Postup : 2013/2077(INI)
Průběh na zasedání
Stadia projednávání dokumentu : A7-0056/2014

Předložené texty :

A7-0056/2014

Rozpravy :

PV 03/02/2014 - 14
CRE 03/02/2014 - 14

Hlasování :

PV 04/02/2014 - 6.15

Přijaté texty :

P7_TA(2014)0061

ZPRÁVA     
PDF 220kWORD 152k
28. ledna 2014
PE 514.600v02-00 A7-0056/2014

o účelnosti právních předpisů EU a subsidiaritě a proporcionalitě – 19. zpráva o zdokonalení tvorby právních předpisů za rok 2011

(2013/2077(INI))

Výbor pro právní záležitosti

Zpravodaj: Sajjad Karim

ERRATA/ADDENDA
POZM. NÁVRHY
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
 VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ
 STANOVISKO Výboru pro ústavní záležitosti
 VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o účelnosti právních předpisů EU a subsidiaritě a proporcionalitě – 19. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2011

(2013/2077(INI))

Evropský parlament,

–   s ohledem na interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů(1),

–   s ohledem na protokol č. 2 ke Smlouvě o fungování Evropské unie o používání zásad subsidiarity a proporcionality, zejména na jeho články 4, 6 a 7,

–   s ohledem na praktická opatření pro provádění ustanovení čl. 294 odst. 4 SFEU v případě dohod v prvním čtení schválená dne 22. července 2011 příslušnými útvary Evropského parlamentu a Rady,

–   s ohledem na své usnesení ze dne 13. září 2012 o 18. zprávě o zlepšení právních předpisů – používání zásad subsidiarity a proporcionality (2010)(2),

–   s ohledem na své usnesení ze dne 14. září 2011 o zlepšování právní úpravy, subsidiaritě a proporcionalitě a inteligentní regulaci(3),

–   s ohledem na své usnesení ze dne 8. června 2011 o zajištění nezávislých posouzení dopadu(4),

–   s ohledem na zprávu Komise o subsidiaritě a proporcionalitě (19. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2011) (COM(2012)0373),

–   s ohledem na sdělení Komise o účelnosti právních předpisů EU (COM(2012)0746) a (COM(2013)0685),

–   s ohledem na sdělení Komise nazvané „Inteligentní regulace – reakce na potřeby malých a středních podniků (COM(2013)0122),

–   s ohledem na pracovní dokument útvarů Komise o sledování inteligentní regulace pro malé a střední podniky a konzultacích k ní (SWD(2013)0060),

–   s ohledem na sdělení Komise o inteligentní regulaci v Evropské unii (COM(2010)0543),

–   s ohledem na závěry Rady o inteligentní regulaci ze dne 30. května 2013,

–   s ohledem na zprávu ze dne 15. listopadu 2011, kterou vypracovala skupina nezávislých zúčastněných stran na vysoké úrovni pro oblast administrativní zátěže, s názvem „Evropa může být úspěšnější: Zpráva o osvědčených postupech členských států umožňujících dosáhnout při provádění právních předpisů EU minimální administrativní zátěže“,

–   s ohledem na stanovisko Výboru regionů ze dne 30. května 2013(5),

–   s ohledem na článek 48 jednacího řádu,

–   s ohledem na zprávu Výboru pro právní záležitosti a stanovisko Výboru pro ústavní záležitosti (A7-0056/2014),

A. vzhledem k tomu, že agenda inteligentní regulace představuje pokus upevnit úsilí, pokud jde o zdokonalení tvorby právních předpisů, zjednodušení práva EU a snížení administrativní zátěže, a vydat se na cestu směrem k dobré správě věcí veřejných vycházející z tvorby politiky založené na důkazech, v níž hrají zásadní roli posouzení dopadů a kontroly ex post;

B.  vzhledem k tomu, že vnitrostátní parlamenty by měly být zapojeny do hodnocení nových právních předpisů ex post, což by ve výsledku pomohlo Komisi s jejími zprávami a obecně by to zlepšilo posuzování evropských otázek vnitrostátními parlamenty;

C. vzhledem k tomu, že interinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů z roku 2003 již nevyhovuje stávajícímu legislativnímu prostředí vytvořenému Lisabonskou smlouvou, a to nejen vzhledem k nesystematickému přístupu orgánů EU při přijímání společných politických prohlášení o informativních dokumentech a praktických opatření pro provádění ustanovení článku 294 SFEU na úrovni sekretariátů;

Obecné poznámky

1.  zdůrazňuje, že právní předpisy navržené a přijaté na evropské úrovni by měly být jednoduché, efektivní a účinné, měly by poskytovat jasnou přidanou hodnotu, být snadno srozumitelné a přístupné ve všech úředních jazycích členských států a měly by přinášet plné výhody při minimálních nákladech; uznává, že hospodářská krize zvýšila tlak na zdroje vnitrostátních správních orgánů, a je přesvědčen, že závazek vytvářet jasné a snadno proveditelné právní předpisy by pomohl částečně zmírnit zátěž na vnitrostátní správu a na soukromé osoby, které musí tyto právní předpisy dodržovat; zdůrazňuje, že evropské orgány jsou odpovědné za to, aby právní předpisy byly jasné a snadno srozumitelné a aby na občany nebo podniky nekladly zbytečnou administrativní zátěž;

2.  zdůrazňuje, že evropské orgány musí při tvorbě právních předpisů dodržovat zásady subsidiarity a proporcionality;

3.  připomíná svá dřívější vyjádření, že Výbor pro posuzování dopadů a vnitrostátní parlamenty se často domnívaly, že tyto zásady nejsou v posouzeních dopadů vypracovaných Komisí dostatečně řešeny; vyjadřuje opětovné zklamání nad tím, že tato kritika se opakuje i tento rok;

4.  domnívá se, že zdokonalení tvorby právních předpisů by mělo probíhat v duchu víceúrovňové správy věcí veřejných, tzn. prostřednictvím koordinovaného působení EU, vnitrostátních institucí a místních a regionálních orgánů;

5.  znovu vyzývá k opětovnému projednání interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů z roku 2003 s cílem zohlednit nové legislativní prostředí vytvořené Lisabonskou smlouvou, upevnit stávající osvědčené postupy a aktualizovat tuto dohodu v souladu s agendou „zdokonalení tvorby právních předpisů“; doporučuje, aby jakákoli nová dohoda byla přijata na základě článku 295 SFEU a aby měla závazný charakter;

6.  naléhavě žádá Komisi a Radu, aby společně s Evropským parlamentem zahájily jednání o kritériích pro náležité uplatňování článků 290 a 291 SFEU; domnívá se, že toho lze dosáhnout v rámci revize interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů, která by tudíž měla mimo jiné tato kritéria zahrnovat;

7.  domnívá se, že škála různých názvů použitých pro systémy, které Komisi slouží k hodnocení přijatých zákonů a zajištění snížení zátěže, je matoucí a zbytečně složitá; doporučuje v rámci „zdokonalení tvorby právních předpisů“ přijmout jediný název, a znovu opakuje svou výzvu, aby za tento úkol nesl odpovědnost jeden z komisařů;

8.  vyzývá Komisi, aby prohloubila přezkum uplatňování zásady proporcionality, zejména s ohledem na použití článků 290 a 291 SFEU o aktech v přenesené pravomoci a prováděcích aktech;

9.  domnívá se, že v souvislosti s větší demokratickou legitimitou by měla být věnována zvláštní pozornost systému včasného varování;

Mechanismus subsidiarity pro vnitrostátní parlamenty

10. poukazuje na to, že hospodářská a finanční krize sice vyžaduje lepší koordinaci politik a posílení pravomocí Unie v řadě oblastí, nicméně stejně nezbytné je zachovat jasnou představu o rozdělení pravomocí v systému víceúrovňové správy Evropské unie a v návaznosti na transparentní diskusi přijímat rozhodnutí transparentně na nejvhodnější úrovni, a omezovat tak byrokracii;

11. zdůrazňuje, že evropské orgány musí dodržovat zásady subsidiarity a proporcionality zakotvené v článku 5 Smlouvy o Evropské unii a v protokolu č. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, které jsou obecné povahy a jsou pro instituce při výkonu pravomocí Unie závazné, s tou výjimkou, že zásada subsidiarity se neuplatňuje v těch oblastech, jež spadají do výlučné pravomoci Unie;

12. doporučuje zvážit, zda by bylo vhodné stanovit na úrovni EU přiměřená kritéria, podle nichž by se posuzovalo dodržování zásad subsidiarity a proporcionality;

13. konstatuje, že protokol č. 2 nabízí vnitrostátním parlamentům formální možnost poskytovat zákonodárcům EU poradenství o tom, zda návrhy právních předpisů nesplňují zásadu subsidiarity, neboť jejich cílů může být z důvodu jejich rozsahu nebo účinků lépe dosaženo na úrovni Unie než na úrovni členských států;

14. poukazuje na rozhodující význam posuzování dopadu právních předpisů jakožto nástroje na podporu rozhodování v legislativním procesu, a zdůrazňuje, že je zapotřebí v tomto rámci náležitě zvažovat problémy týkající se zásad subsidiarity a proporcionality;

15. vítá užší účast vnitrostátních parlamentů v rámci evropského legislativního procesu a bere na vědomí, že parlamenty členských států projevují stále větší zájem o to, aby orgány Unie tyto zásady řádně uplatňovaly; dokladem toho je skutečnost, že v roce 2011 Evropský parlament obdržel 77 odůvodněných stanovisek s tvrzením, že návrh legislativního aktu není v souladu se zásadou subsidiarity, a 523 dalších příspěvků týkajících se přínosu návrhu právního předpisu, přičemž v roce 2010 tento počet činil 41 a 299; vyjadřuje svou ochotu pokračovat ve spolupráci a meziparlamentním dialogu s vnitrostátními parlamenty a posilovat je;

16. rozhodně zdůrazňuje význam parlamentní kontroly jak ze strany Evropského parlamentu, tak ze strany vnitrostátních parlamentů; doporučuje, aby se vnitrostátním parlamentům dostalo zásadní pomoci, která by jim umožnila provádět úkoly v oblasti kontroly; navrhuje, aby vnitrostátní parlamenty obdržely pokyny, které jim pomohou při posuzování souladu se zásadou subsidiarity;

17. zdůrazňuje, že Soudní dvůr je v souladu s článkem 263 SFEU oprávněn přezkoumávat legalitu legislativních aktů, pokud jde o dodržení zásady subsidiarity, a že tato zásada představuje politický směr pro výkon pravomocí na úrovni Unie;

18. na druhou stranu poukazuje na to, že Soudní dvůr má na základě smluv pravomoc rozhodovat o žalobách ve věcech „porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění“ a že podle Smlouvy o Evropské unii k nim patří i zásada subsidiarity a proporcionality; konstatuje, že soudní přezkum platnosti aktů Unie se tedy vztahuje i na dodržování těchto zásad;

19. zdůrazňuje, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 12. května 2011 ve věci c-176/09 (Lucembursko v. Evropský parlament a Rada uvádí, že zásada proporcionality „vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením práva Unie byly způsobilé k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné“, a že „v oblastech, v nichž má zákonodárce Unie širokou zákonodárnou pravomoc,“ lze legitimitu opatření přijatého za těchto okolností napadnout, pouze pokud je toto opatření zjevně nepřiměřené ve vztahu k cíli, jejž příslušné orgány zamýšlí sledovat, třebaže evropský zákonodárce musí přesto „založit svoji volbu na objektivních kritériích“ a při posuzování omezení spojených s jednotlivými opatřeními, jež připadají v úvahu, musí „přezkoumat, zda cíle sledované zvoleným opatřením mohou odůvodnit i značné negativní hospodářské důsledky pro určité hospodářské subjekty“;

20. poznamenává, že podle Smluv zásada subsidiarity povoluje činnost Unie v oblastech, které nespadají do výhradní pravomoci Unie „pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální ani místní, ale spíše jich z důvodu jejího rozsahu či účinků může být lépe dosaženo na úrovni Unie“, zatímco podle zásady proporcionality nesmí podstata a forma činnosti Unie překročit míru, která je nutná k dosažení cílů zakotvených ve Smlouvách; poukazuje na to, že zásady subsidiarity a proporcionality jsou úzce propojeny, ale jsou rozdílné: zatímco zásada subsidiarity se týká vhodnosti činnosti Unie v odvětvích, která nespadají do výhradní pravomoci Unie, zásada proporcionality se týká přiměřenosti mezi prostředky a cíli stanovenými zákonodárcem a je obecným pravidlem, jímž se řídí výkon pravomocí Unie; konstatuje, že po zvážení subsidiarity týkající se návrhu legislativního aktu musí logicky následovat zvážení proporcionality, neboť ověření subsidiarity by nebylo dostatečně účinné, pokud by zároveň nebylo provedeno ověření proporcionality;

21. konstatuje, že v roce 2011 obdržela Komise pouze velmi nízký počet parlamentních otázek, které se týkaly dodržování zásad subsidiarity a proporcionality (32 z více než 12 000);

22. zdůrazňuje skutečnost, že v roce 2011 obdržela Komise 64 odůvodněných stanovisek ve smyslu protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality, což je v porovnání s rokem 2010 značný nárůst; konstatuje však, že těchto 64 odůvodněných stanovisek představovalo stěží 10 % všech 622 stanovisek předložených vnitrostátními parlamenty Komisi v roce 2011 v rámci uvedeného politického dialogu; rovněž upozorňuje na skutečnost, že u žádného návrhu Komise se nesešel dostatečný počet odůvodněných stanovisek na to, aby byl v rámci protokolu zahájen postup udělení „žluté nebo oranžové karty“; konstatuje však, že dne 22. května 2012 byl poprvé aktivován postup udělení žluté karty u návrhu Komise (návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb, tj. návrh nařízení Monti II); zdůrazňuje, že Komise stáhla návrh nikoli proto, že se domnívala, že by byla porušena zásada subsidiarity, ale protože si uvědomila, že návrh pravděpodobně není schopen získat v Parlamentu a v Radě dostatečnou politickou podporu, která by zajistila jeho přijetí;

23. je toho názoru, že mechanismus ověřování zásady subsidiarity musí být navržen a zaveden jako významný nástroj pro spolupráci mezi evropskými a vnitrostátními orgány; s uspokojením konstatuje, že tento nástroj je v praxi používán jako prostředek komunikace a kooperativního dialogu mezi různými institucionálními úrovněmi víceúrovňového evropského systému;

24. se znepokojením konstatuje, že některá odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů zdůrazňují skutečnost, že v řadě legislativních návrhů Komise odůvodnění subsidiarity chybí nebo je nedostatečné;

25. doporučuje, aby byly vyšetřeny důvody, proč vnitrostátní parlamenty předkládají tak málo formálních odůvodněných stanovisek, a aby bylo zjištěno, zda je to způsobeno skutečností, že se zásada subsidiarity dodržuje na všech stranách, nebo tím, že vnitrostátní parlamenty nejsou schopny tuto zásadu prosazovat v důsledku nedostatku zdrojů nebo napjatých lhůt; domnívá se, že by bylo žádoucí, aby Komise v této věci vypracovala analýzu;

26. zdůrazňuje, že je zapotřebí, aby evropské orgány umožnily vnitrostátním parlamentům kontrolovat soulad legislativních návrhů se zásadami subsidiarity a proporcionality, a to tím, že zajistí, aby Komise v souladu s článkem 5 protokolu č. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie uváděla podrobné a komplexní důvody pro svá legislativní rozhodnutí ve věci subsidiarity a proporcionality;

27. v této souvislosti dále podotýká, že v současnosti platné lhůty pro provádění kontrol týkajících se subsidiarity a proporcionality ze strany vnitrostátních parlamentů jsou často považovány za nedostatečné;

28. domnívá se, že časový tlak a tlak na zdroje, kterému čelí vnitrostátní parlamenty při reakci na návrhy právních předpisů, přispívá k demokratickému deficitu vnímanému v EU;

29. připomíná svůj předchozí požadavek týkající se podrobnějšího zkoumání problémů, s nimiž se setkávají vnitrostátní parlamenty ve snaze zlepšit fungování stávajícího systému; je přesvědčen, že by bylo také žádoucí přezkoumat možnosti posílení tohoto systému, což by mohlo, možná v souvislosti s budoucím přezkumem smlouvy, poskytnout více práv vnitrostátním parlamentům; doporučuje, aby při takovém přezkumu byl zohledněn vhodný počet reakcí vnitrostátních parlamentů požadovaný k zahájení takového postupu a k určení toho, zda by měl být tento postup omezen pouze na důvody subsidiarity, a jaké by měly být jeho účinky, s přihlédnutím zvláště k nedávným zkušenostem s postupem „žluté karty“; považuje takovou diskusi za užitečnou fázi vývoje pravomoci udělené vnitrostátním parlamentům, kdy se sladí pobídky pro výkon kontroly s dopadem na evropské úrovni;

30. domnívá se, že mezitím by mohlo být zavedeno několik iniciativ s cílem zlepšit vyhodnocování evropských otázek vnitrostátními parlamenty; zejména:

–   navrhuje, aby každý legislativní akt zveřejněný v Úředním věstníku obsahoval poznámku s podrobným uvedením toho, které vnitrostátní parlamenty reagovaly a které vyjádřily obavy ohledně zásady subsidiarity;

–   navrhuje, aby odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů zasílaná podle článku 6 protokolu č. 2 připojeného k SEU a SFEU byla neprodleně předávána spoluzákonodárcům;

–   navrhuje, že by mohly být připraveny pokyny nastiňující kritéria pro odůvodněná stanoviska k otázkám týkajícím se subsidiarity;

–   navrhuje vyzvat vnitrostátní parlamenty, aby prováděly srovnávací hodnocení posuzování ex ante, které provedly, a posuzování ex post, které vypracovala Komise;

Zdokonalení tvorby právních předpisů

31. je přesvědčen, že efektivní přístup k problémům, které představuje zdokonalení tvorby právních předpisů, pokud jde o stávající i očekávané právní předpisy, pomůže evropským orgánům reagovat na krizi; domnívá se, že reforma evropských právních předpisů a legislativních postupů je zásadním nástrojem pro dosažení růstu, konkurenceschopnosti a důstojných pracovních míst v Evropě;

32. vítá rostoucí důraz, který Komise klade na „cyklus“ politiky, s jeho fázemi počátku, posouzení dopadu, konzultace, schválení, provedení a vyhodnocení právních předpisů EU, které jsou považovány za část uceleného procesu; je v této souvislosti přesvědčen o tom, že zásada „zelenou malým a středním podnikům“ by měla být ve všech částech hlavním prvkem a že hodnocení nových právních předpisů ex ante by se mělo zlepšit, čímž by se vytvořil srozumitelný a transparentní proces stimulace růstu a konkurenceschopnosti v Evropě;

33. vítá v tomto ohledu sdělení Komise o inteligentní regulaci a o účelnosti právních předpisů EU a pracovní dokument útvarů Komise nazvaný „Deset legislativních aktů, které nejvíce zatěžují malé a střední podniky“; domnívá se, že tyto dokumenty představují skutečný pokrok agendy týkající se zdokonalení tvorby právních předpisů a odrážejí mnohé z předešlých žádostí Parlamentu;

34. domnívá se, že nyní by se mělo přejít od slov ke konkrétním činům; naléhavě proto vyzývá Komisi, aby předložila další konkrétní návrhy na snížení celkové regulační zátěže EU, aniž by to narušilo zdraví a bezpečnost při práci, a zejména, aby:

–   co nejdříve přijala opatření ke snížení zátěže, kterou určily malé a střední podniky po celé Evropě v rámci konzultace týkající se „deseti legislativních aktů, které nejvíce zatěžují podniky“;

–   zvýšila, tam, kde je to vhodné, používání výjimek nebo mírnějších režimů pro mikropodniky a malé a střední podniky při přípravě návrhů nových právních předpisů a aby učinila pravidla EU pro zadávání veřejných zakázek přístupnější pro malé a střední podniky;

–   urychleně prováděla závazky stanovené v jejím sdělení ze dne 2. října 2013 týkajícím se programu pro účelnost a účinnost právních předpisů (COM(2013)0685) a aby před skončením současného volebního období dokončila hodnocení v klíčových politických oblastech, včetně vstupů ze všech úrovní správy v hlavních odvětvích, která jsou závažná pro místní a regionální orgány;

–   zahájila ambicióznější postup směrem k tvorbě pracovních míst a k růstu v EU pomocí snížení nákladů na regulaci podniků;

–   připravila výroční zprávu zaměřenou na širší agendu týkající se zdokonalení tvorby právních předpisů, jež bude obsahovat prohlášení o pokroku iniciativ zahájených Komisí, včetně prohlášení o čistých nákladech a také o sociálních nákladech nových návrhů přijatých Komisí v předchozích 12 měsících pro podniky;

35. zdůrazňuje, že zlepšení bezpečnosti a zdraví při práci a informování pracovníků a konzultace s nimi jsou dva významné klíče posilování produktivity a konkurenceschopnosti v evropském hospodářství; zdůrazňuje, že silná a stabilní regulace v těchto oblastech nenarušuje růst, ale spíše k němu přispívá;

36. připomíná postoj Evropského parlamentu k dalším návrhům na minimalizaci regulační zátěže, včetně zvážení jiných než regulačních možností, například dobrovolných opatření; domnívá se, že Komise by měla dále prozkoumat možnost zavést v legislativním procesu fázi „bílé knihy“; domnívá se, že pokud bude zúčastněným stranám poskytnuta možnost vyjadřovat se k předlohám návrhů a doprovodným předběžným posouzením dopadu, dojde ke zlepšení kvality návrhů právních předpisů předkládaných Komisí, aniž by byl nadměrně prodlužován čas přípravy budoucích právních předpisů;

37. připomíná dále výzvu Evropského parlamentu vůči Komisi, aby předložila návrhy na zavedení regulačních kompenzací, které by vyžadovaly, aby byly před přijetím nových právních předpisů představujících další náklady nalezeny cesty, jak jinde náklady na odpovídající úrovni snížit; konstatuje, že právní předpis EU neznamená, že automaticky dojde ke zrušení 28 vnitrostátních předpisů ve prospěch jednoho evropského předpisu, a neznamená automaticky ani to, že nový evropský právní předpis představuje nižší zátěž než příslušné vnitrostátní předpisy; naléhavě proto vyzývá Komisi, aby tento návrh vážně prozkoumala a předložila před koncem stávajícího volebního období v roce 2014 posouzení jeho dopadu;

38. vyjadřuje politování nad tím, že Komise hodlá stáhnout svůj návrh týkající se statutu evropské soukromé společnosti, k němuž Evropský parlament vyzval v legislativní zprávě z vlastního podnětu; žádá Komisi, aby s Evropským parlamentem konzultovala před stažením jakéhokoli návrhu vycházejícího z takové zprávy Parlamentu;

39. zdůrazňuje význam zjednodušení pro zefektivnění právního prostředí, zejména pro místní a regionální orgány, jejichž prostředky pro provádění právních předpisů jsou často omezené a stále se snižují;

40. chápe „gold-plating“ jako postup členského státu, který při provedení směrnice Evropské unie do vnitrostátního práva zachází za minimální požadavky; znovu vyjadřuje svou podporu opatřením k řešení zbytečného „gold-platingu“ a vyzývá proto členské státy, aby v případě uplatnění „gold-platingu“ vysvětlily své důvody k jeho uplatnění;

Posouzení dopaduevropská přidaná hodnota

41. vítá skutečnost, že posouzení dopadu, která provádí Komise, se snaží pokrýt širokou a komplexní škálu možných dopadů, ale je přesvědčen, že tento systém by stále mohl být v několika ohledech zlepšen, například začleněním územní dimenze (finanční a administrativní důsledky pro celostátní, regionální a místní orgány); je v tomto ohledu povzbuzen rozhodnutím Komise aktualizovat, konsolidovat a revidovat pokyny pro posouzení dopadů do června 2014 a vyhrazuje si právo v nadcházejících měsících k tomuto procesu přispět podrobným stanovením možných zlepšení pokynů; požaduje, aby byla při posuzování dopadu, které je nezbytné k vytváření veřejných a politických názorů, dodržována zásada mnohojazyčnosti;

42. žádá Komisi, aby analyzovala metodiku používanou při navrhování posouzení dopadu s cílem zhodnotit prostředky zlepšení jak kvalitativních ukazatelů, tak obecného provádění konzultačních procesů, zejména vzhledem k zapojení příslušných zúčastněných stran;

43. domnívá se, že je třeba, aby posouzení dopadů zveřejněná Komisí byla zcela soudržná s obsahem legislativních návrhů přijímaných sborem komisařů; požaduje, aby jakékoli posouzení dopadů týkající se návrhu pozměněného tímto sborem bylo automaticky aktualizováno tak, aby odráželo změny provedené komisaři;

44. vyzývá Komisi, aby posílila úlohu Výboru pro posuzování dopadů a jeho nezávislost a zejména aby dokončovala a předkládala legislativní návrhy pouze tehdy, pokud k nim Výbor pro posuzování dopadů vydal kladné stanovisko;

45. je přesvědčen, že současné prohlášení o vyloučení právní odpovědnosti uvádějící, že posouzení dopadů provedené Komisí „zavazuje pouze útvary Komise, které se podílely na jeho přípravě, a nepředjímá konečnou podobu jakéhokoli rozhodnutí, jež přijme Komise“ poukazuje na významný nedostatek stávajícího systému;

46. vítá pozitivní vývoj ředitelství pro posuzování dopadů a evropskou přidanou hodnotu v rámci Evropského parlamentu; je přesvědčen, že celý Parlament by měl k zohledňování posouzení dopadů zaujmout systematický přístup; vítá přípravu krátkých souhrnů posouzení dopadů, které doprovázejí návrhy Komise a jež připravuje ředitelství pro posuzování dopadů, a domnívá se, že tyto souhrny by měly tvořit nezbytný prvek projednávání legislativních návrhů ve výborech; navrhuje, aby posouzení dopadu ze strany Evropského parlamentu zahrnulo v případě potřeby územní rozměr; žádá Konferenci předsedů výborů, aby zvážila, jak toto doporučení co nejlépe provést;

47. připomíná závazek, který Parlament a Rada přijaly v interinstitucionálním společném přístupu k posuzování dopadu z roku 2005, tedy že provedou před přijetím jakékoliv věcné změny posouzení dopadu, pokud to budou považovat za vhodné a nutné pro legislativní proces; vyzývá výbory, aby při plnění tohoto závazku využívaly oddělení pro posuzování dopadů;

48. připomíná dále interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů z roku 2003 a vybízí Radu, aby bez zbytečného odkladu dokončila práci na vytvoření vlastního mechanismu pro posuzování dopadů svých vlastních podstatných změn, a splnila tak své povinnosti v rámci dohody z roku 2003;

49. trvá na tom, aby se Komise vážně zabývala posuzováním evropské přidané hodnoty, které se připojuje k legislativním zprávám z vlastního podnětu, a uvedla podrobně důvody, proč nepřijímá nebo nepovažuje za významné jakékoli z argumentů, které předložil Parlament;

o

o o

50. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi a vnitrostátním parlamentům.

(1)

     Úř. věst. C 321, 31.12.2003, s. 1.

(2)

     Přijaté texty, P7_TA(2012)0340.

(3)

     Úř. věst. C 51 E, 22.2.2013, s. 87.

(4)

     Přijaté texty, P7_TA(2011)0259.

(5)

Úř. věst. C 0, 0.0.0000, s. 0.


VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Zpravodaj vítá tři sdělení Komise, na které tato zpráva reaguje, jmenovitě sdělení o zlepšení právních předpisů, o účelnosti právních předpisů EU a o inteligentní regulaci týkající se malých a středních podniků. Je však třeba zdůraznit, že tato škála různých názvů použitých pro systémy, které Komisi slouží k posouzení přijatých zákonů a zajištění snížení zátěže, je matoucí a zbytečně složitá a že agenda týkající se zdokonalení tvorby právních předpisů proto potřebuje jediný název.

I když mnohé oblasti zlepšování právních předpisů a snižování regulační a administrativní zátěže v EU a členských státech vykazují pokrok, je třeba vykonat ještě mnoho práce, zejména znovu projednat interinstitucionální dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů z roku 2003, nejen proto, aby bylo možné zohlednit nové legislativní prostředí vytvořené Lisabonskou smlouvou, konsolidovat stávající osvědčené postupy a aktualizovat dohodu v souladu s agendou týkající se zdokonalení tvorby právních předpisů. Tato dohoda by měla mít závazný charakter v souladu s článkem 295 SFEU, který tvoří nový právní základ interinstitucionálních dohod zavedený Lisabonskou smlouvou.

Mechanismus subsidiarity pro vnitrostátní parlamenty

Je zapotřebí širší diskuse o vývoji pravomocí vnitrostátních parlamentů, která sladí pobídky pro výkon kontroly s dopadem na evropské úrovni a zohlední skutečnost, že časový tlak a tlak na zdroje, kterému čelí parlamenty členských států při reakci na návrhy právních předpisů, přispívá k demokratickému deficitu v EU.

Zatímco takováto diskuse by byla součástí probíhající obecné debaty o dalším postupu projektu evropské integrace, existuje řada praktických zlepšení procesu parlamentní kontroly na vnitrostátní úrovni, které je možné provést ihned, například pokud jde o šíření informací, poskytování pokynů a stanovování kritérií pro odůvodněná stanoviska.

Zdokonalení tvorby právních předpisů

Důraz kladený na „cyklus“ politiky, s jeho počátkem, posouzením dopadů, konzultací, schválením, provedením a vyhodnocením právních předpisů EU, které jsou považovány za části uceleného procesu, by měl být uvítán jako užitečný nástroj prosazování cíle, kterým je zvýšení růstu a konkurenceschopnosti v Evropě.

V tomto ohledu představují dokumenty Účelnost právních předpisů EU a Deset legislativních aktů, které nejvíce zatěžují malé a střední podniky, věrohodný pokrok v oblasti zdokonalení tvorby právních předpisů, i když jen na papíře, a odrážejí mnohé z předešlých žádostí Parlamentu. Parlament proto očekává, že Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT), který by mimochodem v souvislosti se zlepšováním tvorby právních předpisů mohl nést příhodnější název, povede ke konkrétnějším opatřením a ke snížení zátěže.

Posouzení dopadůevropská přidaná hodnota

V očekávání konsolidace a revize pokynů pro posouzení dopadů, které má Komise provést do června 2014, by si Parlament měl vyhradit právo v nadcházejících měsících k tomuto procesu přispět podrobným stanovením možných zlepšení těchto pokynů. V této souvislosti by Parlament rovněž měl posoudit Nieblerovu zprávu o zajištění nezávislých posouzení dopadů z roku 2011, fungování nedávno zřízeného vnitřního útvaru pro posuzování dopadů a evropské přidané hodnoty a měl by vyzvat Radu, aby v tomto ohledu následovala vedení Parlamentu.


STANOVISKO Výboru pro ústavní záležitosti (17. 10. 2013)

pro Výbor pro právní záležitosti

k účelnosti právních předpisů EU a subsidiaritě a proporcionalitě – 19. zpráva o zlepšení právních předpisů za rok 2011

(2013/2077(INI))

Navrhovatel: Morten Messerschmidt

NÁVRHY

Výbor pro ústavní záležitosti vyzývá Výbor pro právní záležitosti jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:

1.  poukazuje na to, že hospodářská a finanční krize sice vyžaduje lepší koordinaci politik a posílení pravomocí Unie v řadě oblastí, nicméně stejně nezbytné je zachovat jasnou představu o rozdělení pravomocí v systému víceúrovňové správy Evropské unie a v návaznosti na transparentní diskusi přijímat rozhodnutí transparentně na nejvhodnější úrovni, a omezovat tak byrokracii;

2.  zdůrazňuje, že evropské orgány musí dodržovat zásady subsidiarity a proporcionality zakotvené v článku 5 Smlouvy o Evropské unii a v protokolu č. 2, které jsou obecné povahy a jsou pro instituce při výkonu pravomocí Unie závazné, s výjimkou zásady subsidiarity, která neplatí v těch oblastech, jež spadají do výlučné pravomoci Unie;

3.  navrhuje zvážit, zda by bylo vhodné stanovit na úrovni EU přiměřená kritéria, podle nichž by se posuzovalo dodržování zásad subsidiarity a proporcionality;

4.  konstatuje, že protokol č. 2 nabízí vnitrostátním parlamentům oficiální příležitost poskytovat zákonodárcům EU poradenství o tom, zda návrhy právních předpisů splňují zásadu subsidiarity, tedy zda jejich cílů může být z důvodu jejich rozsahu nebo účinků lépe dosaženo na úrovni Unie než na úrovni členských států;

5.  bere na vědomí mimořádný význam posuzování dopadu jako pomocného nástroje pro rozhodování v legislativním procesu a v této souvislosti zdůrazňuje, že je potřeba, aby se záležitostem týkajícím se subsidiarity a proporcionality věnovala řádná pozornost;

6.  vítá užší účast vnitrostátních parlamentů v rámci evropského legislativního procesu a bere na vědomí, že parlamenty členských států projevují stále větší zájem o to, aby orgány Unie tyto zásady řádně uplatňovaly; dokladem toho je skutečnost, že v roce 2011 Evropský parlament obdržel 77 odůvodněných stanovisek s tvrzením, že návrh legislativního aktu není v souladu se zásadou subsidiarity, a 523 dalších příspěvků týkajících se přínosu návrhu právního předpisu, přičemž v roce 2010 tento počet činil 41 a 299; vyjadřuje svou ochotu pokračovat ve spolupráci a meziparlamentním dialogu s vnitrostátními parlamenty a posilovat je;

7.  rozhodně zdůrazňuje význam parlamentní kontroly jak ze strany Evropského parlamentu, tak ze strany vnitrostátních parlamentů; doporučuje, aby se vnitrostátním parlamentům dostalo zásadní pomoci, která by jim umožnila provádět úkoly v oblasti kontroly; navrhuje, aby vnitrostátní parlamenty obdržely pokyny, které jim pomohou při posuzování souladu se zásadou subsidiarity;

8.  zdůrazňuje, že Soudní dvůr je v souladu s článkem 263 SFEU oprávněn přezkoumávat legalitu legislativních aktů, pokud jde o dodržení zásady subsidiarity, a že tato zásada představuje politický směr pro výkon pravomocí na úrovni Unie;

9.  na druhou stranu poukazuje na to, že Soudní dvůr Evropské unie má na základě smluv pravomoc rozhodovat o žalobách ve věcech „porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění“ a že podle Smlouvy o Evropské unii k nim patří i zásada subsidiarity a proporcionality; konstatuje, že soudní přezkum platnosti aktů Unie se tedy vztahuje i na dodržování těchto zásad;

10. zdůrazňuje, že Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 12. května 2011 ve věci C–176/09 Lucembursko v. Evropský parlament a Rada uvádí, že zásada proporcionality „vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením práva Unie byly způsobilé k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné“, a že „v oblastech, v nichž má zákonodárce Unie širokou zákonodárnou pravomoc,“ lze legitimitu opatření přijatého za těchto okolností napadnout, pouze pokud je toto opatření zjevně nepřiměřené ve vztahu k cíli, jejž příslušné orgány zamýšlí sledovat, třebaže evropský zákonodárce musí přesto „založit svoji volbu na objektivních kritériích“ a při posuzování omezení spojených s jednotlivými opatřeními, jež připadají v úvahu, musí „přezkoumat, zda cíle sledované zvoleným opatřením mohou odůvodnit i značné negativní hospodářské důsledky pro určité hospodářské subjekty“;

11. poznamenává, že podle Smluv zásada subsidiarity povoluje činnost Unie v oblastech, které nespadají do její výhradní pravomoci „pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální ani místní, ale spíše jich z důvodu jejího rozsahu či účinků může být lépe dosaženo na úrovni Unie“, zatímco podle zásady proporcionality nesmí podstata a forma činnosti Unie překročit míru, která je nutná k dosažení cílů zakotvených ve Smlouvách; poukazuje na to, že zásady subsidiarity a proporcionality jsou úzce propojeny, ale jsou rozdílné – zatímco zásada subsidiarity se týká vhodnosti činnosti Unie v odvětvích, která nespadají do její výhradní pravomoci, zásada proporcionality se týká přiměřenosti mezi prostředky a cíli stanovenými zákonodárcem a je obecným pravidlem, jímž se řídí výkon pravomocí Unie; konstatuje, že po zvážení subsidiarity týkající se návrhu legislativního aktu musí logicky následovat zvážení proporcionality, neboť ověření subsidiarity by nebylo dostatečně účinné, pokud by zároveň nebylo provedeno ověření proporcionality;

12. konstatuje, že v roce 2011 obdržela Komise pouze velmi nízký počet parlamentních otázek, které se týkaly dodržování zásad subsidiarity a proporcionality (32 z více než 12 000);

13. zdůrazňuje skutečnost, že v roce 2011 obdržela Komise 64 odůvodněných stanovisek ve smyslu protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality, což je v porovnání s rokem 2010 značný nárůst; konstatuje však, že těchto 64 odůvodněných stanovisek představovalo stěží 10 % ze všech 622 stanovisek předložených Komisi vnitrostátními parlamenty v roce 2011 v rámci uvedeného politického dialogu; rovněž upozorňuje na skutečnost, že u žádného návrhu Komise se nesešel dostatečný počet odůvodněných stanovisek na to, aby byl v rámci protokolu zahájen postup udělení „žluté nebo oranžové karty“; konstatuje však, že dne 22. května 2012 byl poprvé aktivován postup udělení žluté karty u návrhu Komise (návrh nařízení Rady o výkonu práva na kolektivní akci v rámci svobody usazování a volného pohybu služeb, tj. návrh nařízení Monti II); zdůrazňuje, že Komise stáhla návrh nikoli proto, že se domnívala, že by byla porušena zásada subsidiarity, ale protože si uvědomila, že návrh pravděpodobně není schopen získat v Parlamentu a v Radě dostatečnou politickou podporu, která by zajistila jeho přijetí;

14. je toho názoru, že mechanismus ověřování zásady subsidiarity musí být navržen a zaveden jako významný nástroj pro spolupráci mezi evropskými a vnitrostátními orgány; s uspokojením konstatuje, že tento nástroj je v praxi používán jako prostředek komunikace a kooperativního dialogu mezi různými institucionálními úrovněmi víceúrovňového evropského systému;

15. se znepokojením konstatuje, že některá odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů zdůrazňují skutečnost, že v řadě legislativních návrhů Komise odůvodnění subsidiarity chybí nebo je nedostatečné;

16. doporučuje, aby byly vyšetřeny důvody, proč vnitrostátní parlamenty předkládají tak málo formálních odůvodněných stanovisek, a aby bylo zjištěno, zda je to způsobeno skutečností, že se zásada subsidiarity dodržuje na všech stranách, nebo tím, že vnitrostátní parlamenty nejsou schopny tuto zásadu prosazovat v důsledku nedostatku zdrojů nebo napjatých lhůt; domnívá se, že by bylo žádoucí, aby Komise v této věci vypracovala analýzu;

17. zdůrazňuje, že je zapotřebí, aby evropské orgány umožnily vnitrostátním parlamentům kontrolovat soulad legislativních návrhů se zásadami subsidiarity a proporcionality, a to tím, že zajistí, aby Komise v souladu s článkem 5 protokolu č. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie uváděla podrobné a komplexní důvody pro svá legislativní rozhodnutí ve věci subsidiarity a proporcionality;

18. v této souvislosti dále podotýká, že v současnosti platné lhůty pro provádění kontrol týkajících se subsidiarity a proporcionality ze strany vnitrostátních parlamentů jsou často považovány za nedostatečné;

19. zdůrazňuje, že evropské orgány jsou odpovědné za to, aby právní předpisy byly jasné a snadno srozumitelné a aby na občany a podniky nekladly zbytečnou administrativní zátěž;

20. konstatuje, že v zájmu vetší demokratické legitimity by měla být věnována větší pozornost systému včasného varování.

VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí

14.10.2013

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

24

0

0

Členové přítomní při konečném hlasování

Alfredo Antoniozzi, Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, Søren Bo Søndergaard, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García

Náhradník(ci) přítomný(í) při konečném hlasování

Elmar Brok, David Campbell Bannerman, Dimitrios Droutsas, Isabelle Durant, Andrej Plenković

Náhradník(ci) (čl. 187 odst. 2) přítomný(í) při konečném hlasování

Edward McMillan-Scott, Catherine Trautmann


VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí

21.1.2014

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

14

8

0

Členové přítomní při konečném hlasování

Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka

Náhradník(ci) přítomný(í) při konečném hlasování

Piotr Borys, Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, Axel Voss

Náhradník(ci) (čl. 187 odst. 2) přítomný(í) při konečném hlasování

María Irigoyen Pérez

Poslední aktualizace: 31. ledna 2014Právní upozornění