sur l'impact sur les interventions de la déconcentration de la gestion de l'aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations

2011/2192(INI)

Le Parlement européen,

–   vu l'article 208 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui dispose que "L'objectif principal de la politique de l'Union dans [le] domaine [de la coopération au développement] est la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté. L'Union tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d'affecter les pays en développement",

–   vu la déclaration du Millénaire adoptée en l’an 2000 par les Nations unies, notamment le huitième objectif du Millénaire pour le développement,

–   vu le document de travail des services de la Commission intitulé "Évaluation du processus de déconcentration: rapport final" (SEC(2004)0561),

–   vu la communication de la Commission intitulée "Accroître l’impact de la politique de développement de l’UE: un programme pour le changement" (COM(2011)0637),

–   vu les conclusions du Conseil du 30 juin 2005 sur la déconcentration(1),

–   vu les conclusions du Conseil du 28 juin 2011 sur le rapport spécial no 1/2011: "La déconcentration de la gestion de l'aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations, s'est-elle traduite par une amélioration des interventions?"(2)

–   vu les conclusions du Conseil sur la position commune de l’UE en vue du quatrième forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide (Busan, du 29 novembre au 1er décembre 2011),

–   vu le rapport spécial no 1/2011 de la Cour des comptes intitulé "La déconcentration de la gestion de l’aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations, s’est-elle traduite par une amélioration des interventions?"

–   vu les paragraphes 122 et 123 du consensus européen pour le développement sur les avancées des réformes liées à la gestion de l’aide extérieure par l’UE,

–   vu le code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement,

–   vu la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005), le programme d’action d’Accra (2008) et le partenariat de Busan pour l’efficacité de la coopération au développement (2011),

–   vu l’examen par les pairs de la Communauté européenne réalisé par le Comité d’aide au développement de l’OCDE (OCDE/CAD) en 2007,

–   vu le rapport de 2008 de l’OCDE/CAD intitulé "Pour une gestion efficace de l’aide: douze leçons tirées des examens par les pairs réalisés par le CAD",

–   vu l’article 48 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du développement et les avis de la commission des affaires étrangères et de la commission du contrôle budgétaire (A7-0056/2012),

A. considérant qu’une approche décentralisée des interventions rapproche la prise de décision de la réalité des interventions et des domaines dans lesquels la coordination et l’harmonisation entre les bailleurs de fonds sont plus efficaces sur le terrain, tout en tenant dûment compte de la nécessité de l’appropriation locale des interventions;

B.  considérant que la déconcentration et la réforme plus large de l’aide extérieure gérée par la Commission visent en définitive à accélérer le déploiement de l’aide, à accroître la fiabilité des procédures de gestion financière et à améliorer la qualité de l’aide dans les pays partenaires;

C. considérant que la conclusion générale de l’audit est que la déconcentration a contribué à améliorer les interventions, que la vitesse de déploiement de l’aide a augmenté et que les procédures de gestion financière sont plus efficaces, mais que des améliorations peuvent encore largement être apportées;

D. considérant qu’au vu des trois années restantes avant l’échéance des OMD, une augmentation substantielle de la capacité de l’UE à acheminer l’aide et de la capacité d’absorption des États bénéficiaires sera requise;

E.  considérant que 74 % de l’aide extérieure issue du budget de l’UE et du Fonds européen de développement (FED) est directement gérée par 136 délégations;

F.  considérant que le programme pour le changement reconnaît la nécessité de renforcer la coordination entre l’UE, les États membres et les pays partenaires, ainsi que la nécessité de coordonner et d’harmoniser les activités de développement et de les rendre plus rationnelles et plus efficaces;

G. considérant que la récente réorganisation au sein de la Commission et la création du SEAE à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne n’ont pas encore apporté le renforcement attendu de l’ensemble de l’efficacité et de la cohérence de l’aide au développement de l’UE;

H. considérant qu’avec la création du SEAE, les délégations ont été contraintes d’accepter des compétences supplémentaires comme des politiques en matière de diplomatie, d’information et de communication, et de liberté, de sécurité et de justice, alors qu'elles doivent toujours relever les défis existants en matière de coordination, de cohérence et de pénuries de ressources;

I.   considérant que l’aide gérée par les différentes délégations continue à porter sur un grand nombre de domaines, ce qui accroît la pression exercée sur les ressources au niveau des délégations;

J.   considérant que les réglementations et les procédures compliquées peuvent saper le recours aux systèmes des États et aux programmes conjoints et qu'il serait souhaitable, en matière de coopération internationale au développement, d'utiliser des cadres de programmation pluriannuels;

K. considérant que l’appui budgétaire général et sectoriel constitue la modalité de l’aide la plus adaptée à la réduction des coûts de transaction pour les pays partenaires, puisqu’elle se concentre plus strictement sur la qualité de l’aide, sur la nature des partenariats et sur les besoins des pays partenaires;

L.  considérant que le processus de la déconcentration devrait être associé à un mécanisme au niveau des États membres afin de fournir toutes informations pertinentes sur les domaines dans lesquels les agences prévoient de dépenser leur budget, rendant ainsi l’aide plus ciblée et permettant d’identifier les carences en matière de ressources et les opportunités de financements dans les différents pays;

M. considérant que la réforme de l'aide extérieure de l'UE devrait être utilisée pour présenter la façon dont les effets de l’aide améliorent le quotidien des pauvres, tant comme réponse au soutien croissant dont bénéficie l'aide officielle au développement de la part du public européen que comme moyen d'éradiquer la pauvreté et d'atteindre les OMD, et à la lumière des faits qui réfutent le scepticisme qui s'est exprimé à propos de l'efficacité de l'aide;

N. considérant que les visites sur le terrain effectuées par l’OCDE/CAD à l’occasion des examens par les pairs démontrent généralement que le personnel local peut avoir le sentiment d’être sous-utilisé ou de ne pas être entièrement intégré dans l’équipe locale des bailleurs de fonds;

1.  salue les conclusions générale du rapport de la Cour des comptes et invite la Commission à poursuivre ses efforts afin de renforcer l’efficacité de l’aide;

2.  salue le rapport très détaillé et analytique élaboré par la Cour des comptes européenne, ainsi que l'excellent calendrier prévu pour l'évaluation des résultats du processus de déconcentration;

3.  invite la Commission à garantir que son siège dispose des capacités et des ressources humaines suffisantes pour apporter un soutien adéquat aux délégations par l’intermédiaire de la direction "Qualité des opérations";

4.  note que, d’après le rapport de la Cour, la Commission doit fournir des efforts supplémentaires pour améliorer la manière dont elle évalue la qualité et les résultats de ses interventions; estime que cela conduira à une plus grande responsabilisation pour les interventions financières de l’Union européenne et assurera une meilleure visibilité de ses actions;

5.  engage la Commission à compléter les critères et à renforcer les procédures d'évaluation de la qualité des projets financés, afin d'accroître la qualité de l'aide et de réduire le nombre de projets non performants; observe que l'incidence des dépenses en matière d'aide revêt une importance primordiale pour le Parlement;

6.  s’inquiète qu’entre 2005 et 2008 la composition du personnel des délégations se soit orientée vers des fonctions plus politiques et commerciales et invite la Commission à trouver un bon équilibre entre la gestion de l’aide et les autres fonctions lors de la composition du personnel des délégations;

7.  considère que le taux élevé de renouvellement du personnel au sein des délégations est inacceptable (40 % des membres du personnel de la Commission sont des agents contractuels), étant donné que cela affaiblit la mémoire institutionnelle et nuit à l'efficacité des opérations;

8.  remarque que 6 % des engagements du budget disponible pour 2006 n’ont pas fait l’objet d’un contrat à l'échéance de 2009 ont par conséquent été perdus, en application de la règle D+3; insiste sur la nécessité de réduire ce pourcentage et souhaiterait être tenu informé des pourcentages et des montants correspondants pour les années 2010 et 2011;

9.  invite la Commission et le SEAE à s'occuper plus particulièrement des questions mises en évidence par l'audit, notamment la charge de travail des délégations, le caractère suffisant des ressources humaines dans les différentes délégations et l'équilibre entre le personnel des délégations affecté à la gestion de l'aide et celui qui est affecté aux autres tâches;

10. invite la Commission à étudier la possibilité de promouvoir l'organisation de consultations locales, lorsque cela est possible, dans le cadre des décisions sur les projets d'aide et du contrôle de leur progression;

11. estime que, pour rendre la politique de développement de l’UE plus cohérente et plus efficace, les services de la Commission au sein des délégations de l’UE devraient contribuer à l’élaboration et diriger la mise en œuvre de la politique d’aide au développement; réitère sa demande à la Commission de désigner des personnes de référence, responsables de la cohérence des politiques en faveur du développement (CPD), dans chaque délégation, afin de contrôler l’impact des politiques de l’Union au niveau du pays partenaire;

12. souligne qu’il convient d’envisager de faire appel à des experts locaux et que le personnel des délégations de l’UE devrait s’efforcer de jouer un rôle plus actif dans les sociétés locales, afin de combler les lacunes et de garantir une bonne compréhension de l’environnement local dans lequel il travaille;

13. invite la Commission à proposer et procurer de façon plus systématique une formation juridique et financière pour le personnel local, de façon à optimiser la gestion de l'aide de l'UE et à garantir à moyen terme une bonne gouvernance au niveau des autorités locales;

14. estime que tant le mandat que les compétences du SEAE en matière de coopération et développement ne sont toujours pas clairs, et invite le Conseil et la Commission à prendre les mesures nécessaires pour résoudre la situation; dans ce contexte, observe avec inquiétude que la séparation entre les fonctions politiques et administratives du SEAE et les fonctions de gestion de l’aide de la Commission pourraient constituer une source d’incohérences éventuelles dans la mise en œuvre des principes de la déclaration de Paris;

15. souligne que, conformément à la décision portant création du SEAE, tout le personnel travaillant au sein d'une délégation est placé sous l'autorité du chef de délégation, puisqu'il s'agit du seul moyen de garantir la cohérence de l’action extérieure de l’Union dans un pays donné, conformément au traité de Lisbonne;

16. invite la Commission et le Conseil à continuer à plaider en faveur d’une diminution du nombre de domaines d’intervention, conformément au code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement et au programme pour le changement;

17. estime que les instruments financiers pertinents de l’UE et le Fonds européen de développement (FED) doivent être plus axés sur la pauvreté et plus flexibles en ce qui concerne leur orientation et leur fonctionnement; estime qu’il convient d’encourager une plus grande responsabilité, une plus grande transparence, ainsi qu’un meilleur rendement en termes de réalisation de résultats précis;

18. attend de la Commission qu'elle prenne toutes les mesures nécessaires pour surmonter les faiblesses affectant les systèmes de contrôle et de surveillance, en particulier au niveau des délégations, comme l'a observé la Cour; demande à la Commission d’informer, d’ici à la fin de 2012 au plus tard, les commissions compétentes du Parlement des mesures qu’elle a prises;

19. prend acte des critiques formulées par la Cour des comptes(3) en ce qui concerne la relation de travail en matière de gestion de l’aide extérieure entre les services centraux et les délégations de la Commission; demande que ces processus soient analysés et qu’il soit procédé à leur simplification en vue d’une réduction des charges administratives internes, et qu'un rapport soit présenté au Parlement sur les actions engagées à cet effet;

20. encourage la Commission à exiger systématiquement des délégations qu'elles effectuent des visites de contrôle technique et financier au niveau des projets, et qu'elles axent davantage le système d'information interne sur les résultats obtenus par les interventions d'aide;

21. invite la Commission, avec la participation active des délégations, à analyser et définir des moyens de mobiliser les programmes d'aide dans les pays partenaires avec la participation de la BEI, ainsi que des institutions européennes, nationales et internationales qui financent le développement.

22. invite la Commission à montrer comment la poursuite de la déconcentration des responsabilités financières et des ressources humaines depuis les services centraux de la Commission vers les délégations apporterait une valeur ajoutée en renforçant le dialogue, la coordination et la programmation de l’aide européenne sur le terrain;

23. souligne que ni la Commission ni les États membres ne devraient utiliser la crise économique et financière actuelle pour justifier une approche consistant «à faire plus avec moins de ressources» et qui implique de freiner ou de réduire le personnel dans les agences d’aide bilatérales;

24. souligne l'importance des normes professionnelles les plus élevées pour le personnel affecté à la coopération au développement, tant au niveau de la Commission qu'au sein des délégations de l'UE et des agences d'aide bilatérales;

25. est d'avis que, dans l’intérêt d’une bonne exécution du budget de l’Union, les chefs de délégation devraient pouvoir déléguer la gestion de tâches opérationnelles ainsi que la gestion des dépenses administratives d’une délégation à leurs adjoints et que, si nécessaire, le règlement financier devrait être révisé en ce sens;

26. invite la Commission et les États membres à déployer davantage d’efforts pour améliorer les liens entre les délégations européennes, les agences bilatérales, les gouvernements partenaires et les autres groupes du développement, tels que les groupes de réflexion, les universités, les fondations, les ONG et les autorités infranationales, puisque des liens plus étroits permettront d’optimiser les avantages comparatifs du processus de déconcentration et des différents acteurs dans le contexte national, tout en évitant un dédoublement inutile des efforts déployés;

27. demande de veiller, lors de la déconcentration de la gestion de l'aide extérieure de l'UE de ses services centraux vers ses délégations, à ce que le Parlement conserve ses pouvoirs de contrôle et de surveillance;

28. salue la remarque de la Cour des comptes selon laquelle le rôle du SEAE en matière de protection consulaire devrait être exploré plus avant;

29. charge son président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et au SEAE.

(1) Document n° 10749/05. (2) Document no 12255/11. (3) Voir graphique 1 du rapport spécial n° 1/2011 de la Cour des comptes européenne.

SUGGESTIONS

La commission des affaires étrangères invite la commission du développement, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  se félicite de la conclusion du rapport spécial n° 1/2011(1) de la Cour des comptes, selon laquelle la déconcentration a contribué à l'amélioration des interventions et à une efficacité accrue des procédures de gestion financière;

2.  note que, d’après le rapport de la Cour, la Commission doit fournir des efforts supplémentaires pour améliorer la manière dont elle évalue la qualité et les résultats de ses interventions; estime que cela conduira à une plus grande responsabilisation pour les interventions financières de l’Union européenne et assurera une meilleure visibilité de ses actions;

3.  se rallie à l’avis de la Cour des comptes selon lequel le principal avantage de l’appui budgétaire est qu’il permet un dialogue avec les bénéficiaires locaux sur les grands objectifs; relève qu’il faut exploiter pleinement cette possibilité; souligne que les délégations doivent disposer des ressources et de l’expertise indispensables pour une mise en œuvre efficace de ce dialogue; demande que des mesures supplémentaires soient prises pour renforcer davantage la capacité d’analyse politique et d’élaboration de rapports politiques des délégations;

4.  estime que la réduction du nombre de secteurs d’intervention au niveau national pour chaque donateur de l’Union contribuerait de manière importante à rendre les interventions plus efficaces et plus efficientes pour toutes les parties prenantes et soutient les efforts consentis par la Commission en vue de jouer un rôle accru dans la conduite du processus au niveau national et de parvenir à une programmation conjointe avec les États membres;

5.  regrette qu’aucune évaluation approfondie n’ait été effectuée, dans le cadre de la mise en place du SEAE, afin de déterminer le bon équilibre entre les postes consacrés aux questions politiques, aux questions commerciales et à l’aide au développement au sein des délégations; ces évaluations devraient tenir compte du contexte particulier des pays concernés et viser à assurer la cohérence de l’action extérieure de l’Union;

6.  considère que le taux élevé de renouvellement du personnel au sein des délégations est inacceptable (40 % des membres du personnel de la Commission sont des agents contractuels), étant donné que cela affaiblit la mémoire institutionnelle et nuit à l'efficacité des opérations;

7.  invite la Commission et le SEAE à s'occuper plus particulièrement des questions mises en évidence par l'audit, notamment la charge de travail des délégations, le caractère suffisant des ressources humaines dans les différentes délégations et l'équilibre entre le personnel des délégations affecté à la gestion de l'aide et celui qui est affecté aux autres tâches;

8.  souligne que, conformément à la décision portant création du Service européen pour l'action extérieure, tout le personnel travaillant au sein d'une délégation est placé sous l'autorité du chef de délégation, puisque conformément au traité de Lisbonne, il s'agit du seul moyen de garantir la cohérence de l’action extérieure de l’Union dans un pays donné;

9.  souligne qu’il importe de consacrer plus d’attention à la coopération entre les délégations de l’Union et les ambassades de ses États membres; insiste sur le fait que la coordination et la complémentarité entre ces deux niveaux de représentation sont indispensables à une action extérieure efficace et à une politique étrangère réellement cohérente;

10. est d'avis que, dans l’intérêt d’une bonne exécution du budget de l’Union, les chefs de délégation devraient pouvoir déléguer la gestion de tâches opérationnelles ainsi que la gestion des dépenses administratives d’une délégation à leurs adjoints et que, si nécessaire, le règlement financier devrait être révisé en ce sens;

11. salue la remarque de la Cour des comptes selon laquelle le rôle du SEAE en matière de protection consulaire devrait être exploré plus avant.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

(1) JO C 101 du 1.4.2011, p. 27.

SUGGESTIONS

La commission du contrôle budgétaire invite la commission du développement, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  salue le rapport très détaillé et analytique élaboré par la Cour des comptes européenne, ainsi que l'excellent calendrier prévu pour l'évaluation des résultats de la déconcentration;

2.  prend acte des observations de la Cour des comptes, selon lesquelles la déconcentration a entraîné une accélération du déploiement de l’aide, ainsi que des améliorations dans la qualité et la gestion financière de l’aide; remarque toutefois que le système d’évaluation de la Commission présente toujours des insuffisances; demande à la Commission de concentrer davantage ses efforts pour remédier à ces lacunes et suggère à la Cour de continuer à contrôler annuellement plusieurs délégations afin de vérifier si ces améliorations se poursuivent;

3.  engage la Commission à compléter les critères et à renforcer les procédures d'évaluation de la qualité des projets financés, afin d'accroître la qualité de l'aide et de réduire le nombre de projets non performants; observe que l'incidence des dépenses en matière d'aide revêt une importance primordiale pour le Parlement;

4.  remarque que, en application de la règle D+3, 6 % des engagements du budget disponible pour 2006, qui n’ont pas fait l’objet d’un contrat à l'échéance de 2009 ont été perdus; insiste sur la nécessité de réduire ce pourcentage et souhaiterait être tenu informé des pourcentages et des montants correspondants pour les années 2010 et 2011;

5.  invite la Commission à étudier la possibilité de promouvoir l'organisation de consultations locales, lorsque cela est possible, dans le cadre des décisions sur les projets d'aide et du contrôle de leur progression;

6.  attend de la Commission qu'elle prenne toutes les mesures nécessaires pour surmonter les faiblesses affectant les systèmes de contrôle et de surveillance, en particulier au niveau des délégations, comme l'a observé la Cour; demande à la Commission d’informer, d’ici à la fin de 2012 au plus tard, les commissions compétentes du Parlement des mesures qu’elle a prises;

7.  s'inquiète des problèmes persistants rencontrés avec le personnel contribuant aux politiques d'aide; est d'avis que les questions du roulement élevé du personnel de la DG Développement et coopération – EuropeAid, et du manque de personnel présentant les qualifications appropriées au sein des délégations, devraient être traitées sans délai; se félicite de l'accord conclu le 20 décembre 2011(1) entre la Commission et le SEAE, portant sur la coopération dans les délégations et destiné à garantir une gestion adéquate de l’aide; s’attend à ce que le SEAE informe le Parlement des progrès accomplis et des résultats de ces mesures; appelle la Commission à envisager d'instaurer un contrat particulier pour le personnel local, afin d'offrir de meilleures conditions, de fidéliser le personnel, de mieux tirer profit de l'expérience acquise et d'assurer une formation plus efficace et plus appropriée, ce qui pourrait pallier plusieurs insuffisances constatées par la Cour;

8.  prend acte des critiques formulées par la Cour des comptes(2) en ce qui concerne la division des responsabilités en matière d’aide extérieure entre les services centraux et les délégations de la Commission; demande que ce processus soit analysé et qu’il soit procédé, en faisant rapport au Parlement, à une simplification en vue d’une réduction des charges administratives internes;

9.  encourage la Commission à exiger systématiquement des délégations qu'elles effectuent des visites de contrôle technique et financier au niveau des projets, et qu'elles axent davantage le système d'information interne sur les résultats obtenus par les interventions d'aide;

10. invite la Commission, avec la participation active des délégations, à analyser et définir des moyens de mobiliser les programmes d'aide dans les pays partenaires avec la participation de la BEI, ainsi que des institutions européennes, nationales et internationales qui financent le développement.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

(1) Ares(2011)1392088. (2) Voir graphique 1 du rapport spécial n° 1/2011 de la Cour des comptes européenne.