o predlogu direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic

(KOM(2010)0523 – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

(Posvetovanje)

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju predloga Komisije Svetu (KOM(2010)0523),

–   ob upoštevanju tretjega pododstavka člena 126(14) Pogodbe o delovanju Evropske unije, v skladu s katerim se je Svet posvetoval s Parlamentom (C7-0397/2010),

–   ob upoštevanju mnenja Odbora za pravne zadeve o predlagani pravni podlagi,

–   ob upoštevanju členov 55 in 37 svojega poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za ekonomske in monetarne zadeve ter mnenja Odbora za zaposlovanje in socialne zadeve (A7-0184/2011),

1.  odobri predlog Komisije, kakor je bil spremenjen;

2.  poziva Komisijo, naj ustrezno spremeni svoj predlog na podlagi člena 293(2) PDEU;

3.  poziva Svet, naj obvesti Parlament, če namerava odstopati od besedila, ki ga je odobril Parlament;

4.  poziva Svet, naj se ponovno posvetuje s Parlamentom, če namerava bistveno spremeniti predlog Komisije;

5.  naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu in Komisiji.

PREDLOGI SPREMEMB PARLAMENTA

k predlogu Komisije(1)*

---------------------------------------------------------

DIREKTIVA SVETA

o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti tretjega pododstavka člena 126(14) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

ob upoštevanju mnenja Evropskega parlamenta(2),

ob upoštevanju naslednjega:

(-1)     Izkušnje, pridobljene v prvem desetletju delovanja ekonomske in monetarne unije, kažejo nujno potrebo po izboljšanju gospodarskega upravljanja v Uniji – temeljiti bi moralo na močnejšem nacionalnem lastništvu skupno dogovorjenih pravil in politik ter na trdnejšem okviru nadzora nad nacionalnimi gospodarskimi politikami na ravni Unije.

(1)      Na izkušnjah, pridobljenih v prvem desetletju delovanja ekonomske in monetarne unije, je treba graditi. Zadnji dogodki na področju gospodarstva pomenijo nove izzive za vodenje fiskalne politike po vsej Uniji in so zlasti poudarili potrebo po enotnih zahtevah v zvezi s pravili in postopki, ki tvorijo proračunske okvire držav članic. Zlasti je treba opredeliti, kaj morajo narediti nacionalni organi za izpolnitev določb iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega k Pogodbama, in zlasti za izpolnitev člena 3 Protokola ter izpolnitev svoje zaveze za izvajanje strategij in ciljev politike, ki jih je sprejel Evropski svet.

(1a)    V Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) je določeno, da mora Unija pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti upoštevati zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti, zagotavljanjem ustreznega socialnega varstva ter bojem proti socialni izključenosti.

(1b)    Evropski svet je 17. junija 2010 sprejel novo strategijo za delovna mesta in rast – strategijo Evropa 2020, ki naj bi EU omogočila, da bo po krizi še močnejša in bo svoje gospodarstvo usmerila v premišljeno, trajnostno in vključujočo rast, ki jo bo spremljala visoka stopnja zaposlenosti, produktivnosti in socialne kohezije. Prav tako je sklenil, da se bo 1. januarja 2011 začel evropski semester za usklajevanje politike, zato da bi države članice lahko imele korist od zgodnjega usklajevanja na ravni Unije ter da bi omogočili okrepljen nadzor, pa tudi sočasno ocenjevanje proračunskih ukrepov in strukturnih reform, ki spodbujajo rast in zaposlovanje.

(1c)     Ta direktiva je del zakonodaje o gospodarskem upravljanju, katere cilj je zagotoviti dolgoročno gospodarsko stabilnost v Uniji.

(1d)    Pakt za stabilnost in rast ter celoten okvir gospodarskega upravljanja bi morala dopolnjevati strategijo Unije za rast in delovna mesta in biti skladna z njo.

(1e)     Doseganje in ohranjanje dinamičnega notranjega trga bi bilo treba obravnavati kot sestavino pravilnega in brezhibnega delovanja ekonomske in monetarne unije.

(1f)     Izboljšani okvir gospodarskega upravljanja bi moral temeljiti na več medsebojno povezanih politikah za trajnostno rast in delovna mesta, ki morajo biti skladne, in sicer na strategiji Unije za rast in delovna mesta, večstranskem nadzornem okviru (evropski semester), učinkovitem postopku za preprečevanje in odpravljanje čezmernega proračunskega primanjkljaja (Paktu za stabilnost in rast), trdnem okviru za preprečevanje in odpravo makroekonomskih neravnovesij, okrepljeni ureditvi finančnih trgov in nadzoru.

(1g)    Za dolžniško krizo v euroobmočju je potrebna obsežna in celovita rešitev, saj parcialni pristop doslej ni bil uspešen.

(1h)    Krepitev gospodarskega upravljanja bi morala biti tesno povezana s krepitvijo demokratične legitimnosti gospodarskega upravljanja v Uniji, ki bi jo bilo treba doseči ob tesnem in pravočasnem vključevanju Evropskega in nacionalnih parlamentov v postopke usklajevanja gospodarske in proračunske politike.

(1i)     Evropski semester za usklajevanje gospodarskih politik (v nadaljnjem besedilu: semester) bi moral imeti osrednjo vlogo pri izvajanju zahteve iz člena 121(1) PDEU, da države članice obravnavajo svoje gospodarske politike kot vprašanje v skupnem interesu in jih temu primerno tudi usklajujejo. Sestavni deli okrepljenega gospodarskega upravljanja so preglednost, odgovornost, povezana z vsemi sprejetimi odločitvami, in neodvisni nadzor. Svet in Komisija bi morala svoja stališča in odločitve v ustreznih fazah postopkov usklajevanja gospodarske politike objaviti in utemeljiti.

(1j)     Politični odziv držav članic na ocene, odločitve, priporočila in opozorila, ki jih izdata Komisija ali Svet v okviru semestra bi bilo treba upoštevati pri postopkih izvrševanja preventivnega in korektivnega dela Pakta za stabilnost in rast ter pri ukrepih izvrševanja za odpravo makroekonomskih neravnovesij v euroobmočju.

(2)      Vlade držav članic in njihovi podsektorji razpolagajo z javnimi sistemi vodenja računov, ki vključujejo elemente, kot so knjigovodstvo, notranji nadzor, poročanje o finančnem položaju in revizija. Te je treba razlikovati od statističnih podatkov, ki se nanašajo na rezultate vladnih financ, ki temeljijo na statističnih metodologijah, in od napovedi ali proračunskih ukrepov, ki se nanašajo na vladne finance v prihodnosti.

(3)      Popolne in zanesljive javne računovodske metode za vse državne sektorje so predpogoj za visokokakovostno statistiko, ki omogoča primerjavo med državami članicami.

(4)      Za dobro delovanje okvira proračunskega nadzora Unije je razpoložljivost fiskalnih podatkov ključnega pomena. Redna razpoložljivost pravočasnih in zanesljivih fiskalnih podatkov je ključnega pomena za ustrezno in pravočasno spremljanje, ki hkrati omogoča tudi naglo ukrepanje v primeru neželenih premikov v proračunu ali neugodnega razvoja dogodkov, ki vplivajo na splošne gospodarske razmere. Eden izmed bistvenih elementov za zagotavljanje kakovosti fiskalnih podatkov je preglednost, ki mora biti omogočena med drugim s pomočjo redne javne razpoložljivosti takih podatkov.

(5)      Kar se tiče statistike, je Uredba (ES) št. 223/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o evropski statistiki(3) določila pravni okvir za pripravo evropske statistike z namenom oblikovanja, izvajanja, spremljanja in ocenjevanja politik Unije. Navedena uredba določa tudi načela, ki se uporabljajo za razvoj, pripravo in razširjanje evropske statistike: strokovna samostojnost, nepristranskost, objektivnost, zanesljivost, zaupnost statističnih podatkov in stroškovna učinkovitost, pri čemer tudi navaja natančne opredelitve teh načel. Uredba Sveta (ES) št. 479/2009 z dne 25. maja 2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti(4), je okrepila pristojnosti Komisije za preverjanje statističnih podatkov, uporabljenih v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(5a)    Za okrepitev zaupanja v evropsko statistiko in zagotovitev strokovne neodvisnosti nacionalnih statističnih organov bi morale ostati države članice popolnoma zavezane izvajanju Uredbe (ES) št. 223/2009, zlasti statističnim načelom, kot so zapisana v Kodeksu ravnanja evropske statistike, ki ga je Komisija podprla v svojem priporočilu z dne 25. maja 2005 o neodvisnosti, celovitosti in odgovornosti statističnih organov držav članic in Skupnosti. Države članice bi morale tudi zagotoviti, da nacionalni statistični organi ustrezno samostojno odločajo o proračunskih sredstvih, objavi statističnih podatkov in preglednem postopku za imenovanje ali razrešitev višjih vodstvenih delavcev. Poleg tega bi morala tudi nacionalna računska sodišča imeti enako stopnjo strokovne neodvisnosti, da bi zagotovili polno zaupanje v poročanje na evropski ravni.

(6)      Pojmi „vlada“, „primanjkljaj“ in „investicija“ so opredeljeni v Protokolu o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in sicer s sklicevanjem na opredelitve iz Evropskega sistema integriranih gospodarskih računov, ki ga je kasneje nadomestil Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti (sprejet z Uredbo Sveta (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov Skupnosti(5) in v nadaljnjem besedilu imenovan „ESA 95“).

(7)      Pristranske in nerealne makroekonomske ter proračunske napovedi lahko znatno ovirajo učinkovitost fiskalnega načrtovanja in posledično onemogočijo zavezo k proračunski disciplini, medtem ko bi morali preglednost in potrditev metodologij napovedovanja občutno izboljšati kakovost makroekonomskih in proračunskih napovedi za fiskalno načrtovanje.

(8)      Tako za Komisijo kot države članice je eden izmed bistvenih elementov zagotavljanja uporabe realnih napovedi za vodenje proračunske politike preglednost, ki mora vključevati objavljanje in javno razpoložljivost uradnih makroekonomskih in proračunskih napovedi, pa tudi metodologij, domnev in parametrov, na katerih so osnovane te napovedi.

(9)      Alternativne možnosti ▌in z njimi povezan učinek na proračunske napovedi ▌ dopolnjujejo osrednji makroekonomski scenarij in omogočajo analizo tega, kako bi se fiskalne spremenljivke razvijale pod drugačnimi ekonomskimi domnevami, ter s tem v veliki meri zmanjšujejo tveganje, da bi napake v napovedih ogrožale proračunsko disciplino.

(10)    Napovedi Komisije in informacije o modelih, na podlagi katerih so nastale, državam članicam dajejo uporabne mejne vrednosti v zvezi z njihovim osrednjim scenarijem, da lahko ocenijo izboljšanje veljavnosti napovedi, uporabljenih za proračunsko načrtovanje, čeprav bo mera, v kateri se bo od držav članic lahko pričakovalo upoštevanje napovedi Komisije, odvisna od časovne ustreznosti samih napovedi in primerljivosti metodologij ter domnev, na katerih so napovedi osnovane.   Uporabne mejne vrednosti je mogoče dobiti tudi iz napovedi drugih neodvisnih organov na nacionalni in mednarodni ravni.

(10a)  Če Komisija v svojih napovedih zagotovi bistveno natančnejšo presojo dejanske gospodarske dejavnosti kot jo napovedi držav članic, katerih valuta je euro, potem bi morali od teh držav zahtevati, da uporabijo napovedi Komisije kot podlago za načrtovanje svojega proračuna.

(10b)  Znatna razhajanja med napovedmi držav članic in napovedmi Komisije bi bilo treba podrobno razložiti v programih stabilnosti in konvergence, izdelanih v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 o krepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik(6).

(10c)   Glede na soodvisnost med proračuni, dohodki in odhodki držav članic in proračunom Unije, zlasti kar zadeva sofinanciranje projektov, bi morale biti te napovedi proračuna Unije pripravljene v skladu s podobno ravnijo preglednosti, kot se jo zahteva od držav članic. Za ta namen bi bilo treba med semestrom preučiti proračun Unije hkrati s proračunom držav članic.

(10d)  Dogovor med Komisijo in posamezno državo članico o metodologiji napovedovanja ter o obliki in vrsti predpostavk, na katerih temelji osnutek proračunskih napovedi, bi lahko zagotovil preglednost in jasnost napovedi, ki jih naredijo države članice. To bi preprečilo nasprotujoče si makroekonomske in proračunske scenarije ter povečalo potrditev napovedi, ki se uporabljajo za proračunsko načrtovanje.

(11)    Revizija uradnih makroekonomskih in proračunskih napovedi, ki bi jo v fazi načrtovanja izvedel neodvisen javni organ, bi izboljšala njihovo kakovost. Temeljita revizija pomeni med drugim tudi podroben nadzor ekonomskih domnev, primerjavo z napovedmi, ki so jih pripravile druge institucije, in oceno natančnosti prejšnjih napovedi.

(12)    Sodeč po učinkovitosti na pravilih osnovanih proračunskih okvirov, ki je bila zabeležena v nekaterih državah članicah pri spodbujanju proračunske discipline, je treba okvir okrepljenega proračunskega nadzora osnovati na strogih nacionalnih fiskalnih pravilih, skladnih s cilji na ravni Unije. Fiskalna pravila bodo predvidoma učinkovitejša, če se določijo na nacionalni ravni, saj se s tem upoštevajo nacionalni interesi in zagotovi lastna odgovornost. Iz primerov najboljše prakse je razvidno, da fiskalna pravila ne bi smela vključevati retrospektivnega vidika, ki morda ne ponazarja ustrezno plačil v enkratnem znesku ali dohodkov, in je zato možno, da napovedi prihodnjih gibanj zato niso točne. Stroga fiskalna pravila morajo biti opremljena z natančno izdelanimi ciljnimi opredelitvami, skupaj z mehanizmi za učinkovito in pravočasno spremljanje. Poleg tega pa je praksa te politike pokazala, da je za učinkovito delovanje numeričnih pravil treba predvideti tudi posledice za neupoštevanje teh pravil, pri čemer je lahko sankcija za neupoštevanje na primer zgolj okrnitev ugleda.

(12a)  Neodvisni organ ali institucija, ki deluje na področju proračunske politike, lahko ima dragoceno vlogo v zvezi z izvajanjem fiskalne politike, saj ponuja strokovno znanje in izkušnje ter zagotavlja preglednost in verodostojnost. Taki neodvisni javni organi lahko med drugim zagotovijo in revidirajo makroekonomske in proračunske napovedi, ocenijo razmere v fiskalni politiki vlad držav članic ter doseganje napovedanih ciljev fiskalne politike, vključno s spremljanjem upoštevanja morebitnih nacionalnih numeričnih fiskalnih pravil.

(12b)  Države članice, katerih valuta je euro, bi morale zagotoviti, da imajo vzpostavljeno finančno institucijo, ki med drugim spremlja skladnost z nacionalnimi fiskalnimi pravili, vključno z morebitnim aktiviranjem odstopne klavzule.

(12c)   Število posebnih okoliščin, v katerih se dovoli začasno neupoštevanje numeričnih proračunskih pravil, je treba omejiti.

(12d)  Odstopne klavzule, ki dovoljujejo začasno odstopanje od nacionalnih fiskalnih pravil, se nanašajo na resne in izjemne ekonomske okoliščine ter olajševalne dejavnike iz Uredbe (ES) št. 1466/97, kot je določeno v Uredbi Sveta (EU) št. .../2011, ki spreminja Uredbo (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(13)    Države članice in Evropska unija bi se morale izogibati procikličnim fiskalnim politikam, v ugodnih obdobjih pa okrepiti prizadevanja za fiskalno konsolidacijo. Do teh ciljev privedejo natančno opredeljena numerična pravila. Ta numerična proračunska pravila bi morala vključevati cilj krepitve nadzora nad vladnimi izdatki.

(14)    Nacionalno fiskalno načrtovanje je lahko s preventivnim in korektivnim delom Pakta za stabilnost in rast skladno le v primeru, da uporablja večletne perspektive in si prizadeva za dosego zlasti srednjeročnih proračunskih ciljev. Srednjeročni proračunski okviri so ključnega pomena za zagotavljanje skladnosti proračunskih okvirov držav članic z zakonodajo Unije. V duhu Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik in Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem(7) se preventivni in korektivni del Pakta za stabilnost in rast ne smeta obravnavati ločeno.

(14a)  Evropski svet je marca in junija 2010 sprejel strategijo Evropa 2020 za pametnejšo, bolj trajnostno in vključujočo rast in delovna mesta ter jo želel podpreti z okrepljenim sodelovanjem na področju gospodarske politike. Ker gospodarsko upravljanje izenačuje javni dolg s primanjkljajem, bi morali srednjeročni proračunski okviri prispevati tudi k zmanjšanju bremena prihodnjih generacij.

(15)    Kljub temu, da je sprejetje zakonodaje o letnem proračunu ključni korak v proračunskem postopku, v katerem države članice sprejemajo pomembne proračunske odločitve, ima večina fiskalnih ukrepov posledice, ki pošteno presegajo razsežnost letnega proračunskega cikla. Zaradi tega perspektiva za eno samo leto ni zadostna osnova za oblikovanje proračunske politike. Da bi se lahko vključila večletna proračunska perspektiva okvira Unije za proračunski nadzor, mora biti načrtovanje zakonodaje o letnem proračunu osnovano na večletnem fiskalnem načrtovanju, ki bo izviralo iz srednjeročnega proračunskega okvira, v mejah možnosti časovnega razporeda, h kateremu se lahko zavežejo nacionalni parlamenti.

(15a)  Ob upoštevanju načela prenosa, ki določa meje pristojnosti Unije v členu 5 Pogodbe o Evropski uniji, vzpostavitev srednjeročnega proračunskega okvira in sprejetje večletnega proračunskega načrtovanja ne ovirata novoizvoljenih vlad v časovnem okviru načrtovanja, da spremenijo ohranjene predhodne ukrepe tako, da bodo ti odražali njihove prednostne naloge. Vendar bi morale za te prednostne naloge veljati omejitve iz člena 126 PDEU.

(16)    Določbe okvira za proračunski nadzor, ki sta ga določila Pogodba in zlasti Pakt za stabilnost in rast, se uporabljajo za državo kot celoto, ki jo sestavljajo podsektorji, kot so centralna država, federalna država in lokalna država ter skladi socialne varnosti, kot jih opredeljuje Uredba (ES) št. 2223/96. Določbe držav članic glede okvira za proračunski nadzor, določene s PDEU in zlasti Paktom za stabilnost in rast, je treba posodobiti v skladu z mednarodnimi računovodskimi standardi za javni sektor.

(17)    Občutno število držav članic je izkusilo precejšnjo fiskalno decentralizacijo s prenosom proračunskih pristojnosti na podnacionalne vlade. Vloga takih podnacionalnih vlad pri zagotavljanju upoštevanja Pakta za stabilnost in rast se je s tem občutno povečala in treba je zlasti zagotoviti, da so vsi podsektorji države ustrezno kriti po obsegu obveznosti in postopkov, določenih v nacionalnih proračunskih okvirih v vseh državah članicah, še zlasti pa v tistih, ki so bolj decentralizirane.

(18)    Da bi proračunski okviri učinkovito spodbujali proračunsko disciplino in trajnost javnih financ, morajo javne finance pokrivati v celoti. Iz tega razloga je treba o transakcijah izvenproračunskih skladov in organov, ki imajo takojšnje ali srednjeročne posledice za proračunsko stanje držav članic, poročati na pregleden način. Njihov pričakovani in potencialni učinek na splošno stanje in zadolženost državnega proračuna bi moral biti izrecno obravnavan v srednjeročnih proračunskih okvirih.

(18a)  Komisija bi morala redno ocenjevati izvajanje te direktive. Opredeliti in razširjati je treba zglede najboljše prakse, zlasti kar zadeva obliko in vlogo neodvisnih fiskalnih institucij.

(18b)  Namen in lastnosti direktive zahtevajo prenos na nacionalni ravni, ki bi bil čim bližje besedilu direktive. To velja za vse države članice, še posebej pa za sodelujoče države članice.

(18c)   Države članice euroobmočja morajo v svoje nacionalne proračunske okvire uvesti več lastnosti poleg tistih, ki jih vsebuje ta direktiva za vse države članice. Poglavje s posebnimi določbami za euroobmočje držav članic določa te lastnosti: proračunske postopke od zgoraj navzdol in neodvisne institucije s poznavanjem fiskalne politike, katerih naloga je zagotavljanje neodvisnega spremljanja, analize, ocen in napovedi. Države članice, ki niso članice euroobmočja, lahko prostovoljno vključijo več ali vse dodatne lastnosti v svoje nacionalne proračunske okvire.

(18d)  Države članice, katerih valuta ni euro, bi morale imeti pravico, da uporabljajo zakonodajo o gospodarskem upravljanju, ne glede na njihove siceršnje pravice in obveznosti iz PDEU.

(19)    Ker cilja ukrepa, ki ga je treba sprejeti, tj. enotno upoštevanje proračunske discipline, kot to zahteva Pogodba, države članice ne morejo zadovoljivo doseči in ga je lažje doseči na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti, kot je določeno v členu 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega okvirov, ki so potrebni za doseganje navedenega cilja –

SPREJEL NASLEDNJO DIREKTIVO:

POGLAVJE I

Vsebina in opredelitve pojmov

Člen 1Vsebina

Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic, ki so potrebni za zagotavljanje skladnosti z obveznostmi držav članic v zvezi s čezmernimi javnofinančnimi primanjkljaji, kot je določeno v členu 126(1) PDEU, ob upoštevanju povezanih protokolov, vključno s protokolom 15.

Člen 2Opredelitve pojmov

V tej direktivi se uporabljajo opredelitve pojmov „vlada“, „primanjkljaj“ in „investicija“, kot jih določa člen 2 Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega k Pogodbama.

Poleg tega se uporablja še naslednja opredelitev:

(a) „sodelujoče države članice“ pomeni države članice, katerih valuta je euro;

(b) „države članice z odstopanjem“ pomeni države članice, ki niso sodelujoče države;

(c) „proračunski okvir“ pomeni niz dogovorov, postopkov in institucij, ki so osnova za vodenje proračunskih politik države, zlasti:

(i)          sistemov proračunskega računovodstva in statističnega poročanja;

(ii)         pravil in postopkov, ki urejajo pripravo napovedi za proračunsko načrtovanje;

(iii)         nacionalnih numeričnih fiskalnih pravil, ki usklajujejo vodenje fiskalne politike z obveznostmi vsake države članice iz PDEU, izraženo v obliki zbirnega kazalnika proračunske uspešnosti, kot so npr. javnofinančni primanjkljaj, zadolževanje, dolgovi, ali njihovi pomembnejši sestavni deli;

(iv)        proračunskih postopkov, sestavljenih iz postopkovnih pravil, na katerih temelji proračunski postopek v vseh fazah;

(v)         srednjeročnih proračunskih okvirov kot posebnega niza nacionalnih proračunskih postopkov, ki širijo obseg oblikovanja fiskalnih politik onkraj letnega proračunskega koledarja, vključno z določanjem prednostnih nalog politik in srednjeročnih proračunskih ciljev;

(vi)        dogovorov v zvezi z neodvisnim spremljanjem, analizo, ocenami in potrjevanjem za izboljšavo preglednosti elementov proračunskega postopka, med drugim tudi mandata neodvisnih institucij s poznavanjem fiskalne politike ali institucij, ki delujejo na področju proračunske politike;

(vii)        mehanizmov in predpisov, ki urejajo fiskalne odnose med javnimi organi v različnih podsektorjih države.

Člen 2a

Države članice z odstopanjem

Država članica z odstopanjem lahko uporabi pravila, ki v tej direktivi veljajo za sodelujoče države članice, in če jih, o tem obvesti Komisijo. Tako obvestilo se objavi v Uradnem listu Evropske unije. Od dneva, ki sledi dnevu objave, zadevna država članica šteje za sodelujočo državo članico za namene te direktive.

POGLAVJE II

Računovodstvo in statistika

Člen 3

1.          Za zagotovitev pravočasnega in točnega poročanja o letnih in četrtletnih podatkih držav na podlagi ESA v skladu z zahtevo programa za prenos ESA, imajo države članice uveljavljene sisteme javnega računovodstva, ki uporabljajo računovodstvo na podlagi poslovnega dogodka in ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države, kot jih opredeljuje Uredba (ES) št. 2223/96 (ESA 95)▐. Za te sisteme▐ se izvajata neodvisen nadzor in revizija.

1a.      Poleg zahtev v členu 3(1) sodelujoče države članice zagotovijo, da so njihovi sistemi javnega računovodstva predmet neodvisne kontrole in revizije.

1b.      Države članice si prizadevajo sprejeti mednarodne računovodske standarde za javni sektor v treh letih od začetka veljavnosti te direktive.

1c.      Države članice zagotovijo strokovno neodvisnost nacionalnih statističnih organov, ki je v skladu z Evropskim statističnim kodeksom ravnanja, kot je določen v Uredbi (ES) št. 223/2009, in za nacionalna računska sodišča v skladu z Uredbo (ES) 479/2009, ki se nanaša na kakovost statističnih podatkov glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. To vključuje vsaj:

(a)       pregledne postopke zaposlovanja in odpuščanja, ki morajo biti neodvisni od izidov političnih volitev;

(b)       proračunska sredstva, ki morajo biti letno opredeljena;

(c)       datum objave statističnih podatkov, ki mora biti določen vsaj eno leto vnaprej.

2.          Države članice zagotavljajo pravočasno in redno javno razpoložljivost fiskalnih podatkov za vse podsektorje države. Države članice zlasti:

(a)    objavijo fiskalne podatke po plačilih (ali enakovredne vrednosti iz javnega računovodstva, če podatki po plačilih niso na voljo) v naslednjih časovnih presledkih:

– mesečno, do konca naslednjega zadevnega meseca, za centralno državo, regionalno državo in sklade socialne varnosti, ti podatki pa pokrivajo vse podsektorje države, ki so obravnavani ločeno, ter

– četrtletno za lokalno državo in druga izvenproračunska sredstva v enem mesecu pred iztekom zadevnega četrtletja;

(b)    objavijo podrobno prehodno tabelo z elementi preračunavanja podatkov, osnovanih na plačilih, v podatke, osnovane na ESA-95.

POGLAVJE III

Napovedi

Člen 4

1.        Države članice zagotovijo, da je fiskalno načrtovanje osnovano na realnih makroekonomskih in proračunskih napovedih, pri čemer se uporabljajo najaktualnejše informacije, ki zajemajo nacionalne napovedi, če so aktualnejše kot napovedi Komisije. Proračunsko načrtovanje temelji na najverjetnejšem makrofiskalnem scenariju ali na preudarnejšem scenariju, ki podrobno poudarja odstopanja od najverjetnejšega makrofiskalnega scenarija. Makroekonomske in proračunske napovedi se pripravijo ob ustreznem upoštevanju napovedi Komisije in napovedi drugih neodvisnih organov. Opravljena bo primerjava glede napovedi Komisije ter znatnih razhajanj med izbranim makrofiskalnim scenarijem in napovedjo Komisije, zlasti kadar raven rasti eksogenih spremenljivk z velikimi čezmejnimi makroekonomskimi učinki bistveno odstopa od vrednosti iz napovedi Komisije.

1a.      Komisija objavi metodologije, predpostavke in parametre, ki so temelj njenih makroekonomskih in proračunskih napovedi.

1b.      Da bi Komisija podprla države članice pri pripravi proračunskih napovedi, zagotovi napovedi za odhodke in prihodke EU za enakovredno obdobje.

2.        Makroekonomske in proračunske napovedi za fiskalno načrtovanje vsebujejo tudi alternativne makroekonomske scenarije za proučitev gibanja fiskalnih spremenljivk v različnih gospodarskih pogojih. Obseg alternativnih scenarijev, uporabljenih v makroekonomskih in proračunskih napovedih, se ravna po natančnosti preteklih napovedi in teži k temu, da bi upošteval učinek morebitnih ugotovljenih makroekonomskih neravnovesij, med drugim tudi v skladu z Uredbo (EU) št. .../2011 Evropskega parlamenta in Sveta o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnovesij.

3.        Pred pripravo makroekonomskih in proračunskih napovedi se država članica in Komisija lahko dogovorita o metodologiji priprave napovedi ter o obliki in vrsti predpostavk, ki jih je treba upoštevati. Države članice opredelijo, katera institucija je pristojna za pripravo napovedi, in poskrbijo, da so uradne makroekonomske in proračunske napovedi, pripravljene za fiskalno načrtovanje, javno dostopne, vključno z metodologijami, domnevami in parametri, na katerih temeljijo te napovedi.

4.        Makroekonomske in proračunske napovedi za fiskalno načrtovanje držav članic redno revidirajo neodvisni organi, kar zajema tudi naknadno oceno lastnih preteklih napovedi. Rezultati te revizije so hitro dostopni javnosti in jih je treba ustrezno upoštevati v prihodnjih makroekonomskih in proračunskih napovedih.

Poleg teh obveznosti sodelujoče države članice zagotovijo, da se revizija njihovih preteklih napovedi opravi neodvisno, na primer da jo opravi neodvisen javni organ. Revizija se opravi enkrat letno. Rezultat te neodvisne revizije je dostopen javnosti.

4a.      Obseg dolga in primanjkljaja držav članic ter njegovo gibanje objavi Eurostat vsaj vsake tri mesece.

4b.      Če v treh zaporednih letih napovedi Komisije predvidijo znatno bolj natančno presojo dejanske gospodarske dejavnosti kot napovedi sodelujočih držav članic, se od teh držav članic zahteva, da po tem, ko to potrdi Svet s sklepom, načrtujejo svoj proračun na podlagi napovedi Komisije ali uporabijo napovedi neodvisnih nacionalnih organov.

             Svet spremlja razmere in razveljavi kateri koli sklep, sprejet v skladu s prvim pododstavkom, če meni, da država članica izdeluje napovedi, ki ustrezajo zahtevam iz tega člena.

POGLAVJE IV

Nacionalno lastništvo – nacionalna numerična fiskalna pravila

Člen 5

Države članice imajo začrtana nacionalno zavezujoča numerična fiskalna pravila, ki učinkovito skrbijo za skladnost z večletnim okvirom, ob upoštevanju tega, da države članice izpolnjujejo svoje obveznosti iz PDEU na področju proračunske politike, vključno s protokoli, ki so priloženi k njej. Ta pravila obsegajo zlasti:

(a)       skladnost z načeli iz Pogodbe glede primanjkljaja in dolga;

(b)      fiskalno načrtovanje z razponom več let vnaprej, vključno s spoštovanjem diferenciranih srednjeročnih proračunskih ciljev.

Člen 6

Brez poseganja v določbe okvira proračunskega nadzora Unije iz Pogodbe, nacionalna numerična fiskalna pravila za države članice z odstopanjem vsebujejo podrobno razlago, ki obravnava naslednje elemente:

(a)       opredelitev cilja in obseg pravil;

(b)      učinkovito in pravočasno spremljanje skladnosti s pravili pri na primer neodvisnih nacionalnih proračunskih organih ali institucijah, ki delujejo na področju proračunske politike;

(c)       posledice v primeru neupoštevanja teh pravil, ki vključujejo jasne politične in finančne stroške za organe, ki so odgovorni za neupoštevanje določb, kot so globe za organe, ki opravljajo naloge.

▌

Člen 6a

Brez poseganja v določbe PDEU o okviru proračunskega nadzora Unije nacionalna numerična fiskalna pravila za sodelujoče države članice vsebujejo podrobno razlago, ki obravnava naslednje elemente:

(a)      opredelitev cilja in obseg pravil;

(b)       učinkovito in pravočasno spremljanje skladnosti s pravili pri neodvisnih organih ali institucijah, ki delujejo na področju proračunske politike;

(c)       posledice v primeru neupoštevanja teh pravil, ki vključujejo jasne politične in finančne stroške za organe, ki so odgovorni za neupoštevanje določb, kot so globe za organe, ki opravljajo naloge.

Člen 7

Zakonodaja o letnem proračunu držav članic odraža omejitve, ki jim botrujejo njihova veljavna nacionalna numerična fiskalna pravila.

POGLAVJE V

Srednjeročni proračunski okviri

Člen 8

1.        Države članice vzpostavijo verodostojno pregledan učinkovit srednjeročni proračunski okvir, s katerim poskrbijo za upoštevanje najmanj štiriletnega razpona za fiskalno načrtovanje in tako poskrbijo, da je nacionalno fiskalno načrtovanje osnovano na večletni perspektivi.

2.        Srednjeročni proračunski okviri vključujejo postopke za vzpostavitev:

(a)       celovitih in preglednih večletnih proračunskih ciljev v smislu državnega primanjkljaja, dolga, odhodkov in kakršnega koli drugega skupnega fiskalnega kazalnika, pri čemer se zagotovi njihova skladnost z vsemi fiskalnimi pravili, kot jih navaja veljavno poglavje IV,

(b)      podrobnih predvidevanj vseh večjih odhodkov in prihodkov za različne državne podsektorje, in sicer za trenutno proračunsko leto in po njem, osnovanih na nespremenjenih in spremenjenih politikah;

(c)       izjave o vladnih srednjeročnih prednostnih nalogah, razčlenjenih po večjih prihodkih in odhodkih ter po državnih podsektorjih, ki prikazuje, kako se doseže prilagajanje v smeri srednjeročnega proračunskega cilja v primerjavi s predvidevanji ob nespremenjenih in spremenjenih politikah;

(ca)     mnenja o tem, kako bodo predlagani ukrepi vplivali na dolgoročno vzdržnost javnih financ.

3.        Napovedi, sprejete znotraj srednjeročnih proračunskih okvirov, temeljijo na realnih makroekonomskih in proračunskih napovedih v skladu s poglavjem III.

Člen 9

Zakonodaja o letnem proračunu je skladna z določbami, ki izvirajo iz srednjeročnega proračunskega okvira. Temelj za pripravo letnega proračuna so zlasti napovedi v zvezi s prihodki in odhodki ter prednostnimi nalogami, ki izvirajo iz srednjeročnega proračunskega okvira, kot ga določa člen 8(2). Vsako odstopanje od teh določb mora biti ustrezno utemeljeno.

Člen 9a

Direktiva novoizvoljenim vladam ne prepoveduje posodobitve srednjeročnih proračunskih okvirov tako, da bodo odražali njihove nove politične prednostne naloge, če:

(a)          se njihov delež dolga v BDP zmanjšuje in približuje referenčni vrednosti z zadovoljivo hitrostjo;

(b)         njihovo proračunsko stanje še naprej omogoča doseganje srednjeročnih proračunskih ciljev, določenih v skladu z Uredbo (ES) št. 1466/97.

Država članica poudari razlike med sedanjim in predhodnim srednjeročnim proračunskim okvirom.

POGLAVJE VI

Preglednost državnih financ inpodroben obseg proračunskih okvirov

Člen 10

Države članice zagotovijo, da so vsi ukrepi, sprejeti zaradi izpolnjevanja obveznosti iz poglavij II, III in IV, dosledni v vseh državnih podsektorjih in da te tudi v celoti pokrivajo. To zlasti zahteva doslednost pri računovodskih pravilih in postopkih ter časovnih načrtih za objavljanje podatkov in celovitost zbiranja podatkov, na katerih ta pravila in postopki temeljijo, ter sistemov za njihovo obdelavo.

Člen 11

Države članice vzpostavijo ustrezne mehanizme usklajevanja med državnimi podsektorji, da se zagotovi dosledno kritje vseh državnih podsektorjev pri fiskalnem načrtovanju in pripravi proračunskih napovedi ter zlasti pri sestavljanju večletnega načrtovanja, kot je določeno v večletnem proračunskem okviru.

Člen 12

1.          Numerična fiskalna pravila se določijo zato, da fiskalni cilji pokrivajo vse podsektorje države in so v skladu z obveznostmi držav članic, ki so jih te sprejele s Paktom za stabilnost in rast.

2.          Da bi se spodbudila fiskalna odgovornost, je treba jasno opredeliti proračunske odgovornosti javnih organov v različnih državnih podsektorjih.

Člen 13

1.          Vse transakcije izvenproračunskih sredstev in organov je treba vključiti v redni proračunski postopek. To zajema vključitev podrobnih informacij o teh sredstvih in transakcijah v standardno proračunsko dokumentacijo, ki se posreduje za namene fiskalnega načrtovanja, zlasti za razpravo o srednjeročnem proračunskem okviru in zakonodaji o letnem proračunu.

2.          Države članice objavijo podrobne podatke o vplivu davčnih odhodkov na prihodke.

3.          Države članice za vse državne podsektorje objavijo podatke v zvezi s sredstvi in pogojnimi obveznostmi, ki bi lahko imele velik vpliv na javne proračune, vključno z državnimi poroštvi, udeležbo v kapitalu, javnim lastništvom, med drugim nepremičnin, uspešnimi in slabimi posojili ter sredstvi in obveznostmi, ki izvirajo iz operacij javnih družb, med drugim njihovih razsežnosti ▐.

POGLAVJE VIa

Posebne določbe za sodelujoče države članice

Člen 13 a

1.        Poleg svojih obveznosti v skladu s to direktivo in brez poseganja vanje sodelujoče države članice v svoje proračunske okvire vključijo:

(a)    usklajen pristop, kar pomeni proračunski pristop, ki se začne z dogovorom o skupni ravni neto porabe, čemur sledi odmera deležev porabe različnim ministrstvom, vladnim agencijam, izvenproračunskim sredstvom, lokalnim ali regionalnim organom in s čimer se zagotovi usklajeno upoštevanje omejitev ravni neto porabe;

(b)    neodvisen organ ali institucijo, ki deluje na področju proračunske politike in katerega naloga je zagotoviti neodvisno spremljanje, analizo, oceno in napovedi za vsa področja domače fiskalne politike, ki lahko vplivajo na upoštevanje obveznosti držav članic euroobmočja, ki izhajajo iz člena 121 in 126 PDEU in iz katere koli zakonodaje ter ukrepov, sprejetimi v skladu s tema členoma ali členom 136 PDEU.

2.           Prav tako lahko države članice, za katere velja odstopanje, poleg obveznosti v skladu s to direktivo in brez poseganja vanje vključijo katero koli ali vse od omenjenih lastnosti v svoje proračunske okvire na prostovoljni osnovi in v skladu s postopkom iz člena 2a.

POGLAVJE VII

Končne določbe

Člen 14

1.          Države članice sprejmejo predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 31. decembra 2012. Sodelujoče države članice uveljavijo zahteve iz te direktive, tako da uvedejo ali spremenijo zadevno nacionalno zakonodajo do 31. decembra 2013. Vse države članice Komisiji takoj sporočijo besedila navedenih predpisov ter ji pripravijo korelacijsko tabelo med navedenimi predpisi in to direktivo.

Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice.

1a.      Za namene pojasnitve zadevne obveznosti države članice v skladu s PDEU in protokoli, členi 5, 6, 7 te direktive veljajo za tiste države članice, ki so sprejele euro ali nameravajo sprejeti euro, kot so nakazale s svojim članstvom v ERM II. Druge države članice se lahko odločijo za upoštevanje določb, tako da tri mesece pred začetkom veljavnosti te direktive ali kasneje, prav tako s trimesečnim predhodnim obvestilom, obvestijo Komisijo.

2.          Države članice predložijo Komisiji besedila temeljnih predpisov, sprejetih na področju, ki ga ureja ta direktiva.

Člen 14 a

Tri leta po dnevu prenosa iz člena 14 Komisija objavi poročilo, v katerem oceni izvajanje določb, ki so potrebne za uskladitev s to direktivo.

Poročilo med drugim vsebuje oceno učinka za:

(a)       zahtevo za fiskalne podatke po plačilih za vse podsektorje države;

(b)       točnost makroekonomskih napovedi po naknadni oceni;

(c)       obliko in učinkovitost numeričnih fiskalnih pravil;

(d)       obliko in učinkovitost fiskalnih institucij;

(e)       splošno raven preglednosti javnih financ.

Člen 15

Ta direktiva začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.

Člen 16

Ta direktiva je naslovljena na države članice.

V …

Za Svet Predsednik

(1) * Spremembe: krepki ležeči tisk označuje novo ali spremenjeno besedilo, simbol ▌pa tiste dele besedila, ki so bili črtani. (2)               UL C , , str. . (3)               UL L 87, 31.3.2009, str. 164. (4)               UL L 145, 10.6.2009, str. 1. (5)               UL L 310, 30.11.1996, str. 1. (6)              UL L 209, 2.8.1997, str. 1. (7)               UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

Sharon Bowles

predsednica

Odbor za ekonomske in monetarne zadeve

BRUSELJ

Zadeva:           Mnenje o pravni podlagi predloga direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (KOM(2010)0523konč. – C7-0397/2010 – 2010/0277(NLE))

Spoštovana gospa predsednica,

V pismu z dne 4. marca 2011 ste v skladu s členom 37(2) poslovnika Odbor za pravne zadeve zaprosili za mnenje o primernosti pravne podlage različnih predlogov zakonodaje, za katere so bili v vašem odboru kot pristojnem odboru in/ali v Odboru za zaposlovanje in socialne zadeve predlagane spremembe v zvezi z njihovo pravno podlago.

Odbor je omenjeno vprašanje obravnaval na seji dne 12. aprila 2011.

Sveženj ukrepov na področju gospodarskega upravljanja je bil predlagan v odziv na potrebo po večji usklajenosti in strožjem nadzoru gospodarskih politik v ekonomski in monetarni uniji.

Sveženj sestoji iz šestih zakonodajnih predlogov.

Predlogi so analizirani ločeno v prilogi. Sklepi odbora glede primerne pravne podlage vsakega primera so zaradi večje preglednosti podani v nadaljevanju:

– Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnovesij (KOM(2010)0527, 2010/0281(COD))

Edini namen predloga uredbe je razširitev postopka ekonomskega nadzora, kakor dopušča člen 121(6) PDEU. Ta pravna podlaga se zato zdi primerna.

– Predlog direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (KOM(2010)0523 konč., 2010/0277(NLE))

Glavni namen tega predloga je spodbujati fiskalno odgovornost z določitvijo minimalnih zahtev za nacionalne okvire ter zagotoviti učinkovitost postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Zato se zdi pravna podlaga, ki jo predlaga Komisija, namreč tretji pododstavek člena 126(14) PDEU, primerna.

– Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (KOM(2010)0526, 2010/0280(COD))

Namen tega predloga je zagotoviti okrepljeno sodelovanje med gospodarskimi politikami držav članic. Zato se zdi člen 121(6) PDEU primerna pravna podlaga tega predloga.

– Predlog uredbe Sveta (EU) o spremembi Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (KOM(2010)0522 konč., 2010/0276(CNS))

Glede na to, da je glavni namen tega predloga določiti podrobna pravila za uporabo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, je edina primerna pravna podlaga člen 126(14) PDEU.

– Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju (KOM(2010)0524, 2010/0278(COD))

Menimo, da člen 121(6) v zvezi s členom 136 PDEU tvori primerno pravno podlago.

– Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o izvršilnih ukrepih za odpravo čezmernih makroekonomskih neravnovesij v euroobmočju (KOM(2010)0525, 2010/0279(COD))

Glede na to, da je namen predloga okrepiti učinkovito odpravljanje makroekonomskih neravnovesij v euroobmočju, tvori člen 121(6) v zvezi s členom 136 PDEU primerno pravno podlago.

Na seji dne 12. aprila 2011 se je Odbor za pravne zadeve odločil, soglasno(1), o prej navedenih priporočilih.

S spoštovanjem,

Klaus-Heiner Lehne

Priloga

Zadeva: Pravna podlaga za predlog direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (KOM(2010)0523 konč., 2010/0277(NLE))

Sveženj ukrepov na področju gospodarskega upravljanja sestoji iz šestih predlogov, katerih namen je okrepiti usklajevanje in nadzor gospodarskih politik v ekonomski in monetarni uniji (EMU) v okviru strategije Evropa 2020 in evropskega semestra, tj. novega cikla nadzora, ki bo združil postopke Pakta za stabilnost in rast ter širših smernic gospodarske politike.

Dva predloga se nanašata na postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem in imata za pravno podlago člen 126(14) PDEU. Štirje predlogi se nanašajo na postopek večstranskega nadzora in temeljijo na členu 121(6); dva od njih imata za pravno podlago člen 121(6) v zvezi s členom 136 PDEU.

Ti predlogi so odziv na slabosti sedanjega sistema, ki jih je razkrila svetovna gospodarska in finančna kriza. Kot poudarja Komisija v obrazložitvenem memorandumu, obstaja široko soglasje, da je treba okvir EMU nujno okrepiti, da bi se utrdila makroekonomska stabilnost in vzdržnost javnih financ, ki sta predpogoj za trajnostno proizvodnjo in rast zaposlovanja(2).

Predlogi so sledili dvema izjavama Komisije(3) in sporazumu Evropskega sveta junija 2010 o potrebi po okrepljenem usklajevanju gospodarskih politik držav članic. Sveženj ukrepov na področju gospodarskega upravljanja je bil predlagan 29. septembra 2010.

Predlog direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskim okviri držav članic zdaj pregleduje Odbor za ekonomske in monetarne zadeve, za katerega poroča Vicky Ford. Odbor za zaposlovanje in socialne zadeve je predložil mnenje (poročevalec: David Casa). Evropski parlament deluje v okviru posvetovalnega postopka.

Predlogi sprememb, vloženi na Odbor za zaposlovanje in socialne zadeve, se nanašajo na spremembo pravne podlage iz enotne pravne podlage, temelječe na členu 126(14), tretji pododstavek, na dvojno pravno podlago, temelječo na tretjem pododstavku člena 126(14) v kombinaciji s členom 121 PDEU.

Pravna služba je bila zaprošena, da da pravni nasvet o pravni podlagi za direktivo o proračunskem okviru. Pravna služba je po pregledu pravne podlage, ki jo je predložila Komisija, in ob upoštevanju ciljev predloga (zagotoviti, da se cilji okvira EMU za proračunsko usklajevanje odražajo v nacionalnem proračunskem okviru) sklenila, da se zdi pravna podlaga načeloma primerna.(4)

Ozadje mnenja

Obrazložitveni memorandum opisuje ukrepe, ki jih predvideva novi niz predlogov Komisije:

(1) izboljšanje določb Pakta za stabilnosti in rast glede na izkušnje, nenazadnje tudi krize;

(2) vključevanje učinkovitejših izvršilnih instrumentov vanj;

(3) dopolnitev pakta z določbami o nacionalnih fiskalnih okvirih.

Kot je rečeno v obrazložitvenem memorandumu, je namen direktive predvsem opredeliti obveznosti nacionalnih organov glede izpolnjevanja določb iz člena 3 Protokola št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Isti cilj je poudarjen v uvodni izjavi 1 v preambuli, medtem ko uvodna izjava 12 določa, da je treba okvir okrepljenega proračunskega nadzora osnovati na strogih nacionalnih pravilih, skladnih s cilji na ravni Unije.

V ta namen predlog predpisuje določbe o preglednosti in spremljanju fiskalnih podatkov (člen 3 Poglavja II o računovodstvu in statistiki), načrtovanju ob upoštevanju srednjeročnih ciljev (člen 8 Poglavja V) ter transparentnosti državnih financ (členi 10 do 13 Poglavja VI).

Predlagane pravne podlage

Pravne podlage iz predlagane direktive so:

Člen 126(14), tretji pododstavek, PDEU

Ob upoštevanju drugih določb tega odstavka Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom določi podrobna pravila in opredeli pojme v zvezi z uporabo določb navedenega protokola.

Člen 121 PDEU

1. Države članice obravnavajo svoje ekonomske politike kot zadevo skupnega pomena in jih usklajujejo v okviru Sveta skladno z določbami člena 120.

2. Svet na priporočilo Komisije oblikuje osnutek širših smernic ekonomskih politik držav članic in Unije ter poroča o svojih ugotovitvah Evropskemu svetu.

Evropski svet na podlagi poročila Sveta obravnava sklep o širših smernicah ekonomskih politik držav članic in Unije. Na podlagi tega sklepa Svet sprejme priporočilo, ki opredeljuje omenjene širše smernice. Svet o svojem priporočilu obvesti Evropski parlament.

3. Za zagotavljanje tesnejše uskladitve ekonomskih politik in trajnostne konvergence ekonomskih učinkov držav članic Svet na podlagi poročil, ki mu jih predloži Komisija, spremlja gospodarski razvoj v vsaki od držav članic in v Uniji ter skladnost ekonomskih politik s širšimi smernicami iz odstavka 2, redno pa pripravlja tudi celovito oceno.

Zaradi tega večstranskega nadzora pošiljajo države članice Komisiji podatke o pomembnih ukrepih, ki so jih sprejele na področju svoje ekonomske politike, in vse druge podatke, za katere menijo, da so potrebni.

4. Kadar se v okviru postopka iz odstavka 3 ugotovi, da ekonomske politike neke države članice niso skladne s širšimi smernicami iz odstavka 2 ali da bi lahko ogrozile pravilno delovanje ekonomske in monetarne unije, lahko Komisija to državo članico opozori. Svet lahko na priporočilo Komisije naslovi potrebna priporočila na to državo članico. Svet lahko po predlogu Komisije odloči, ali bo svoja priporočila objavil.

V okviru tega odstavka Svet odloča brez upoštevanja glasu člana Sveta, ki predstavlja zadevno državo članico.

Kvalificirana večina ostalih članov Sveta se določi v skladu s členom 238(3)(a).

5. Predsednik Sveta in Komisija poročata Evropskemu parlamentu o rezultatih večstranskega nadzora. Če je Svet svoja priporočila objavil, je njegov predsednik lahko povabljen pred pristojni odbor Evropskega parlamenta.

6. Evropski parlament in Svet lahko z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, določita podrobna pravila za postopek večstranskega nadzora iz odstavkov 3 in 4.

Pristop Sodišča

Načeloma imajo ukrepi samo eno pravno podlago. Če se pri pregledu namena in vsebine ukrepa Unije izkaže, da ima dvojni cilj, ali če ima dve sestavini, tako da sodi v področje uporabe različnih pravnih podlag, pri čemer je ena glavna ali prevladujoča, druga pa zgolj stranska, mora ukrep temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer na tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavino.(5)

Izjemoma mora ukrep, če se zanj ugotovi, da ima hkrati več ciljev ali sestavin, ki so neločljivo povezane in med njimi nobena ni drugotnega ali posrednega pomena glede na druge, temeljiti na ustreznih različnih pravnih podlagah(6).

Analiza predlaganih pravnih podlag

Člen 126 PDEU spada pod naslov VIII, poglavje 1. Določa korake, po katerih morata Svet in Komisija izvajati postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Kot je navedeno v tem postopku, Svet in Komisija spremljata nacionalne primanjkljaje in izdajata priporočila. Člen 126 (14) Svetu omogoča, da sprejme dodatne ukrepe za postopke v zvezi s čezmejnim primanjkljajem. V skladu s tretjim pododstavkom te določbe Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom določi podrobna pravila in opredelitve za uporabo Protokola št. 12.

Člen 121 PDEU se osredotoča na usklajevanje ekonomskih politik držav članic. Svetu omogoča, da na podlagi priporočil Komisije določi širše smernice ekonomskih politik držav članic ter uvede postopek večstranskega nadzora. Člen 121(4) določa, da se državi članici, če ne izpolnjuje priporočila Sveta, kot je navedeno v odstavku 3, lahko pošlje opozorilo. Odstavek 6 omogoča sprejetje ukrepov po rednem zakonodajnem postopku, s katerimi se sprejmejo podrobna pravila za izvajanje postopka večstranskega nadzora.

Iz tega sledi, da se člen 126(14) jasno osredotoča na določitev pravil za uporabo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, člen 121 pokriva večje področje pristojnosti z izrazom „širše smernice ekonomske politike“.

Videli smo, da Sodišče priznava, da je splošno pravilo, ko obstaja več kot ena možna pravna podlaga za ukrep, da je treba uporabiti podlago, ki ustreza prevladujočemu namenu ukrepa, razen v izjemnih primerih, ko so nameni ukrepa medsebojno neločljivo povezani, ne da bi bil en drugoten v primerjavi z drugim.

V danem primeru je treba določiti, ali je predlog direktive Sveta o zahtevah za proračunske okvire držav članic pomeni več različnih namenov in če, naj pretehta, ali te namene lahko štejemo za neločljivo povezane, pri čemer nima noben drugotnega pomena v primerjavi z drugim, kar bi pomenilo edinstvene razmere, ki bi lahko upravičile večplastno pravno podlago.

Obrazložitveni memorandum navaja, da je namen predlagane direktive predvsem opredeliti obveznosti nacionalnih organov glede izpolnjevanja določb iz člena 3 Protokola št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbama. Po členu 1 predloga direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic, ki so potrebni za zagotavljanje učinkovitosti postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

To dokazuje, da je edini namen, priznan v tem predlogu, spodbujanje fiskalne odgovornosti z določitvijo minimalnih zahtev za nacionalne okvire ter zagotoviti učinkovitost postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Pravna podlaga, ki jo predlaga Komisija, to je člen 126(14), se zato zdi ustrezna.

Nadaljnja analiza določb predloga podpira to trditev. Člen 3 določa pravila o preglednosti in spremljanju fiskalnih podatkov, člen 4 in členi 8 do 9 določajo pravila o načrtovanju srednjeročnih proračunskih ciljev: štejemo lahko, da vse te določbe določajo pravila za izvajanje Protokola št. 12 o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

Sklepi in priporočila

Ob upoštevanju teh premislekov se zdi, da bi morala biti ustrezna pravna podlaga za predlog direktive Sveta o zahtevah za proračunske okvire držav članic samo člen 126(14), tretji pododstavek, PDEU.

(1) Pri končnem glasovanju so bili navzoči: Klaus-Heiner Lehne, predsednik; Evelyn Regner, podpredsednica; Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, Antonio López-Istúriz White, Arlene McCarthy, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. (2) Predlog direktive Sveta o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic, obrazložitveni memorandum. (3) „Okrepitev usklajevanja ekonomskih politik“ z dne 12. maja 2010; „Usklajevanje gospodarskih politik za stabilnost, rast in delovna mesta – Kako izboljšati gospodarsko upravljanje EU“ z dne 30. junija 2010. (4) Pravno mnenje pravne službe v pismu z dne 15.12.2010 (5) Zadeva 91/05 Komisija proti Svetu [2008] ECR I- 3651. (6) Zadeva C-338/01 Komisija proti Svetu [2004] ECR I- 4829.

KRATKA OBRAZLOŽITEV

Ozadje mnenja

Komisija je 29. septembra 2010 predstavila zakonodajni sveženj za okrepitev gospodarskega upravljanja v Evropski uniji in euroobmočju. Vsebuje šest predlogov: štirje obravnavajo javnofinančna vprašanja, med drugim reformo pakta stabilnosti in rasti, namen dveh novih uredb pa je zaznavanje in obvladovanje makroekonomskih neravnovesij v EU in euroobmočju.

Komisija predlaga okrepitev skladnosti držav članic s paktom stabilnosti in rasti ter boljše usklajevanje javnofinančne politike. V sklop t. i. preventivnega dela pakta sodi sprememba Uredbe (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik, s čimer naj bi zagotovili, da bi države članice v dobrih gospodarskih razmerah izvajale „preudarno“ javnofinančno politiko in s tem ustvarile potrebno varovalo za slabe čase. V t. i. korektivnem delu pakta so med drugim predlagane spremembe Uredbe (ES) št. 1467/97 o izvajanju postopka v zvezi s prekomernim primanjkljajem, da bi zagotovili boljše spremljanje dogajanja v zvezi z dolgom in ga obravnavali enako kot dogajanje v zvezi s primanjkljajem.

Poleg tega je predlagana direktiva o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic, da bi spodbudili fiskalno odgovornost z določitvijo minimalnih zahtev za nacionalne javnofinančne okvire in zagotovili, da bodo v skladu z obveznostmi, ki jih določa Pogodba. Komisija je v podporo spremembam v preventivnem in korektivnem delu predlagala tudi okrepitev izvedbenih mehanizmov za države članice euroobmočja.

Ugotovitve

Osnutek mnenja obravnava predlog Komisije za direktivo o zahtevah za proračunske okvire držav članic. Pripravljavec mnenja načeloma odobrava vložene predloge, ki naj bi zagotovili izboljšanje nacionalnih javnofinančnih okvirov in spodbudili države članice k boljšim fiskalnim odločitvam v prihodnosti. Še posebej so potrebni predlogi za boljše statistično sporočanje fiskalnih podatkov, da se ne bi ponovile nedavne izkušnje nekaterih držav članic. K večji stabilnosti javnih financ bi morali prispevati tudi predlogi glede neodvisnih proračunskih uradov, nacionalnih javnofinančnih predpisov in obveznega večletnega načrtovanja proračuna.

Vendar pripravljavec mnenja meni, da so potrebne nekatere pojasnitve in spremembe, zato predlaga nekaj sprememb, s katerimi bi uredili spodaj opisane glavne vidike.

Glavni cilj tega predloga mora biti nedvoumno povezan s splošnimi cilji EU, zlasti z zahtevami člena 9 PDEU v zvezi s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti, zagotavljanjem ustreznega socialnega varstva in bojem proti socialni izključenosti. Enako pomembno je tudi, da predlagana pravila za zagotovitev izboljšav v nacionalnih fiskalnih okvirih nastajajo v okviru evropskega semestra za usklajevanje politike.

Zahteve za nacionalne proračunske okvire morajo zagotoviti, da bo javnofinančno načrtovanje držav članic temeljilo na stvarnih napovedih, obenem pa tudi, da bo namenjena ustrezna pozornost trajnosti njihovega socialnovarstvenega sistema, vključno s pokojninskim in zdravstvenim.

Zahteve za nacionalne proračunske okvire bi morale biti oblikovane tako, da bi spodbujale države članice in jim omogočile dovolj manevrskega prostora za razvojno naravnane javne naložbe, na primer v izobraževanje in zdravstvo, kar bi prispevalo k evropskim ciljem glede rasti in delovnih mest.

PREDLOGI SPREMEMB

Odbor za zaposlovanje in socialne zadeve poziva Odbor za ekonomske in monetarne zadeve kot pristojni odbor, da v svoje poročilo vključi naslednje predloge sprememb:

Predlog spremembe  1 Predlog direktive Uvodna izjava 1 Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (1) Na izkušnjah, pridobljenih v prvem desetletju delovanja ekonomske in monetarne unije, je treba graditi. Zadnji dogodki na področju gospodarstva pomenijo nove izzive za vodenje fiskalne politike po vsej Uniji in so zlasti poudarili potrebo po enotnih zahtevah v zvezi s pravili in postopki, ki tvorijo proračunske okvire držav članic. Zlasti je treba opredeliti, kaj morajo narediti nacionalni organi za izpolnitev določb iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega k Pogodbama, in zlasti za izpolnitev člena 3 Protokola. (1) Na izkušnjah, pridobljenih v prvem desetletju delovanja ekonomske in monetarne unije, je treba graditi. Zadnji dogodki na področju gospodarstva pomenijo nove izzive za vodenje fiskalne politike po vsej Uniji in so zlasti poudarili potrebo po enotnih zahtevah v zvezi s pravili in postopki, ki tvorijo proračunske okvire držav članic. Zlasti je treba opredeliti, kaj morajo narediti nacionalni organi za izpolnitev določb iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega k Pogodbama, in zlasti za izpolnitev člena 3 PDEU, pa tudi za izpolnitev svoje zaveze k izvajanju strategij in ciljev politike, ki jih je sprejel Evropski svet. Predlog spremembe  2 Predlog direktive Uvodna izjava 1 a (novo) Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (1a) V Pogodbi o delovanju Evropske unije je določeno, da mora Unija pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti upoštevati zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti, zagotavljanjem ustreznega socialnega varstva ter bojem proti socialni izključenosti. Predlog spremembe  3 Predlog direktive Uvodna izjava 1 b (novo) Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (1b) Evropski svet je 17. junija 2010 sprejel novo strategijo za delovna mesta in rast – strategijo Evropa 2020, ki naj bi EU omogočila, da bo po krizi še močnejša in bo svoje gospodarstvo usmerila v premišljeno, trajnostno in vključujočo rast, ki jo bo spremljala visoka stopnja zaposlenosti, produktivnosti in socialne kohezije. Prav tako je sklenil, da se bo 1. januarja 2011 začel evropski semester za usklajevanje politike, tako da bi države članice lahko imele korist od zgodnjega usklajevanja na ravni Unije ter da bi omogočile okrepljen nadzor, pa tudi hkratno ocenjevanje proračunskih ukrepov in strukturnih reform, ki spodbujajo rast in zaposlovanje. Predlog spremembe  4 Predlog direktive Uvodna izjava 13 Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (13) Države članice bi se morale izogibati procikličnim fiskalnim politikam, v ugodnih obdobjih pa vlagati več truda v fiskalno konsolidacijo. Do teh ciljev privedejo natančno opredeljena numerična pravila. (13) Države članice bi se morale izogibati procikličnim fiskalnim politikam, v ugodnih obdobjih pa vlagati več truda v fiskalno konsolidacijo. Prizadevanja fiskalne politike bi morala omogočati nekaj manevrskega prostora, zlasti za javne naložbe, usmerjene v uresničevanje ciljev Unije glede rasti in delovnih mest. Do teh ciljev privedejo natančno opredeljena numerična pravila. Predlog spremembe  5 Predlog direktive Uvodna izjava 15 a (novo) Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe   (15a) Ker je treba zagotovitvi močnejše povezave med paktom za stabilnost in rast, makroekonomskimi instrumenti, integriranimi smernicami in nacionalnimi programi reform z bolj koherentno predstavitvijo, je treba zagotoviti večjo primerljivost nacionalnih proračunov v smislu porabe pri različnih kategorijah, in sicer na podlagi predloge, ki naj bi jo pripravila Komisija. Predlog spremembe  6 Predlog direktive Člen 1 Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic, ki so potrebni za zagotavljanje učinkovitosti postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Ta direktiva določa podrobna pravila v zvezi z značilnostmi proračunskih okvirov držav članic, ki so potrebni za zagotavljanje primerljivosti nacionalnih proračunov in učinkovitosti postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem ter pravilno spremljanje prispevkov držav članic k ciljem politike, ki so si jih zastavile. Predlog spremembe  7 Predlog direktive Člen 2 – odstavek 3 – točka f Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (f) dogovorov v zvezi z analizo za izboljšavo transparentnosti elementov proračunskega postopka, med drugim tudi mandata neodvisnih nacionalnih proračunskih organov ali institucij, ki delujejo na področju proračunske politike; (f) dogovorov v zvezi z analizo za izboljšavo transparentnosti in primerljivosti elementov sestave proračuna in proračunskega postopka, med drugim tudi mandata neodvisnih nacionalnih proračunskih organov ali institucij, ki delujejo na področju proračunske politike; Predlog spremembe  8 Predlog direktive Člen 4 – odstavek 1 Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe 1. Države članice zagotovijo, da je fiskalno načrtovanje osnovano na realnih makroekonomskih in proračunskih napovedih, pri čemer se uporabljajo najaktualnejše informacije. Proračunsko načrtovanje temelji na najverjetnejšem makrofiskalnem scenariju ali na preudarnejšem scenariju, ki podrobno poudarja odstopanja od najverjetnejšega makrofiskalnega scenarija. Makroekonomske in proračunske napovedi se pripravijo ob ustreznem upoštevanju napovedi Komisije. Razlike med izbranim makrofiskalnim scenarijem in napovedjo Komisije je treba razložiti. 1. Države članice zagotovijo, da je fiskalno načrtovanje osnovano na realnih makroekonomskih in proračunskih napovedih, pri čemer uporabljajo najaktualnejše informacije ter upoštevajo trajnost svojega socialnovarstvenega sistema, tudi pokojninskega in zdravstvenega. Proračunsko načrtovanje temelji na najverjetnejšem makrofiskalnem scenariju ali na preudarnejšem scenariju, ki podrobno poudarja odstopanja od najverjetnejšega makrofiskalnega scenarija. Makroekonomske in proračunske napovedi se pripravijo ob ustreznem upoštevanju napovedi Komisije. Razlike med izbranim makrofiskalnim scenarijem in napovedjo Komisije je treba razložiti. Predlog spremembe  9 Predlog direktive Člen 5 – točka (b) Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (b) fiskalno načrtovanje z razponom več let vnaprej, vključno s spoštovanjem srednjeročnih proračunskih ciljev. (b) fiskalno načrtovanje z razponom več let vnaprej, vključno s spoštovanjem srednjeročnih proračunskih ciljev, upoštevaje člen 9 PDEU, zlasti v zvezi s spodbujanjem visoke ravni zaposlenosti, zajamčenim ustreznim socialnim varstvom in bojem proti socialni izključenosti ter s cilji Unije glede rasti in delovnih mest. Predlog spremembe  10 Predlog direktive Člen 8 – odstavek -1 (novo) Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe   -1. Komisija pripravi predlogo za nacionalne proračune, s katero bo zagotovila primerljivost porabe pri različnih kategorijah. Predlog spremembe  11 Predlog direktive Člen 8 – odstavek 1 Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe 1. Države članice vzpostavijo učinkovit srednjeročni proračunski okvir, s katerim poskrbijo za upoštevanje najmanj triletnega razpona za fiskalno načrtovanje in tako poskrbijo, da je nacionalno fiskalno načrtovanje osnovano na večletni perspektivi. 1. Države članice na podlagi predloge Komisije vzpostavijo učinkovit srednjeročni proračunski okvir, s katerim poskrbijo za upoštevanje najmanj triletnega razpona za fiskalno načrtovanje in tako poskrbijo, da je nacionalno fiskalno načrtovanje osnovano na večletni perspektivi. Predlog spremembe  12 Predlog direktive Člen 8 – odstavek 2 – točka c Besedilo, ki ga predlaga Komisija Predlog spremembe (c) izjave o vladnih srednjeročnih prednostnih nalogah, razčlenjenih po večjih prihodkih in odhodkih ter po državnih podsektorjih, ki prikazuje, kako se doseže prilagajanje v smeri srednjeročnega proračunskega cilja v primerjavi s predvidevanji ob nespremenjenih politikah. (c) izjave o vladnih srednjeročnih prednostnih nalogah, razčlenjenih po večjih prihodkih in odhodkih ter po državnih podsektorjih, ki prikazuje, kako se doseže prilagajanje v smeri srednjeročnega proračunskega cilja v primerjavi s predvidevanji ob nespremenjenih politikah in kako se doseže napredek v smeri ciljev politike, ki jih je določil Evropski svet.

IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU