Procédure : 2013/2259(REG)
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Cycle relatif au document : A7-0253/2014

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A7-0253/2014

Débats :

Votes :

PV 16/04/2014 - 7.13

Textes adoptés :

P7_TA(2014)0409

RAPPORT     
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26 mars 2014
PE 519.723v02-00 A7-0253/2014

sur la modification de l'article 90 du règlement du Parlement européen

(2013/2259(REG))

Commission des affaires constitutionnelles

Rapporteur: David Martin

AMENDEMENTS
PROPOSITION DE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 ANNEXE - LETTRE ADRESSÉE LE 22 JANVIER 2014 PAR KLAUS-HEINER LEHNE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES, À CARLO CASINI, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES
 VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL
 RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

PROPOSITION DE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la modification de l'article 90 du règlement du Parlement européen

(2013/2259(REG))

Le Parlement européen,

–       vu la lettre du président de la commission des affaires étrangères en date du 29 janvier 2013 et la lettre du président de la commission du commerce international en date du 13 février 2013, adressées au président de la commission des affaires constitutionnelles,

–       vu les articles 211 et 212 de son règlement,

–       vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A7-0253/2014),

1.      décide d'apporter à son règlemenst les modifications ci-après;

2.      rappelle que ces modifications entrent en vigueur le premier jour de la prochaine période de session;

3.      charge son Président de transmettre la présente décision, pour information, au Conseil et à la Commission.

Amendement  1

Règlement du Parlement européen

Article 90 – paragraphe 4

Texte en vigueur

Amendement

4. À tout moment des négociations, le Parlement peut, sur la base d'un rapport de sa commission compétente et après examen de toute proposition pertinente déposée conformément à l'article 121, adopter des recommandations en demandant qu'elles soient prises en considération avant la conclusion de l'accord international à l'examen.

4. À tout moment des négociations, et de la fin des négociations à la conclusion de l'accord international, le Parlement peut, sur la base d'un rapport de sa commission compétente et après examen de toute proposition pertinente déposée conformément à l'article 121, adopter des recommandations en demandant qu'elles soient prises en considération avant la conclusion dudit accord.

Amendement  2

Règlement du Parlement européen

Article 90 – paragraphe 5

Texte en vigueur

Amendement

5. À l'issue des négociations, mais avant la signature de tout accord, le projet d'accord est soumis au Parlement, pour avis ou pour approbation. Pour la procédure de l'approbation, l'article 81 est d'application.

5. Lorsque le Conseil sollicite l'approbation ou l'avis du Parlement, sa demande est transmise par le Président à la commission compétente conformément à l'article 81 ou à l'article 43, paragraphe 1, du règlement.

Amendement  3

Règlement du Parlement européen

Article 90 – paragraphe 6

Texte en vigueur

Amendement

6. Avant le vote sur l'approbation, la commission compétente, un groupe politique ou un dixième des députés au moins peuvent proposer que le Parlement demande l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord international avec les traités. Si le Parlement adopte cette proposition, le vote sur l'approbation est ajourné jusqu'à ce que la Cour ait rendu son avis15.

6. Avant le vote, la commission compétente, un groupe politique ou un dixième des députés au moins peuvent proposer que le Parlement demande l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord international avec les traités. Si le Parlement adopte cette proposition, le vote est ajourné jusqu'à ce que la Cour ait rendu son avis15.

__________________

__________________

15 Voir également l'interprétation de l'article 128.

15 Voir également l'interprétation de l'article 128.


EXPOSÉ DES MOTIFS

Avis dans le contexte de l'examen des accords internationaux (article 90, paragraphe 4, du règlement, amendement 1)

Dans une lettre du 29 janvier 2013, M. Brok, président de la commission des affaires étrangères, a attiré l'attention sur le fait que le règlement ne permettait actuellement pas à d'autres commissions d'émettre un avis sur les résolutions relatives aux accords internationaux, alors même qu'en raison de l'augmentation du nombre d'accords globaux comportant un important volet commercial, il devient essentiel que la commission du commerce international soit autorisée à contribuer à l'élaboration de la position du Parlement. Il a souligné que l'article 110, paragraphe 2, consacré aux déclarations de la Commission, du Conseil et du Conseil européen, ne prévoit pas cette possibilité lorsqu'il fait référence aux projets de résolution présentés par une commission, un groupe politique ou quarante députés au moins, puisque les autres commissions ne peuvent pas émettre d'avis. Il n'est pas non plus possible de s'appuyer sur l'article 90, paragraphe 4, du règlement, relatif aux accords internationaux, puisqu'il fait référence aux "négociations" en cours, ce qui implique qu'après la conclusion des négociations, un rapport basé sur cette disposition ne serait plus recevable. L'article 81, paragraphe 3, relatif à la procédure d'approbation, ne serait lui non plus d'aucune utilité puisqu'il ne peut être utilisé que lorsqu'une "proposition" du Conseil est en jeu et non pas un traité international. Il a donc demandé qu'il soit envisagé de modifier l'article 110, paragraphe 2, du règlement de façon à permettre à d'autres commissions de présenter un avis.

La commission des affaires constitutionnelles a étudié la question et est arrivée à la conclusion qu'il serait possible d'autoriser la présentation d'avis dans le contexte de l'examen des accords internationaux par le Parlement au moyen d'une simple modification de l'article 90, paragraphe 4, telle que prévue à l'amendement 1. En élargissant le champ d'application de cette disposition de la durée des négociations à l'ensemble de la procédure - depuis le début des négociations (avant le début des négociations, l'article 90, paragraphes 1 à 3, s'applique) jusqu'à la conclusion de l'accord -, le Parlement pourrait intervenir à tout moment pour préciser sa position à l'égard de l'approbation qu'il lui est demandé de donner. Dans le même temps, d'autres commissions pourraient être associées en tant que commissions pour avis ou commissions associées sur le modèle renforcé de l'article 50 ou 51 du règlement. Il est proposé que l'article 110, paragraphe 2, du règlement ne soit pas modifié.

Moment d'approbation des accords internationaux par le Parlement, application provisoire et ratification de ceux-ci par les États membres (article 218, paragraphes 5 et 6, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), amendement 2)

Dans une lettre du 13 février 2013, M. Moreira, président de la commission du commerce international, a demandé à la commission AFCO d'examiner l'article 90, paragraphe 5, du règlement, relatif aux accords internationaux, sous l'angle de sa compatibilité avec le traité FUE. Cet article prévoit actuellement qu'"[à] l'issue des négociations, mais avant la signature de tout accord, le projet d'accord est soumis au Parlement, pour avis ou pour approbation". L'article 218, paragraphe 6, du traité FUE dispose que "[le] Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant conclusion de l'accord [...] après approbation du Parlement européen dans les cas suivants: ...". Le traité ne contraint donc pas expressément le Conseil à demander l'approbation du Parlement avant d'autoriser la Commission à signer au nom de l'Union.

M. Moreira a ensuite souligné que, dans certains cas, des dispositions d'accords commerciaux avaient été appliquées à titre provisoire avant que l'accord ne soit soumis au Parlement pour approbation. La question se pose donc de savoir s'il est juridiquement correct d'agir ainsi ou si le Conseil doit attendre que le Parlement ait donné son approbation à l'accord.

Enfin, M. Moreira a fait référence à la lettre de M. Brok du 29 janvier 2013 et attiré l'attention sur le fait que, dans certains cas, des accords devant être conclus en même temps entre des tiers et l'Union, d'une part, et entre ces tiers et les États membres, d'autre part ("accords mixtes"), sont signés mais le Conseil décide de ne pas les soumettre au Parlement pour approbation avant que le processus de ratification dans les États ne soit quasiment achevé. Ici encore, la question est de savoir si cette façon de procéder est compatible avec le droit de l'Union.

La commission a demandé l'avis du service juridique(1).

En ce qui concerne la première question, l'approbation des accords internationaux, le service juridique a conclu que l'article 218, paragraphe 6, du traité FUE, ne contraignait pas juridiquement le Conseil à demander l'approbation du Parlement avant de signer l'accord. Cette conclusion repose principalement sur l'idée que l'article 218 du traité FUE établit une procédure en deux étapes – signature et conclusion de l'accord –, ce qui signifie que le Conseil peut prendre la décision concernant la signature indépendamment de la décision concernant la conclusion, sans créer de lien entre les deux.

En ce qui concerne la seconde question, l’application provisoire des accords, le service juridique a estimé que le Conseil peut autoriser l'application provisoire d'un accord à tout moment après que le négociateur ait émis une proposition en ce sens. L'article 218 du traité FUE ne contraint pas le Conseil à ne prendre cette décision qu'après que le Parlement ait donné son approbation à la conclusion de l'accord. Cela n'empêche pas le Parlement de déclarer à tout moment de la procédure, par voie de déclaration politique sous forme de recommandations adoptées en vertu de l'article 90, paragraphe 4, tel que modifié par l'amendement 1, que l'application provisoire n'est pas pertinente étant donné qu'il n'est pas certain que le Parlement donne son approbation ou qu'il est même probable qu'il rejette l'accord. Indépendamment de ce qui précède, l'article 91 du règlement rappelle les obligations spécifiques qui incombent à la Commission conformément aux traités en termes d'information (article 218, paragraphe 10, du traité FUE). La Commission s'est en outre engagée avec l'accord-cadre à informer le Parlement "dès que possible quand elle a l'intention de proposer au Conseil l'application provisoire de cet accord, ainsi que des motifs de cette décision, sauf si l'urgence ne permet pas à la Commission de le faire" (point 23 et annexe 3, point 7). Compte tenu de ces obligations, l'article 91 du règlement établit une procédure spéciale en plénière.

En ce qui concerne la troisième question, le moment de la signature d'un accord mixte, le service juridique a estimé que le Conseil est autorisé à demander l'approbation du Parlement avant que l'accord ne soit transmis aux États membres pour ratification conformément à leurs procédures internes, ou parallèlement à cette transmission. Le Conseil peut également attendre que ces procédures soient achevées dans l'un, plusieurs ou l'ensemble des États membres concernés. L'argument principal est que les procédures menant à la conclusion d'un accord international par l'Union, d'une part, et ses États membres, d'autre part, sont indépendantes l'une de l'autre. Le moment où le Conseil demande l'approbation du Parlement peut donc être choisi sur la base de considérations d'ordre politique.

La commission a examiné l'avis juridique et souscrit à ses conclusions. Elle a estimé que la première conclusion rendait indispensable une modification de l'article 90, paragraphe 5, du règlement telle que prévue à l'amendement 2, étant donné que, selon la jurisprudence de la Cour de justice, le règlement du Parlement ne peut instituer au profit de celui-ci des compétences qui ne sont pas expressément reconnues par une mesure législative ou le droit primaire(2), de sorte que le Parlement ne peut contraindre le Conseil au moyen de son règlement intérieur à se plier à une pratique qui n'est pas établie à l'article 218 du traité FUE.

Concernant la deuxième et la troisième questions, la commission a estimé que ni une modification, ni une interprétation formelle de l'article 90 n'étaient nécessaires étant donné que les conclusions émises résultent plus ou moins des conclusions relatives au moment de la signature. Dans les deux cas, comme indiqué plus haut, l'article 90, paragraphe 4, du règlement, tel que modifié par l'amendement 1, donne au Parlement, tout au long de la procédure menant à la conclusion de l'accord, la possibilité d'exprimer sa position sous forme de recommandations basées sur un rapport de la commission responsable.

Avis de la Cour de justice (article 90, paragraphe 6, du règlement, amendement 3)

L'analyse de l'article 90 du règlement à la suite de demandes émises par la commission du commerce international et la commission des affaires étrangères a révélé la nécessité de modifier l'article 90, paragraphe 6. Cette disposition limite effectivement la possibilité, pour le Parlement, de solliciter un avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord international avec les traités aux accords nécessitant l'approbation du Parlement, excluant par là-même les accords où seul son avis est requis. La disposition du traité qui autorise le Parlement, le Conseil, la Commission et les États membres à solliciter l'avis de la Cour de justice, l'article 218, paragraphe 11, du traité FUE, ne contient toutefois pas cette restriction. L'objet de cette disposition du traité, qui est d'éviter que les accords internationaux de l'Union n'aillent à l'encontre du droit primaire de l'Union, ne justifie pas non plus une telle restriction.

(1)

SJ-0431/13 du 8.8.2013.

(2)

Voir par exemple l'arrêt du 17 janvier 2013 dans les affaires jointes T-346/11 et 347/11, Bruno Gollnisch.


ANNEXE - LETTRE ADRESSÉE LE 22 JANVIER 2014 PAR KLAUS-HEINER LEHNE, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES, À CARLO CASINI, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES

Objet:             Avis sur la modification de l'article 90, paragraphe 5, du règlement

Monsieur le Président,

Dans sa lettre du 27 novembre 2013(1), le président de la commission des affaires constitutionnelles a proposé que la commission des affaires juridiques émette un avis sur la modification de l'article 90, paragraphe 5, du règlement. Par manque de temps, ledit avis est émis sous forme de lettre.

La commission des affaires juridiques a examiné cette question lors de sa réunion du 21 janvier et adopté l'avis présenté ci-après à l'unanimité (22 voix pour)(2).

I. Modification de l'énoncé actuel de l'article 90, paragraphe 5, du règlement

L'idée d'une modification de l'article 90, paragraphe 5, du règlement remonte à une lettre du président de la commission du commerce international en date du 13 février 2013 à l'intention du président de la commission des affaires constitutionnelles(3). La commission du commerce international avait en effet relevé une divergence entre le texte de l'article 90, paragraphe 5, et l'énoncé de l'article 218, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE).

L'article 90, paragraphe 5, du règlement, qui fait partie des dispositions relatives à la conclusion des accords internationaux, dispose ce qui suit:

5. À l'issue des négociations, mais avant la signature de tout accord, le projet d'accord est soumis au Parlement, pour avis ou pour approbation. Pour la procédure de l'approbation, l'article 81 est d'application.

L'article 218, paragraphe 5, du traité FUE est libellé comme suit :

5. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision autorisant la signature de l'accord et, le cas échéant, son application provisoire avant l'entrée en vigueur.

Ce paragraphe ne fait pas allusion à la participation du Parlement européen. Le paragraphe 6, qui concerne la décision portant conclusion de l'accord, se réfère toutefois quant à lui à l'approbation ou à la consultation du Parlement européen.

Dans la mesure où le règlement est soumis aux dispositions des traités(4), la commission des affaires juridiques propose donc de reformuler la disposition centrale de l'article 90, paragraphe 5, de façon à aligner l'énoncé sur les traités. Le texte se présenterait comme suit:

5. À l'issue des négociations, le projet de décision portant conclusion de l'accord est soumis au Parlement, pour avis ou pour approbation. Pour la procédure de l'approbation, l'article 81 est d'application.

II. Garantie d'un contrôle parlementaire des accords internationaux en cas d'application provisoire et d'accords mixtes

Il n'en reste pas moins que la question de l'approbation (ou de la consultation) du Parlement pour les accords internationaux apparaît plus complexe. Comme l'a fait remarquer la commission du commerce international, même s'il est considéré comme acquis que l'approbation (ou la consultation) du Parlement a lieu au moment de la conclusion de l'accord, c'est-à-dire après la phase de signature, des problèmes de légitimité démocratique se posent dans deux cas de figure (qui peuvent d'ailleurs être concomitants):

1. lorsqu'un accord international est signé et fait l'objet d'une application provisoire conformément à l'article 218, paragraphe 5, sans que le Parlement ne soit invité à donner son approbation (ou ne soit consulté) dans un délai raisonnable;

2. lorsqu'un accord international est un accord mixte, c'est-à-dire qu'il doit être signé à la fois par l'Union et par ses États membres dans la mesure où il porte sur des domaines qui relèvent tant de la compétence extérieure exclusive de l'Union que de la compétence des États membres, et que le Parlement n'est pas invité à donner son approbation (ou n'est pas consulté) jusqu'à ce qu'une majorité – ou l'ensemble – des États membres aient mené à bien leurs procédures internes de ratification.

Le premier cas exposé pose un problème de légitimité démocratique dans la mesure où l'accord international est provisoirement appliqué pendant une période prolongée sans avoir fait l'objet d'une approbation parlementaire. Dans le second cas, le problème réside dans le fait que l'incidence de la position du Parlement européen se trouve diminuée, dans la mesure où les institutions nationales auront tout d'abord eu voix au chapitre. Il s'agit d'un problème particulier car les accords mixtes portent, en règle générale, essentiellement sur des questions pour lesquelles l'Union européenne possède une compétence extérieure exclusive et, de façon limitée seulement, sur des matières relevant de la compétence résiduelle des États membres.

a) Application provisoire

La commission tient, à cet égard, à attirer l'attention sur l'article 25, paragraphe 2, de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969(5), qui dispose ce qui suit:

2. À moins que le traité n'en dispose autrement ou que les États ayant participé à la négociation n'en soient convenus autrement, l'application à titre provisoire d'un traité ou d'une partie d'un traité à l'égard d'un État prend fin si cet État notifie aux autres États entre lesquels le traité est appliqué provisoirement son intention de ne pas devenir partie au traité.

En vertu de l'article 218, paragraphes 5 et 6, du traité FUE, le Conseil peut effectivement décider de l'application provisoire d'un accord international avant que le Parlement n'ait donné son approbation. Toutefois, si ces dispositions sont lues conjointement avec l'article 25, paragraphe 2, de la Convention de Vienne, il apparaît clairement que l'application à titre provisoire ne peut se poursuivre dès lors que le Parlement européen s'est opposé à un accord international dans la mesure où, en droit international, cette opposition doit être perçue comme la preuve de l'intention de l'Union européenne de ne pas devenir partie au traité(6).

Il serait, par conséquent, judicieux, en vue de préserver le rôle du Parlement dans les procédures, d'intégrer dans l'article 90 une disposition permettant au Parlement de prendre position sur tout accord international qui est appliqué à titre provisoire mais ne lui a pas été soumis pour approbation (ou consultation) après un certain délai. La durée de ce délai est à débattre, mais la commission est d'avis qu'un délai d'un an pourrait être indiqué.

Le nouveau paragraphe à insérer dans l'article 90 pourrait être libellé comme suit:

Si, un an après la décision du Conseil autorisant la signature et l'application provisoire d'un accord international, conformément à l'article 218, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), le Parlement n'a pas été invité à donner son approbation ou n'a pas été consulté par le Conseil, conformément à l'article 218, paragraphe 6, du traité FUE, le Parlement fait connaître d'office sa position sur ledit accord, sur la base d'un rapport élaboré par la commission compétente.

Cette solution aurait le mérite de mettre un terme à l'application provisoire d'accords que le Parlement n'entend pas approuver, et dissuaderait les retards dès lors qu'il s'agit de la participation du Parlement.

b) Accords mixtes

Afin de préserver également la position du Parlement en cas d'accords mixtes, et compte tenu que, dans la plupart des cas, les accords mixtes portent sur des matières qui sont avant tout de la compétence de l'Union européenne, les États membres n'ayant qu'une compétence résiduelle en l'espèce, il est envisageable d'insérer une disposition analogue pour couvrir lesdits cas. Une telle disposition aurait l'avantage de garantir que le Parlement européen ne serait pas "le dernier de la file" lorsqu'il s'agit d'approuver des accords internationaux mixtes.

Le nouveau paragraphe à insérer dans l'article 90 pourrait être libellé comme suit:

Si, un an après la décision du Conseil autorisant la signature d'un accord international auquel les États membres sont également parties, conformément à l'article 218, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), le Parlement n'a pas été invité à donner son approbation ou n'a pas été consulté par le Conseil, conformément à l'article 218, paragraphe 6, du traité FUE, le Parlement fait connaître d'office sa position sur ledit accord, sur la base d'un rapport élaboré par la commission compétente.

Cette solution aurait le mérite d'encourager le Conseil à faire participer le Parlement à un stade plus précoce de la procédure, comme il conviendrait de le faire dans la plupart des cas d'accords mixtes.

***

J'espère que cet avis, et notamment les propositions de modification du règlement, seront utiles à votre commission lors de l'examen de la question de l'éventuelle modification de l'article 90, paragraphe 5.

(Formule de politesse et signature)

(1)

D(2013)59655.

(2)

Étaient présents au moment du vote: Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Eva Lichtenberger, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Francesco Enrico Speroni, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss, Cecilia Wikström et Tadeusz Zwiefka.

(3)

D(2013)5817.

(4)

Cour de justice, arrêt du 21 octobre 2008, Alfonso Luigi Marra contre Eduardo De Gregorio et Antonio Clemente, affaires jointes C-200/07 et C-201/07, point 39.

(5)

Nations unies, Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969, Nations unies, recueil des Traités, vol. 1155, p. 331.

(6)

Comme cela a été le cas pour l'ACTA (accord commercial anti-contrefaçon entre l'Union européenne et ses

États membres, l'Australie, le Canada, le Japon, la République de Corée, les États-Unis mexicains, le Royaume du Maroc, la Nouvelle Zélande, la République de Singapour, la Confédération suisse et les États-Unis d'Amérique).


VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL

Pour: 23

ALDE: Andrew Duff, Stanimir Ilchev, Anneli Jäätteenmäki

 

ECR: Ashley Fox, Daniel Hannan

 

GUE/NGL: Helmut Scholz

 

PPE: Zdravka Bušić, Carlo Casini, Marietta Giannakou, Constance Le Grip, Andrej Plenković, Tadeusz Ross, Algirdas Saudargas, György Schöpflin, Rainer Wieland

 

S&D: Marino Baldini, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, David Martin, Sandra Petrović Jakovina, Luis Yáñez-Barnuevo García

 

Verts/ALE: Gerald Häfner, Indrek Tarand

Contre: 1

EFD: Morten Messerschmidt

Abstentions: 1

NI: Andrew Henry William Brons


RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption

18.3.2014

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

23

1

1

Membres présents au moment du vote final

Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, Gerald Häfner, Daniel Hannan, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, David Martin, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Tadeusz Ross, Algirdas Saudargas, Indrek Tarand, Luis Yáñez-Barnuevo García

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

Marino Baldini, Marietta Giannakou, Anneli Jäätteenmäki, Andrej Plenković, Helmut Scholz, György Schöpflin, Rainer Wieland

Dernière mise à jour: 3 avril 2014Avis juridique