esityksestä neuvoston asetukseksi Euroopan unionin virallisen lehden sähköisestä julkaisemisesta

(10222/5/2011 – C7-0076/2012 – 2011/0070(APP))

(Erityinen lainsäätämisjärjestys – hyväksyntä)

Euroopan parlamentti, joka

–   ottaa huomioon esityksen neuvoston asetukseksi (10222/5/2011),

–   ottaa huomioon neuvoston Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 352 artiklan mukaisesti esittämän hyväksyntää koskevan pyynnön (C7-0076/2012),

–   ottaa huomioon työjärjestyksen 81 artiklan 1 kohdan,

–   ottaa huomioon oikeudellisten asioiden valiokunnan suosituksen (A7-0087/2012),

1.  antaa hyväksyntänsä esitykselle neuvoston asetukseksi;

2.  muistuttaa neuvostoa, että jos SEUT-sopimuksen 352 artiklan mukainen vaatimus yksimielisyydestä ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa meneillään olevat parlamentaariset menettelyt johtavat muutoksiin esityksen tekstissä, parlamentin hyväksyntää on haettava uudestaan;

3.  kehottaa puhemiestä välittämään parlamentin kannan neuvostolle ja komissiolle sekä kansallisille parlamenteille.

Taustaa

Komissio antoi 4. huhtikuuta 2011 tämän esityksen, jonka tarkoituksena oli parantaa oikeusvarmuutta asettamalla EU:n lainsäädäntö laajemmin saataville ja antamalla kaikille mahdollisuus luottaa Euroopan unionin virallisen lehden sähköiseen versioon virallisena, todistusvoimaisena, ajanmukaisena ja täydellisenä. Ehdotuksen mukaan virallisen lehden sähköinen julkaisu on siis oikeudellisesti pätevä julkaisu. Ainoastaan poikkeuksellisissa ja väliaikaisissa tilanteissa, joissa sähköisessä julkaisemisessa on ennakoimattomia häiriöitä, painettu versio olisi kuitenkin oikeudellisesti todistusvoimainen.

Ehdotetun muutoksen taustalla on Euroopan unionin tuomioistuimen vuonna 2007 antama tuomio(1), jonka mukaan Euroopan unionin virallisen lehden sähköisen version perusteella ei voi vaatia laillisia oikeuksia eikä valvoa velvoitteita.

Ehdotuksessa käsitellään myös teknisiä vaatimuksia, joiden perusteella sähköinen julkaiseminen vastaa oikeudellisesti pätevää julkaisemista, ja määritellään Euroopan unionin julkaisutoimiston (OPOCE) toimivalta tällä alalla.

Ehdotuksen 5 artiklan mukaan asetus tulee voimaan sen hyväksymistä seuraavan neljännen kuukauden ensimmäisenä päivänä.

Oikeusperustan valinta

Komission ehdottama oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 352 artikla, niin sanottu joustolauseke, jossa kehotetaan käyttämään hyväksyntämenettelyä, jonka suhteen parlamentilla on vain kaksi vaihtoehtoa: se voi joko hyväksyä tai hylätä ehdotuksen. Jos hyväksyttävä säädösehdotus edellyttää parlamentin hyväksyntää, kuten tässä tapauksessa, asiasta vastaava valiokunta voi menettelyn saattamiseksi myönteiseen tulokseen esittää parlamentille väliaikaisen mietinnön ehdotuksesta ja siihen sisältyvän päätöslauselmaesityksen, jossa tehdään suosituksia ehdotetun säädöksen muuttamisesta tai täytäntöönpanosta (81 artiklan 3 kohta).

Nykyisen joustolausekkeen edeltäjä, Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 308 artikla, ei sisältänyt vaatimusta parlamentin hyväksynnästä. Siksi tämä ehdotus on ensimmäinen, jossa joustolauseketta käytetään parlamentin myötävaikutuksella.

Komissio ei esitä perusteita joustolausekkeen käytölle ehdotuksessa eikä se tarkastele Lissabonin sopimuksen myötä ilmenneiden uusien oikeusperustojen käyttämistä.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "yhteisön toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö"(2). Virheellisen oikeusperustan valinta voi näin ollen olla peruste kyseisen toimen kumoamiselle.

Tätä asiakirjaa koskevat keskustelut oikeudellisten asioiden valiokunnassa sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnassa ovat siksi keskittyneet asianmukaisen oikeusperustan valintaan.

SEUT-sopimuksen 352 artiklan joustolauseke on viimeinen hätävara oikeusperustaksi, ja sitä voitaisiin käyttää vain siinä tapauksessa että perussopimukset eivät niissä määriteltyjen toimintaperiaatteiden puitteissa anna unionille riittävää toimivaltaa perussopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.

Virallinen lehti perustettiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 191 artiklaan perustuvalla neuvoston päätöksellä vuonna 1958(3), ja siinä käytettiin hyödyksi implisiittisen toimivallan teoriaa, jonka mukaan unioni voi hyväksyä säädöksiä, jotka ovat välttämättömiä sen toiminnalle, jos lainsäädäntömenettelylle ei ole olemassa oikeusperustaa. Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 191 artiklassa todettiin yksinkertaisesti, että unionin lainsäädäntö on julkaistava virallisessa lehdessä, mutta oikeusperustaa ei mainittu. Vuoden 1958 päätös tehtiin siis käyttämällä silloista päätöksentekomenettelyä, jossa neuvosto teki lopullisen päätöksen. 191 artikla vastaa SEUT-sopimuksen 287 ja 297 artiklaa, joissa edellytetään julkaisemista, mutta ei anneta oikeusperustaa. Yksi mahdollinen peruste olisi käyttää vuoden 1958 päätöstä ennakkotapauksena ja hyväksyä komission ehdotus implisiittisen toimivallan teorian mukaisesti, mutta käyttämällä nykyistä päätöksentekomenettelyä eli tavallista lainsäätämisjärjestystä.

Koska implisiittisen toimivallan periaate poikkeaa annetun toimivallan periaatteesta, sitä on arvioitava tiukasti, ja unioni voi siis turvautua annettuun toimivaltaan vain silloin, kun se on välttämätöntä ja kun sillä varmistetaan perussopimuksen määräysten toteuttaminen käytännössä. Implisiittisen kompetenssin ja sitä täydentävän nimenomaisen toimivallan välinen läheinen yhteys on osoitettava objektiivisin todistein, jotka tuomioistuin voi tutkia. Implisiittiseen toimivaltaan liittyvän nimenomaisen toimivallan säätävässä perussopimuksen määräyksessä määritellään päätöksentekoprosessi, jota unionin on noudatettava kyseistä toimivaltaa käyttäessään(4).

OPOCE on toimielinten välinen elin, jonka pääasiallinen tehtävä on julkaista Euroopan unionin virallista lehteä. Sen toiminnasta säädetään Euroopan unionin julkaisutoimiston organisaatiosta ja toiminnasta 26. kesäkuuta 2009 annetulla päätöksellä 2009/496/EY, Euratom(5). Päätös ei kuitenkaan ole säädös, vaan toimielinten välinen sopimus, jossa määritellään virallisen lehden julkaisemista koskevat käytännön yksityiskohdat ja muotoseikat SEUT-sopimuksen 287 ja 297 artiklassa säädettyjen velvoitteiden mukaisesti.

Esittelijä katsoo, että vaikka unionilla on nimenomainen toimivalta julkaista säädökset 287 ja 297 artiklan perusteella, tässä tapauksessa ei ole oikeusperustaa, joka määrittelisi tietyn päätöksentekomenettelyn käytön. Edellä mainittu ennakkotapaus implisiittisestä toimivallasta vuodelta 1958 on myös käynyt tarpeettomaksi yli 50 vuoden kuluessa tapahtuneiden perussopimuksen monien uudelleentarkastelujen ja päätöksentekomenettelyjen muutosten myötä. Koska virallisen lehden julkaiseminen ja siihen liittyvä OPOCE:n toiminta muodostavat tavoitteita, joiden täyttämiseen perussopimukset velvoittavat, joustolausekkeen käyttäminen SEUT-sopimuksen 352 artiklassa on siten asianmukaista.

Kansallisten parlamenttien valvonta

Virallisen lehden sähköinen julkaisu oli yksi Unkarin puheenjohtajakauden ensisijaisista hankkeista vuoden 2011 alkupuoliskolla, koska yleisöllä katsottiin olevan oikeus tutustua unionin lainsäädäntöön. Koska neuvostossa ilmeni kuitenkin varauksia kansallisten parlamenttien valvonnalle, neuvoston virallista pyyntöä parlamentin hyväksynnästä ei lähetetty ennen kuin 13. maaliskuuta 2012.

Saksan perustuslakituomioistuimen vuonna 2009 antamassa päätöksessä(6) Lissabonin sopimuksesta Saksan lainsäätäjien (liittopäivät ja liittoneuvosto) olisi pitänyt ottaa kantaa joustolausekkeen käyttöön, jos käsiteltävänä oleva ehdotus saattaisi laajentaa EU:n toimivaltaa perustamissopimusten ulkopuolelle, ja Saksan edustaja neuvostossa ei voi Saksan puolesta ilmaista virallista hyväksyntäänsä SEUT-sopimuksen 352 artiklaan perustuvasta ehdotuksesta ennen kuin nämä perustuslailliset edellytykset täyttyvät.

Saksan valtuuskunta neuvostossa kirjautti varauksen parlamentaarisesta valvonnasta, joten menettely keskeytettiin, kunnes Saksan sisäiset menettelyt saadaan päätökseen ja varaus poistetaan. Myös Tšekin tasavallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan valtuuskunnat tekivät vastaavat varaukset. Vaikka Saksan ja Tšekin tasavallan varaukset poistettiin vuoden 2011 loppuun mennessä, Yhdistynyt kuningaskunta ei tämän suosituksen tekemisen hetkellä ole vielä poistanut omaansa. Yhdistynyt kuningaskunta on kuitenkin ilmoittanut, että se voi hyväksyä ehdotuksen sisällön kansallisen parlamenttinsa menettelyn tuloksista riippuen, ja tällä välillä Yhdistynyt kuningaskunta on antanut hyväksyntänsä Euroopan parlamentilta pyydettävälle hyväksynnälle.

Hyväksynnän perustelut

Esittelijä katsoo, että neuvoston teksti mahdollistaa kaivatun uudistuksen tekemisen Euroopan unionin virallisen lehden julkaisuun, sillä siinä parannetaan oikeusvarmuutta ja Euroopan unionin lainsäädännön saatavuutta kansalaisten keskuudessa. Tällä hetkellä EU:n lainsäädännöstä käytetään lähes yksinomaan sähköistä versiota. Ei ole hyväksyttävää, että säädösten sähköiset versiot eivät ole oikeudellisesti sitovia, koska tämä tilanne aiheuttaa epävarmuutta EUR-LEX-tietokannassa saatavilla olevien EU:n säädösten täsmällisestä sisällöstä. Lisäksi virallisen lehden paperiversioiden käyttö on aikaa vievää ja kallista, ja siihen turvautuvat vain hyvin harvat käyttäjät. Uudistus siis lisää oikeusvarmuutta ja vähentää kansalaisille ja yrityksille aiheutuvia käyttökustannuksia. EU:n on syytä suhtautua myönteisesti kaikkiin tällaisiin uudistuksiin.

Ehdotetut muutokset ovat luonteeltaan täysin teknisiä eivätkä sisällä toimintalinjojen muutoksia, joihin Euroopan parlamentin olisi toisena lainsäätäjänä otettava kantaa. Täten esitykselle neuvoston asetukseksi olisi annettava hyväksyntä, jotta se voisi tulla voimaan mahdollisimman nopeasti.

(1) Asia C-161/06, Skoma-Lux, tuomio, Kok. 2007 s. I-10841, 48 kohta; (2) Asia 45/86, komissio v. neuvosto (yleiset tullietuudet), tuomio 26.3.1987, Kok. 1987, s. 1439, 5 kohta; asia C-440/05, komissio v. neuvosto, tuomio 23.10.2007, Kok. 2007, s. I-9097; Asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 8.9.2009 (EUVL C 267, 7.11.2009, s. 8). (3) Päätös "Euroopan yhteisöjen virallisen lehden" perustamisesta, EYVL 017, 6.10.1958, s. 390. Tässä on päätöksen koko teksti:            "EUROOPAN YHTEISÖJEN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 191 artiklan, ottaa huomioon parlamentaarisen edustajakokouksen puheenjohtajan, korkean viranomaisen puheenjohtajan, Euroopan talousyhteisön komission puheenjohtajan sekä Euroopan atomienergiayhteisön komission puheenjohtajien tekemät ehdotukset, sekä katsoo, että on suotavaa, että Euroopan talousyhteisöllä, Euroopan hiili- ja teräsyhteisöllä ja Euroopan atomienergiayhteisöllä olisi yhteinen virallinen lehti, ON PÄÄTTÄNYT SEURAAVAA: Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 191 artiklassa tarkoitetuksi yhteisön viralliseksi lehdeksi perustetaan ”Euroopan yhteisöjen virallinen lehti”. Tehty Brysselissä 15 päivänä syyskuuta 1958. Neuvoston puolesta Puheenjohtaja ERHARD" (4) Ks. Lenaerts & Van Nuffel, European Union Law, Third Edition, Sweet & Maxwell 2011, s. 120-121. (5) Euroopan parlamentin, neuvoston, komission, yhteisöjen tuomioistuimen, tilintarkastustuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean 26. kesäkuuta 2009 antama päätös 2009/496/EY, Euratom Euroopan unionin julkaisutoimiston organisaatiosta ja toiminnasta (EUVL L 168, 30.6.2009, s. 41). (6) 30. kesäkuuta 2009 annettu tuomio on saatavilla englanniksi osoitteessa: http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208en.html