Процедура : 2010/0277(NLE)
Етапи на разглеждане в заседание
Етапи на разглеждане на документа : A7-0184/2011

Внесени текстове :

A7-0184/2011

Разисквания :

PV 22/06/2011 - 16
PV 22/06/2011 - 18
CRE 22/06/2011 - 15

Гласувания :

PV 23/06/2011 - 12.13
PV 23/06/2011 - 12.15
CRE 23/06/2011 - 12.13
Обяснение на вота
Обяснение на вота
PV 28/09/2011 - 4.13
CRE 28/09/2011 - 4.13
Обяснение на вота
Обяснение на вота
Обяснение на вота
Обяснение на вота

Приети текстове :

P7_TA(2011)0426

ДОКЛАД     *
PDF 392kWORD 395k
6 май 2011 г.
PE 454.691v03-00 A7-0184/2011

относно предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

(COM(2010)0523 – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

Комисия по икономически и парични въпроси

Докладчик: Vicky Ford

ИЗМЕНЕНИЯ
ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
 СТАНОВИЩЕ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО ПРАВНОТО ОСНОВАНИЕ
 СТАНОВИЩЕ на комисията по заетост и социални въпроси
 РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

(COM(2010)0523 – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

(Консултация)

Европейският парламент,

–   като взе предвид предложението на Комисията до Съвета (COM(2010)0523),

–   като взе предвид член 126, параграф 14, втора алинея от Договора за функционирането на ЕС, съгласно който Съветът се е консултирал с него (C7-0397/2010),

–   като взе предвид становището на комисията по правни въпроси относно предложеното правно основание,

–   като взе предвид членове 55 и 37 от своя правилник,

–   като взе предвид доклада на комисията по икономически и парични въпроси и становищата на комисията по заетост и социални въпроси, както и на комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите (A7-0184/2011),

1.  одобрява предложението на Комисията, както е изменено;

2.  приканва Комисията съответно да внесе промени в предложението си, съгласно член 293, параграф 2 от Договора за функционирането на ЕС;

3.  приканва Съвета, в случай че възнамерява да се отклони от текста, одобрен от Парламента, да го информира за това;

4.  призовава Съвета отново да се консултира с него, в случай че възнамерява да внесе съществени изменения в предложението на Комисията;

5.  възлага на своя председател да предаде позицията на Парламента съответно на Съвета и на Комисията.

ИЗМЕНЕНИЯ, ВНЕСЕНИ ОТ ПАРЛАМЕНТА

към предложението на Комисията(1)*

---------------------------------------------------------

ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА

относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,

като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 126, параграф 14, трета алинея от него,

като взе предвид предложението на Европейската комисия,

като взе предвид становището на Европейския парламент(2),

като има предвид, че:

(-1)     Опитът, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз, показва спешна необходимост от подобряване на икономическото управление в Съюза, което следва да бъде изградено върху по-голяма национална ангажираност по отношение на общоприетите правила и политики и върху по-стабилна рамка за наблюдение на равнище ЕС на националните икономически политики.

(1)      Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта от хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставящи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, и по-специално член 3 от него, както и задълженията си за изпълнение на стратегиите и целите на политиката, приети от Европейския съвет.

(1a)    Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предвижда, че при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът следва да взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост, осигуряването на адекватна социална закрила и с борбата срещу социалното изключване.

(1б)    На 17 юни 2010 г. Европейският съвет прие нова стратегия за работни места и растеж, стратегията „Европа 2020“, за да може ЕС да излезе от кризата по-силен и да насочи икономиката си към интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, съчетан с високо равнище на заетост, производителност и социално сближаване. Европейският съвет реши също да стартира на 1 януари 2011 г. Европейски семестър на политическото координиране, за да даде възможност на държавите-членки да се ползват от ранно координиране на равнище ЕС и да позволи засилено наблюдение и едновременна оценка както на бюджетните мерки, така и на структурните реформи, като се насърчат растежът и заетостта.

(1в)     Настоящата директива е част от законодателството за икономическото управление, което има за цел дългосрочна икономическа стабилност в Съюза.

(1г)     Пактът за стабилност и растеж и цялостната рамка за икономическото управление следва да допълват и да бъдат съвместими със стратегия на Съюза за растеж и работни места.

(1д)    Постигането и поддържането на динамичен вътрешен пазар следва да се счита за елемент на правилното и гладко функциониране на Икономическия и паричен съюз.

(1е)     Подобрената рамка за икономическо управление следва да разчита на няколко взаимно свързани политики за устойчив растеж и работни места, които трябва да бъдат последователни една спрямо друга, а именно стратегия на Съюза за растеж и работни места, рамка за многостранен надзор (европейски семестър), ефективна процедура за предотвратяване и коригиране на прекомерните бюджетни позиции (Пакт за стабилност и растеж), силна рамка за предотвратяване и коригиране на макроикономическите неравновесия, засилено регулиране и надзор на финансовите пазари.

(1ж)   Необходимо е цялостно и интегрирано решение на дълговата криза на еврозоната, тъй като частичният подход не даде резултати досега.

(1з)     Укрепването на икономическото управление следва да върви ръка за ръка със засилването на демократичната легитимност на икономическо управление в Съюза, което следва да бъде постигнато чрез по-тясно и по-своевременно участие на Европейския парламент и националните парламенти по време на всички процедури на координиране на икономическите и бюджетните политики.

(1и)    Европейският семестър на координация на икономическите политики (семестърът) следва да играе жизненоважна роля за изпълнението на изискването по член 121, параграф 1 от ДФЕС, държавите-членки да провеждат икономическите си политики като въпрос от общо значение и да ги координират по съответен начин. Прозрачността, отговорността и независимият надзор са неразделна част от засиленото икономическо управление. Съветът и Комисията следва да предоставят на обществеността и да мотивират своите позиции и решения на съответните етапи от процедурите на координиране на икономическите политики.

(1й)    Политическият отговор на държавите-членки на оценките, решенията, препоръките и предупрежденията, отправени към тях от Комисията или Съвета в рамките на семестъра следва да се вземе предвид при процедурите за прилагане на предпазните и корективните части на Пакта за стабилност и растеж и при мерките за прилагане с цел коригиране на макроикономическите неравновесия в еврозоната.

(2)      Администрациите на държавите-членки и подсекторите на държавното управление поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, включващи елементи като счетоводство, вътрешен контрол, финансова отчетност и одит. Те следва да бъдат различавани от статистическите данни, които се отнасят до резултатите от базираните на статистически методики държавни финанси, както и от прогнозите или бюджетните действия, засягащи бъдещи държавни финанси.

(3)      Цялостните и надеждни публични счетоводни практики за всички сектори на държавното управление са предпоставка за изготвянето на висококачествени статистически данни, които са съпоставими между всички държави-членки.

(4)      Наличието на фискални данни е от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за бюджетен надзор на Съюза. Постоянното наличие на подходящи и надеждни фискални данни е гаранция за правилното и навременно наблюдение, което от своя страна позволява бърза реакция в случай на неблагоприятни бюджетни събития или на общо влошаване на икономическото положение. Основен фактор за гарантиране качеството на фискалните данни е прозрачността, която трябва да включва постоянния публичен достъп до тях.

(5)      Що се отнася до статистиката, Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика (3) установи законодателна рамка за изготвянето на европейска статистика с оглед на формулирането, прилагането, контрола и оценката на политиките на Съюза. С този регламент се определят също така принципите на разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика: професионална независимост, безпристрастност, обективност, надеждност, статистическа поверителност и разходна ефективност, като се посочват конкретни определения за тези принципи. Измененият Регламент (ЕО) № 479/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност, засили правомощията на Комисията относно проверките на статистически данни, използвани за процедурата при прекомерен дефицит.

(5a)    За да се повиши доверието в европейската статистика и да се гарантира професионалната независимост на националните статистически органи, държавите-членки следва да останат изцяло обвързани с прилагането на Регламент (EО) № 223/2009, по-конкретно със статистическите принципи, определени в Кодекса на европейската статистическа практика, одобрени от Комисията в нейната Препоръка от 25 май 2005 г. относно независимостта, интегритета и отчетността на националните и общностните статистически органи. Държавите-членки следва също да гарантират, че на националните статистически органи се предоставя необходимата автономия по отношение на бюджетните средства, публикуването на статистическа информация и прозрачна процедура за назначаване и освобождаване от длъжност на висшето ръководство. Освен това националните сметни палати следва също да се ползват със същото равнище на професионална независимост, за да се гарантира пълно доверие в отчетността на европейско равнище.

(6)      Определенията за „държавен“, „дефицит“ и „инвестиция“ са посочени в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит чрез позоваване на Европейската система за интегрирани икономически сметки (ЕSA), заменена от Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (приета с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (4) и наричана по-долу „ESA 95“).

(7)      Необективните и нереалистичните макроикономически и бюджетни прогнози могат да се окажат съществена пречка пред ефективността на фискалното планиране, вследствие на което да отслабят ангажимента към бюджетната дисциплина, докато прозрачността и потвърждаването на методиките за прогнозиране следва значително да повишат качеството на макроикономическите и бюджетни прогнози за фискално планиране.

(8)      Както за Комисията, така и за държавите-членки прозрачността представлява съществен фактор, гарантиращ използването на реалистични прогнози за провеждане на бюджетната политика, и трябва да включва публикуването и следователно публикуването и публичния достъп не само до официалните макроикономически и бюджетни прогнози, но и до методиките, хипотезите и параметрите, залегнали в основата на такива прогнози.

(9)      Алтернативните ▌сценарии и тяхното съответно въздействие върху бюджетните предвиждания допълват централния макроикономически сценарий и позволяват анализиране на насоките, в които биха се развили променливи фискални показатели в рамките на различни икономически хипотези, като така намаляват значително риска от застрашаване на бюджетната дисциплина поради грешки в прогнозирането.

(10)    Въпреки че прогнозите на Комисията и съобщаването на моделите, на които те се основават, могат да предоставят на държавите-членки подходящ еталон за техния централен сценарий, който им позволява да оценят прогнозите, използвани за бюджетно планиране, очаква се отделните държави-членки да вземат под внимание прогнозите на Комисията в различна степен, в зависимост от графика на тяхното изготвяне и сравнимостта на прогнозните методики и хипотези.   Прогнозите на други независими органи на национално или международно равнище също могат да представляват полезен еталон.

(10а) Ако прогнозите на Комисията предоставят значително по-точно отражение на действителната икономическа дейност от тези на държавите-членки, чиято парична единица е еврото, от тези държави-членки следва да се изисква да използват прогнозите на Комисията като основа на своето бюджетно планиране.

(10б) Значителните разлики между прогнозите на държавите-членки и на Комисията следва да се обясняват до известна степен на подробност в програмите за стабилност и сближаване, изготвени в съответствие с Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики(5).

(10в) Като се има предвид взаимозависимостта между бюджетите на държавите-членки и постъпленията и плащанията по отношение на бюджета на Съюза, по-конкретно що се отнася до съфинансирането на проекти, тези прогнози за бюджета на Съюза следва да се изготвят в съответствие с равнище на прозрачност, сравнимо с изискваното от държавите-членки. Във връзка с това бюджетът на Съюза следва да бъде анализиран наред с бюджетите на държавите-членки по време на семестъра.

(10г) Съгласуването между Комисията и всяка държава-членка относно методологията за прогнозиране и вида и диапазона от хипотези, които се използват при изготвяне на бюджетните прогнози, би могло да осигури прозрачност и яснота на направените от държавата-членка прогнози. Това следва да доведе до избягване на противоречащи си макро фискални сценарии и до повишаване на обосноваността на прогнозите, използвани за бюджетно планиране.

(11)    Възможност за повишаване на качеството на официалните макроикономически и бюджетни прогнози би била те да бъдат подложени на осъществен от независим публичен орган одит още в етапа на планиране. Обстойният одит включва внимателно изследване на икономическите хипотези, сравнение с прогнози, изготвени от други институции, и оценка на точността на предишни прогнози.

(12)    Предвид отбелязаната в някои държави-членки ефективност, показана от основаните на правила бюджетни рамки на държавите-членки при повишаването на бюджетната дисциплина, стриктните национални фискални правила, съвместими с бюджетните цели на равнище ЕС, трябва да бъдат крайъгълен камък в засилената рамка за бюджетен надзор на Съюза. Има по-голяма вероятност фискалните правила да бъдат ефективни, ако се определят на национално равнище, така че да отчитат националните съображения и да гарантират ангажираност. Най-добрите практики предлагат фискалните правила да избягват перспектива, обърната към миналото, която може да не отчита правилно еднократни плащания или постъпления, и затова може да не дава непременно точна представа за поведение в бъдещето. Стриктните фискални правила следва да съдържат конкретни дефиниции на целите, както и механизми за ефективен и навременен контрол. Заедно с това политическият опит показва, че за да се постигне ефективно функциониране на правилата с количествено изражение, трябва да се предвидят последици в случай на тяхното неизпълнение, които съответно биха могли да се изразяват и само в загуба на репутация.

(12a)  Независим орган или институция, развиваща дейност в областта на бюджетната политика, може да играе ценна роля по отношение на провеждането на бюджетната политика, като предлага експертен опит и гарантира прозрачност и достоверност. Подобни независими публични органи могат, наред с другото, да предоставят и одитират макроикономически и бюджетни прогнози, да оценяват позицията на фискалната политика на правителствата на държавите-членки, както и постигането на обявените цели на фискалната политика, включително чрез наблюдение на спазването на всички национални числово изразени фискални правила.

(12б)  Държавите-членки, чиято парична единица е еврото, следва да гарантират, че имат фискална институция, която наблюдава спазването на националните фискални правила, включително всяко задействане на дерогационна клауза.

(12в) Броят специфични обстоятелства, при които е разрешено временно неспазване на числово изразените фискални правила, следва да бъде ограничен.

(12г) Дерогационните клаузи, които позволяват временно отклонение от националните фискални правила, се отнасят до сериозни и изключителни икономически обстоятелства и смекчаващи фактори съгласно Регламент 1466/97, както е посочено в Регламент (ЕС) № …/… на Съвета за изменение на Регламент (EО) № 1467/97 за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит.

(13)    Държавите-членки и Европейският съюз следва да избягват процикличните фискални политики, а фискалната консолидация следва да бъде концентрирана в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числово изразените фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели. Тези числово изразени фискални правила следва да включват целта за засилване на контрола върху държавните разходи.

(14)    Националното фискално планиране може да бъде съгласувано с предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж, само ако включва приемането на многогодишна перспектива и по-специално постигането на средносрочните бюджетни цели. Единственото предназначение на средносрочните бюджетни рамки е да гарантират, че бюджетните рамки на държавите-членки са в съответствие със законодателството на Съюза. В контекста на Регламент (ЕО) № 1466/97 и Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (6) предпазните и корективните мерки на Пакта за стабилност и растеж следва да не се разглеждат поотделно.

(14а) През март и юни 2010 г. Европейският съвет прие стратегията „ЕС2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж и работни места и пожела да я базира на засилена координация на икономическите политики. Следователно, тъй като икономическото управление поставя публичния дълг наравно с дефицита, средносрочните бюджетни рамки също следва да допринасят за облекчаване на тежестта върху плещите на бъдещите поколения.

(15)    Въпреки че одобряването на годишните закони за бюджета представлява най-важният етап в бюджетния процес, при който в държавите-членки се вземат важни бюджетни решения, повечето фискални мерки пораждат последици за бюджета, които далеч надхвърлят годишния бюджетен цикъл. Ето защо едногодишните перспективи предоставят недостатъчна база за бюджетни политики. С цел да се наложи многогодишната бюджетна перспектива на рамката за бюджетен надзор на Съюза планирането на годишните закони за бюджета следва да се базира на многогодишно фискално планиране, произтичащо от средносрочната бюджетна рамка, в рамките на сроковете, за които националните парламенти могат да поемат ангажимент.

(15а) Вземайки предвид, че принципът на предоставената компетентност определя границите на компетентност на Съюза съгласно член 5 от Договора за Европейския съюз, установяването на средносрочна бюджетна рамка и приемането на многогодишно фискално планиране не лишава никое новоизбрано правителство от възможността във времевата рамка, обхваната от планирането, да промени приетите преди това варианти на политика, за да отрази своите собствени приоритети. При все това тези приоритети следва да се определят при ограниченията на член 126 от ДФЕС.

(16)    Разпоредбите на създадената от Договора рамка за бюджетен контрол и по-специално Пактът за стабилност и растеж се отнасят до държавното управление като цяло, което обхваща подсекторите „централно управление“, „регионално управление“, „местно управление“ и „социалноосигурителни фондове“, посочени в Регламент (ЕО) № 2223/96. Разпоредбите на създадената от ДФЕС рамка за бюджетен контрол на държавите-членки, и по-специално Пактът за стабилност и растеж, следва да се актуализират съгласно Международните счетоводни стандарти за публичния сектор.

(17)    Много от държавите-членки претърпяха значителна фискална децентрализация с връщането на бюджетните правомощия на регионалните администрации. Следователно ролята на тези администрации в осигуряване на изпълнението на Пакта за стабилност и растеж нарасна значително и следва да се положат особени усилия, за да се гарантира, че всички подсектори на държавното управление са надлежно включени в обхвата на задълженията и процедурите, установени в националните бюджетни рамки, като това се отнася най-вече — но не единствено — за по-децентрализираните държави-членки.

(18)    За да могат ефективно да подкрепят бюджетната дисциплина и устойчивите публични финанси, бюджетните рамки следва да включват всички видове публични финанси. Поради тази причина следва да се отчита по прозрачен начин дейността на извънбюджетните фондове и органи, които имат незабавно или средносрочно въздействие върху състоянието на бюджета на държавите-членки. На тяхното очаквано или потенциално въздействие върху салдото по консолидирания държавен бюджет и дълга следва изрично да се обърне внимание в средносрочната бюджетна рамка.

(18a)  Комисията следва непрекъснато да оценява изпълнението на настоящата директива. Следва да се установят и споделят най-добри практики, особено по отношение на изграждането и ролята на независимите фискални институции.

(18б)  Целта и критериите на настоящата директива изискват транспониране в националното законодателство, което да следва възможно най-отблизо нейния текст. Въпреки че това е валидно за всички държави-членки, то е още по-важно за участващите държави-членки.

(18в) Необходимо е държавите-членки от еврозоната да въведат в националните си бюджетни рамки няколко критерия в допълнение към критериите, които се съдържат в настоящата директива за всички държави-членки. Глава със специални разпоредби за държавите-членки от еврозоната установява тези два критерия: бюджетна процедура отгоре надолу и независими институции с експертен опит в областта на фискалната политика, на които е възложена задачата да гарантират независимо наблюдение, анализ, оценка и прогнози. Държавите-членки, които не са в еврозоната, могат доброволно да включат няколко или всички тези допълнителни критерии в своите национални бюджетни рамки.

(18г)   Без да се засягат правата и задълженията им съгласно ДФЕС, държавите-членки, чиято парична единица не е еврото, следва да имат право да прилагат законодателството относно икономическото управление.

(19)    Тъй като целта на действието, което следва да се предприеме — а именно уеднаквеното спазване на бюджетна дисциплина съгласно изискванията на Договора — не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите-членки, а е по-скоро изпълнима на равнище ЕС, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, установен в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, така както е изложен в същия член, в настоящата директива не се предвижда повече от необходимото за постигането на тази цел,

ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:

ГЛАВА I

Предмет и определения

Член 1Предмет и определения

Настоящата директива определя подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки, необходими за гарантиране на спазването на задължението на държавите-членки по отношение на прекомерен държавен дефицит, посочено в член 126, параграф 1 от ДФ ЕС, като надлежно се спазват свързаните протоколи, включително Протокол № 15.

Член 2Определения

За целите на настоящата директива се прилагат определенията за „държавен“, „дефицит“ и „инвестиция“, посочени в член 2 от Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договорите.

Освен това се прилага следното определение:

а) „участващи държави-членки“ означава държавите-членки, чиято парична единица е еврото;

б) „държави-членки, ползващи се с дерогация“ означава държави-членки, които не са участващи държави-членки;

в) „бюджетна рамка“ означава съвкупността от договорености, процедури и институции, върху които се основава провеждането на бюджетните политики на държавното управление, и по-специално:

i)           системите на бюджетно счетоводство и статистическа отчетност;

ii)           правилата и процедурите, уреждащи изготвянето на прогнози за бюджетното планиране;

iii)          националните числово изразени фискални правила, привеждащи провеждането на фискалната политика в съответствие със съответните задължения на държавата-членка съгласно ДФЕС, във вид на обобщаващ показател на бюджетните резултати, като например държавен бюджетен дефицит, заеми, дълг или значителен компонент от тях;

iv)          бюджетните процедури, които включват процедурни правила, подкрепящи всички етапи на бюджетния процес;

v)          средносрочните бюджетни рамки като специфична съвкупност от национални бюджетни процедури, които разширяват перспективата за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен график, включително определяне на приоритетите на политиката и на средносрочните бюджетни цели;

vi)          договореностите за независимо наблюдение, анализ, оценки и потвърждаване с оглед увеличаване прозрачността на елементите на бюджетния процес, в това число мандатите на независимите институции с експертен опит в областта на фискалната политика или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

vii)         механизмите и правилата, регулиращи фискалните взаимоотношения между публичните органи в различните подсектори на държавното управление.

Член 2а

Държави-членки, ползващи се с дерогация

Държави-членки, ползващи се с дерогация, могат да прилагат правилата, приложими към участващите държави-членки и определени в настоящата директива, като в такъв случай уведомяват Комисията за това. Това уведомление се публикува в Официален вестник на Европейския съюз. Заинтересованата държава-членка се разглежда като участваща държава-членка за целите на настоящата директива от деня, следващ публикуването.

ГЛАВА II

Счетоводство и статистика

Член 3

1.          С цел да се гарантира своевременното и точно отчитане на годишните и тримесечните национални данни, основани на ESA, както изисква програмата за предаване на данни съгласно ESA, държавите-членки поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, които прилагат счетоводно отчитане на начислена основа и обхващат по изчерпателен и последователен начин всички подсектори на държавното управление, както е посочено в Регламент (ЕО) № 2223/96 (ESA 95)▌. Тези системи ▌са предмет на независим контрол и одит.

1a.      В допълнение към изискванията в член 3, параграф 1 участващите държави-членки гарантират, че техните системи за счетоводно отчитане на публичния сектор са предмет на независим контрол и одит.

1б.      В срок до три години от влизането в сила на настоящата директива държавите-членки пристъпват към приемане на Международните счетоводни стандарти за публичния сектор.

1в.      Държавите-членки гарантират професионалната независимост на националните статистически органи в съответствие с Кодекса на европейската статистическа практика, както се предвижда в Регламент (ЕО) № 223/2009, както и на националните сметни палати, в съответствие с разпоредбите на Регламент (EО) № 479/2009, що се отнася до качеството на статистическите данни в контекста на процедурата при прекомерен дефицит. Минималните изисквания за това са следните:

а)        прозрачни процеси на наемане на работа и уволнение, които трябва да са независими от резултатите от политическите избори;

б)        бюджетни средства, които трябва да се отпускат на годишна база;

в)        датата на публикуване на статистическа информация, която трябва да се определи поне една година по-рано.

2.          Държавите-членки се грижат за навременната и редовна наличност на фискални данни за всички подсектори на държавното управление. По-специално държавите-членки публикуват:

а)     фискални данни на касова основа (или съответни данни от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако данни на касова основа не са налични) със следната честота:

– ежемесечно за централното държавно управление, правителството на държавата и фондовете за социална сигурност, като всеки подсектор е посочен отделно, преди края на съответния следващ месец, и;

– тримесечно за местното самоуправление и други извънбюджетни фондове, в срок от един месец, считано от края на съответното тримесечие;

б)     подробна таблица с данни за преобразуването, в която са посочени елементите на преминаването от данни на касова основа към данни, базирани на ESA-95.

ГЛАВА III

Прогнози

Член 4

1.        Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана актуална информация, включително национални прогнозни данни, в случай че те са по-скорошни от прогнозите на Комисията. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-предпазлив сценарий, в който подробно са посочени отклоненията от най-вероятния макрофискален сценарий. В случаите, в които това е целесъобразно, макроикономическите и бюджетните прогнози се изготвят, като се вземат под внимание прогнозите на Комисията и на други независими органи. Прави се сравнение спрямо прогнозата на Комисията и се предоставя обяснение за значителните разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията, по-специално в случай че темпът на нарастване на екзогенните променливи със значителни трансгранични макроикономически въздействия се отклонява значително от стойностите, съдържащи се в прогнозите на Комисията.

1a.      Комисията публикува методиките, хипотезите и параметрите, залегнали в основата на нейните макроикономически и бюджетни прогнози.

1б.      За да подпомогне държавите-членки при изготвянето на техните бюджетни прогнози, Комисията предоставя прогнози за разходите и приходите на ЕС за съответния период.

2.        Макроикономическите и бюджетните прогнози за фискално планиране обхващат алтернативни макроикономически сценарии с оглед проучване на тенденциите на променливите фискални показатели в различните икономически условия. Диапазонът на алтернативните сценарии, използвани при макроикономическите и бюджетните прогнози, се определя в зависимост от предишните прогнозни резултати и се стреми да отчита въздействията на макроикономическите неравновесия, когато такива са били посочени, включително в съответствие с Регламент (ЕС) № .../2011 на Европейския парламент и на Съвета от … за предотвратяване и коригиране на макроикономическите неравновесия.

3.        Преди изготвянето на макроикономическите и бюджетните прогнози държавите-членки и Комисията може да изберат да постигат споразумение относно методиките за прогнозиране и вида и диапазона на хипотезите, които трябва да бъдат взети под внимание. Държавите-членки уточняват коя институция отговаря за изготвянето на прогнозата и правят публично достояние официалните макроикономически и бюджетни прогнози, изготвени с оглед на фискалното планиране, включително използваните за тях методики, хипотези и параметри, на които се основават тези прогнози.

4.        Държавите-членки подлагат макроикономическите и бюджетните прогнози за фискално планиране на редовен одит от страна на независими органи, включително последваща оценка на успеваемостта на собствените си прогнози. Резултатите от този одит се съобщават публично в кратък срок и се вземат предвид по подходящ начин в бъдещите макроикономически и бюджетни прогнози.

В допълнение към тези задължения участващите държави-членки гарантират, че одитът на техните собствени предишни прогнози се извършва от независим орган, например независим обществен орган. Одитът се извършва веднъж годишно. Резултатите от този независим одит се съобщават публично.

4a.      Размерът на дълга и дефицита на държавите-членки се публикува от Евростат най-малко веднъж на три месеца.

4б.      Ако в течение на три последователни години прогнозите на Комисията предоставят значително по-точно отражение на действителната икономическа дейност, отколкото прогнозите на участващите държави-членки, с решение на Съвета се изисква от последните да използват прогнозите на Комисията за основа на своето бюджетно планиране или да използват прогнозите на независими национални органи.

             Съветът наблюдава положението и отменя решения, приети съгласно първа алинея, когато счита, че държавата-членка изготвя прогнози, които съответстват в удовлетворителна степен на изискванията на настоящия член.

ГЛАВА IV

Национална ангажираност – национални числово изразени фискални правила

Член 5

Държавите-членки въвеждат задължителни национални числово изразени фискални правила, които, в перспективата на многогодишна рамка, действително засилват изпълнението на съответните им произтичащи от ДФЕС задължения в областта на бюджетната политика, включително приложените към него протоколи. Тези правила включват по-специално:

а)        съответствие с принципите за дефицита и дълга, определени съгласно ДФЕС;

б)        приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на диференцираните средносрочни бюджетни цели.

Член 6

Без да се нарушават предвидените в Договора разпоредби относно рамката за бюджетен надзор на Съюза, националните числено изразени фискални правила за държавите-членки, ползващи се с дерогация, включват конкретни данни, които се отнасят за следните елементи:

а)        определяне на целите и обхват на правилата;

б)        ефективен и навременен контрол върху спазването на правилата — например чрез независими органи, бюджетни служби или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

в)        последици в случай на неспазване, които включват ясни политически и финансови последствия за органите, отговорни за неспазването, като например глоби за органите, изпълняващи задачите;

Член 6а

Без да се засягат предвидените в ДФЕС разпоредби относно рамката за бюджетно наблюдение на Съюза, националните числово изразени фискални правила за участващите държави-членки включват конкретни данни, които се отнасят до следните елементи:

а)        определяне на целите и обхват на правилата;

б)        ефективно и навременно наблюдение върху спазването на правилата от страна на независимите органи или институциите, действащи в областта на бюджетната политика;

в)        последици в случай на неспазване, които включват ясни политически и финансови последствия за органите, отговорни за неспазването, като например глоби за органите, изпълняващи задачите;

Член 7

Годишните закони за бюджета на държавите-членки отразяват ограниченията, наложени от техните действащи национални числово изразени фискални правила.

ГЛАВА V

Средносрочни бюджетни рамки

Член 8

1.        Държавите-членки установяват авторитетно контролирана, ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност от най-малко четири години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.

2.        Средносрочните бюджетни рамки включват процедури за определяне на следните елементи:

а)        изчерпателни и прозрачни многогодишни бюджетни цели по отношение на общия държавен дефицит, дълг, разходи и всички други обобщаващи фискални показатели, за да се гарантира, че те отговарят на фискалните правила, предвидени в действащата глава IV,

б)        подробни прогнози за всички основни разходни и приходни позиции по подсектори на държавното управление за съответната бюджетната година и за периода след нея на базата на непроменени и променени политики,

в)        декларация за средносрочните приоритети на държавната администрация, разделени по основни приходни и разходни позиции, и по подсектори на държавното управление, която показва как се постига приспособяването към средносрочната бюджетна цел в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените и променените политики;

ва)      становище относно това как предлаганите мерки ще въздействат върху дългосрочната устойчивост на публичните финанси.

3.        Предвижданията, приети в рамките на средносрочните бюджетни рамки, се основават на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози в съответствие с глава III.

Член 9

Годишните закони за бюджета са в съответствие с разпоредбите, произтичащи от средносрочната бюджетна рамка. По-конкретно предвижданията за приходите и разходите, заедно с приоритетите, определени от средносрочната бюджетна рамка съгласно член 8, параграф 2, представляват основата за изготвянето на годишния бюджет. Всяко отклонение от тези разпоредби подлежи на надлежно обяснение.

Член 9а

Настоящата директива не забранява на всяко новоизбрано правителство да актуализира средносрочната бюджетна рамка, за да отрази своите нови политически приоритети, при условие че:

а)           съотношението на държавния дълг спрямо брутния вътрешен продукт намалява в достатъчна степен и достига референтната стойност със задоволителни темпове;

б)          състоянието на бюджета е на път да постигне средносрочните бюджетни цели, определени в съответствие с Регламент (ЕО) № 1466/97.

Държавите-членки посочват разликите спрямо предишната средносрочна бюджетна рамка.

ГЛАВА VI

Прозрачност на финансовите средства на държавното управление и пълен обхват на бюджетните рамки

Член 10

Държавите-членки гарантират, че всички мерки, предприети с оглед на съответствието с глави II, III и IV, са съгласувани между всички подсектори на държавното управление и ги обхващат изцяло. По-специално това включва съгласуваност на счетоводните правила и процедури, графиците за публикуването на данни и надеждността на използваните системи за събиране и обработка на данни.

Член 11

Държавите-членки създават подходящи механизми за координация между подсекторите на държавното управление, за да гарантират, че всички подсектори са последователно обхванати във фискалното планиране и в изготвянето на бюджетните прогнози и многогодишното планиране, както се уточнява в многогодишната бюджетна рамка.

Член 12

1.          Определят се числово изразени фискални правила, за да се гарантира, че фискалните цели обхващат всички подсектори на държавното управление и са в съответствие със задълженията на държавите-членки по Пакта за стабилност и растеж.

2.          Ясно се посочват бюджетните отговорности на публичните органи в различни подсектори на държавното управление с цел да се повиши фискалната отговорност.

Член 13

1.          Всички операции на извънбюджетните фондове и органи се включват в редовния процес за изготвяне на бюджета. Това обхваща посочването на подробна информация относно тези фондове и операции в стандартната бюджетна документация, разпространявана с цел фискално планиране, и по-специално с оглед обсъждането на средносрочната бюджетна рамка и годишните закони за бюджета.

2.          Държавите-членки публикуват подробна информация относно въздействието на данъчните разходи върху приходите.

3.          За всички подсектори на държавното управление държавните-членки публикуват информация относно активите и условните задължения с потенциално значително въздействие върху публичните бюджети, включително държавни гаранции, капиталови участия, публична собственост, включително недвижима собственост, обслужвани и необслужвани кредити и активи и задължения, произтичащи от дейността на публични дружества, в това число техния обхват ▌.

ГЛАВА VIа

Специални разпоредби за участващите държави-членки

Член 13a

1.        В допълнение към техните задължения съгласно настоящата директива и без те да се накърняват, участващите държави-членки включват в своите бюджетни рамки:

а)      консолидиран подход, което означава бюджетен подход, който започва от договореност за общия размер на нетните разходи, който след това се разпределя на разходни позиции за различните министерства, държавни ведомства, извънбюджетни фондове, местното или регионалното управление, и по този начин подпомага консолидираното спазване на размера на нетните разходи;

б)      независим орган или институция, действащ/а в областта на бюджетната политика, чиято задача е да осигурява независим мониторинг, анализ, оценки и прогнози във всички области на националната фискална политика, които могат да имат въздействие върху спазването от страна на държавите-членки от еврозоната на задълженията им, произтичащи от членове 121 и 126 от ДФЕС и от всяко законодателство и мерки, приети съгласно всеки от тези членове или съгласно член 136 от ДФЕС.

2.           Също в допълнение към техните задължения по настоящата директива и без те да се накърняват, държавите-членки, ползващи се с дерогация, могат доброволно да включват всеки или всички горепосочени критерии в своите бюджетни рамки в съответствие с процедурата, предвидена в член 2a.

ГЛАВА VII

Заключителни разпоредби

Член 14

1.          Държавите-членки въвеждат в сила разпоредбите, необходими с оглед изпълнението на настоящата директива, преди 31 декември 2012 г. Участващите държави-членки въвеждат в сила изискванията на настоящата директива, като въвеждат или изменят съответното национално законодателство до 31 декември 2013 г. Всички държави-членки незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби и предоставят таблицата на съответствието между тези разпоредби и настоящата директива.

Когато държавите-членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите-членки.

1a.      С цел изясняване на съответните задължения на държавите-членки, произтичащи от ДФЕС и Протоколите, членове 5, 6 и 7 от настоящата директива се прилагат за онези държави-членки, които са приели еврото или планират да го приемат, което се подразбира от членството им в ERM II. Други държави-членки може да решат да се обвържат с нейните разпоредби, като уведомят Комисията три месеца преди влизането в сила на настоящата директива, или в бъдеще, с тримесечно предизвестие.

2.          Държавите-членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби, които те приемат в областта, уредена с настоящата директива.

Член 14a

Три години след датата на транспониране, посочена в член 14, Комисията публикува доклад, оценяващ прилагането на необходимите разпоредби за спазване на настоящата директива.

Докладът оценява, наред с другото, ефективността на:

а)        изискването за фискални данни на касова основа за всички подсектори на държавното управление;

б)        точността на макроикономическите прогнози след последващата оценка;

в)        изграждането и ефективността на числово изразените фискални правила;

г)        изграждането и ефективността на фискалните институции;

д)        общото равнище на прозрачност на финансовите средства на държавното управление.

Член 15

Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването й в Официален вестник на Европейския съюз.

Член 16

Адресати на настоящата директива са държавите-членки.

Съставено в […] на […] година.

За Съвета

Председател

(1)

* Изменения: нов или изменен текст се обозначава с получер курсив; заличаванията се посочват със символа ▌.

(2)

              OВ C […], […] г., стр. […].

(3)

              ОВ L 87, 31.3.2009 г., стр. 164.

(4)

              ОВ L 310, 30.11.1996 г., стр. 1.

(5)

             ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1.

(6)

              ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 6.


СТАНОВИЩЕ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО ПРАВНОТО ОСНОВАНИЕ

Г-жа Sharon Bowles

Председател

Комисия по икономически и парични въпроси

БРЮКСЕЛ

Относно:       Становище относно правното основание на предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки (COM(2010)0523 окончателен – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

Уважаема госпожо Председател,

С писмо от 4 март 2011 г. Вие отправихте искане към комисията по правни въпроси съгласно член 37, параграф 2 от Правилника за дейността да даде своето становище относно целесъобразността на правното основание на различни предложения за законодателни актове, във връзка с които във Вашата комисия, в качеството й на водеща комисия, и/или комисията по заетост и социални въпроси са били внесени изменения с цел промяна на правното основание.

Комисията по правни въпроси разгледа този въпрос на своето заседание от 12 април 2011 г.

Пакетът за икономическо управление цели да даде отговор на необходимостта от по-голяма координация и по-стриктно наблюдение на икономическите политики в рамките на икономическия и паричен съюз.

Пакетът се състои от шест предложения за законодателни актове.

Предложенията са анализирани поотделно в приложението. От съображения за удобство, заключенията на комисията във връзка с целесъобразността на правното основание във всеки отделен случай са изложени по-долу:

- Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за предотвратяване и коригиране на макроикономическите неравновесия ((COM (2010) 527, 2010/0281 (COD))

Единствената цел на предложението за регламент е разширяване на процедурата за икономическо наблюдение, каквато възможност допуска член 121, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Следователно правното основание изглежда целесъобразно.

- Предложение за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки (COM (2010) 523 окончателен, 2010/ 0277 (NLE))

Основата цел на това предложение е да се насърчава фискалната отговорност, като се определят минимални изисквания за националните рамки, и да се гарантира ефективността на процедурата при прекомерен дефицит. Следователно правното основание, предложено от Комисията, а именно третата алинея от член 126, параграф 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз, изглежда целесъобразно.

- Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1466/97 за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики ((COM (2010) 526, 2010/0280 (COD))

Това предложение цели да осигури засилване на координацията на икономическите политики на държавите-членки. Ето защо изглежда, че член 121, параграф 6 от Договора за функционирането на Европейския съюз е целесъобразното правно основание за предложението.

- Предложение за регламент на Съвета за изменение на Регламент (EО) № 1467/97 за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (COM (2010) 522 окончателен, 2010/0276 (CNS))

С оглед на факта, че основната цел на това предложение е да установи подробните правила, които трябва да се следват при прилагането на процедурата при прекомерен дефицит, единственото целесъобразно правно основание е член 126, параграф 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

- Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за ефективното прилагане на бюджетния надзор в еврозоната (COM (2010)0524, 2010/0278(COD))

Счита се, че член 121, параграф 6 във връзка с член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз представлява целесъобразното правно основание за предложението.

- Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно наказателните мерки за коригиране на прекомерните макроикономически неравновесия в еврозоната ((COM 2010) 525, 2010/0279 (COD))

Като се има предвид, че целта на предложението е да гарантира засилване на ефективното коригиране на макроикономическите неравновесия в еврозоната, член 121, параграф 6 във връзка с член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз представлява целесъобразното правно основание за това предложение.

На заседанието си, проведено на 12 април 2011 г., комисията по правни въпроси взе единодушно решение относно посочените по-горе препоръки(1).

С уважение,

Klaus-Heiner Lehne

Приложение

Относно: Правното основание на предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки (COM (2010) 523 окончателен, 2010/ 0277 (NLE))

Пакетът за икономическо управление съдържа шест предложения, целящи засилване на координацията и наблюдението на икономическите политики в рамките на икономическия и паричен съюз (ИПС) в контекста на стратегията „Европа 2020“ и европейския семестър, нов цикъл на наблюдение, който ще обедини процесите в рамките на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) и общите насоки на икономическите политики.

Две предложения се отнасят до процедурата при прекомерен дефицит, като всяко от тях се основава на член 126, параграф 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Четири предложения се отнасят до процедурата за многостранно наблюдение и се основават на член 121, параграф 6; две от тях се основават на член 121, параграф 6 във връзка с член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Тези предложения идват в отговор на слабостта на настоящата система, разкрита от световната икономическа и финансова криза. Както подчертава Комисията в своя обяснителен меморандум „според всеобщото мнение рамката за ИПС следва да бъде укрепена възможно най-скоро с цел да се затвърдят макроикономическата стабилност и устойчивостта на публичните финанси, които са предпоставки за постигането на траен растеж на производството и заетостта“(2).

Предложенията следват две съобщения(3) на Комисията и едно споразумение на Европейския съвет от юни 2010 г. относно необходимостта от засилване на координацията на икономическите политики на държавите-членки. Пакетът за икономическото управление беше представен на 29 септември 2010 г.

Предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки се разглежда понастоящем от комисията по икономически и парични въпроси, с докладчик Vicky Ford. Комисията по заетост и социални въпроси ще изготви становище (с докладчик David Casa). Европейският парламент действа съгласно процедурата на консултация.

Измененията, внесени в комисията по заетост и социални въпроси, имат за цел да изменят правното основание, като се премине от едно правно основание – член 126, параграф 14, трета алинея, към двойно правно основание – член 126, параграф 14, трета алинея във връзка с член 121 от Договора за функционирането на Европейския съюз.

Беше отправено искане към правната служба за правна консултация относно правното основание за директивата относно бюджетните рамки. След като разгледа правното основание, представено от Комисията, във връзка с целите на предложението (да се гарантира, че целите на рамката на ИПС за бюджетна координация са отразени в националните бюджетни рамки), правната служба заключава, че „принципно правното основание изглежда целесъобразно“.(4)

Контекст

В обяснителния меморандум се изтъкват действията, предвидени в новия пакет предложения на Комисията:

(1) подобряване на разпоредбите на Пакта за стабилност и растеж в контекста на опита и не на последно място на опита от кризата;

(2) снабдяването му с по-ефективни инструменти за прилагане;

(3) допълването му с разпоредби относно националните фискални рамки.

Както се посочва в обяснителния меморандум, по-специално целта на предложението за директива е да определи задълженията на националните органи да спазват разпоредбите на член 3 от Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит. Същата цел е подчертана в съображение 1 от преамбюла, а в съображение 12 се изтъква, че „стриктните национални правила, съгласувани с бюджетните цели на равнище ЕС, трябва да бъдат крайъгълният камък в засилената рамка за бюджетен надзор на Съюза“.

За целта в предложението се определят разпоредби относно прозрачността и контрола на фискалните данни (член 3, глава ІІ относно счетоводството и статистиката), планирането с оглед на средносрочните цели (член 8, глава V) и прозрачността на финансовите средства на държавното управление (членове 10–13, глава VІ).

Предложените правни основания

Предложените правни основания за предложението за директива са:

Член 126, параграф 14, трета алинея от ДФЕС

При спазване на останалите разпоредби на настоящия параграф, Съветът, по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент, определя подробни правила и определения за прилагането на разпоредбите на горепосочения протокол.

Член 121 от ДФЕС

1. Държавите-членки провеждат икономическите си политики като въпрос от общо значение и ги координират в рамките на Съвета, в съответствие с разпоредбите на член 120.

2. Съветът, по препоръка на Комисията, формулира проект на общите насоки на икономическите политики на държавите-членки и на Съюза, и докладва констатациите си на Европейския съвет.

Европейският съвет, като действа на основата на доклад от Съвета, обсъжда заключение относно общите насоки за икономическите политики на държавите-членки и на Съюза. На основата на това заключение Съветът приема препоръка, определяща тези общи насоки. Съветът съобщава препоръката на Европейския парламент.

3. За да осигури тясната координация на икономическите политики и устойчивата конвергенция на икономическите показатели на държавите-членки, Съветът, на основата на доклади, представени от Комисията, прави преглед на икономическото развитие на всяка от държавите-членки и на Съюза, както и на съгласуваността между икономическите политики и общите насоки, посочени в параграф 2, и регулярно извършва цялостна оценка.

За целите на това многостранно наблюдение, държавите-членки предават на комисията информация относно взетите от тях важни мерки в областта на икономическата им политика и всяка друга информация, която считат за необходима.

4. Когато се установи, в рамките на процедурата, посочена в параграф 3, че икономическите политики на дадена държава-членка не са съобразени с общите насоки, посочени в параграф 2, или че могат да нарушат правилното функциониране на икономическия и паричен съюз, Комисията може да отправи предупреждение до съответната държава-членка. Съветът, по препоръка на Комисията, може да отправи необходимите препоръки до съответната държава-членка. Съветът може, по предложение на Комисията, да реши да публикува препоръките си.

Съгласно разпоредбите на настоящия параграф Съветът действа, без да взема предвид вота на члена на Съвета, представляващ съответната държава-членка.

Квалифицираното мнозинство от останалите членове на Съвета се определя в съответствие с член 238, параграф 3, буква а).

5. Председателят на Съвета и Комисията докладват на Европейския парламент резултатите от многостранното наблюдение. Председателят на Съвета може да бъде поканен да се яви пред компетентна комисия на Европейския парламент, ако Съветът е публикувал препоръките си.

6. Европейският парламент и Съветът, като действат чрез регламенти, в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да приемат реда и условията за процедурата за многостранно наблюдение, посочена в параграфи 3 и 4.

Подход на Съда на Европейския съюз

По принцип дадена мярка трябва да се основава само на едно правно основание. Ако при проверката на целта и съдържанието на дадена мярка на Съюза се установи, че тя има двойна цел или че е съставена от две части, които попадат в обхвата на различни правни основания, и ако едната от тях може да бъде определена като основна или доминираща цел или съставна част, докато другата е само второстепенна, мярката трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което се изисква от основната или доминираща цел или съставна част(5).

Единствено в случай че по изключение се установи, че с мярката се преследват едновременно няколко цели или има няколко съставни части, които са неразделни, без една от тях да е второстепенна и косвена по отношение на другата, тази мярка трябва да се основава на съответстващите различни правни основания(6).

Анализ на предложените правни основания

Член 126 е част от дял VІІІ, глава 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Разпоредбата определя стъпките, които трябва да следват Комисията и Съветът при прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (ППД). Както се посочва в процедурата, Съветът и Комисията наблюдават националните дефицити и издават препоръки. Член 126, параграф 14 дава възможност на Съвета да приема допълнителни мерки относно ППД. Съгласно третата алинея на тази разпоредба Съветът, по предложение на Комисията и след консултация с Европейския парламент, определя подробни правила и определения за прилагането на разпоредбите на Протокол № 12.

Член 121 от Договора за функционирането на Европейския съюз се съсредоточава върху координирането на икономическите политики на държавите-членки. Чрез него се дава възможност на Съвета да определи общите насоки по отношение на икономическите политики на държавите-членки и да приложи процедура на многостранно наблюдение въз основа на докладите на Комисията. Съгласно член 121, параграф 4, ако дадена държава-членка не се съобрази с препоръка на Съвета, както е посочено в параграф 3, може да й бъде отправено предупреждение. Параграф 6 допуска предприемането на мерки в съответствие с обикновената законодателна процедура за приемане на подробни разпоредби за прилагането на процедурата за многостранно наблюдение.

От това следва, че докато член 126, параграф 14 е ясно съсредоточен върху определянето на правилата за прилагане на процедурата при прекомерен дефицит, член 121 покрива сфера на компетентност с по-широк обхват в съответствие с израза „общите насоки за икономическите политики“.

Както видяхме, Съдът приема, че когато съществуват повече от едно възможни правни основания за дадена мярка, общото правило е, че следва да се използва правното основание, което съответства на доминиращата цел на мярката, освен по изключение когато преследваните чрез мярката цели са неразделни, без едната от тях да е второстепенна спрямо другата.

В нашия случай става въпрос да се определи дали предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки има няколко цели и ако това е така, да се обмисли дали тези цели могат да бъдат разглеждани като неразделни, без една от тях да е второстепенна спрямо друга, което е единственото положение, при което би било допустимо да се използват няколко правни основания.

В обяснителния меморандум се посочва, че „по-специално целта на директивата е да определи задълженията на националните органи да спазват разпоредбите на член 3 от Протокол № 12 към Договорите относно процедурата при прекомерен дефицит“. Съгласно член 1 от предложението „настоящата директива определя подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки, необходими за гарантиране на ефективността на процедурата при прекомерен дефицит“.

Това показва, че единствената цел, потвърдена от предложението, е да се насърчава фискалната отговорност, като се определят минимални изисквания за националните рамки, и да се гарантира ефективността на процедурата при прекомерен дефицит. Правното основание, предложено от Комисията, а именно член 126, параграф 14, изглежда следователно целесъобразно.

Допълнителният анализ на разпоредбите в предложението подкрепя това заключение. В член 3 се определят правилата относно прозрачността и контрола на фискалните данни, а в член 4 и членове 8–9 се посочват правилата относно планирането на средносрочните бюджетни цели; всички тези разпоредби могат да се разглеждат като определящи правила за прилагането на Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит.

Заключение и препоръка

В контекста на тези съображения, изглежда, че целесъобразното правно основание за предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки следва да бъде единствено член 126, параграф 14, трета алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз.

(1)

На окончателното гласуване присъстваха: Klaus-Heiner Lehne (председател), Evelyn Regner (заместник-председател), Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, Antonio López-Istúriz White, Arlene McCarthy, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka.

(2)

Предложение за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки, обяснителен меморандум.

(3)

„Засилване на координацията на икономическите политики“ от 12 май 2010 г.; „Засилване на координацията на икономическата политика за стабилност, растеж и работни места — инструменти за по-силно икономическо управление на ЕС“ от 30 юни 2010 г.

(4)

Правно становище на правната служба, представено с писмо от 15 декември 2010 г.

(5)

Дело 91/05 Комисията с/у Съвета [2008] Сборник I- 3651.

(6)

Дело C-338/01 Комисията с/у Съвета [2004] Сборник I- 4829.


СТАНОВИЩЕ на комисията по заетост и социални въпроси (21.3.2011)

на вниманието на комисията по икономически и парични въпроси

относно предложението за директива на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки

(COM(2010)0523 – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

Докладчик по становище: David Casa

КРАТКА ОБОСНОВКА

Общи сведения

На 29 септември 2010 г. Комисията представи законодателен пакет, насочен към укрепване на икономическото управление в ЕС и еврозоната. Пакетът се състои от шест предложения: четири от тях се отнасят до фискални въпроси, включително реформа на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), а два нови регламента целят откриването и преодоляването на възникващи макроикономически неравновесия в ЕС и еврозоната.

Комисията предлага засилване на спазването от страна на държавите-членки на ПСР и задълбочаване на координацията на фискалната политика. Съгласно т.нар. превантивни мерки на ПСР съществуващият Регламент (ЕО) № 1466/97 за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики се изменя, така че да се гарантира, че през периоди на икономически благоприятна конюнктура държавите-членки следват разумни фискални политики, за да си изградят необходимите буфери за неблагоприятни периоди. Освен това, в съответствие с корективните мерки се предлагат изменения към Регламент (ЕО) № 1467/97 във връзка с прилагането на процедурата при прекомерен дефицит, за да се гарантира, че развитието на дълга се следи по-отблизо и се поставя на равна основа с промените в дефицита.

В допълнение към това се предлага директива, въвеждаща изисквания за бюджетните рамки на държавите-членки, с цел насърчаване на фискалната отговорност, като се определят минимални изисквания за националните фискални рамки и се гарантира, че те са в съответствие със задълженията, налагани от Договора. С цел да подкрепи промените в превантивните и корективните мерки на ПСР, Комисията също така предложи укрепване на механизмите за прилагане за държавите-членки от еврозоната.

Бележки

Настоящото проектостановище се отнася до предложението на Комисията за директива относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки. Най-общо, докладчикът приветства направените предложения, целящи да осигурят подобрения в националните фискални рамки и да насърчат държавите-членки да вземат по-добри фискални решения в бъдеще. По-специално, изискват се предложения за по-добро статистическо отчитане на фискалните данни, така че да се избегне повторение на неотдавнашните събития в някои държави-членки. По същия начин, предложенията за независими бюджетни служби, национални фискални правила и задължителното многогодишно бюджетно планиране също следва да осигурят по-голяма фискална стабилност.

При все това докладчикът счита, че са необходими определени пояснения и промени и следователно предлага изменения по отношение на следните основни аспекти:

Основната цел на настоящото предложение следва ясно да бъде свързана с общите цели на ЕС, и по-специално с изискванията на член 9 от ДФЕС във връзка с насърчаването на висока степен на заетост, с осигуряването на адекватна социална закрила и с борбата срещу социалното изключване. Също така е важно правилата, предложени с цел да гарантират подобрения в националните фискални рамки, да бъдат изготвени в контекста на европейския семестър на политическото координиране.

- Изискванията за националните бюджетни рамки следва да гарантират не само, че фискалното планиране на държавите-членки се основава на реалистични прогнози, а и че се отдава съответното внимание на устойчивостта на техните системи за социална закрила, включително пенсионните системи и системите на здравеопазването.

- Изискванията за националните бюджетни рамки следва също така да бъдат изготвени по такъв начин, че да насърчават държавите-членки и да им оставят място за маневриране за публични инвестиции, ориентирани към развитието, като например в образование и обучение, като така допринасят за постигането на целите на ЕС за растеж и работни места.

ИЗМЕНЕНИЯ

Комисията по заетост и социални въпроси приканва водещата комисия по икономически и парични въпроси да включи в доклада си следните изменения:

Изменение  1

Предложение за директива

Съображение 1

Текст, предложен от Комисията

Изменение

(1) Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта от хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставящи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, и по-специално член 3 от него.

(1) Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие от функционирането на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта от хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставящи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, и по-специално член 3 от ДФЕС, както и задълженията си за изпълнение на стратегиите и целите на политиката, приети от Европейския съвет.

Изменение  2

Предложение за директива

Съображение 1 a (ново)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

(1a) Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предвижда, че при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът следва да взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост, осигуряването на адекватна социална закрила и с борбата срещу социалното изключване.

Изменение  3

Предложение за директива

Съображение 1 б (ново)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

(1б) На 17 юни 2010 г. Европейският съвет прие нова стратегия за работни места и растеж, стратегията „Европа 2020“, за да може ЕС да излезе от кризата по-силен и да насочи икономиката си към интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, съчетан с високо равнище на заетост, производителност и социално сближаване. Европейският съвет реши също да стартира на 1 януари 2011 г. Европейски семестър на политическото координиране, за да даде възможност на държавите-членки да се ползват от ранно координиране на равнище ЕС и да позволи засилено наблюдение и едновременна оценка както на бюджетните мерки, така и на структурните реформи, като се насърчат растежът и заетостта.

Изменение  4

Предложение за директива

Съображение 13

Текст, предложен от Комисията

Изменение

(13) Държавите-членки следва да избягват процикличните финансови политики, а усилията за постигането на фискална консолидация следва да бъдат по-задълбочени в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числово изразените фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели.

(13) Държавите-членки следва да избягват процикличните финансови политики, а усилията за постигането на фискална консолидация следва да бъдат по-задълбочени в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Усилията за постигането на фискална консолидация следва също така да предоставят възможност за маневриране, по-специално за публични инвестиции, които водят до постигането на целите на ЕС за растеж и работни места. Числово изразените фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели.

Изменение  5

Предложение за директива

Съображение 15 a (ново)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

 

(15a) Необходимо е да се установи по-силна връзка между Пакта за стабилност и растеж, макроикономическите инструменти, интегрираните насоки и националните програми за реформи, като те бъдат представени по съгласуван начин; това изисква по-голяма съпоставимост на националните бюджети по отношение на разходите в различните категории с помощта на образец, който се изготвя от Комисията.

Изменение  6

Предложение за директива

Член 1

Текст, предложен от Комисията

Изменение

Настоящата директива определя подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки, необходими за гарантиране на ефективността на процедурата при прекомерен дефицит.

Настоящата директива определя подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки, необходими за гарантиране на съпоставимостта на националните бюджети, на ефективността на процедурата при прекомерен дефицит, както и на съответния мониторинг на приноса на държавите-членки за изпълнение на политическите цели, поставени от самите тях.

Изменение  7

Предложение за директива

Член 2 – параграф 3 – буква e)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

е) договореностите за анализ с оглед увеличаване прозрачността на елементите на бюджетния процес, в това число мандатите на независимите национални бюджетни служби или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

е) договореностите за анализ с оглед увеличаване прозрачността и съпоставимостта на елементите на бюджетната структура и на бюджетния процес, в това число мандатите на независимите национални бюджетни служби или институции, действащи в областта на бюджетната политика;

Изменение  8

Предложение за директива

Член 4 - параграф 1

Текст, предложен от Комисията

Изменение

1. Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана актуална информация. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-предпазлив сценарий, в който подробно са посочени отклоненията от най-вероятния макрофискален сценарий. В случаите, в които това е уместно, макроикономическите и бюджетните прогнози се изготвят, като се вземат под внимание прогнозите на Комисията. Предоставя се обяснение за разликите между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията.

1. Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана актуална информация, и е надлежно отчетена устойчивостта на техните системи за социална закрила, включително пенсионните системи и системите на здравеопазването. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-предпазлив сценарий, в който подробно са посочени отклоненията от най-вероятния макрофискален сценарий. В случаите, в които това е уместно, макроикономическите и бюджетните прогнози се изготвят, като се вземат под внимание прогнозите на Комисията. Предоставя се обяснение за разликите между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията.

Изменение  9

Предложение за директива

Член 5 – буква б)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

б) приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочните бюджетни цели.

б) приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочните бюджетни цели, като същевременно се вземат предвид разпоредбите на член 9 от ДФЕС, по-специално във връзка с насърчаването на висока степен на заетост, с осигуряването на адекватна социална закрила и с борбата срещу социалното изключване, както и целите на Съюза за растеж и работни места.

Изменение   10

Предложение за директива

Член 8 – параграф -1 (нов)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

 

-1. Комисията изготвя образец за националните бюджети, гарантиращ съпоставимост по отношение на разходите в различните категории.

Изменение  11

Предложение за директива

Член 8 - параграф 1

Текст, предложен от Комисията

Изменение

1. Държавите-членки установяват ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност от най-малко три години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.

1. Като вземат предвид образеца на Комисията, държавите-членки установяват ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност от най-малко три години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.

Изменение   12

Предложение за директива

Член 8 - параграф 2 - буква в)

Текст, предложен от Комисията

Изменение

в) декларация за средносрочните приоритети на държавната администрация, разделени по основни приходни и разходни позиции, и по подсектори на държавното управление, която показва как се постига приспособяването към средносрочната бюджетна цел в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики.

в) декларация за средносрочните приоритети на държавната администрация, разделени по основни приходни и разходни позиции, и по подсектори на държавното управление, която показва как се постига приспособяването към средносрочната бюджетна цел в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики и какъв е осъщественият напредък в постигането на целите на политиката, поставени от Европейския съвет.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане

16.3.2011 г.

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

41

4

1

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Regina Bastos, Edit Bauer, Jean-Luc Bennahmias, Pervenche Berès, Mara Bizzotto, Philippe Boulland, David Casa, Alejandro Cercas, Marije Cornelissen, Frédéric Daerden, Karima Delli, Proinsias De Rossa, Frank Engel, Sari Essayah, Richard Falbr, Ilda Figueiredo, Thomas Händel, Nadja Hirsch, Stephen Hughes, Liisa Jaakonsaari, Danuta Jazłowiecka, Martin Kastler, Ádám Kósa, Patrick Le Hyaric, Veronica Lope Fontagné, Olle Ludvigsson, Elizabeth Lynne, Thomas Mann, Elisabeth Morin-Chartier, Csaba Őry, Rovana Plumb, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Licia Ronzulli, Elisabeth Schroedter, Jutta Steinruck, Traian Ungureanu

Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване

Georges Bach, Raffaele Baldassarre, Sven Giegold, Gesine Meissner, Antigoni Papadopoulou, Evelyn Regner

Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване

Liam Aylward, Fiona Hall, Jacek Włosowicz


РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане

19.4.2011 г.

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

29

14

0

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Burkhard Balz, Слави Бинев, Godfrey Bloom, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Vicky Ford, Ildikó Gáll-Pelcz, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Rolandas Paksas, Alfredo Pallone, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool

Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване

Marta Andreasen, Elena Băsescu, Saïd El Khadraoui, Carl Haglund, Krišjānis Kariņš, Olle Ludvigsson, Claudio Morganti, Andreas Schwab

Последно осъвременяване: 26 май 2011 г.Правна информация