félicite du fait que les nouvelles lignes directrices de la Commission concernant l'étude d'impact contiennent un engagement à examiner l'impact potentiel des propositions sur les PME et invite instamment la Commission à honorer cet engagement;

13. souligne la nécessité d'améliorer le fonctionnement du comité d'analyses d'impact en assurant que des experts de la Commission œuvrant dans tous les domaines d'action concernés y soient représentés et également en y intégrant des spécialistes indépendants qui ne viennent pas de la Commission; observe que les activités du comité d'analyses d'impact doivent demeurer totalement transparentes et que les commissions du Parlement européen doivent être tenues pleinement informées;

14. encourage toutes ses commissions à organiser, avec la Commission, une discussion approfondie sur l'étude d'impact avant d'examiner une proposition législative;

15. souligne qu'une réglementation intelligente qui se fonde sur une étude d'impact exhaustive et objective demeure la responsabilité partagée des institutions européennes et que la Commission doit par conséquent tenir également compte du retour d'informations reçu de la part du Parlement européen, du Comité des régions, du Comité économique et social européen et des États membres.

RESULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption

Résultat du vote final

+:

–:

0:

Membres présents au moment du vote final

Burkhard Balz, Udo Bullmann, Pascal Canfin, George Sabin Cutaş, Rachida Dati, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Othmar Karas, Wolf Klinz, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Philippe Lamberts, Werner Langen, Íñigo Méndez de Vigo, Sławomir Witold Nitras, Ivari Padar, Antolín Sánchez Presedo, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Elena Băsescu, David Casa, Ashley Fox, Sophia in 't Veld, Olle Ludvigsson, Thomas Mann, Siiri Oviir, Gianni Pittella

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