RAPPORT sur le Fonds de solidarité de l’Union européenne, mise en œuvre et application
20.12.2012 - (2012/2075(INI))
Commission du développement régional
Rapporteure: Rosa Estaràs Ferragut
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur le Fonds de solidarité de l’Union européenne, mise en œuvre et application
Le Parlement européen,
– vu les articles 175, 212 et 222 du TFUE,
– vu le règlement (CE) nº 2012/2002 du Conseil du 11 novembre 2002 instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne[1],
– vu l’accord interinstitutionnel du 7 novembre 2002 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission relatif au financement du Fonds de solidarité de l’Union européenne complétant l’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire[2],
– vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "L’avenir du Fonds de solidarité de l’Union européenne" (COM(2011)0613),
– vu le rapport de la Commission intitulé "Fonds de solidarité de l’Union européenne – Rapport annuel 2010" (COM(2011)0694),
– vu le rapport de la Commission intitulé "Fonds de solidarité de l’Union européenne – Rapport annuel pour 2008 et rapport sur l’expérience acquise au cours des six années d’application du nouvel instrument" (COM(2009)0193),
– vu sa résolution sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant le Fonds de solidarité de l’Union européenne[3],
– vu l’avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "L’avenir du Fonds de solidarité de l’Union européenne"[4],
– vu le rapport spécial nº 3/2008 de la Cour des comptes intitulé "Le Fonds de solidarité de l’Union européenne: dans quelle mesure son intervention est-elle rapide, efficiente et souple?"[5],
– vu l’article 48 de son règlement,
– vu le rapport de la commission du développement régional (A7-0398/2012),
A. considérant que l’article 222 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que l’Union et ses États membres agiront conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ou l’objet d’une attaque terroriste;
B. considérant que le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) est le principal instrument permettant à l’Union de se montrer solidaire en accordant un soutien financier important aux États membres ou aux régions touchés par des catastrophes majeures;
C. considérant que le FSUE, lorsque son intervention est nécessaire, est largement perçu comme étant l’un des meilleurs instruments parmi ceux dont dispose l’Union européenne en ce qu’il constitue l’expression la plus claire, la plus résolue et la plus importante de la solidarité de l’Union envers ses concitoyens confrontés à une situation difficile;
D. considérant que la proposition législative de 2005 relative à un nouveau règlement du FSUE a bénéficié d’un soutien considérable au sein du Parlement européen, mais qu’elle s’est révélée inacceptable pour la majorité des États membres et qu’elle a donc été retirée par la Commission;
E. considérant que la crise actuelle oblige les États membres et l’UE à ne pas s’exposer à des dépassements de dépenses;
F. considérant qu’il ressort d’une série de rapports que le règlement actuel relatif au FSUE[6] doit faire l’objet de modifications, visant essentiellement à assouplir son fonctionnement et à le rendre plus opérationnel, tout en respectant le principe de subsidiarité;
Mise en œuvre du FSUE
1. souligne l'importance du FSUE en tant qu'instrument principal permettant à l'Union européenne de réagir face à une catastrophe majeure survenant sur un territoire de l'Union ou dans des pays négociant leur adhésion à l'Union;
2. souligne que, malgré la bonne perception de cet instrument par les citoyens, son fonctionnement doit être amélioré, en l’assouplissant, en le simplifiant et en lui conférant une plus grande visibilité afin de renforcer la crédibilité de l’Union européenne auprès de ses concitoyens;
3. souligne l’importance de l’aide octroyée aux États membres par le FSUE pour soulager la charge pesant sur les finances publiques lorsqu’elles doivent faire face aux urgences découlant d’une catastrophe majeure qui, bien souvent, les dépasse;
4. estime que la durée actuelle de mobilisation du Fonds est intolérablement longue et exprime le besoin d’optimiser et d’accélérer les procédures administratives nécessaires à sa mobilisation, laquelle requiert l’intervention de trois institutions européennes pour être approuvée, ce qui retarde et prolonge de manière excessive le délai nécessaire pour aider les États membres touchés par une catastrophe et ce qui réduit les résultats escomptés;
5. souligne que la majorité des demandes (63 %) ont été présentées au titre de la catégorie exceptionnelle "catastrophe régionale" et que 66 % d’entre elles ont été rejetées après avoir fait l’objet d’une évaluation par la Commission;
6. considère que, dans le cas de catastrophes dites "à évolution lente", les dispositions actuelles du règlement en question posent des difficultés d'ordre juridique et pratique pour sa mobilisation, et demande dès lors que la Commission envisage de faire preuve d'une plus grande souplesse à l'égard du délai fixé pour la présentation des demandes, afin de veiller à que les dommages causés puissent également être couverts par le FSUE;
Recommandations pour améliorer le FSUE
7. se réjouit de la décision de la Commission concernant la nécessité de réviser le règlement actuel relatif au FSUE, afin d’en améliorer le fonctionnement et l’opérabilité; partage l’avis de la Commission selon lequel, dans le contexte de la crise économique actuelle, la proposition de modification réglementaire ne doit entraîner aucune charge financière additionnelle, ni pour le budget de l'Union ni pour celui des États membres;
8. rappelle qu’il faut maintenir l’application du principe en vertu duquel l’auteur des dommages est le payeur, pour que l’utilisation du FSUE ne puisse permettre aux auteurs d’une catastrophe de se soustraire à leurs responsabilités;
9. estime que l’opposition d’un certain nombre d’États membres, craignant que des changements importants dans la base juridique de cet instrument n’entraînent des dépenses économiques majeures, est injustifiée et limite l’adaptation du règlement de 2002[7] à certains éclaircissements et à une tentative d’améliorer son fonctionnement; rappelle que, malheureusement, depuis sa création, les catastrophes survenues dans les régions de l’Union européenne ont considérablement augmenté en ce qui concerne leur nombre, leur nature, leur gravité et leur intensité;
10. se félicite cependant que la simple introduction de certaines modifications à la réglementation en vigueur débouche sur des améliorations significatives de son fonctionnement, maintenant ainsi sa raison d’être et son caractère, consistant essentiellement à disposer d’un instrument simple et efficace qui permet d’aider rapidement les citoyens touchés par un phénomène altérant profondément leur mode de vie et leur bien-être;
11. se demande si une définition plus claire et précise du concept de "catastrophe" ne pourrait pas contribuer à endiguer le scepticisme de nombreux États membres parmi ceux opposés à une réforme en profondeur de cet instrument de l'Union;
Réduction du délai nécessaire à l’octroi de l’aide
12. insiste sur l'urgence et le besoin de simplifier les procédures administratives nécessaires à l'intervention de cet instrument de l'Union, de telle sorte à permettre la réduction du délai entre le moment où la catastrophe se produit et celui où l'État membre ou la région concernés reçoit l'aide, ce délai s'étalant parfois sur plus d'un an; rappelle cependant que cet instrument n'a pas été créé pour fournir une réponse rapide mais pour refinancer des opérations d'urgence initialement prises en charge par les autorités publiques du pays affecté;
13. accueille favorablement la proposition de la Commission de contribuer à la simplification des procédures à l'échelon européen afin de réduire les retards; souligne que les États membres devraient eux aussi faire le point sur leurs procédures administratives et identifier et éliminer les éventuels goulets d'étranglement qui pourraient faire obstacle à une mobilisation plus rapide de l'assistance aux régions touchées;
14. demande aux États membres de coopérer étroitement avec les autorités locales et régionales à toutes les étapes de la mise en œuvre afin d'assurer que l'aide de l'Union soit visible et effective sur le terrain et de promouvoir des solutions durables;
15. estime intéressante et opportune la proposition de la Commission relative à la fusion des décisions de subvention et des accords d'exécution entre la Commission et les États membres, une fois que le Parlement et le Conseil ont dégagé les ressources financières nécessaires, permettant ainsi un gain de temps et, dès lors, une réponse plus rapide;
16. considère qu’eu égard à l’incertitude et à l’imprévisibilité du nombre et de la gravité des catastrophes potentielles, le FSUE doit, comme c’est le cas actuellement, rester indépendant du budget de l'Union et intervenir lorsque ces catastrophes se produisent;
17. partage l'idée selon laquelle l'introduction de la possibilité d'effectuer des paiements anticipés dès que l'État touché en fait la demande est également une manière envisageable d'accélérer le processus d'octroi de l'aide aux pays touchés par des catastrophes majeures et contribuerait à améliorer l'efficacité du FSUE; estime que si ces paiements sont décrétés, ils devraient représenter un pourcentage fixe du total de l’aide susceptible d’être allouée, et en cas de rejet de la demande, être réinjectés dans le budget de l'Union;
Plus grande clarté dans le domaine de l’application et définitions
18. demande à la Commission de définir clairement le champ d’application et la couverture du Fonds, en éliminant toute incertitude juridique éventuelle liée à sa portée et en évitant également la présentation de demandes par les États membres qui, même s’ils savent qu’elles seront rejetées, ressentent les pressions exercées par leurs concitoyens;
19. pense que si une catastrophe entraîne des "effets de cascade", les dommages "collatéraux" doivent être couverts par le Fonds lorsqu’ils affectent de manière substantielle la structure socio-économique d’une région;
20. met en exergue le besoin de clarifier l’éligibilité des catastrophes se produisant à l’échelle régionale, en instaurant un critère objectif permettant de les assimiler aux autres catastrophes et en éliminant, à l’intention des pays demandeurs, toute possibilité d’interprétation spéculative et toute incertitude relative à leur éventuelle recevabilité;
21. considère que le critère basé sur le seuil de revenus pourrait être adopté comme critère général de base pour tous types de catastrophes; souligne, au cas où il serait établi comme indicateur pour déterminer l’éligibilité d’une catastrophe de dimension régionale, qu’il faudrait l’adapter pour l’aligner aux niveaux du PIB régional du dernier exercice pour lequel les chiffres officiels sont disponibles, en lui appliquant un facteur de correction prédéfini, tenant compte des pertes non quantifiables en termes de revenus ainsi que des effets directs et indirects qui accompagnent généralement une catastrophe régionale et sont souvent très supérieurs à ceux comptabilisés en termes de revenus;
22. estime que l’avis selon lequel le seuil de dommages de 1,5 % du PIB régional au niveau NUTS 2[8] proposé pour définir l’éligibilité d’une catastrophe de type régional éclaircirait les attentes relatives à la recevabilité ou non d’une demande potentielle d’intervention du Fonds, mais souligne que, le résultat étant pratiquement le même que celui obtenu par le biais des critères actuels pour les catastrophes régionales, la quasi-totalité de celles qui se produisent à l’échelle régionale resteront irrecevables; répète dès lors qu’un seuil si élevé ne fournira pas la réponse attendue par les citoyens et que, par conséquent, on n’évitera pas la frustration des victimes d’une catastrophe qui, au contraire, continueront à reprocher à l’Union son attitude, à savoir son manque de sensibilité face à ses concitoyens;
23. rappelle que la prévention des catastrophes joue un rôle essentiel au sein des politiques de l'Union et constitue la manière la moins chère de réduire la vulnérabilité envers les catastrophes; souligne que les régions de l'Union devraient faire un usage cohérent des différentes sources de financement consacrées à la prévention durable des catastrophes;
24. souligne qu’il faut clairement considérer la sécheresse comme un champ d’application thématique éligible au FSUE, visant à pallier les effets socio-économiques et environnementaux de ces épisodes conformément aux dispositions de la directive-cadre sur l’eau, en gardant toujours à l’esprit qu’il s’agit d’un problème structurel durable qui peut difficilement respecter les délais d’enregistrement fixés, et entraînant de graves répercussions sur le développement socio-économique des régions touchées; insiste dès lors pour que, lors de sécheresses graves ou autres catastrophes à évolution lente, les dispositions spécifiques soient introduites en fixant la date de la première action des pouvoirs publics pour lutter contre le phénomène, permettant ainsi une réponse rapide et juridiquement claire;
25. prie instamment la Commission d’étudier et d’adapter les critères pour que le FSUE puisse réagir face aux catastrophes naturelles à caractère méditerranéen, lesquelles ont été à l’origine, au cours des dernières années et partiellement à cause du changement climatique, des catastrophes naturelles les plus graves survenues dans l’Union;
26. rappelle que le FSUE ne couvre pas tous les dommages résultant d'une catastrophe naturelle et que, par conséquent, les dommages couverts par cet instrument doivent être dûment définis dans une future proposition de règlement;
27. souligne qu’au regard des instruments actuels, il est très difficile de fournir, à l’échelle européenne, une réponse appropriée aux crises majeures d’origine non naturelle, comme il ressort des cas d’accidents industriels ou des crises majeures de santé publique, et qu’il est nécessaire, si cela se reproduit, que l’Union dispose d’instruments adéquats pour être en mesure de fournir une réponse adaptée;
28. rappelle la complémentarité nécessaire entre le FSUE et d'autres instruments de financement, tels que les fonds structurels, dans la réponse apportée à des situations de catastrophes naturelles, qui doit tirer parti de la création de synergies avec de tels mécanismes et avec des programmes connexes;
29. souligne qu’au titre du prochain cadre financier 2014-2020, les régions devraient bénéficier d’une marge suffisante et redistribuer les ressources qui leur seront attribuées afin de pouvoir augmenter, si elles le jugent nécessaire et opportun, les ressources disponibles en cas de catastrophe et demande à la Commission de revoir en temps utile le règlement en vigueur pour la nouvelle période financière;
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30. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux parlements nationaux.
- [1] JO L 311 du 14.11.2002, p. 3.
- [2] JO C 283 du 20.11.2002, p. 1.
- [3] JO C 297E du 7.12.2006, p. 331.
- [4] JO C 181 du 21.6.2012, p. 52.
- [5] JO C 153 du 18.6.2008, p. 1.
- [6] Rapport spécial No 3/2008 de la Cour des Comptes; rapport de la Commission intitulé "Fonds de solidarité de l’Union européenne – Rapport annuel 2010", COM(2011) 694 final, du 31.10.2011; rapport de la Commission intitulé "Fonds de solidarité de l’Union européenne – Rapport annuel pour 2008 et rapport sur l’expérience acquise au cours des six années d’application du nouvel instrument", COM/2009/0193 final, du 23.4.2009; avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée "L’avenir du Fonds de solidarité de l’Union européenne", COM(2011) 613 final, ECO/319, du 28.3.2012.
- [7] JO L 311 du 14.11.2002, p. 3.
- [8] Nomenclature des unités territoriales statistiques d'Eurostat, niveau régional 2: régions de base pour l'application des politiques régionales.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Le Fonds de solidarité: dix ans de succès pour l’application du principe de solidarité dans l’UE
Après les inondations dévastatrices survenues en 2002 en Europe centrale, l’Union, dépourvue d’outil lui permettant de répondre à la population touchée et d’aider l’État membre concerné par une catastrophe, a créé un nouvel instrument: le Fonds de solidarité de l’Union européenne.
Depuis lors, le règlement conçu en son temps n’a pas subi la moindre modification visant à l’adapter aux nouveaux besoins et à corriger certaines lacunes observées dans son fonctionnement en dix ans d’existence.
Depuis sa création, et jusqu’en septembre 2012, le Fonds a fourni des aides financières pour remédier aux dommages causés par 49 catastrophes, essentiellement des inondations et des incendies.
Au cours des dernières années, la Commission a reçu un nombre croissant de demandes, situation découlant d’une part de l’augmentation du nombre de catastrophes et, de l’autre, de la réglementation en vigueur dont le manque de clarté empêche d’éliminer les incertitudes quant à l’éventuelle couverture et recevabilité des demandes liées à des catastrophes et présentées au titre des normes exceptionnelles pour celles dites "catastrophes régionales hors du commun."
La formulation actuelle du règlement pour ce type de catastrophe est ambiguë, ce qui engendre de faux espoirs dans le chef des citoyens des États membres demandeurs, qui bien souvent, présentent leurs demandes sous la pression tant de leurs concitoyens que de leurs rivaux politiques, qui exigent des mesures et des réponses de la part de l’Union et de leurs autorités nationales.
D’où la nécessité fondamentale de réviser le règlement en vigueur de telle sorte que sa mise en œuvre coïncide avec le nouveau cadre financier 2014-2020.
Malgré les lacunes de fonctionnement observées au cours de ces années, le Fonds de solidarité s’est révélé comme l’un des instruments de l'Union les plus efficaces et les plus appréciés, puisqu’il est l’un des rares permettant à l’Union de se montrer solidaire et proche de ses concitoyens. En dépit du soutien considérable apporté par le Parlement européen en 2005 aux propositions de la Commission européenne visant à une révision approfondie du règlement en vigueur, un grand nombre de délégations au sein du Conseil n’y étaient pas favorables et le projet de révision a dû être abandonné. La proposition législative a été retirée et classée jusqu’à aujourd’hui.
Les changements dans la situation économique de l’Union et de la plupart des États membres ont amené la Commission, dans une nouvelle tentative de réadaptation de cet instrument à la réalité actuelle, à faire preuve de modération dans ses ambitions, en proposant uniquement des changements de procédure qui, sans entraîner de coûts supplémentaires, sont en mesure d’améliorer le fonctionnement du Fonds. L’objectif de cette nouvelle proposition de réforme consiste à simplifier les procédures et à conférer plus de clarté, de précision et de transparence aux définitions.
Nécessité d’apporter des modifications mineures visant à améliorer le fonctionnement et la qualité du FSUE
Le climat politique actuel, caractérisé par la situation budgétaire difficile de nombreux États membres, incite ces derniers à rejeter une proposition similaire à celle de 2005. La plupart des États membres ont clairement fait savoir qu’ils n’admettraient aucun changement substantiel, ni dans la base juridique ni dans le fonctionnement du Fonds de solidarité.
Par conséquent, la Commission a complètement abandonné l’idée de ressortir la proposition de 2005 et présente ses idées avec ténacité mais modération. Cependant, il est généralement admis que le Fonds de solidarité doit néanmoins gagner en efficacité.
La série de consultations réalisées par la Commission au cours de ces dernières années et le rapport 2008 de la Cour des comptes européenne sur le fonctionnement font clairement ressortir que, si dans le cas de catastrophes majeures, le Fonds fonctionne de manière satisfaisante, ce n’est pas le cas en ce qui concerne les catastrophes dites "mineures", qui relèvent de l’exception régionale. La Cour conclut que la définition de "catastrophe régionale" comporte une ambiguïté, ce qui entraîne des problèmes liés à la présentation des demandes qui, la plupart du temps, sont rejetées.
La Cour critique également avec fermeté la lenteur d’intervention de cet instrument de solidarité.
Afin de pallier ces lacunes, la Commission européenne a présenté la communication qui nous occupe pour remédier aux problèmes précités. Dans sa communication sur l’avenir du Fonds de solidarité d’octobre 2011, la Commission présente son idée pour améliorer le Fonds, en se limitant à certaines modifications du règlement en vigueur, qui par ailleurs, conserve sa raison d’être et son caractère. Elle ne change ni son affectation financière ni son champ d’application, ce qui avait motivé le refus de la proposition précédente par le Conseil.
La Commission a l’intention, si ses idées sont favorablement accueillies, de préparer une nouvelle proposition réglementaire conformément aux décisions, qui devrait entrer en vigueur à partir de 2014, conjointement aux autres propositions législatives en cours d’élaboration. En tenant compte de toutes ces limitations, la rapporteure est totalement convaincue de l’utilité et du savoir-faire de cet instrument de l'Union. Il permet non seulement de proposer une aide pour les opérations d’urgence liées aux victimes de catastrophes et de soulager la charge financière que les États membres doivent supporter lorsqu’elles se produisent, mais également d’exprimer la solidarité de l’ensemble de l’Union envers ses concitoyens confrontés à une situation difficile. La rapporteure rejoint la Commission en ce qui concerne la nécessité d’améliorer son efficacité, en réduisant le temps qui s’écoule entre l’apparition de la catastrophe et l’octroi de l’aide. La lenteur, la complexité et la lourdeur des procédures administratives pourraient être contournées par des modifications mineures qui n’altéreraient en rien l’essence même du règlement actuel de l'Union.
La rapporteure constate que la plupart des problèmes sont liés aux demandes relevant de l’exception régionale, et considère qu’il convient de définir clairement l’accès au Fonds lorsque survient une catastrophe dite "mineure."
Elle estime également qu’en ce qui concerne les catastrophes à évolution lente, surtout fréquentes dans les zones les plus septentrionales de l’Union, même si elles constituent un problème structurel et durable, il est difficile de respecter les délais d’enregistrement établis dans le règlement et que ce point devrait également faire l’objet d’une modification.
La rapporteure recommande et soutient qu’il est utile de définir de manière claire et précise le concept de "catastrophe", d’établir un critère général d’évaluation de la gravité des dommages, et de fixer des seuils adaptés au niveau territorial approprié, pour aider tant les États membres que les citoyens à éliminer les incertitudes et les opinions négatives à l’égard de l’Union européenne puisqu’ils considèrent qu’elle n’offre pas de réponse adaptée à leurs problèmes.
La rapporteure est également favorable à la réduction de la bureaucratie nécessaire à l’intervention du Fonds. Elle considère que l’octroi de paiements anticipés serait très utile et adapté, et que la fusion des procédures et décisions contribuerait à accélérer la procédure actuelle de manière significative.
Elle estime que cet instrument doit rester indépendant du budget de l'Union, étant donné l’impossibilité de savoir préalablement dans quelle mesure il sera utilisé tout au long de l’année. En outre, cette idée serait conforme à la position générale du Parlement selon laquelle les instruments qui doivent servir à résoudre des crises exceptionnelles et imprévues doivent demeurer des instruments extrabudgétaires.
Comme elle l’a signalé, la rapporteure soutient le besoin de clarifier les critères d’accès, notamment dans le domaine des catastrophes régionales mais elle estime que, si le critère basé sur le PIB régional constitue un bon indicateur, le seuil établi est encore trop élevé pour répondre aux catastrophes toujours plus fréquentes et graves se produisant dans les régions européennes. Elle est d’avis qu’il faudrait introduire une certaine souplesse, par exemple sous la forme d’un correcteur fixe, tenant compte des dommages non mesurables en termes de revenus, tels que les dommages d’ordre paysager, récréatif, environnemental, etc., et qui ont des répercussions importantes sur le mode de vie et les conditions socio-économiques des régions touchées.
La rapporteure considère que le Fonds doit pouvoir intervenir en cas de circonstances exceptionnelles même si la catastrophe n’atteint pas le seuil d’éligibilité. Elle se félicite de l’initiative de la Commission tout en étant consciente qu’au regard des instruments actuellement disponibles, il est très difficile de répondre de manière adéquate aux crises majeures d’origine non naturelle.
RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
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Date de l’adoption |
27.11.2012 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
36 0 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
François Alfonsi, Luís Paulo Alves, Victor Boştinaru, John Bufton, Salvatore Caronna, Nikos Chrysogelos, Francesco De Angelis, Tamás Deutsch, Rosa Estaràs Ferragut, Danuta Maria Hübner, María Irigoyen Pérez, Seán Kelly, Mojca Kleva Kekuš, Constanze Angela Krehl, Petru Constantin Luhan, Ramona Nicole Mănescu, Iosif Matula, Erminia Mazzoni, Jens Nilsson, Jan Olbrycht, Younous Omarjee, Tomasz Piotr Poręba, Ewald Stadler, Georgios Stavrakakis, Nuno Teixeira, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Kerstin Westphal, Hermann Winkler |
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Jan Březina, Andrea Cozzolino, Ivars Godmanis, Karin Kadenbach, Lena Kolarska-Bobińska, Heide Rühle, Vilja Savisaar-Toomast, Elisabeth Schroedter |
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