Procedura : 2013/2077(INI)
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Ciclo del documento : A7-0056/2014

Testi presentati :

A7-0056/2014

Discussioni :

PV 03/02/2014 - 14
CRE 03/02/2014 - 14

Votazioni :

PV 04/02/2014 - 6.15

Testi approvati :

P7_TA(2014)0061

RELAZIONE     
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28 gennaio 2014
PE 514.600v02-00 A7-0056/2014

sull'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea e sulla sussidiarietà e la proporzionalità ("Legiferare meglio" – 19a relazione riguardante l'anno 2011)

(2013/2077(INI))

Commissione giuridica

Relatore: Sajjad Karim

ERRATA/ADDENDA
EMENDAMENTI
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
 MOTIVAZIONE
 PARERE della commissione per gli affari costituzionali
 ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sull'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea e sulla sussidiarietà e la proporzionalità ("Legiferare meglio" – 19a relazione riguardante l'anno 2011)

(2013/2077(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto l'accordo interistituzionale "Legiferare meglio"(1),

–   visto il protocollo n. 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in particolare gli articoli 4, 6 e 7,

–   viste le modalità pratiche, convenute il 22 luglio 2011 fra i servizi competenti del Parlamento europeo e del Consiglio, per l'applicazione dell'articolo 294, paragrafo 4, del TFUE in caso di accordi alla prima lettura,

–   vista la propria risoluzione del 13 settembre 2012 sulla 18a relazione riguardante l'anno 2010 – "Legiferare meglio" – applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità(2),

–   vista la propria risoluzione del 14 settembre 2011 su una migliore legiferazione, sulla sussidiarietà, la proporzionalità e la normativa intelligente(3),

–   vista la propria risoluzione dell'8 giugno 2011 su come garantire valutazioni d'impatto indipendenti(4),

–   vista la relazione della Commissione in materia di sussidiarietà e proporzionalità ("Legiferare meglio" – 19a relazione riguardante l'anno 2011) (COM(2012)0373),

–   viste le comunicazioni della Commissione concernenti l'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea (COM(2012)0746) e (COM(2013)0685),

–   vista la comunicazione della Commissione "Legiferare con intelligenza – Rispondere alle esigenze delle piccole e medie imprese" (COM(2013)0122),

–   visto il documento di lavoro dei servizi della Commissione "Monitoring and consultation on smart regulation for SMEs" (Monitoraggio e consultazione per una regolamentazione intelligente per le PMI) (SWD(2013)0060),

–   vista la comunicazione della Commissione "Legiferare con intelligenza nell'Unione europea"(COM(2010)0543),

–   viste le conclusioni del Consiglio sulla regolamentazione intelligente del 30 maggio 2013,

–   vista la relazione del 15 novembre 2011 del gruppo ad alto livello di parti interessate indipendenti sugli oneri amministrativi dal titolo "L'Europa può fare meglio: Relazione sulle buone pratiche degli Stati membri per l'attuazione della normativa UE con il minor onere amministrativo",

–   visto il parere del Comitato delle regioni del 30 maggio 2013(5),

–   visto l'articolo 48 del proprio regolamento,

–   visti la relazione della commissione giuridica e il parere della commissione per gli affari costituzionali (A7-0056/2014),

A. considerando che il programma per una normativa intelligente costituisce un tentativo di consolidare gli sforzi tesi a legiferare meglio, a semplificare il diritto dell'UE e a ridurre gli oneri amministrativi, nonché di intraprendere un percorso verso una buona governance basata sull'elaborazione di politiche fondate su elementi concreti, nella quale assumono un ruolo cruciale le valutazioni d'impatto e i controlli ex-post;

B.  considerando che i parlamenti nazionali dovrebbero essere coinvolti nelle valutazioni ex post delle nuove normative, il che rappresenterebbe un aiuto per la Commissione nella stesura delle sue relazioni e migliorerebbe in generale la valutazione delle questioni europee da parte dai parlamenti nazionali;

C. considerando che l'accordo interistituzionale "Legiferare meglio" del 2003 è divenuto inadeguato rispetto al contesto legislativo attuale creato dal trattato di Lisbona, anche alla luce dell'approccio frammentario seguito dalle istituzioni dell'UE con l'adozione di dichiarazioni politiche comuni sui documenti esplicativi e di modalità pratiche concordate a livello di segretariati per l'applicazione dell'articolo 294 del TFUE;

Osservazioni generali

1.  sottolinea che la legislazione proposta e adottata a livello europeo dovrebbe essere semplice, efficace ed efficiente, generare un chiaro valore aggiunto ed essere di facile comprensione e accessibile in tutte le lingue ufficiali degli Stati membri, nonché produrre pieni benefici al minimo costo; riconosce che la crisi economica ha accentuato le pressioni a carico delle risorse delle amministrazioni nazionali e ritiene che lo sforzo di produrre normative chiare e facilmente recepibili contribuirebbe ad alleviare in parte l'onere per le amministrazioni nazionali e per i privati che sono tenuti ad osservare le norme legislative; pone l'accento sulla responsabilità delle istituzioni europee di assicurare che la legislazione sia chiara e facilmente comprensibile e non imponga ai cittadini o alle imprese oneri amministrativi superflui;

2.  sottolinea l'obbligo delle istituzioni europee di rispettare, allorché legiferano, i principi di sussidiarietà e proporzionalità;

3.  ribadisce le proprie osservazioni precedenti riguardo al fatto che in molte occasioni il comitato per la valutazione d'impatto e i parlamenti nazionali hanno ritenuto che tali principi non siano stati tenuti adeguatamente in considerazione nelle valutazioni d'impatto della Commissione; esprime ancora una volta il proprio disappunto per il fatto che tali critiche sono state rinnovate per un altro anno;

4.  ritiene che l'obiettivo di legiferare meglio vada perseguito in uno spirito di governance multilivello, cioè attraverso l'azione coordinata dell'UE, delle istituzioni nazionali e degli enti locali e regionali;

5.  chiede ancora una volta che l'accordo interistituzionale del 2003 "Legiferare meglio" venga rinegoziato allo scopo di tener conto del nuovo contesto legislativo creato dal trattato di Lisbona, consolidare le migliori prassi attuali e aggiornare l'accordo stesso in modo che sia in linea con l'agenda "legiferare meglio"; raccomanda che l'eventuale nuovo accordo sia adottato sulla base dell'articolo 295 del TFUE e assuma carattere vincolante;

6.  sollecita la Commissione e il Consiglio ad avviare negoziati con il Parlamento sui criteri per l'appropriata applicazione degli articoli 290 e 291 del TFUE; ritiene che ciò possa avvenire nel quadro della revisione dell'accordo interistituzionale "Legiferare meglio", il quale pertanto, fra le altre cose, includerebbe tali criteri;

7.  ritiene che la varietà di titoli applicati ai sistemi utilizzati dalla Commissione per valutare gli atti normativi adottati e ridurre gli oneri sia fonte di confusione e di inutili complicazioni; raccomanda l'adozione di un unico titolo sotto l'intestazione "Legiferare meglio" e ribadisce la richiesta che ad occuparsi della materia sia un unico Commissario;

8.  invita la Commissione a intensificare il suo lavoro di verifica dell'applicazione del principio di proporzionalità, specialmente per quanto riguarda il ricorso agli articoli 290 e 291 del TFUE sugli atti delegati e di esecuzione;

9.  ritiene che, nel contesto di una maggiore legittimità democratica, occorra dedicare particolare attenzione al meccanismo di allerta precoce;

Il meccanismo di sussidiarietà per i parlamenti nazionali

10. sottolinea che, sebbene la crisi economica e finanziaria richieda un migliore coordinamento delle politiche e un rafforzamento dei poteri dell'Unione in diversi ambiti, è altresì essenziale mantenere chiara e comprensibile la ripartizione delle competenze nel sistema unionale di governance multilivello nonché, a seguito di un dibattito trasparente, prendere le decisioni in modo trasparente e al livello più appropriato, riducendo l'eccesso di burocrazia;

11. sottolinea che le istituzioni europee devono rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità sanciti all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea e nel protocollo n. 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, principi che hanno carattere generale e vincolano le istituzioni nell'esercizio delle competenze dell'Unione, fatta eccezione per i settori di competenza esclusiva dell'Unione stessa, nei quali il principio di sussidiarietà non è applicabile;

12. propone di esaminare l'opportunità di stabilire a livello di Unione criteri appropriati per valutare il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità;

13. osserva che il protocollo n. 2 dà ai parlamenti nazionali la possibilità di comunicare ufficialmente al legislatore dell'Unione il loro parere in merito al non soddisfacimento, da parte di un atto legislativo proposto, del criterio della sussidiarietà consistente nel fatto che gli obiettivi dell'atto, a motivo della loro portata o dei loro effetti, possono essere conseguiti meglio a livello di Unione anziché a livello di Stati membri;

14. mette in rilievo l'importanza fondamentale delle valutazioni d'impatto quale ausilio all'adozione delle decisioni nell'ambito del processo legislativo e sottolinea la necessità, in tale contesto, di dedicare la dovuta attenzione agli aspetti relativi alla sussidiarietà e alla proporzionalità;

15. valuta positivamente la più stretta partecipazione dei parlamenti nazionali nel quadro del processo legislativo europeo e osserva che essi mostrano un crescente interesse per la corretta applicazione di questi principi da parte delle istituzioni dell'Unione, come si evince dal fatto che nel 2011 il Parlamento europeo ha ricevuto 77 pareri motivati che sostenevano la mancata conformità di un progetto di atto legislativo al principio di sussidiarietà e 523 altri contributi sul merito di progetti di atti legislativi, mentre nel 2010 tali pareri e contributi erano stati rispettivamente 41 e 299; esprime la volontà di continuare e rafforzare la cooperazione e il dialogo interparlamentare con i parlamenti nazionali;

16. sottolinea con forza l'importanza del controllo parlamentare, da parte sia del Parlamento europeo che dei parlamenti nazionali; raccomanda che sia fornita una valida assistenza ai parlamenti nazionali per consentire lo svolgimento dei loro compiti di controllo; propone di mettere a disposizione dei parlamenti nazionali orientamenti che li aiutino nella valutazione del rispetto del principio di sussidiarietà;

17. sottolinea che, a norma dell'articolo 263 del TFUE, la Corte di giustizia è competente a esercitare un controllo di legittimità sugli atti legislativi per quanto riguarda la conformità al principio di sussidiarietà, e che tale principio costituisce un orientamento politico per l'esercizio delle competenze a livello di Unione;

18. rileva, d'altra parte, che in virtù dei trattati la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sui ricorsi proposti per "violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione", e che in base al trattato sull'Unione europea i principi di sussidiarietà e proporzionalità rientrano tra tali regole; osserva che, pertanto, il controllo giurisdizionale della validità degli atti dell'Unione si estende al rispetto di detti principi;

19. sottolinea che la Corte di giustizia, nella sua sentenza del 12 maggio 2011 nella causa C-176/09, Lussemburgo/Parlamento europeo e Consiglio, afferma che il principio di proporzionalità "esige che gli strumenti istituiti da una disposizione del diritto dell'Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli", e che "nei settori in cui il legislatore dell'Unione dispone di un ampio potere normativo" solo il carattere manifestamente inidoneo, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, di un provvedimento adottato in tale contesto può inficiare la legittimità del provvedimento stesso, e ciò sebbene il legislatore dell'Unione sia tenuto a "basare le proprie scelte su criteri oggettivi" e, nel valutare i vincoli connessi alle varie misure possibili, debba "verificare se gli obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori";

20. osserva che il principio di sussidiarietà quale formulato nei trattati consente all'Unione di intervenire nei settori che non sono di sua competenza esclusiva solo "se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione", mentre in virtù del principio di proporzionalità la sostanza e la forma dell'azione dell'Unione devono limitarsi a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati; rammenta che sussidiarietà e proporzionalità sono principi strettamente connessi ma distinti: mentre il primo riguarda l'opportunità dell'azione dell'Unione in settori che non sono di sua competenza esclusiva, il secondo riguarda la congruità tra i mezzi predisposti dal legislatore e i fini che esso persegue ed è una regola generale su cui si fonda l'esercizio delle competenze dell'Unione; osserva che l'esame della proporzionalità di un progetto di atto legislativo deve essere logicamente successivo a quello della sussidiarietà, ma che il controllo della sussidiarietà non sarebbe abbastanza efficace senza la verifica della proporzionalità;

21. rileva l'esiguo numero di interrogazioni parlamentari concernenti il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità ricevute dalla Commissione nel 2011 (32 su oltre 12 000);

22. mette in risalto che nel 2011 la Commissione ha ricevuto 64 pareri motivati ai sensi del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, con un aumento significativo rispetto al 2010; osserva tuttavia che questi 64 pareri motivati costituivano appena il 10% dei 622 pareri trasmessi in totale alla Commissione dai parlamenti nazionali nel 2011 nel contesto del dialogo politico in questione; richiama inoltre l'attenzione sul fatto che in nessun caso il numero di pareri motivati inviati in relazione a una proposta della Commissione era stato sufficiente per avviare le procedure del "cartellino giallo" o del "cartellino arancione" previste dal protocollo; constata però che il 22 maggio 2012 è scattata per la prima volta la procedura del "cartellino giallo" per una proposta della Commissione (proposta di regolamento del Consiglio sull'esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, cioè la cosiddetta proposta di regolamento "Monti II"); sottolinea che la Commissione ha ritirato la proposta non perché ritenesse violato il principio di sussidiarietà, ma perché si è resa conto che essa avrebbe difficilmente potuto raccogliere, in seno al Parlamento europeo e al Consiglio, il sostegno politico necessario alla sua adozione;

23. ritiene che il meccanismo di controllo del principio di sussidiarietà debba essere concepito e utilizzato come un importante strumento di collaborazione tra istituzioni europee e nazionali; si compiace del fatto che tale strumento sia usato nella pratica quale mezzo di comunicazione e dialogo cooperativo tra i diversi livelli istituzionali del sistema europeo multilivello;

24. osserva con preoccupazione che alcuni pareri motivati dei parlamenti nazionali rilevano che, in diverse proposte legislative della Commissione, la giustificazione relativa alla sussidiarietà è insufficiente o inesistente;

25. raccomanda di indagare sulle ragioni per cui i parlamenti nazionali trasmettono così pochi pareri motivati formali e di chiarire se ciò sia dovuto al fatto che il principio di sussidiarietà è rispettato da tutte le parti o al fatto che i parlamenti nazionali non sono in grado di assicurarne il rispetto per insufficienza di risorse o per l'eccessiva brevità dei termini; ritiene auspicabile un'analisi da parte della Commissione;

26. sottolinea la necessità che le istituzioni europee diano ai parlamenti nazionali la possibilità di esercitare il controllo delle proposte legislative, assicurando che la Commissione fornisca motivazioni circostanziate ed esaustive delle proprie decisioni legislative in ordine ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, conformemente all'articolo 5 del protocollo n. 2 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

27. osserva inoltre a tale proposito che il tempo attualmente a disposizione dei parlamenti nazionali per effettuare i controlli di sussidiarietà e di proporzionalità è spesso giudicato insufficiente;

28. ritiene che le pressioni, in termini di tempo e di risorse, cui sono sottoposti i parlamenti nazionali nel reagire ai progetti legislativi contribuiscono alla percezione di un "deficit democratico" nell'UE;

29. ricorda le sue precedenti richieste di un esame più approfondito dei problemi che i parlamenti nazionali incontrano per migliorare il funzionamento del meccanismo esistente; ritiene che sarebbe inoltre auspicabile studiare iniziative per rafforzare questo meccanismo che, forse nel contesto di una futura revisione del trattato, potrebbe dare maggiori poteri ai parlamenti nazionali; suggerisce che nell'ambito di tale esame si potrebbe valutare quale sia il numero appropriato di risposte dei parlamenti nazionali necessario per far scattare la procedura, se questa debba essere limitata soltanto alle questioni di sussidiarietà e quali debbano esserne gli effetti, con particolare riferimento alle recenti esperienze con la procedura del "cartellino giallo"; è del parere che tale dibattito sia una fase utile dell'evoluzione dei poteri accordati ai parlamenti nazionali, adeguando gli incentivi a esercitare il controllo agli effetti a livello europeo;

30. ritiene che nel frattempo si potrebbero avviare varie iniziative per migliorare la valutazione delle problematiche europee da parte dei parlamenti nazionali; in particolare:

–   suggerisce che ciascun atto legislativo pubblicato nella Gazzetta ufficiale contenga una nota in cui siano indicati i parlamenti nazionali che hanno risposto e quelli che hanno sollevato dubbi in merito alla sussidiarietà;

–   propone che i pareri motivati dei parlamenti nazionali inviati a norma dell'articolo 6 del protocollo n. 2 allegato al TUE e al TFUE siano trasmessi senza indugio ai colegislatori;

–   suggerisce la possibilità di elaborare orientamenti che delineino i criteri per i pareri motivati sulle questioni di sussidiarietà;

–   propone di indurre i parlamenti nazionali a intraprendere analisi comparative delle valutazioni ex ante da essi effettuate confrontandole con le valutazioni ex post elaborate dalla Commissione;

Legiferare meglio

31. ritiene che un approccio efficace alla sfida di legiferare meglio, per quanto concerne sia la legislazione vigente che quella futura, aiuterà le istituzioni europee a rispondere alla crisi; è del parere che la riforma della legislazione e delle prassi legislative europee sia uno strumento fondamentale per generare crescita, competitività e lavoro dignitoso in Europa;

32. valuta positivamente il crescente accento posto dalla Commissione sul "ciclo" di elaborazione delle politiche, con le fasi di avvio, valutazione d'impatto, consultazione, adozione, attuazione e valutazione della legislazione dell'UE viste come parti di un processo coerente; ritiene in tale contesto che il principio "pensare anzitutto in piccolo" debba essere un elemento chiave dell'intero processo e che occorra migliorare la valutazione ex-ante della nuova legislazione, formando così un processo comprensibile e trasparente volto a stimolare la crescita e la competitività in Europa;

33. plaude, a questo riguardo, alle comunicazioni della Commissione sulla legiferazione intelligente e sull'adeguatezza della regolamentazione dell'UE, nonché al documento di lavoro dei servizi sui "Top 10 most burdensome legislative acts for SMEs" ("I dieci atti legislativi più gravosi per le PMI"); ritiene che questi documenti rappresentino passi avanti credibili dell'agenda "legiferare meglio" e rispondano a molte delle richieste formulate in precedenza dal Parlamento;

34. ritiene che questi progressi compiuti sulla carta vadano ora consolidati con azioni concrete; sollecita perciò la Commissione a presentare nuove proposte specifiche per ridurre l'onere complessivo della regolamentazione nell'UE senza compromettere la salute e la sicurezza sul lavoro, e in particolare a:

–   agire quanto prima possibile per ridurre gli oneri indicati dalle PMI di tutta Europa nel quadro della consultazione sui "Top 10" (i dieci atti legislativi più gravosi);

–   aumentare, ove appropriato, l'introduzione di esenzioni o regimi più leggeri per le microimprese e le PMI in sede di proposta di nuove normative, e rendere più favorevoli alle PMI le norme UE sugli appalti pubblici;

–   attuare rapidamente gli impegni enunciati nella sua comunicazione del 2 ottobre 2013 su adeguatezza ed efficacia della regolamentazione (REFIT: Regulatory Fitness) (COM(2013)0685) e completare le valutazioni nelle aree chiave d'intervento entro la fine di questa legislatura, includendovi i contributi provenienti da tutti i livelli di governo nei principali settori che interessano le autorità locali e regionali;

–   avviare un'iniziativa più ambiziosa per creare lavoro e crescita nell'UE, riducendo i costi della regolamentazione per le imprese;

–   preparare una relazione annuale incentrata sulla più generale agenda "legiferare meglio", contenente un resoconto dell'andamento delle iniziative avviate dalla Commissione, inclusa la specificazione dei costi netti per le imprese, nonché dei costi sociali, delle nuove proposte adottate dalla Commissione nei 12 mesi precedenti;

35. sottolinea che il miglioramento della salute e della sicurezza sul lavoro e l'informazione e consultazione dei lavoratori sono due elementi fondamentali per rafforzare la produttività e la competitività dell'economia europea; evidenzia che una regolamentazione rigorosa e stabile in questi settori non ostacola, ma anzi favorisce la crescita;

36. ricorda la posizione del Parlamento in merito ad altre proposte volte a ridurre al minimo gli oneri normativi, inclusa la valutazione di opzioni diverse dalla regolamentazione, quali le misure volontarie; è del parere che la Commissione debba esplorare ulteriormente l'opzione di introdurre nel processo legislativo una fase di "libro bianco"; ritiene che offrire alle parti interessate la possibilità di formulare osservazioni sui progetti di proposte e sulle valutazioni d'impatto preliminari che li accompagnano farebbe migliorare la qualità dei progetti legislativi presentati dalla Commissione, senza prolungare indebitamente i tempi di gestazione delle future normative;

37. ricorda altresì l'invito rivolto dal Parlamento alla Commissione a presentare proposte per attuare la compensazione normativa, la quale richiederebbe di identificare compensazioni dei costi di entità equivalente prima di adottare nuove normative che comportino l'imposizione di costi; osserva che legiferare a livello di UE non significa automaticamente smantellare 28 normative nazionali a favore di un unico diritto europeo, né implica automaticamente che una nuova normativa europea imponga minori oneri rispetto alle singole normative nazionali; esorta pertanto la Commissione a esaminare con attenzione questa proposta e a presentare una valutazione del suo impatto entro la fine dell'attuale legislatura nel 2014;

38. si rammarica dell'intenzione della Commissione di ritirare la sua proposta sullo statuto della società privata europea, che il Parlamento aveva chiesto in una relazione d'iniziativa legislativa; chiede alla Commissione di consultare il Parlamento prima di ritirare una qualsiasi proposta basata su una relazione di tale natura di quest'ultimo;

39. sottolinea l'importanza della semplificazione per razionalizzare il contesto normativo, in particolare a beneficio degli enti locali e regionali, le cui risorse per l'attuazione della legislazione sono spesso limitate e stanno diminuendo;

40. intende per "gold-plating" (letteralmente "placcatura in oro, doratura") la pratica con cui gli Stati membri, nel recepire le direttive UE nell'ordinamento nazionale, vanno oltre i requisiti minimi; ribadisce il suo sostegno a misure volte a contrastare il ricorso non necessario a tale pratica, e invita pertanto gli Stati membri, nei casi in cui attuano tale pratica, a spiegare le ragioni per cui lo fanno;

Valutazioni d'impatto e valore aggiunto europeo

41. apprezza il fatto che le valutazioni d'impatto della Commissione cerchino di coprire una gamma ampia ed esauriente di possibili impatti, ma ritiene che il sistema possa essere ulteriormente rafforzato in vari modi, ad esempio includendo la dimensione territoriale (conseguenze finanziarie e amministrative per le autorità nazionali, regionali e locali); trova incoraggiante in tal senso la decisione della Commissione di aggiornare, consolidare e rivedere entro giugno 2014 i propri orientamenti per la valutazione d'impatto, e si riserva il diritto di contribuire presentando nei prossimi mesi proposte dettagliate di possibili miglioramenti a detti orientamenti; chiede fermamente che tali valutazioni d'impatto, che sono essenziali per la formazione dell'opinione pubblica e politica, rispettino il principio del multilinguismo;

42. chiede alla Commissione di analizzare la metodologia utilizzata nella redazione delle valutazioni d'impatto, allo scopo di valutare modi per migliorare sia gli indicatori qualitativi sia lo svolgimento generale del processo di consultazione, in particolare per quanto attiene al coinvolgimento delle parti interessate;

43. ritiene che occorra assoluta coerenza tra la valutazione d'impatto pubblicata dalla Commissione e i contenuti della proposta legislativa quale adottata dal collegio dei Commissari; chiede che la valutazione d'impatto riguardante una proposta che è poi modificata dal collegio sia automaticamente aggiornata in modo da rispecchiare le modifiche apportate dai Commissari;

44. invita la Commissione a rafforzare il ruolo e l'indipendenza del comitato per la valutazione d'impatto, e in particolare la invita a rendere definitive le proposte legislative e a presentarle solo se sono state approvate col parere favorevole di tale comitato;

45. ritiene che l'attuale clausola di esclusione della responsabilità, con cui si dichiara che la valutazione d'impatto della Commissione "impegna unicamente i servizi della Commissione che hanno partecipato alla sua elaborazione e non pregiudica la forma definitiva che assumeranno eventuali decisioni adottate dalla Commissione", metta in luce un'importante debolezza del sistema attuale;

46. plaude allo sviluppo positivo rappresentato dalla Direzione della Valutazione d'impatto e del valore aggiunto europeo creata in seno al Parlamento; ritiene che il Parlamento debba adottare sempre un approccio sistematico nell'esame delle valutazioni d'impatto; accoglie con favore l'elaborazione da parte della Direzione della Valutazione d'impatto di brevi sintesi delle valutazioni d'impatto che accompagnano le proposte della Commissione e ritiene che esse debbano costituire un elemento essenziale dell'analisi, da parte delle commissioni parlamentari, delle proposte legislative in discussione; propone che le valutazioni d'impatto del Parlamento includano, ove opportuno, una dimensione territoriale; chiede alla Conferenza dei presidenti di commissione di valutare come meglio dar seguito a questa raccomandazione;

47. rammenta l'impegno assunto dal Parlamento e dal Consiglio, nell'approccio interistituzionale comune sulle valutazioni d'impatto del 2005, di condurre tali valutazioni, quando lo ritengono appropriato e necessario per il processo legislativo, prima dell'adozione di ogni modifica sostanziale; invita le commissioni ad avvalersi dell'Unità Valutazione d'impatto nell'attuazione del predetto impegno;

48. rammenta ancora l'accordo interistituzionale "Legiferare meglio" del 2003, e incoraggia il Consiglio a completare senza indebito ritardo i lavori per l'istituzione di un suo meccanismo per lo svolgimento delle valutazioni d'impatto ("analisi degli effetti") relative alle modifiche sostanziali ("emendamenti di merito") da esso proposte, adempiendo così i suoi obblighi ai sensi dell'accordo del 2003;

49. chiede fermamente che la Commissione prenda in seria considerazione le valutazioni del valore aggiunto europeo che accompagnano le relazioni d'iniziativa legislativa del Parlamento europeo, illustrando in dettaglio le ragioni per cui non accetta o non considera pertinenti una o più delle argomentazioni presentate dal Parlamento;

o

o o

50. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione e ai parlamenti nazionali.

(1)

     GU C 321 del 31.12.2003, pag. 1.

(2)

     Testi approvati, P7_TA(2012)0340.

(3)

     GU C 51 E del 22.2.2013, pag. 87.

(4)

     Testi approvati, P7_TA(2011)0259.

(5)

GU C 0 del 0.0.0000, pag. 0.


MOTIVAZIONE

Il relatore accoglie con favore le tre comunicazioni della Commissione cui la presente relazione intende rispondere, segnatamente la comunicazione per il miglioramento del processo legislativo, l'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea e la normativa intelligente concernente le PMI. Occorre tuttavia sottolineare che la varietà stessa di titoli attribuiti ai programmi utilizzati dalla Commissione per valutare le leggi adottate e permettere di ridurre gli oneri amministrativi e normativi è fonte di confusione e inutilmente complicata; occorre pertanto utilizzare un unico titolo per il programma per legiferare meglio.

Sebbene siano stati compiuti progressi in numerose aree in termini di miglioramento del processo legislativo e di riduzione degli oneri amministrativi e normativi nell'Unione e negli Stati membri, molto rimane da fare, non ultima le necessità di rinegoziare l'accordo interistituzionale del 2003 "Legiferare meglio", con lo scopo di tener conto del nuovo ambiente legislativo che il trattato di Lisbona ha generato, consolidare le attuali prassi migliori e aggiornare l'accordo conformemente al programma per una normativa intelligente. Occorre che tale accordo abbia un carattere vincolante ai sensi dell'articolo 295 del TFUE, che rappresenta la nuova base giuridica per gli accordi interistituzionali introdotta dal trattato di Lisbona.

Il meccanismo di sussidiarietà per i parlamenti nazionali

Occorre promuovere una più ampia discussione sull'evoluzione delle competenze attribuite ai parlamenti nazionali, allineando gli incentivi per l'esercizio del controllo agli effetti a livello europeo, tenendo in considerazione che le pressioni, in termini di tempo e risorse, cui sono sottoposti i parlamenti nazionali nel recepire i progetti di legislazione, contribuiscono a rafforzare la percezione di deficit democratico nell'UE.

Sebbene tale discussione debba essere parte dell'attuale dibattito generale sulle fasi successive del progetto di integrazione europea, vi sono numerosi miglioramenti pratici da apportare fin d'ora al processo di controllo parlamentare nazionale, ad esempio per quanto riguarda la divulgazione di informazioni, la definizione di orientamenti e di criteri concernenti i pareri motivati.

Legiferare meglio

L'accento posto sul "ciclo" di elaborazione delle politiche, con le fasi di avvio, valutazione d'impatto, consultazione, adozione, attuazione e valutazione della legislazione UE viste come parti di un processo legislativo coerente, deve essere valutato con favore in quanto strumento utile per rafforzare la crescita e la competitività in Europa.

In questo senso la comunicazione sull'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea e il documento di lavoro dal titolo "I 10 atti legislativi più gravosi per le PMI" rappresentano progressi credibili, ancorché tuttora irrealizzati, nel programma per legiferare meglio e tengono conto di numerose richieste precedenti del Parlamento. Il Parlamento auspica pertanto che il Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT), che tuttavia dovrebbe avere un nome diverso nel contesto del programma per legiferare meglio, conduca ad azioni concrete e all'effettiva riduzione degli oneri.

Valutazioni d'impatto e valore aggiunto europeo

In attesa del consolidamento e della revisione degli orientamenti per la valutazione d'impatto della Commissione previsti entro giugno 2014, occorre che il Parlamento si riservi il diritto di contribuire presentando proposte dettagliate per il miglioramento di detti orientamenti nei prossimi mesi. È necessario che il Parlamento valuti, a tal riguardo, la relazione Niebler del 2011 sull'importanza di garantire valutazioni d'impatto indipendenti, il funzionamento del servizio interno per la valutazione d'impatto e il valore aggiunto europeo di recente istituzione e inviti il Consiglio a seguire, in questo senso, l'esempio del Parlamento.


PARERE della commissione per gli affari costituzionali (17.10.2013)

destinato alla commissione giuridica

sull'adeguatezza della regolamentazione dell'Unione europea e sulla sussidiarietà e proporzionalità ("Legiferare meglio" - 19a relazione riguardante l'anno 2011)

(2013/2077(INI))

Relatore per parere: Morten Messerschmidt

SUGGERIMENTI

La commissione per gli affari costituzionali invita la commissione giuridica, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

1.  sottolinea che, sebbene alla luce della crisi economica e finanziaria sia necessario assicurare un migliore coordinamento delle politiche e rafforzare i poteri dell'Unione in diversi ambiti, è altresì essenziale mantenere una chiara comprensione della ripartizione delle competenze nel sistema unionale di governance multilivello nonché, a seguito di un dibattito trasparente, prendere le decisioni con trasparenza e al livello più appropriato, riducendo la burocrazia;

2.  sottolinea che le istituzioni europee devono rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità sanciti dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea e dal protocollo n. 2, che hanno carattere generale e vincolano le istituzioni nell'esercizio delle competenze dell'Unione, fatta eccezione per i settori di competenza esclusiva dell'Unione, in cui il principio di sussidiarietà non è applicabile;

3.  propone di esaminare se non debbano essere elaborati criteri adeguati a livello dell'Unione per valutare l'ottemperanza ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità;

4.  osserva che il protocollo n. 2 prevede che i parlamenti nazionali possano far sapere ufficialmente al legislatore dell'Unione se un nuovo progetto di atto legislativo è conforme al principio di sussidiarietà ovvero se gli obiettivi dell'atto possano, a motivo della loro portata o dei loro effetti, essere conseguiti meglio a livello di Unione anziché a livello degli Stati membri;

5.  rileva l'importanza fondamentale delle valutazioni d'impatto quale ausilio al processo decisionale nell'ambito delle procedure legislative e sottolinea la necessità, in tale contesto, di tenere in debita considerazione le questioni relative alla sussidiarietà e alla proporzionalità;

6.  valuta positivamente la partecipazione più ravvicinata dei parlamenti nazionali nel contesto del processo legislativo europeo e osserva che essi mostrano un crescente interesse nei confronti della corretta applicazione di questi principi da parte delle istituzioni dell'Unione, come si evince dal fatto che nel 2011 il Parlamento europeo ha ricevuto 77 pareri motivati in cui si dichiara la mancata conformità del progetto di atto legislativo al principio di sussidiarietà e 523 altri contributi relativi al merito del progetto di atto legislativo, mentre nel 2010 tali pareri e contributi sono stati rispettivamente 41 e 299; esprime la sua volontà di mantenere e rafforzare la cooperazione e il dialogo interparlamentare con i parlamenti nazionali;

7.  sottolinea con forza l'importanza del controllo democratico da parte del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali; raccomanda che sia fornita assistenza sostanziale ai parlamenti nazionali per consentire lo svolgimento dei compiti di controllo loro spettanti; propone di mettere a disposizione dei parlamenti nazionali orientamenti volti ad assisterli nella valutazione della conformità al principio di sussidiarietà;

8.  sottolinea che, a norma dell'articolo 263 del TFUE, la Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a controllare la legittimità degli atti legislativi per quanto riguarda la conformità al principio di sussidiarietà, e che tale principio costituisce un orientamento politico per l'esercizio delle competenze a livello di Unione;

9.  rileva, d'altra parte, che la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi, a norma dei trattati, in merito ai ricorsi presentati per "violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione", e che conformemente al trattato sull'Unione europea i principi di sussidiarietà e proporzionalità rientrano tra tali regole; osserva che il controllo giurisdizionale della validità degli atti dell'Unione si estende pertanto al rispetto di detti principi;

10. sottolinea che la Corte di giustizia, nella sua sentenza del 12 maggio 2011 relativa alla causa C-176/09 (Lussemburgo / Parlamento europeo e Consiglio), afferma che il principio di proporzionalità "esige che gli strumenti istituiti da una disposizione del diritto dell'Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli" e che nei settori in cui il legislatore dell'Unione dispone di un ampio potere normativo, la legittimità di un provvedimento adottato in uno di tali ambiti può essere inficiata solo se tale provvedimento è manifestamente inidoneo in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, e ciò anche se il legislatore dell'Unione è tenuto a basare le proprie scelte su criteri oggettivi e, quando valuta i vincoli connessi alle varie misure possibili, egli deve verificare se gli obiettivi perseguiti dalla misura prescelta siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori;

11. osserva che il principio di sussidiarietà quale formulato nei trattati consente all'Unione di intervenire nei settori che non sono di sua competenza esclusiva solo "se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri" a livello centrale o a livello regionale e locale ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione, mentre il principio di proporzionalità dispone che il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati; rammenta che sussidiarietà e proporzionalità sono principi strettamente connessi tra loro, ma distinti: mentre il primo riguarda l'opportunità dell'azione dell'Unione nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, il secondo riguarda la congruità tra i mezzi predisposti dal legislatore e i fini che esso persegue, e opera come regola generale dell'esercizio delle competenze unionali; rammenta pertanto che l'esame della proporzionalità di un progetto di atto legislativo deve essere logicamente posteriore a quello di sussidiarietà, ma che il controllo di sussidiarietà non sarebbe abbastanza efficace se non fosse anche condotto un controllo di proporzionalità;

12. rileva l'esiguo numero di interrogazioni parlamentari concernenti il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità ricevute dalla Commissione nel 2011 (32 su oltre 12 000);

13. sottolinea che nel 2011 la Commissione ha ricevuto 64 pareri motivati nel quadro del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, il che rappresenta un aumento significativo rispetto al 2010; osserva tuttavia che questi 64 pareri motivati costituiscono appena il 10% dei 622 pareri in totale trasmessi dai parlamenti nazionali alla Commissione nel 2011 nel contesto del dialogo politico in questione; rileva inoltre che in nessun caso il numero di pareri motivati inviati in relazione a una proposta della Commissione è stato sufficiente per avviare le procedure del "cartellino giallo" o del "cartellino arancione" previste dal protocollo; constata invece che il 22 maggio 2012 è stato apposto per la prima volta un "cartellino giallo" a una proposta della Commissione (proposta di regolamento del Consiglio sull'esercizio del diritto di promuovere azioni collettive nel quadro della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, ovvero la cosiddetta proposta di regolamento "Monti II"); sottolinea che la Commissione ha ritirato la proposta di regolamento non perché ritenesse violato il principio di sussidiarietà, ma perché ha constatato che essa avrebbe difficilmente potuto raccogliere, presso il Parlamento europeo e il Consiglio, il sostegno politico necessario alla sua adozione;

14. ritiene che il meccanismo di controllo del principio di sussidiarietà debba essere concepito e utilizzato come un importante strumento di collaborazione tra le istituzioni europee e nazionali; si compiace del fatto che tale strumento sia usato nella pratica in quanto mezzo di comunicazione e dialogo cooperativo tra i diversi livelli istituzionali del sistema europeo multilivello;

15. osserva con preoccupazione che alcuni pareri motivati dei parlamenti nazionali rilevano che, in diverse proposte legislative della Commissione, la giustificazione relativa alla sussidiarietà è insufficiente o assente;

16. raccomanda di indagare sulle ragioni per cui i parlamenti nazionali trasmettono così pochi pareri motivati e di chiarire se ciò sia dovuto al fatto che il principio di sussidiarietà è rispettato da tutte le parti o al fatto che i parlamenti nazionali non possono assicurarne il rispetto perché non dispongono di risorse o di tempo sufficienti; ritiene auspicabile un'analisi da parte della Commissione;

17. sottolinea la necessità che le istituzioni europee consentano ai parlamenti nazionali di esaminare le proposte legislative assicurando che la Commissione fornisca motivazioni dettagliate ed esaustive delle proprie decisioni legislative in ordine ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, conformemente all'articolo 5 del protocollo n. 2 al trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

18. osserva inoltre, a tale proposito, che il tempo attualmente concesso ai parlamenti nazionali per effettuare i controlli di sussidiarietà e di proporzionalità è spesso ritenuto insufficiente;

19. sottolinea che le istituzioni europee sono responsabili di assicurare che la legislazione sia chiara e facilmente comprensibile e non imponga oneri amministrativi superflui ai cittadini e alle imprese;

20. ritiene che, nel contesto di una maggiore legittimità democratica, occorra sottoporre ad attenta riflessione il meccanismo di allerta precoce.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

14.10.2013

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

24

0

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Alfredo Antoniozzi, Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, Søren Bo Søndergaard, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Elmar Brok, David Campbell Bannerman, Dimitrios Droutsas, Isabelle Durant, Andrej Plenković

Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Edward McMillan-Scott, Catherine Trautmann


ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

21.1.2014

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

14

8

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Piotr Borys, Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, Axel Voss

Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale

María Irigoyen Pérez

Ultimo aggiornamento: 31 gennaio 2014Avviso legale