Procédure : 2009/2212(INL)
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A7-0352/2011

Débats :

PV 23/05/2012 - 6
CRE 23/05/2012 - 6

Votes :

PV 23/05/2012 - 8.6
CRE 23/05/2012 - 8.6
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PV 16/04/2014 - 7.34

Textes adoptés :

P7_TA(2012)0219
P7_TA(2014)0429

RAPPORT     
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14 octobre 2011
PE 464.928v02-00 A7-0352/2011

sur la proposition de règlement du Parlement européen sur les modalités détaillées de l'exercice du droit d'enquête du Parlement européen et abrogeant la décision 95/167/CE, Euratom, CECA, du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

(2009/2212(INI))

Commission des affaires constitutionnelles

Rapporteur: David Martin

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de règlement du Parlement européen sur les modalités détaillées de l'exercice du droit d'enquête du Parlement européen et abrogeant la décision 95/167/CE, Euratom, CECA, du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

(2009/2212(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l'article 226, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–   vu les articles 41 et 18 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A7-0352/2011),

1.  adopte la proposition de règlement annexée à la présente résolution;

2.  invite le Conseil et la Commission à notifier leur approbation de la proposition;

3.  invite le Conseil et la Commission, s'ils ne sont pas en mesure de donner leur approbation à la proposition dans sa version présente, d'engager des négociations, et charge son rapporteur et la présidence de sa commission compétente d'engager, sous le patronage de cette commission, des négociations avec le Conseil et la Commission dans le but d'obtenir l'approbation de ces deux institutions;

4.  charge son Président de transmettre la présente résolution et la proposition de règlement qui y est annexée au Conseil, à la Commission et aux parlements des États membres.

ANNEXE

PROPOSITION DE REGLEMENT DU PARLEMENT EUROPEEN

sur les modalités détaillées de l'exercice du droit d'enquête du Parlement européen et remplaçant la décision 95/167/CE, Euratom, CECA, du Parlement européen, du Conseil et de la Commission

LE PARLEMENT EUROPÉEN,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 226, troisième alinéa,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 106 bis,

après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,

vu l’approbation du Conseil(1),

vu l'approbation de la Commission(2),

statuant conformément à une procédure législative spéciale,

considérant ce qui suit:

(1)       Le traité de Lisbonne a créé les conditions d'un équilibre institutionnel renouvelé et renforcé au sein de l'Union en permettant à ses institutions de fonctionner plus efficacement, plus ouvertement et plus démocratiquement. À cet égard, les attributions du Parlement européen en matière de contrôle politique ont été renforcées et élargies. C'est pourquoi, conformément à la pratique parlementaire nationale, mais aussi aux exigences inscrites au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (ci-après: "les traités"), les commissions d'enquête du Parlement européen devraient être renforcées et dotées de compétences spécifiques, véritables et clairement délimitées, mieux conformes à la stature politique et aux attributions du Parlement, dans le plein respect du principe de proportionnalité inscrit à l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Les compétences dévolues aux commissions d'enquête, qui constituent des instruments exceptionnels de contrôle politique, n'affectent pas les responsabilités des autres institutions.

(2)       Le 19 avril 1995, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont adopté la décision 95/167/CE, Euratom, CECA(3) portant modalités d'exercice du droit d'enquête du Parlement européen. Cette décision prévoyait entre autres que ses dispositions pourraient être révisées à la lumière de l'expérience acquise.

(3)       Au vu du nouvel équilibre institutionnel instauré par le traité de Lisbonne et de l'expérience acquise dans les activités des commissions d'enquête du Parlement européen, il convient d'abroger la décision 95/167/CE, Euratom, CECA et de la remplacer par un nouveau règlement.

(4)       Conformément au principe d'utilité reconnu par la jurisprudence de la Cour de justice(4), les compétences nécessaires à l'accomplissement des missions liées au droit d'enquête doivent être dévolues au Parlement européen et à ses commissions d'enquête. Il importe également, à cet effet, que les États membres, ainsi que les institutions et organes des Communautés européennes et les États membres, prennent toutes les mesures visant à faciliter l'accomplissement de ces missions.

(5)       Aucune commission d'enquête n'est instituée si les faits allégués sont en cause devant une juridiction et aussi longtemps que la procédure juridictionnelle n’est pas achevée. Toutefois, afin d'éviter tout conflit entre des enquêtes à caractère politique et celles qui sont de nature judiciaire, le Parlement européen devrait pouvoir (mais les traités ne l'y obligent pas) suspendre les investigations effectuées par une commission d'enquête si une procédure judiciaire est engagée sur le même sujet après que la commission d'enquête a été instituée.

(6)       Il découle des principes d'ouverture, de bonne gouvernance et de responsabilité démocratique que les procédures des commissions d'enquête, et notamment les auditions, soient publiques. Mais d'un autre côté, il convient de ménager la possibilité de débats à huis clos et de règles de confidentialité appropriées pour assurer l'efficacité des enquêtes, la protection des intérêts vitaux des États membres, la protection de la vie privée et de l'intégrité des individus, conformément, notamment, à la législation de l'Union sur la protection des données personnelles ou des intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale.

(7)       Le droit d'enquête, élément important du pouvoir de contrôle parlementaire, vise à déterminer la manière dont la législation en question a été appliquée dans le passé; il est donc essentiel qu'une commission d'enquête puisse se fier aux preuves concrètes recueillies dans le cadre de son enquête. C'est pourquoi une commission d'enquête devrait pouvoir mener, dans les limites de ses attributions, tout type d'enquête qu'elle juge nécessaire à l'accomplissement de sa mission, et notamment effectuer des enquêtes sur le terrain, demander des documents, citer des témoins, entendre des fonctionnaires et d'autres agents de l'Union ou des États membres et demander des rapports d'expertise.

(8)       Pour garantir transparence et sécurité juridique, toute demande d'obtention de preuves par une commission d'enquête devrait se faire sous forme de décision qui, lorsqu'elle produit des effets de droit à l'égard de tiers, devrait être considérée comme un acte du Parlement européen susceptible d'un contrôle juridictionnel approprié.

(9)       Les investigations devraient être menées dans le plein respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en particulier du principe d'équité, ainsi que du droit, pour les personnes impliquées, de s'exprimer sur les faits qui les concernent.

(10)     Les commissions d'enquête respectent pleinement les droits de personnes appelées à témoigner, conformément à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

(11)     Les enquêtes doivent obéir au principe selon lequel toutes les conclusions d'une enquête doivent se fonder exclusivement sur des éléments probants. À cette fin, une commission d'enquête devrait pouvoir accéder notamment à toute documentation pertinente détenue par les institutions ou organes de l'Union ou des États membres ou, si le document en question est jugé pertinent pour le succès d'une enquête, de toute autre personne physique ou morale.

(12)     Conformément au principe de coopération loyale et à l'obligation de contribuer au maintien de l'ordre juridique de l'Union, les institutions ou organes de l'Union ou les États membres devraient désigner les fonctionnaires ou les agents qu'ils autorisent à comparaître devant la commission d'enquête si celle-ci les y invite. En outre, la commission d'enquête doit pouvoir entendre les commissaires en charge de la question à l'examen au cas où leur témoignage serait jugé indispensable à l'examen de l'affaire sur le fond.

(13)     Toutefois, afin qu'une commission d'enquête ait la certitude que ses conclusions se fondent sur des éléments probants, elle devrait pouvoir citer à comparaître devant elle toute personne résidant dans l'Union européenne, y compris des fonctionnaires et autres agents des institutions de l'Union ou des États membres; cette personne, citée à comparaître comme témoin, serait alors tenue de répondre aux questions de son plein gré et de façon exhaustive et conforme à la vérité; en outre, afin de garantir que les fonctionnaires et autres agents puissent se conformer à cette obligation, il convient de préciser qu'en vertu des articles 17 et 19 du statut des fonctionnaires de l'Union européenne, inscrits au règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 259/68(5), ainsi que de l'article 11 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne, prévu dans le même règlement, les fonctionnaires ou agents concernés sont réputés être autorisés à répondre aux convocations de la commission d'enquête, à se présenter aux audiences en qualité de témoin, à déposer des déclarations et à témoigner en personne.

(14)     Comme les témoignages doivent avoir une valeur probante optimale, les commissions d'enquête devraient également avoir le droit d'exiger des témoins qu'ils déposent sous serment. Cependant, eu égard au fait que témoigner sous serment n'est pas une procédure pratiquée dans tous les systèmes juridiques nationaux de l'Union européenne, il n'y aurait pas lieu d'obliger les témoins à prêter serment. Lorsqu'un témoin refuse de témoigner sous serment, il serait pris acte de ce fait afin d'être en mesure de comparer de façon équitable la valeur probante de chaque témoignage.

(15)     Lorsqu'ils ont ratifié le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les États membres ont également convenu de donner au Parlement européen le droit de mener des enquêtes sur les cas d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application du droit de l'Union. En conséquence, les États membres devraient veiller à ce que leurs autorités compétentes, en conformité avec les dispositions juridiques nationales, prêtent le concours nécessaire aux commissions d'enquête pour l'accomplissement de leurs missions, notamment en exécutant avec diligence les demandes d'assistance judiciaire émanant d'une commission d'enquête.

(16)     Afin de renforcer le contrôle démocratique au niveau de l'Union, les dispositions du présent règlement accordent aux commissions d'enquête des pouvoirs étendus. Pour donner effet à ces dispositions, améliorer l'efficacité des enquêtes et mieux les aligner sur les pratiques parlementaires nationales, le présent règlement devrait prévoir la possibilité de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives dans des cas bien déterminés; c'est aux États membres qu'il appartiendrait de veiller à ce que certaines infractions soient passibles de sanctions adaptées, prévues par leur droit national, et d'engager les poursuites qu'il convient à l'encontre des auteurs de ces infractions.

(17)     Afin d'élargir la gamme des voies de recours efficaces, une procédure précontentieuse au sein du Parlement européen devrait être ouverte aux personnes physiques ou morales autres que les institutions et organes de l'Union et autres que les États membres, par laquelle ces personnes pourraient contester des décisions prises en application des règles relatives à l'enquête, dont elles sont les destinataires ou qui les concernent directement et personnellement. Cette voie de recours s'ajouterait aux voies de droit judiciaires et extrajudiciaires prévues par les traités et les systèmes juridiques des États membres.

(18)     Il convient de respecter la doctrine de la séparation des pouvoirs, en vertu de laquelle, pour éviter l'abus de pouvoir, le pouvoir législatif (parlement), le pouvoir exécutif (gouvernement) et le pouvoir judiciaire (les tribunaux) devraient être distincts les uns des autres.

(19)     Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Section 1

Objet et règles générales relatives à l'institution de commissions d'enquête

Article 1

Objet

1.        Le présent règlement définit les modalités détaillées de l'exercice, par le Parlement européen, du droit d'enquêter, dans le cadre de l’accomplissement de ses missions, sur les allégations d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application de la législation de l'Union.

2.        Les dispositions régissant l'organisation interne du Parlement européen sont fixées dans son règlement.

Article 2

Constitution et mandat des commissions d'enquête

1.        Dans les conditions et limites fixées par les traités, le Parlement européen peut constituer une commission temporaire d'enquête.

2.        Le Parlement européen peut constituer ces commissions d'enquête à la demande d'un quart de ses membres.

3.        La décision portant constitution d'une commission d'enquête en précise le mandat, et notamment:

a)        le thème et l'objet de l'enquête, par référence aux dispositions applicables de la législation de l'Union.

b)        la composition de la commission, basée sur une représentation équilibrée des forces politiques;

c)        le délai de dépôt de son rapport, qui est de douze mois au maximum à dater de sa première réunion et peut, sur décision motivée du Parlement européen, être prolongé deux fois d'une durée ne dépassant pas trois mois.

Article 3

Dissolution des commissions d'enquête

L'existence d'une commission d'enquête prend fin:

           (a)       par le dépôt de son rapport; or

           (b)       à l'expiration du délai de dépôt de son rapport; ainsi que

           (c)       en tout cas, dès la fin de la durée de la législature.

Article 4

Nouvelle enquête

Une commission d'enquête ne peut être ni constituée ni reconstituée, à propos de faits ayant déjà fait l'objet d'une enquête d'une commission d'enquête, avant l'expiration d'un délai minimal de douze mois après le dépôt du rapport relatif à cette enquête ou la fin du mandat de la commission d'enquête précédente et à moins que de nouveaux faits ne soient apparus. Une commission peut être constituée dans tous les cas lorsque l'apparition de nouveaux faits graves est susceptible d'en modifier les principales conclusions.

Section 2

Règles générales de procédure

Article 5

Incompatibilités

1.        Aucune commission d'enquête n'est instituée si les faits allégués sont en cause devant une juridiction et aussi longtemps que la procédure juridictionnelle n’est pas achevée.

2.        Si une procédure judiciaire est engagée sur le même sujet après qu'une commission d'enquête a été instituée, le Parlement européen décide s'il y a lieu ou non de suspendre les investigations effectuées par cette commission d'enquête.

Un État membre, la Commission ou toute personne directement et personnellement concernée par l'enquête peuvent présenter une demande à cette fin.

La durée de cette suspension n'est pas comptée dans le délai visé à l'article 2, paragraphe 3, point c).

Article 6

Publicité des travaux

1.        Les travaux de la commission d'enquête, notamment les auditions, ont lieu en séance publique.

2.        À titre exceptionnel, le huis clos est de droit si un quart des membres de la commission d'enquête, une institution ou un organe de l'Union ou les autorités nationales concernées en font la demande. À leur demande, tout témoin et tout expert peuvent déposer à huis clos.

           Les informations considérées comme confidentielles au sens de l'article 7 sont examinées à huis clos.

3.        Lorsque la mise en cause d'une personne au cours d'une enquête peut lui porter préjudice, cette personne en est informée par la commission d'enquête; celle-ci entend cette personne à sa demande.

Article 7

Confidentialité

1.        Les informations recueillies par la commission d'enquête sont destinées au seul accomplissement de ses fonctions. Elles ne peuvent être divulguées si leur contenu est confidentiel. Les informations confidentielles sont traitées et protégées par le Parlement européen en conformité avec les normes de sécurité communes minimales en vigueur dans les institutions de l'Union européenne.

2.        Le paragraphe 1 s'applique, mutatis mutandis, à la divulgation d'informations susceptibles de nuire à la protection de la vie privée et de l'intégrité des individus, eu égard notamment à la législation de l'Union sur la protection des données personnelles, ou aux intérêts commerciaux d'une personne physique ou morale, propriété intellectuelle comprise.

Article 8

Coopération

Les institutions et organes de l'Union européenne veillent à ce que leurs membres et leur personnel prêtent toute l'assistance nécessaire pour permettre à la commission d'enquête d'accomplir sa mission.

Les États membres veillent à ce que leurs autorités nationales, en conformité avec les dispositions du droit national, prêtent le concours nécessaire à la commission d'enquête pour l'accomplissement de sa mission.

Article 9

Communications

Toute communication aux autorités nationales ou aux juridictions des États membres aux fins de l'application du présent règlement est faite par l'intermédiaire de leurs représentations permanentes auprès de l'Union européenne.

Article 10

Résultat des enquêtes

1.                   Lorsqu'une enquête est close, le rapport final de la commission d'enquête est présenté au Parlement européen, qui peut l'adopter ou le rejeter sans modification.

2.                   Le rapport final de la commission peut comporter, dans la partie officielle du texte, une opinion minoritaire pour autant qu'elle bénéficie du soutien d'un quart au moins des membres de la commission.

3.        Au vu de ce rapport, le Parlement européen peut notamment saisir les institutions ou organes de l'Union, les juridictions nationales ou toute autre autorité.

Le Parlement européen peut transmettre aux institutions ou organes de l'Union européenne ou aux États membres les recommandations qu'il a éventuellement adoptées sur la base du rapport de la commission d'enquête.

Section 3

Enquête

Article 11

Conduite de l'enquête

1.        Une commission d'enquête peut mener, dans les limites de ses attributions, toute enquête qu'elle juge nécessaire à l'accomplissement de sa mission. À cette fin, elle peut en particulier:

           –    mener des inspections sur place;

           –    demander des documents;

           –    citer des témoins;

           –    entendre des fonctionnaires et autres agents de l'Union européenne ou des États membres;

           –    demander des rapports d'expertise.

2.        La commission d'enquête peut demander l'assistance des juridictions ou autres autorités nationales au cours d'une enquête. Ces autorités prêtent le concours nécessaire à la commission d'enquête.

3.                   Lorsque des allégations d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application de la législation de l'Union impliquent la responsabilité éventuelle d'un organe ou d'une autorité d'un État membre, la commission d'enquête peut demander au parlement de l'État membre en question de coopérer à l'enquête.

Pour ce faire, le Parlement européen peut conclure des accords interparlementaires avec les parlements des États membres.

4.        Les décisions prises par la commission en application de la présente section 3 et adressées à toute personne physique ou morale autre que les institutions et organes de l'Union et autre que les États membres informent leurs destinataires sur les voies de recours à leur disposition conformément à l'article 21 du présent règlement.

           Les décisions de la commission qui produisent des effets de droit à l'égard de tiers sont considérées comme constituant des actes du Parlement européen.

Article 12

Ordonnance d'obtention de preuves

Pour les besoins de son enquête, la commission prend une décision (ordonnance d'obtention de preuves) définissant les moyens d'investigation envisagés et les faits à établir.

Article 13

Inspections sur place

Une commission d'enquête peut effectuer des enquêtes sur le terrain. Ces enquêtes sont effectuées, le cas échéant, en liaison avec les autorités nationales et en conformité avec les dispositions du droit national.

Article 14

Demandes de documents

1.        Si une commission d'enquête en fait la demande auprès des institutions et organes de l'Union, toute documentation pertinente en leur possession est mise à la disposition de la commission d'enquête.

2.        Si une commission d'enquête en fait la demande auprès des autorités des États membres, toute documentation pertinente en leur possession est mise à la disposition de la commission d'enquête conformément aux dispositions de la législation nationale et sous réserve des règles établies à l'article 346, paragraphe 1, points a) et b), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

3.                   Une commission d'enquête peut inviter toute autre personne physique ou morale concernée à mettre à sa disposition tous documents qu'elle juge pertinents pour le succès d'une enquête. Pour ce faire, le Parlement européen peut conclure des accords interparlementaires avec les parlements des États membres. (ne concerne pas la version française.)

4.        Toute demande de documents doit en indiquer la base juridique et en préciser l'objet. Elle doit spécifier quels documents sont demandés et fixer le délai dans lequel les documents doivent être produits. Elle doit enfin indiquer les conséquences possibles d'un refus non motivé de fournir les documents demandés.

Article 15

Témoins

1.        Une commission d'enquête peut citer comme témoin toute personne résidant dans l'Union européenne si elle estime que l'audition de cette personne est nécessaire à l'accomplissement de sa mission.

Toute citation à comparaître doit contenir le nom, les prénoms et l'adresse du témoin concerné et indiquer avec précision sur quel sujet et pour quelles raisons le témoin doit être interrogé. La citation à comparaître est communiquée par la commission à l'autorité nationale compétente de l'État membre de résidence du témoin. L'autorité nationale compétente s'assure que la citation à comparaître est adressée au témoin en conformité avec les dispositions de la législation nationale.

2.        Les témoins régulièrement cités sont tenus de déférer à la citation et de se présenter à l'audience. Ils répondent de leur plein gré, complètement et honnêtement aux questions qui leur sont posées par les membres de la commission d'enquête. Ils peuvent revendiquer les droits dont ils bénéficieraient s'ils étaient cités et entendus par une commission d'enquête parlementaire ou un organe similaire, ou par un tribunal compétent en matière civile, de leur État membre de résidence. Ils peuvent, à cette fin, se faire assister par un conseil juridique.

Les témoins sont informés par avance sur leurs droits et obligations ainsi que sur les conséquences possibles d'un refus non motivé de répondre à une convocation ou de comparaître comme témoin, d'un faux témoignage et de la subornation de témoins.

3.        Si un témoin qui a été dûment convoqué refuse de comparaître devant la commission d'enquête, celle-ci peut adresser au témoin une seconde convocation.

4.        La commission peut décider d'entendre les témoins sous serment formulé comme suit: "Je jure d'avoir dit la vérité, toute la vérité, rien que la vérité." S'ils le désirent, les témoins peuvent ajouter au serment une formule religieuse. Cependant, nul n'est tenu de témoigner sous serment.

           Chaque fois qu'un témoin refuse de témoigner sous serment, il sera pris acte de ce fait.

Article 16

Témoignage de membres des institutions de l'Union et de gouvernements des États membres

La commission peut inviter les institutions de l'Union (à l'exception de la Cour de justice) ou les gouvernements des États membres à désigner un ou plusieurs de leurs membres pour participer à ses travaux au cas où leur témoignage serait jugé indispensable à l'examen de l'affaire sur le fond.

Saisie d'une demande conformément à l'alinéa précédent, la Commission européenne désigne un ou plusieurs commissaires en charge de la question à l'examen afin qu'ils comparaissent devant la commission d'enquête.

Article 17

Fonctionnaires et autres agents de l'Union européenne et des États membres

1.        La commission d'enquête peut inviter les institutions ou organes de l'Union ou les États membres à désigner un ou plusieurs de leurs fonctionnaires ou agents pour participer à ses travaux.

Les institutions ou organes de l'Union ou les États membres désignent les fonctionnaires ou les agents qu'ils autorisent à comparaître devant la commission d'enquête.

2.        La commission d'enquête peut convoquer un fonctionnaire ou un autre agent de l'Union afin qu'il témoigne dans une affaire liée à ses fonctions si elle estime que l'audition de cette personne est nécessaire à l'accomplissement de sa mission. En vertu des articles 17 et 19 du statut des fonctionnaires de l'Union européenne, ainsi que de l'article 11 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne, le fonctionnaire ou l'agent concerné est réputé être autorisé à répondre aux convocations de la commission d'enquête, à se présenter aux audiences en qualité de témoin, à déposer des déclarations et à témoigner en personne.

3.        La commission d'enquête peut convoquer un fonctionnaire ou un autre agent d'un État membre afin qu'il témoigne dans une affaire liée à ses fonctions si elle estime que l'audition de cette personne est nécessaire à l'accomplissement de sa mission. L'État membre concerné autorise ses fonctionnaires et agents, dans le respect des dispositions de son droit national, à répondre aux convocations de la commission d'enquête, à se présenter aux audiences en qualité de témoins, à déposer des déclarations et à témoigner en personne.

Article 18

Demande d'assistance judiciaire

1.        La commission d'enquête peut demander une assistance judiciaire pour l'audition de témoins régulièrement cités.

2.        Conformément à l'article 15, paragraphe 1, cette demande est émise sous la forme d'une décision de la commission d'enquête que celle-ci communique à l'autorité judiciaire compétente de l'État membre de résidence du témoin. Le cas échéant, cette décision est assortie d'une traduction dans la langue officielle ou dans une des langues officielles de l'État membre destinataire.

3.        L'autorité judiciaire compétente donne suite à la demande, après en avoir vérifié l'authenticité et la légalité, conformément aux dispositions de son droit interne. Toutefois, elle peut donner suite à une requête de la commission d'enquête visant à mettre en œuvre une méthode ou une procédure spéciale, sauf si celle-ci est incompatible avec le droit national de l'État membre concerné ou si pratiques ou procédures internes de celui-ci ou des difficultés concrètes en empêchent l'application.

4.        Les demandes d'assistance judiciaire sont exécutées avec diligence.

5.        Après leur exécution, l'autorité judiciaire compétente transmet à la commission d'enquête la décision portant demande, tous les documents obtenus durant leur exécution et un relevé détaillé des frais exposés.

Article 19

Experts

1.        La commission d'enquête peut décider de commander des rapports à un ou plusieurs experts. Sa décision précise les missions confiées à ces experts et fixe le délai dans lequel ils sont censés remettre leur rapport.

2.        Les experts ne peuvent donner leur avis que sur les points qui leur sont expressément soumis.

3.        Sur proposition d'un expert, la commission peut ordonner l'audition de témoins.

4.        L'expert qui a rédigé un rapport peut être entendu par la commission d'enquête.

           L'article 18 s'applique mutatis mutandis.

Article 20

Sanctions

1.        Il sera pris acte de tout refus de se conformer aux obligations du présent règlement ou de toute inobservation de ces obligations.

Le Président du Parlement européen peut annoncer, en tout ou en partie, les points dont il a été pris acte et organiser la publication de ce qui a été annoncé au Journal officiel de l'Union européenne.

2.        Les États membres veillent à ce que les infractions suivantes au présent règlement fassent l'objet de sanctions appropriées dans le cadre de leur législation nationale:

–  le refus non motivé de fournir les documents demandés;

–  le refus non motivé de répondre à une convocation ou de se présenter à une audience en qualité de témoin;

–  les faux témoignages; ainsi que

–  la subornation de témoins.

           Ces sanctions sont efficaces, proportionnées et dissuasives et reflètent les sanctions appliquées aux mêmes infractions dans le cadre des travaux des commissions d'enquête des parlements nationaux.

3.        L'État membre de résidence de la personne raisonnablement soupçonnée d'avoir commis une des infractions visées au paragraphe 2 applique à son égard les procédures appropriées prévues par le droit national.

Article 21

Recours

1.        Toute personne physique ou morale autre que les institutions et organes de l'Union et autre que les États membres peut déposer par écrit une plainte motivée contre une décision de la commission d'enquête prise en application de la section 3 et adressée à cette personne, ou qui la concerne directement et personnellement. Cette plainte précise la violation présumée du droit de l'Union ou du droit national applicable à cette personne.

2.        La plainte est soumise au Parlement européen dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la notification de la décision au plaignant ou, à défaut et selon le cas, à compter du jour où cette décision a été portée à sa connaissance.

           Cette plainte est suspensive.

3.                   Le Parlement européen arrête une décision motivée sur cette plainte durant la première période de session qui suit l'expiration d'un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de ladite plainte. Cette décision peut préciser que la plainte n'a pas d'effet suspensif.

Le Parlement européen communique sa décision au plaignant dans un délai de dix jours ouvrables et l'informe des moyens de recours dont il dispose, à savoir l'ouverture d'une procédure juridictionnelle contre le Parlement européen et/ou le dépôt d'une plainte auprès du Médiateur européen, suivant les conditions énoncées respectivement aux articles 263 et 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

4.        Si le Parlement européen omet de notifier sa décision motivée au plaignant dans le délai prescrit, le plaignant est habilité à intenter une procédure juridictionnelle contre lui selon les modalités prévues à l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Article 22

Frais

Les frais de déplacement et de séjour des membres et fonctionnaires des institutions et organes de l'Union sont à la charge de ces derniers. Les frais de déplacement et de séjour des autres personnes qui déposent devant une commission d'enquête sont remboursés par le Parlement européen selon les plafonds institués pour les auditions d'experts.

Section 4

Dispositions finales

Article 23Abrogation

Le présent règlement abroge la décision 95/167/CE, CECA, Euratom.

Article 24Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Il s'applique ...*

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.

Fait à

Par le Parlement européen

Le Président

_____________________________________________________________________________________________________________________

* JO: Prière d'insérer la date: [douze] mois à compter de l'entrée en vigueur du présent règlement.

(1)

JO ...

(2)

JO ...

(3)

JO L 78 du 06.04.1995, p. 1.

(4)

Arrêt du 9 juillet 1987 dans les affaires jointes 281, 283 à 285 et 287/85 Allemagne, France, Pays-Bas, Danemark et Royaume-Uni contre Commission [1987] Recueil 3203, paragraphe 28.

(5)

JO L 56 du 04.03.1968, p. 1.


EXPOSÉ DES MOTIFS

"Truth is an arrow and the gate is narrow...that it passes through."

Bob Dylan

Introduction

Le droit d'enquête est une facette importante des pouvoirs de contrôle du Parlement. En effet, il est l'occasion de revenir sur des événements passés et de vérifier la manière dont la législation a été appliquée. Cette application a-t-elle été entachée d'infractions ou de cas de mauvaise administration ou de corruption? En d’autres termes, le droit d'enquête vise à faire la vérité sur le passé.

À travers le monde, les parlements démocratiques exercent ce droit d'une multitude de façons. Dans la plupart des États membres, la mise en place de commissions d'enquête est prévue et régie par la Constitution, par la loi ou par des arrêtés. Une comparaison des différents types de commissions d'enquête qui existent dans les États membres de l'Union révèle des variantes relativement importantes dans les modalités de leur mise en place, dans leur fonctionnement et dans leurs prérogatives(1). On constate aussi des différences dans la fréquence de création de ce type de commissions.

Le traité de Maastricht a inscrit dans le droit primaire le droit du Parlement européen de créer des commissions temporaires d'enquête pour examiner "les allégations d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application du droit communautaire". Il ne dit cependant rien des pouvoirs spécifiques octroyés à ces commissions d'enquête et a laissé à un accord interinstitutionnel ultérieur la fixation des modalités détaillées en la matière.

Le Parlement a entamé immédiatement les préparatifs de cet accord, mais ce n'est qu'après de longues négociations et l'élaboration de deux rapports(2) qu'une décision interinstitutionnelle portant modalités d'exercice du droit d'enquête du Parlement européen a été adoptée en 1995(3).

Le Parlement a fait usage de ce droit avec prudence. Depuis 1995, en effet, il n'a créé que trois commissions d'enquête:

-  la commission d'enquête sur le régime de transit communautaire (Transit);

-  la commission d'enquête sur l'ESB (encéphalopathie spongiforme bovine) (ESB 1);

-  la commission d'enquête sur la crise de la compagnie d'assurances Equitable Life (EQUI).

Lors de ses réunions, la commission EQUI s'est rapidement heurtée aux limites des prérogatives confiées aux commissions d'enquête, qui étaient loin d'être à la hauteur de l'envergure politique, des besoins et des compétences du Parlement. Elle a noté dans son rapport:

Excepté vis-à-vis de la Commission européenne, la commission d'enquête a très peu de pouvoirs: elle ne peut pas citer de témoins. Si un témoin éventuel refuse de coopérer à l'enquête, cela n'entraîne aucune conséquence, ni coût ni pénalité. Il n'y a aucune sanction pour faux témoignage ni pour refus de se présenter ou de déposer devant la commission d'enquête. La commission d'enquête ne dispose pas d'un pouvoir d'enquête semblable à celui dont disposent les tribunaux par rapport aux administrations nationales ou lorsqu'un organe administratif ou privé refuse de lui fournir de la documentation. La commission d'enquête ne peut pas non plus demander l'assistance d'une juridiction nationale au cours d'une enquête(4).

Ces problèmes qu'a soulignés la commission EQUI n'étaient autres que les éléments qui avaient suscité la controverse pendant les négociations interinstitutionnelles de 1995. Sur cette base, le Parlement a rédigé, le 19 juin 2007, une recommandation(5) qui invitait la Conférence des présidents à tenir compte des recommandations figurant dans le rapport de la commission EQUI et portant essentiellement sur la future réforme des commissions d'enquête.

Pourquoi entamer cette réforme maintenant?

Le traité de Lisbonne a modifié l'équilibre institutionnel de l'Union européenne et a renforcé le poids politique du Parlement. L'article 14 du traité sur l'Union européenne dispose expressément que le Parlement exerce des fonctions de contrôle politique. Le traité a aussi modifié la procédure de fixation des modalités qui régissent l'exercice du droit d'enquête. Son article 126 précise que: "Les modalités d'exercice du droit d'enquête sont déterminées par le Parlement européen, statuant par voie de règlements de sa propre initiative conformément à une procédure législative spéciale, après approbation du Conseil et de la Commission."

Alors qu'autrefois ces modalités devaient être fixées par une décision commune aux trois grandes institutions, le traité de Lisbonne accorde explicitement le droit d'initiative au Parlement. Néanmoins, celui-ci doit toujours obtenir l'approbation officielle du Conseil et de la Commission.

Une autre raison de lancer maintenant la réforme des commissions d'enquête tient au fait que les dernières modifications apportées au statut du Médiateur(6) confèrent à ce dernier des pouvoirs plus larges que ceux dévolus aux commissions d'enquête du Parlement.

La recommandation du 19 juin 2007 fondée sur le rapport de la commission EQUI envisageait déjà une réforme des règles régissant ces commissions, dans le souci d'améliorer leur fonctionnement et leur efficacité à l'avenir. L'étude que ladite commission avait réalisée sur la situation dans douze États membres et en Suisse montrait que les parlements nationaux étaient beaucoup mieux armés que le Parlement européen pour entreprendre des enquêtes. Par la suite, le département thématique a actualisé cette étude et l'a étendue aux États membres qui n'y avaient pas été inclus précédemment. Il en est ressorti que le système constitutionnel de la majorité des États membres prévoit des commissions d'enquête. Dans la plupart d'entre eux, elles possèdent des pouvoirs d'investigation semblables à ceux dont disposent les tribunaux, fût-ce dans une moindre mesure. En outre, dans la majorité des États membres où elles reposent sur une base juridique, elles ont la possibilité de citer des témoins à comparaître. Les sanctions en cas de refus de coopération avec elles varient d'un pays à l'autre.

Par rapport à ces dispositions, les règles examinées ici à propos des commissions d'enquête du Parlement européen sont nettement plus restrictives, en particulier en ce qui concerne la citation de témoins et les sanctions en cas de refus de coopérer.

En vertu du droit d'initiative que le traité octroie au Parlement, la procédure utilisée est celle prévue par l'article 41 du règlement, intitulé "Droits d'initiative conférés au Parlement par les traités".

Depuis que la procédure a été modifiée, le Parlement ne se contente plus de déposer des amendements à l'ancienne décision, mais il peut en lieu et place proposer un nouveau règlement, comme cela a été rappelé plus haut(7).

Quelles sont les améliorations proposées?

Les commissions d'enquête doivent disposer des moyens nécessaires pour s'acquitter de leurs missions de vérification des allégations d'infraction au droit de l'Union ou de mauvaise administration. Cela rejoint la jurisprudence de la Cour de justice: lorsqu'un article du traité charge une institution ou un organe de l'Union d'une mission précise, il faut admettre, sous peine d'enlever tout effet utile à cette disposition, "qu'il lui confère, par là même, les pouvoirs indispensables pour s'acquitter de cette mission"(8).

Afin de rédiger une proposition de nouveau règlement sur des bases entièrement nouvelles – une première dans l'histoire de notre institution –, votre rapporteur s'est inspiré de différentes sources. Parmi ses sources principales figurent le statut et le règlement de procédure de la Cour de justice de l'Union européenne, en particulier, et respectivement, les articles 24 à 30 et les articles 47 à 53 et 75. Il a aussi puisé des exemples précieux sur la manière de déterminer les pouvoirs d'enquête à un niveau supranational dans le règlement (CE) n° 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et dans la décision 94/262/CECA, CE, Euratom concernant les fonctions du Médiateur. Votre rapporteur a trouvé dans l'étude Parliamentary Committees of Inquiry: A Survey, réalisée par le département thématique, un aperçu des pouvoirs et des procédures des commissions d'enquête dans plusieurs pays. Bien entendu, il a consulté des documents existants sur les commissions d'enquête du Parlement(9) et il a également pu compter sur d'excellents documents, notes et contributions de notre service juridique pour faire progresser sa réflexion. Enfin, il entend conserver dans le nouvel acte quelques dispositions utiles et incontestées de l'ancienne décision.

La présente proposition de règlement présente une structure plus claire et plus logique que celle de l'ancienne décision. Les améliorations les plus importantes figurent dans la section 3 (Enquête).

Notre réflexion repose sur notre conviction que toutes les conclusions d'une enquête doivent se fonder exclusivement sur des éléments probants. À cet effet, une commission d'enquête doit pouvoir effectuer, dans les limites de son mandat, toute enquête qu'elle estime nécessaire à l'accomplissement de sa mission, c'est-à-dire l'établissement de la vérité sur certains éléments du passé au moyen de preuves concrètes.

C'est pourquoi le projet de règlement proposé dispose que la commission devrait pouvoir mener tout type d'enquête, dans le cadre de modalités précises pour les plus importantes d'entre elles, à savoir réaliser des enquêtes sur le terrain, demander des documents, entendre des fonctionnaires et d'autres agents de l'Union et des États membres, citer des témoins et demander des rapports d'expertise.

Les commissions d'enquête devraient avoir accès à tous les documents (administratifs et autres) et à toutes les informations susceptibles de faciliter leurs travaux. Elles devraient pouvoir obtenir ces informations auprès de l'Union européenne, d'organismes nationaux et de personnes morales et physiques. Toutefois, elles ne devraient utiliser ces pouvoirs que lorsqu'il existe un lien entre les informations ou les documents requis et la mission dont elles sont investies.

Sur cette même base, les commissions d'enquête devraient pouvoir citer à comparaître devant elles toute personne (fonctionnaires européens ou nationaux, experts techniques, porte-parole de personnes morales, etc.) dont elle estime que le témoignage ou les compétences sont nécessaires à une meilleure compréhension de l'affaire dont elle est saisie.

Pour atteindre ces objectifs, le projet de règlement instaure l'obligation directe de fournir à la commission d'enquête les documents qu'elle demande et de comparaître devant elle en qualité de témoin. Cependant, ce texte pourrait conserver une procédure présente dans la décision initiale, celle selon laquelle des fonctionnaires et d'autres agents de l'Union européenne ou des États membres peuvent être désignés par leur hiérarchie pour participer aux travaux d'une commission d'enquête. Dans ce cas, il n'est pas inimaginable que ces personnes agissent "aux ordres". Pour contrer ce risque, la commission d'enquête pourrait, si elle n'est pas satisfaite des documents ou des déclarations qu'elle reçoit dans le cadre de cette procédure, utiliser ses nouveaux pouvoirs renforcés, notamment celui de citer les personnes en question directement comme témoins. L'ancienne modalité (qui présuppose la bonne volonté et la coopération loyale des institutions européennes et des États membres) n'est donc pas supprimée, mais la menace de voir la commission faire usage de ces nouvelles prérogatives pourrait aiguiller les institutions ou les États membres visés par l'enquête sur la voie de la sagesse.

Une amélioration très importante du nouvel acte consiste dans le fait que les témoins régulièrement cités seront tenus de répondre de leur plein gré, exhaustivement et honnêtement aux questions qui leur sont posées par les membres de la commission d'enquête. Cette obligation s'appliquera aussi aux fonctionnaires et aux autres agents de l'Union. Le règlement les autorisera à répondre aux convocations d'une commission d'enquête et à témoigner devant elle.

Ce cadre juridique semble suffisant pour garantir l'exercice par le Parlement européen, la seule institution de l'Union élue au suffrage universel direct, d'un contrôle politique sérieux, efficace et conforme aux attentes des citoyens européens en matière de responsabilité démocratique et de bonne gouvernance.

Parallèlement, le non-respect de ces obligations entraînera des sanctions. Afin de mettre en œuvre les principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines visés à l'article 49 de la charte des droits fondamentaux, le règlement devrait contraindre les États membres à veiller à ce que des infractions clairement définies – le refus non motivé de fournir les documents demandés par une commission d'enquête, de répondre à ses convocations ou de se présenter devant elle comme témoin, les faux témoignages et la subornation de témoins – feront l'objet de sanctions appropriées dans le cadre de leur droit national.

Le Parlement européen n'est pas un tribunal et n'a donc pas, en soi, le pouvoir d'imposer des amendes à des citoyens. Toutefois, lorsque tous les États membres ont adopté le traité de Lisbonne, ils ont convenu de lui donner le droit de mener des enquêtes sur les cas d'infraction et de mauvaise administration dans l'application du droit de l'Union. Ceci devrait les contraindre à obliger leur propre administration à prêter assistance aux commissions d'enquête du Parlement européen. De leur côté, les institutions de l'Union ne devraient pas permettre que des fonctionnaires régulièrement cités à comparaître puissent s'abriter derrière l'immunité que leur confère le protocole n° 7 dans le seul intérêt de l'Union. C'est pourquoi le texte précise clairement que, dans pareils cas, la levée de l'immunité ne sera pas jugée contraire à l'intérêt de l'Union.

Enfin, il faut rappeler que la mise en place d'une commission d'enquête a pour objet de remédier à une situation illégale ou injuste. Ses enquêtes devraient donc aboutir à un large éventail de résultats afin d'apporter à cette situation la solution la plus idoine. Il faut souligner à cet égard que le pouvoir de décision appartient en dernier ressort au Parlement, quels que soient les pouvoirs conférés à la commission d'enquête pour accomplir sa mission. Aussi ces commissions devraient-elles présenter leurs conclusions au Parlement sous la forme d'un rapport final. Ce serait alors à l'institution d'adopter la totalité ou une partie des recommandations contenues dans ce rapport, comme la décision de le rendre public, l'élaboration d'une initiative législative, le renvoi du dossier aux autorités compétentes de l'Union ou des États membres, la saisine du Médiateur ou la prise de toute autre mesure appropriée aux circonstances.

(1)

Voir l'analyse du département thématique C: Parliamentary committees of inquiry in national systems: a comparative survey of EU Member States.

(2)

A3-0302/92 et A4-0003/95.

(3)

Décision 95/167/CE, Euratom, CECA.

(4)

A6-0203/2007.

(5)

P6_TA(2007)0264.

(6)

JO L 189 du 17.7.2008, p. 25.

(7)

Un point de détail technique mérite d'être mentionné: l'article 107 B du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique a été abrogé par le protocole n° 2 annexé au traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne; toutefois, en vertu de l'article 106 A du traité Euratom, l'article 226 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne s'applique à la Communauté européenne de l'énergie atomique.

(8)

Arrêt de la Cour du 9 juillet 1987 dans l'affaire C-281/85.

(9)

Rapport sur la crise de la compagnie d'assurances Equitable Life (A6-0203/2007); rapport du 21 juillet 1995 sur la modification de l'article 136 du règlement (A4-0187/95); rapport du 12 janvier 1995 sur les modalités d'exercice du droit d'enquête du Parlement européen (A4-0003/95); document de travail du 3 janvier 1995 sur le droit d'enquête du Parlement européen (rapporteur: Alexander Langer); rapport du 14 octobre 1992 sur les commissions d'enquête parlementaire (A3-0302/92); document de travail du 2 juin 1992 sur les commissions d'enquête parlementaires (rapporteur: François Musso).


RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

11.10.2011

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

17

1

0

Membres présents au moment du vote final

Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Matthias Groote, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Constance Le Grip, David Martin, Morten Messerschmidt, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, György Schöpflin, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Helmut Scholz, Rainer Wieland

Dernière mise à jour: 6 février 2012Avis juridique