Procédure : 2015/2060(INI)
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A8-0027/2016

Débats :

PV 11/04/2016 - 22
CRE 11/04/2016 - 22

Votes :

PV 12/04/2016 - 5.15

Textes adoptés :

P8_TA(2016)0108

RAPPORT     
PDF 440kWORD 139k
17 mars 2016
PE 567.475v01-00 A8-0027/2016

sur le rôle de l'Union dans le cadre des institutions et organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire

(2015/2060(INI))

Commission des affaires économiques et monétaires

Rapporteure: Sylvie Goulard

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le rôle de l'Union dans le cadre des institutions et organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire

(2015/2060(INI))

Le Parlement européen,

–  vu le principe de coopération loyale entre l'Union et les États membres, visé à l'article 4, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne (traité UE),

–  vu les articles 121 et 138 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),

–  vu le protocole n° 14 du traité FUE sur l'Eurogroupe,

–  vu sa résolution du 20 octobre 2010 contenant des recommandations à la Commission sur l'amélioration de la gouvernance économique et du cadre de stabilité de l'Union, en particulier dans la zone euro(1),

–  vu sa résolution du 11 mai 2011 sur l'Union européenne en tant qu'acteur mondial: son rôle dans les organisations multilatérales(2),

–  vu sa résolution du 25 octobre 2011 sur la gouvernance économique mondiale(3),

–  vu sa résolution du 24 juin 2015 intitulée "Examen du cadre de gouvernance économique: bilan et enjeux"(4),

–  vu sa résolution du 9 juillet 2015 sur la construction d'une union des marchés des capitaux(5),

–  vu le rapport du groupe de haut niveau sur la supervision financière dans l'Union européenne ("rapport de Larosière") du 25 février 2009,

–  vu le rapport des cinq Présidents de juin 2015, qui appelle à la consolidation de la représentation extérieure de l'euro,

–  vu l'article 52 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires et l'avis de la commission des affaires constitutionnelles (A8-0027/2016),

A.  considérant que la stabilité du système financier, qui conditionne une bonne affectation des ressources au service de la croissance et l'emploi, est un bien collectif mondial;

B.  considérant que l'interdépendance croissante des économies dans le monde oblige à progresser vers des formes de gouvernance de plus en plus mondiales,

C.  considérant que, si l'Union n'est pas à même de parler d'une seule voix dans les institutions/les organismes internationaux, toutes les voix européennes devraient être coordonnées pour forger une gouvernance mondiale respectueuse des objectifs et des valeurs des traités de l'Union;

D.  considérant que l'Union devrait contribuer à la création d'un cadre démocratique pour faire face aux défis mondiaux;

E.  considérant que la coopération au niveau mondial ne peut aboutir à une dilution des responsabilités et à une déresponsabilisation au détriment de la démocratie et que les parlements nationaux et le Parlement européen ne doivent pas être réduits à un rôle d'enregistrement, mais être activement et pleinement associés au processus décisionnel dans son ensemble;

F.  considérant que les institutions/les organismes internationaux existants, avec leurs propres structures de gouvernance distinctes et leur propres domaines d'action, ont vu le jour tout au long de l'Histoire en réponse à chaque situation spécifique; que la situation qui en résulte est complexe, avec des doubles emplois dans certains cas, et un système qui peut s'avérer opaque et qui manque d'une coordination générale;

G.  considérant que l'article 42 de la charte des droits fondamentaux et le règlement (CE) n° 1049/2001(6), qui prévoient un droit d'accès aux documents pour les citoyens de l'Union, devraient s'appliquer aux institutions, organes et organismes de l'Union qui participent aux organisations/organismes internationaux;

H.  considérant que tout citoyen de l'Union ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a un droit d'accès aux documents des institutions, organes et organismes de l'Union, quel que soit leur support (article 42 de la charte des droits fondamentaux); que le même degré de transparence devrait s'appliquer aux institutions, organes et organismes de l'Union qui participent aux organisations et enceintes internationales, en particulier lorsqu'il est question de définir des règles concernant les citoyens de l'Union;

I.   considérant que la diversité des structures juridiques ainsi que des modalités de financement et de fonctionnement des organisations/organismes économiques internationaux(7) rend difficile un suivi d'ensemble, bien que la cohérence des procédures financières et des modes opératoires soit fondamentale pour assurer des conditions égales au niveau international; considérant que le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sont de véritables organisations internationales, instituées par des conventions, à vocation et composition larges, alors que le G20, le Conseil de stabilité financière (CSF) et le Comité de Bâle, par exemple, sont des enceintes informelles publiques réunissant un nombre limité d'États, certaines ayant pris leur essor en raison de la crise, tandis que l'Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières (IOSCO/OICV), l'Association internationale des contrôleurs d'assurance (IAIS/AICA), l'International Organisation of Pension Supervisors (IOPS) et le Conseil des normes comptables internationales (IASB) sont des associations spécialisées privées à caractère technique et sectoriel impliquant plus ou moins les secteurs concernés;

J.  considérant que des échanges informels existent déjà entre le Parlement européen et certains de ces organismes/organisations, mais sont dépourvus de caractère systématique;

K.  considérant que la transparence est importante pour la démocratie et qu'il convient également d'assurer comme il se doit la protection des informations sensibles pour le marché;

L.   considérant que la crise a conduit le G20 à établir une stratégie mondiale centrée sur un ensemble efficace de réformes spécifiques, mais qu'un véritable cadre multilatéral et démocratique est indispensable à terme pour asseoir sa légitimité;

M.  considérant que le rôle respectif des banques et des marchés dans le financement de l'économie est variable selon les États;

N.  considérant que la crise économique et financière qui a débuté en 2008 a mis en lumière les lacunes frappantes de la gouvernance économique et financière dans le monde; que de nombreux dossiers macroéconomiques nécessitent une plus grande coordination, particulièrement en matière fiscale; considérant donc que toutes les parties prenantes devraient avoir pour objectif commun de concevoir un cadre détaillé apportant la stabilité financière et d'assurer la cohérence entre les niveaux mondial et local;

O.  considérant que la création de nouveaux organes de surveillance de l'Union ne devrait pas automatiquement entraîner une augmentation du nombre de représentants de l'Union, ce qui pourrait avoir des conséquences non démocratiques, les minorités de blocage étant, par exemple, plus susceptibles de se former, et pourrait créer un malaise parmi les partenaires de l'Union;

P.  considérant que le FMI a décidé d'inclure le renminbi dans le panier des devises qui constituent le droit de tirage spécial du FMI; qu'il en est résulté une réduction du poids de l'euro et de la livre, mais non du dollar; considérant que ceci met en lumière le fait que l'Europe doit parler d'une voix plus forte;

1.   souligné la nécessité de renforcer la coopération réglementaire au niveau mondial, avec une forte participation du Parlement européen;

2.   s'inquiète du manque de cohérence causé par la fragmentation et la diversité des organisations/organismes, et des retards apportés à l'application des règles et des orientations adoptées au niveau international;

3.   demande que soient clarifiés les domaines de compétence de chaque organisation/organisme, ainsi que son mode de fonctionnement et de financement, y compris les contributions volontaires, les dons et libéralités, afin de veiller à l'absence d'intérêts particuliers et à la légalité des décisions;

4.   réclame une meilleure cohérence et une meilleure coordination des politiques entre les institutions mondiales grâce à l'instauration de normes complètes de légitimité démocratique, de transparence, de responsabilité et d'intégrité; estime que ceci devrait entre autres concerner:

–  les relations avec le public (par exemple l'accès public aux documents, un dialogue ouvert avec les diverses parties prenantes, la mise en place d'un registre de transparence obligatoire et de règles de transparence pour les réunions avec les groupes de pression);

–  les règles internes (par exemple ressources humaines fondées sur les compétences, bonne gestion financière, prévention des conflits d'intérêts);

5.   estime que la sous-représentation des pays les moins avancés dans la plupart des institutions et organismes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire est un facteur de déséquilibre et que, par conséquent, les problématiques liées aux inégalités ou au financement des pays les plus démunis risquent de ne pas recevoir le traitement qu'elles méritent;

6.   estime que, outre le problème d'une représentation disparate sur le plan géographique, il y a aussi certains secteurs – notamment celui de la société civile, des PME, des représentants des consommateurs et des représentants des employés – qui pourraient être mieux associés au processus de consultation concernant les organismes financiers, monétaires et réglementaires; juge qu'il appartient à ces organismes et secteurs d'oeuvrer à améliorer à la situation;

7.   estime que l'Union devrait rationaliser et codifier sa représentation dans les organisations et organismes multilatéraux, en vue d'accroître la transparence, l'intégrité et le sérieux de l'engagement de l'Union dans ces organismes, son influence et la promotion de la législation qu'elle a adoptée dans le cadre d'un processus démocratique; considère en outre que l'Union européenne devrait devenir un acteur mondial plus enclin à prendre des initiatives pour assurer la mise en œuvre des futurs engagements du G20, tels que la transformation du système bancaire parallèle, l'application des réformes des instruments dérivés de gré à gré, la réponse aux risques systémiques et l'inscription des risques émergents qui menacent l'économie mondiale au programme de l'institution mondiale compétente;

8.   invite les acteurs européens à accorder davantage d'attention à la compétitivité mondiale des secteurs financiers européens lorsqu'ils formulent une politique au niveau européen et international;

9.  rappelle que l'Union devrait s'efforcer de devenir membre à part entière des institutions économiques et financières internationales, lorsque ce statut n'a pas encore été accordé et qu'il est opportun de l'obtenir (dans le cas de l'OCDE et du FMI par exemple); demande aux institutions économiques et financières internationales compétentes d'effectuer toutes les modifications législatives nécessaires afin de permettre la pleine participation de l'Union;

10.   considère comme préjudiciables à l'Union les situations dans lesquelles un représentant d'un État membre ou d'une autorité nationale développerait, dans une organisation/un organisme global, des positions contraires aux décisions législatives ou réglementaires européennes prises démocratiquement et majoritairement; demande dès lors que la coordination entre ces représentants soit renforcée et rendue plus efficace, par exemple au moyen de mécanismes plus contraignants;

11.   souligne qu'il est nécessaire que la Commission, lorsqu'elle représente l'Union dans une organisation ou un organisme international, ou lorsqu'elle surveille un organisme spécialisé privé, doive rendre plus directement compte aux citoyens; souligne l'importance du rôle du Parlement dans ce processus;

12.   juge que la définition des priorités des organisations et des groupes de travail afférents devrait être clarifiée et formalisée, estime que le recours systématique au consensus risque non seulement de freiner les travaux mais aussi de diluer le contenu des recommandations et que la composition des organisations doit refléter leur diversité sur le plan financier et économique et en matière de surveillance;

13.  souligne la nécessité de réaliser des évaluations ex-ante et ex-post pour élaborer des politiques de réglementation, de surveillance et d'autres types dans le secteur financier au niveau mondial ; estime que de telles évaluations sont sans préjudice des prérogatives politiques des colégislateurs;

14.   considère que la mise en oeuvre des recommandations par les différents États participants demeure insuffisante pour contribuer à la création créer des conditions équitables au niveau mondial;

15.   observe que le CSF s'est attelé à la mise au point de normes dans le secteur de l'assurance; reconnaît que l'AICA joue un rôle important pour la politique menée au niveau mondial dans le secteur de l'assurance mais souligne qu'associer l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) permettrait de renforcer la contribution de l'expertise européenne dans le secteur de l'assurance et de veiller à ce que les normes élaborées au niveau mondial n'aillent pas à l'encontre de la logique que l'Union européenne a été la première à développer;

16.   se félicite des travaux effectués par l'OCDE en matière fiscale, en particulier du projet de l'OCDE et du G20 relatif à l'érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices (BEPS); estime que le suivi de la mise en œuvre de ce projet est le nouveau défi qui nous attend; souligne qu'il y a lieu d'améliorer la coordination entre la Commission et les États membres qui sont membres du groupe d’action financière (GAFI) pour permettre à l'Union européenne de faire entendre sa voix ;

17.   se réjouit de la volonté du président de la BCE de coopérer plus étroitement avec le Parlement concernant le rôle de la BCE dans les affaires bancaires, notamment au sein des instances mondiales de normalisation, telles que le CSF;

18.   salue les modalités d'organisation adoptées par les pays de la zone euro qui sont membres de la Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures, sous la forme d'un siège unique pour les représenter au conseil des gouverneurs;

19.  formule dès lors les propositions suivantes:

  invite la Commission européenne à s'inspirer des meilleures pratiques existantes aux niveaux européen et national pour rédiger un code de conduite européen relatif à la transparence et à la responsabilité, ayant vocation à guider l'action des représentants européens dans les organisations/les organismes internationaux; demande que le Parlement européen soit étroitement associé au processus de rédaction;

  souligne en particulier ses préoccupations concernant le statut, le financement et le fonctionnement desdits organisations/organismes, leur interaction avec les pouvoirs publics, les parties prenantes et les opinions publiques, ainsi que leur communication et l'accès à leurs documents; souligne la nécessité d'assurer un équilibre équitable entre les intérêts, y compris avec des ONG dotées de compétences techniques et de moyens financiers suffisants, afin de renforcer la voix de la société civile;

  invite les institutions et les agences européennes ainsi que les États membres à promouvoir la responsabilité de tous les représentants européens devant les organes démocratiquement élus;

  demande que soit adopté un accord interinstitutionnel pour formaliser un "dialogue financier", qui serait organisé avec le Parlement européen dans le but d'établir des lignes directrices concernant l'adoption et la cohérence des positions européennes à la veille des grandes négociations mondiales, de veiller à ce que ces positions soient débattues et connues à l'avance et à ce que le suivi en soit assuré, la Commission étant invitée à faire rapport régulièrement sur l'application de ces lignes directrices et sur cette supervision; propose que les institutions européennes, les États membres et, le cas échéant, les dirigeants des organisations internationales concernées soient invités à y participer; considère que la périodicité et le format de ce dialogue (public ou à huis clos) devraient être fixés de manière pragmatique; estime que la participation active des parlements nationaux à leur niveau respectif, en contrôlant les positions prises par les représentants des États membres concernés, est également nécessaire;

  considère que ces lignes directrices plus détaillées pourraient être complétées par des résolutions proactives "d'orientation", qui seraient adoptées par le Parlement à intervalles réguliers, afin de donner sa position sur l'orientation générale des politiques;

  constate que, dans les matières où le Parlement européen est colégislateur avec le Conseil, ce dialogue servirait à définir le mandat de négociation unifiant les positions européennes autour des choix législatifs adoptés à la majorité ou évitant des incohérences avec la législation en cours d'adoption;

  invite les représentants européens à accorder une attention particulière, dans les négociations internationales, à la cohérence entre les exigences/les normes internationales et la législation contraignante de l'Union, et au respect des obligations, afin de créer des conditions égales au niveau international;

  invite à renforcer la responsabilité de la Commission devant le Parlement européen en rationalisant le processus de définition des positions défendues par l'Union lors des réunions du G20 dans les domaines d'action liés à l'emploi, à l'énergie, au commerce, au développement et à la lutte contre la corruption;

  presse les États membres de se conformer sans retard aux dispositions de coopération loyale;

  invite les États membres à accepter la représentation de l'union bancaire au comité de Bâle sur le contrôle bancaire par l'entremise du mécanisme de surveillance unique;

  invite la Commission à inclure dans son programme de travail la dimension extérieure de la réglementation économique et financière, à savoir les travaux qui sont prévus dans les institutions financières internationales et, en vue de renforcer la cohérence des politiques internes, à mettre sur pied un groupe de travail sur la gouvernance économique mondiale et les institutions financières internationales;

  prend acte de l'initiative de la Commission d'avancer vers une représentation unique de la zone euro au FMI; considère qu'elle ne doit pas porter préjudice à la mise en place, à terme, d'une circonscription unique pour l'Union européenne

  souligne qu'en vertu du protocole n° 14 au traité, la coordination plus étroite des politiques économiques dans la zone euro relève de l'eurogroupe, dont la nature est temporaire et informelle, en attendant que l'euro devienne la monnaie de tous les États membres de l'Union; considère que la transparence et la responsabilité de l'eurogroupe pourraient être améliorées; préconise de trouver une solution plus officielle et permanent, conformément au rapport Thyssen du 20 novembre 2012(8), qui formule des recommandations supplémentaires pour les unions bancaire, économique, fiscale et politique; rappelle qu'il convient de renforcer l'indépendance du commissaire européen pour les affaires économiques et monétaires et d'assortir sa mission de solides mécanismes de responsabilité envers le Parlement et le Conseil;

  estime qu'au-delà du seul cas du FMI, une rationalisation progressive de la représentation de l'Union devrait être mise en œuvre au cours des prochaines années, tout d'abord au moyen d'une coordination renforcée, puis, après une évaluation, d'une unification des sièges; est d'avis que l'appartenance à ces organisations et organismes devrait être décidée en fonction des compétences respectives des institutions de l'Union et des autorités européennes de surveillance (ASE), du Conseil ou de l'Eurogroupe, et des autorités nationales; estime que, parallèlement, l'Union devrait œuvrer pour que ces organisations et organismes abandonnent dans leur fonctionnement le consensus pour adopter un système de vote à la majorité pondérée;

  souligne qu'il incombe à la Commission, au Conseil ou, le cas échéant, à l'Eurogroupe de renforcer la coordination au moyen de réunions préparatoires; estime que, si nécessaire, de nouveaux groupes de travail ad hoc du Conseil devraient être créés, sur le modèle du Comité économique et financier (CEF), du groupe de travail sur les questions FMI (SCIMF), du groupe de travail Eurogroupe et du Comité de politique économique (CPE);

  demande une évaluation approfondie du double siège, au G20, de la présidence du Conseil européen et de la présidence de la Commission, en vue de déterminer dans quelle mesure ces modalités affaiblissent la crédibilité européenne à l'extérieur, dès lors qu'il existe un marché unique des services financiers; considère que, pour encourager la convergence des États membres représentés individuellement, différentes améliorations sont envisageables, qui devraient contribuer à parvenir à une coordination effective avant les réunions et renforcer la voix de l'Union lors de ces dernières;

  invite les institutions de l'Union et les États membres à promouvoir la mise en place d'une feuille de route pour la création d'une organisation financière mondiale fondée sur un traité, comme le suggère le rapport de Larosière, dotée de larges pouvoirs en matière de recommandation, de négociation de normes minimales contraignantes, de mécanismes de règlement des différends et, le cas échéant, de sanctions; estime que l'expérience acquise notamment dans le secteur commercial grâce à l'OMC pourrait être utilisée pour mettre sur pied les mécanismes multilatéraux précités pour le règlement des différends; souligne que l'organisation proposée devrait être soumise aux normes de transparence et de responsabilité les plus strictes;

  estime que la Commission devrait recevoir un mandat explicite la chargeant de relancer l'action en faveur du multilatéralisme en matière de coopération financière, monétaire et réglementaire internationale;

  invite la Commission à veiller à ce que les propositions législatives de l'Union en matière financière soient complémentaires des mesures prises au niveau mondial;

20.   charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Qui décide ? Qui fixe les règles encadrant l'activité du secteur financier ? Face aux experts, aux intérêts privés, les Parlements et les gouvernements ont-ils encore le dernier mot ? Comment l'Union européenne et la zone euro défendent-elles leurs intérêts stratégiques ? A ces questions simples, légitimes, les institutions européennes et les gouvernements nationaux peinent à donner des réponses satisfaisantes. Ce rapport essaie d'y contribuer en examinant l'action de l'UE au sein d'une dizaine d'organisations(9), à caractères politiques et/ou techniques.

Ce rapport part de 3 constats.

En raison de la libre circulation des capitaux, la stabilité du système financier, décisive à l'investissement et à la croissance, dépend de la capacité à concevoir et à faire respecter des standards et des règles de conduite à une échelle supranationale.

L'indispensable changement d'échelle ne peut pas aboutir à une dilution des responsabilités, au détriment de la démocratie. Notamment les Parlements nationaux et européen ne peuvent être réduits au rôle de chambre d'enregistrement. Si une expertise indépendante des intérêts privés et des jeux politiciens est cruciale, le dialogue doit être renoué entre experts et élus. Un exemple récent illustre le problème : l'évaluation de la mise en œuvre des standards Bâle III (exigences en capital des banques) peut-elle faire abstraction du fait qu'en Europe, ce sont majoritairement les banques, et non les marchés, qui financent les PME ? Ces spécificités ont pourtant une incidence majeure sur la croissance, d'où l'interprétation qu'en a fait le législateur européen dans les textes CRD4 (10).

Enfin, l'UE et la zone euro doivent pouvoir défendre leurs intérêts stratégiques. Or la représentation de l'Europe dans ces organisations est pour le moins désordonnée. Il est déplorable de s'en accommoder tant les enjeux sont importants pour la stabilité financière mais surtout pour la croissance et l'emploi. Des progrès doivent être recherchés, de manière pragmatique, en ayant conscience que la puissance financière européenne reste de premier plan mais qu'au plan mondial, son poids démographique relatif décroît. L'Union européenne pourrait utilement contribuer à la naissance d'une coopération multilatérale plus équilibrée en matière économique et financière.

1.  Transparence

Fruit d'un processus historique, reflet de la complexité du monde financier, le foisonnement des organismes globaux actifs dans la sphère financière, de même que leur complexité interne, rendent difficile une appréciation d'ensemble.

FMI

Veille à la stabilité du système monétaire international, en fournissant le cas échéant des assistances techniques et financières.

OCDE

Fournit des études visant à promouvoir la croissance économique. Son rôle dans le domaine de la fiscalité est de plus en plus important.

G20

Constitue une instance politique informelle, regroupant les 19 économies les plus importantes au monde ainsi que l'UE, à vocation généraliste.

FSB

Assure, à la suite de la crise financière de 2009, pour le compte du G20, une meilleure coordination des réglementations financières internationales.

Comité de Bâle

Travaille à la convergence de la supervision des activités bancaires et développe des normes prudentielles s'appliquant à ce secteur (par exemple les ratios de capital).

IOSCO

Veille à la convergence des réglementations des valeurs mobilières afin de rendre les marchés plus efficaces et transparents.

IAIS

Promeut une supervision effective et efficace sur le plan international du secteur de l'assurance ; s'est vu confier, depuis 2013, un nouveau rôle dans le développement des normes de capitaux internationaux pour les assureurs.

IOPS

Vise le développement de normes et la promotion d'une coopération internationale dans le domaine des pensions par l'échange de bonnes pratiques et de plus en plus par des règles.

IASB

S'attache à établir un système harmonisé de normes comptables, de manière à fournir des informations financières utiles aux investisseurs.

Certains choix fondamentaux ne sont guère débattus. Il ne semble pas que les organes de droit privé soient toujours parvenus à faire prévaloir l'intérêt général, comme le montre l'exemple paradoxal des normes comptables IFRS élaborées par un organisme global de droit américain, sans que les États-Unis ne les reconnaissent. La logique des organes publics n'est pas toujours évidente non plus : est-il opportun, quand le législateur européen vient juste d'adopter des règles de résolution bancaire européennes (BRRD / MRU) que le FSB, où siègent bien des Etats membres et la BCE, lance le projet global TLAC (capacité d'absorption totale des pertes) qui obéit à une autre logique ? Ou que cet organisme s'empare de sujets liés à l'assurance, notamment l'identification d'assureurs "systémiques", alors même que le traité exclut la BCE de la supervision des assurances ?

Le manque de transparence masque aussi de grandes différences de périmètre. Si l'IOSCO, par exemple, rassemble de manière universelle, d'autres organismes regroupent un nombre beaucoup plus limité de pays. C'est une question de principe mais aussi de fond : la sous-représentation de l'Afrique ou de l'Amérique du Sud, peu équitable, risque d'escamoter les problématiques liées aux inégalités ou au financement des pays les plus démunis.

Le caractère consultatif ou technique des recommandations émises par certains organismes ne saurait justifier une part d'ombre, certains acteurs économiques se soumettant parfois spontanément à des recommandations pour éviter qu'une agence de notation ne dégrade leur note (banques / exigences en capital) ou pour accroître leurs chances de trouver des financements (entreprises / normes comptables).

Une meilleure pédagogie des enjeux et des choix relève naturellement en premier lieu des responsables politiques. Mais, à un niveau plus technique, les acteurs issus des banques centrales, de la Commission ou d'autres autorités européennes devraient aussi s'astreindre à interagir plus systématiquement avec le grand public via les médias, les milieux académiques ou professionnels. Certains le font, d'autres moins.

La vérification des engagements pris ("compliance") appelle une attention particulière. Il y a quelque paradoxe à souligner solennellement l'importance de l'action globale pour la stabilité, d'organiser des rencontres spectaculaires de leaders mondiaux (comme le G20) pour se satisfaire finalement de procédures de mise en œuvre décevantes. Ne faudrait-il pas répondre à ce décalage, qui alimente la perte de confiance des opinions, et imaginer des processus plus contraignants ?

2. "Accountability"

Enceinte privilégiée du débat public au sein du marché intérieur des services financiers, le PE peut y contribuer sur 3 plans, selon sa compétence :

-  lorsque la législation européenne, adoptée à 28, est concernée, en donnant un mandat de négociation contraignant, dans le respect des décisions prises à la majorité ;

-  à la veille de grandes négociations mondiales (réunions du G20 par exemple) pour orienter et faire connaître la position des Européens ;

-  pour veiller au respect des engagements pris ("compliance").

L'opinion attend des responsables politiques qu'ils expliquent publiquement ce qu'ils négocient. Le temps de la diplomatie secrète est révolu. Il est dans l'intérêt des partenaires de l'Europe que les engagements pris au niveau global soient bien acceptés par les populations. Le fait d'être adossée à un PE exigeant n'est pas forcément mauvais pour les négociateurs européens, bien au contraire, cela peut renforcer leur position.

À ce jour, des échanges de vues existent entre la commission ECON du PE et certains responsables d'organismes globaux mais ils restent trop rapides et superficiels. Le PE devrait s'astreindre à organiser un dialogue plus approfondi et régulier.

3. La représentation de l'UE / de la zone euro

Il est toujours difficile de mesurer l'influence avec précision mais, à ce jour, il est clair que l'UE ne maximise pas toujours la sienne. La représentation de l'Europe est si multiforme qu'elle devient insaisissable. La Commission est parfois cantonnée dans le rôle qui ne devrait pas être le sien, consistant à représenter seulement les pays les moins peuplés de l'UE absents de ces organisations, et non toute l'UE.

L'éparpillement européen est d'autant plus regrettable que, dans certaines organisations, les Etats de l'UE apportent, de manière cumulée, une part majeure du budget (OCDE par ex). De même, l'équilibre géographique comme l'équité dans la distribution des postes méritent examen.

Les failles de la représentation de l'UE ont une incidence différente selon que certaines organisations jouent un rôle plutôt consultatif (OCDE), gèrent des situations de crise (G 20 / FSB) ou créent des standards techniques.

Les enceintes globales ne doivent pas permettre à des gouvernements, des banques centrales ou des superviseurs d'Etats membres de l'UE, mis en minorité dans le processus législatif de l'Union, de chercher une sorte de « revanche » sur les partenaires qui les ont mis en minorité. C'est contraire au principe de coopération loyale inscrit dans les traités.

Il est impératif que l'UE se dote de mécanismes plus efficaces pour unifier son discours avec l'ambition d'une représentation unique qui, certes, ne peut être réalisée du jour au lendemain, mais doit demeurer l'objectif.

Une solution pragmatique pourrait consister à créer, en amont, des procédures plus contraignantes de coordination à travers un "dialogue financier" entre Etats membres et institutions européennes.

S'agissant de la zone euro, l'article 138 du traité, rappelé par le "rapport des 5 Présidents"(11), appelle à un renforcement de sa représentation externe ; l'objectif devrait être son unification par étapes. Depuis que le FMI intervient dans la zone euro, notamment vu le rôle qu'il a joué en Grèce, la question se pose avec plus d'acuité.

L'UE pourrait même être encore plus ambitieuse. David Wright, secrétaire général de l'IOSCO, a avancé, à titre personnel, l'idée d'un "cadre institutionnel global, nécessitant probablement un traité international, possédant, en cas de manquements des Etats participants, le pouvoir de veiller à la mise en œuvre de ses recommandations, d'organiser des procédures contraignantes de règlement des conflits et de prononcer des sanctions"(12).

Conclusion :

Compte tenu du caractère global des flux de capitaux et des métiers financiers, il est illusoire d'encadrer la finance sans changer d'échelle d'action publique.

Face à ce défi, l'UE a des atouts : elle a créé un marché intérieur des services financiers de taille globale, que l'Union des marchés de capitaux va bientôt revigorer. Elle possède des places financières reconnues, un comité chargé de prévenir les risques systémiques (ESRB) ainsi que trois autorités qui, en peu de temps, ont affermi leur existence. L'euro est une monnaie globale. La zone euro s'est dotée dans la crise de mécanismes de secours, d'organes de supervision et de résolution bancaires sans précédent. L'UE a aussi un savoir-faire exceptionnel en matière de démocratie supranationale, et de contrôle des manquements d'Etats à leurs engagements, ses règles exigeantes de transparence et d'accès aux docs administratifs peuvent aussi inspirer les organisations globales.

L'importance stratégique du secteur financier, pour la croissance et l'emploi, invite à repenser la coopération globale multilatérale, en renforçant le poids de l'UE et de la zone euro.

OPINION MINORITAIRE

conformément à l'article 56, paragraphe 3, du règlement

Miguel Viegas, Matt Carthy, Fabio De Masi, Paloma López Bermejo, Rina Ronja Kari, Marisa Matias, Miguel Urbán et Dimitris Papadimoulis

Si le présent rapport contient certaines éléments positifs, comme la nécessité d'une coopération réglementaire au niveau mondial, la préoccupation pour la dilution des responsabilités aux dépens de la démocratie à la suite de la coordination mondiale, il se fonde sur l'idée d'approfondir les compétences des instances supranationales, creusant ainsi encore l'écart entre le pouvoir politique et les citoyens, ce à quoi nous sommes totalement opposés.

Nous rejetons sans réserve:

- cette Union européenne où la coopération et la solidarité entre les États membres, ainsi que leur souveraineté nationale, sont compromises;

- l'idée que le contrôle par les pairs permet une meilleure responsabilisation devant les citoyens que le traditionnel modèle formel de responsabilisation démocratique par le lien de représentation;

- la mise en place d'une représentation unique pour tous, parlant d'une seule voix pour tous les États membres au sein des institutions financières internationales;

- l'imposition d'un quelconque code de conduite visant à interférer dans l'action individuelle des États membres;

- la création d'une organisation financière mondiale.

Nous soutenons avec force que:

- la légitimité et la responsabilité démocratique n'ont rien à gagner à un accroissement des contraintes supranationales;

- les États membres ne doivent pas abandonner leur représentation propre dans les forums internationaux;

- la coopération réglementaire au niveau mondial doit être fondée sur la solidarité entre les pays et non sur la défense des grands intérêts économico-financiers.

20.11.2015

AVIS de la commission des affaires constitutionnelles

à l'intention de la commission des affaires économiques et monétaires

sur le rôle de l'Union dans le cadre des institutions et des organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire

(2015/2060(INI))

Rapporteur pour avis: Paulo Rangel

SUGGESTIONS

La commission des affaires constitutionnelles invite la commission des affaires économiques et monétaires, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

1.  estime, tout en tenant compte de la nature spécifique de l'Union européenne en tant qu'organe supranational, du niveau élevé d'interdépendance des pays à l'heure actuelle et de l'évolution de l'équilibre des pouvoirs, que l'Union doit jouer un rôle plus actif et plus important dans le processus de gouvernance économique mondiale par son adhésion à des instances internationales; souligne la nécessité de procéder à des réformes institutionnelles pour parvenir à une représentation cohérente de l'Union européenne et pour que l'Europe parle d'une voix forte dans les institutions et organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire;

2.  estime qu'en tant que membre d'enceintes internationales, l'Union européenne doit encourager la réforme du processus de gouvernance internationale et économique conformément à ses principes, énoncés notamment aux articles 2, 3 et 6 du traité sur l'Union européenne (traité UE);

3.  appelle l'Union européenne à adhérer aux enceintes internationales qui réglementent et influencent l'économie internationale; estime toutefois que l'Union devrait clarifier la nature juridique des décisions prises par les organes informels qui dirigent l'union monétaire;

4.  souligne que la crise économique et financière qui a débuté en 2008 a mis en évidence la nécessité de renforcer la gouvernance économique au niveau mondial et de créer des organismes supranationaux dotés d'une capacité d'intervention et de règles de fonctionnement, en vue d'une plus grande coordination des décisions nationales en matière de politique économique;

5.  demande la mise en place de mécanismes de coordination préalable cohérents et mieux structurés afin d'établir et d'afficher une position commune de l'Union permettant de promouvoir plus efficacement les politiques et les objectifs de l'Union – énoncés, par exemple, aux articles 2, 3 et 6 du traité UE et aux articles 8, 9, 10, 11 et 12 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne – dans les enceintes économiques internationales existantes, à la lumière de la forte interdépendance des économies mondiales due à l'importance du commerce international pour l'économie mondiale;

6.  insiste sur le fait qu'une stratégie concertée de l'Union devrait être mise au point au sein de chacune de ces institutions et de chacun de ces organes dans le domaine financier, monétaire et réglementaire afin de permettre à l'Union de définir une position coordonnée et de renforcer son influence sur le processus décisionnel;

7.  insiste sur l'importance d'une Europe qui parle d'une seule voix au sein des institutions et organes internationaux et invite la Commission à proposer un code de conduite européen en matière de transparence et d'obligation de rendre des comptes, ayant vocation à guider l'action des représentants européens dans les organisations internationales, en s'inspirant des bonnes pratiques existantes; estime que ce code de conduite pourrait, à terme, servir d'exemple pour toutes les institutions et tous les organes internationaux lorsqu'ils élaboreront leur propre code de conduite;

8.  rappelle que, au sein de ces institutions où l'Union comme ses États membres sont représentés, le "principe de coopération loyale" prévu à l'article 4, paragraphe 3, du traité UE doit être pleinement respecté, et que les États membres doivent s'abstenir "de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union";

9.  préconise la promotion, de la part de l'Union, d'une approche européenne unifiée et globale afin de s'assurer que ses politiques et actions soient cohérentes, efficaces et continues et que les intérêts et les contributions des États membres qui ne sont pas représentés au sein de ces institutions ou organes soient pris en compte lorsqu'une position commune est définie;

10.  estime que cette approche européenne unifiée et globale pourrait être mise en œuvre de manière plus adéquate au moyen d'un "dialogue financier" régulier et formel organisé au Parlement afin d'orienter les positions européennes à la veille des grandes négociations mondiales, de faire connaître ces positions et d'en assurer le suivi; estime qu'il conviendrait d'inviter les institutions européennes, les États membres et, éventuellement, les dirigeants des organisations internationales concernées à participer à ce dialogue, dont la périodicité et le format (public ou à huis clos) seraient fixés de manière pragmatique;

11.  estime que ce dialogue servirait à définir le mandat de négociation dans les matières où le Parlement est colégislateur avec le Conseil, de sorte à unifier les positions européennes autour des choix législatifs adoptés à la majorité et à éviter des incohérences avec la législation en cours d'adoption;

12.  demande instamment à l'Union, par l'intermédiaire de ses institutions, de respecter pleinement sa charte des droits fondamentaux et les limites absolues d'action qui y sont fixées dans tous les domaines, y compris les mesures de nature économique susceptibles d'avoir des répercussions majeures sur la vie de ses citoyens;

13.  rappelle que l'Union devrait s'efforcer de devenir membre à part entière des institutions économiques et financières internationales, lorsque ce statut n'a pas encore été accordé et qu'il est opportun de l'obtenir (dans le cas de l'Organisation de coopération et de développement économiques et du Fonds monétaire international (FMI), par exemple); demande aux institutions économiques et financières internationales compétentes d'effectuer toutes les modifications législatives nécessaires afin de permettre la pleine participation de l'Union;

14.  estime qu'à l'avenir, dans le respect de la répartition des compétences entre l'Union et ses États membres et compte tenu des progrès accomplis dans l'approfondissement de l'union économique et monétaire, il faudra veiller à introduire une représentation extérieure unifiée de l'Union au sein du FMI et d'autres enceintes économiques internationales afin de permettre à l'Union d'exploiter pleinement son potentiel, de faciliter la réalisation de ses objectifs, de protéger ses intérêts et ceux de tous ses États membres et d'accroître son importance et son influence au sein de l'architecture financière et économique mondiale; estime qu'il est impératif que cette représentation unifiée commence par une progression, par étapes, vers une représentation unique de la zone euro au FMI, sans préjudice de la création, à terme, d'une circonscription unique pour l'Union européenne;

15.  souligne la nécessité d'une véritable réforme des politiques de l'Union afin d'éviter des déséquilibres internes au niveau économique et social entre les États membres et de permettre la mise en place de processus de restructuration de la dette;

16.  déplore que les institutions et organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire, ainsi que la participation de l'Union à ces institutions et organes, soient caractérisés par un manque de responsabilité démocratique et de transparence dans leurs processus décisionnels;

17.  estime qu'il y a lieu d'envisager un siège unique pour la présidence du Conseil et la présidence de la Commission au G20 car l'existence actuelle de deux sièges distincts affaiblit la crédibilité de l'Union à l'extérieur;

18.  insiste sur la nécessité de garantir la pleine transparence, la responsabilité démocratique et la légitimité de la participation de l'Union aux institutions économiques et financières existantes;

19.  souligne que les représentants de l'Union doivent avoir la possibilité d'assurer la présidence tournante du G20;

20.  demande que l'Union mette en place un système pleinement transparent pour les groupes de pression dans le processus de négociation entre les institutions européennes et les institutions internationales susmentionnées;

21.  estime que le Parlement devrait être dûment et régulièrement informé des activités et des positions de l'Union au sein des institutions économiques et financières existantes; estime que le Parlement doit avoir le droit d'exprimer son avis et qu'il devrait exercer un contrôle sur l'action des représentants de l'Union au sein de ces institutions afin de garantir l'obligation de rendre des comptes et de renforcer la légitimité démocratique;

22.  demande la mise en place de groupes de travail interinstitutionnels qui se réuniraient avant les réunions officielles des institutions et organes internationaux dans le domaine financier, monétaire et réglementaire et donneraient l'occasion au Parlement de donner son avis sur les questions à débattre lors des prochaines réunions; est d'avis qu'il faudrait créer un mécanisme permettant de tenir compte de l'avis du Parlement sur ces questions;

23.  souligne que le Parlement devrait se voir accorder l'accès aux documents pertinents émanant des institutions économiques et financières, qu'un mécanisme d'information ouvert, régulier, efficace et approprié devrait être élaboré, et que les participants représentant l'Union devraient systématiquement faire rapport au Parlement sur les décisions prises dans ces enceintes;

24.  est d'avis que l'Union devrait jouer un rôle de premier plan plus actif dans la promotion de la réforme des institutions économiques et financières internationales en vue de rendre leur fonctionnement plus démocratique, plus transparent et plus responsable et, ainsi, de parvenir à une plus grande proximité avec les citoyens;

25.  estime qu'il conviendrait que l'Union défende, dans toutes les enceintes économiques internationales, la coordination et le renforcement de la gouvernance économique mondiale, le modèle social européen, la coopération fiscale et la culture de viabilité des entreprises.

RÉSULTAT DU VOTE FINALEN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

19.11.2015

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

13

3

2

Membres présents au moment du vote final

Mercedes Bresso, Elmar Brok, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Paulo Rangel, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski

Suppléants présents au moment du vote final

Isabella Adinolfi, Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Andrej Plenković

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Sofia Ribeiro

RÉSULTAT DU VOTE FINALEN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Date de l’adoption

15.2.2016

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

38

18

0

Membres présents au moment du vote final

Gerolf Annemans, Burkhard Balz, Udo Bullmann, Esther de Lange, Fabio De Masi, Markus Ferber, Jonás Fernández, Elisa Ferreira, Sven Giegold, Neena Gill, Sylvie Goulard, Roberto Gualtieri, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Cătălin Sorin Ivan, Diane James, Othmar Karas, Georgios Kyrtsos, Werner Langen, Sander Loones, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Ivana Maletić, Notis Marias, Fulvio Martusciello, Marisa Matias, Costas Mavrides, Bernard Monot, Stanisław Ożóg, Sirpa Pietikäinen, Pirkko Ruohonen-Lerner, Molly Scott Cato, Peter Simon, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Marco Valli, Tom Vandenkendelaere, Miguel Viegas, Jakob von Weizsäcker, Pablo Zalba Bidegain, Marco Zanni, Sotirios Zarianopoulos

Suppléants présents au moment du vote final

Enrique Calvet Chambon, Mady Delvaux, Bas Eickhout, Marian Harkin, Ramón Jáuregui Atondo, Rina Ronja Kari, Thomas Mann, Eva Paunova, Michel Reimon, Antonio Tajani, Beatrix von Storch

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Lucy Anderson, Andrey Kovatchev, Adam Szejnfeld

(1)

Textes adoptés de cette date, P7_TA(2010)0377.

(2)

Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0229.

(3)

Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0457.

(4)

Textes adoptés de cette date, P8_TA(2015)0238.

(5)

Textes adoptés de cette date, P8_TA(2015)0268.

(6)

Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil relatif à l'accès du public aux documents du Parlements européen, du Conseil et de la Commission

(7)

La Banque des règlements internationaux, le Groupe d'action financière (GAFI) et l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ont également une fonction réglementaire; la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) joue un rôle important dans la gouvernance économique mondiale; la Banque africaine de développement (BAD), la Banque asiatique de développement (BAD), la Banque de développement des Caraïbes (BDC), la Banque ouest-africaine de développement (BOAD), la Banque interaméricaine de développement (BID), la Société interaméricaine d'investissement (SII), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), la Banque de Développement du Conseil de l'Europe (CEB), le Groupe de la Banque mondiale, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l'Association internationale de développement (IDA), la Société financière internationale (IFC) et l'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) soutiennent le financement de la coopération au développement.

(8)

Résolution du Parlement européen du 20 novembre 2012 contenant des recommandations à la Commission sur le rapport des présidents du Conseil européen, de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne et de l'Eurogroupe "Vers une véritable Union économique et monétaire".

(9)

Ce rapport au format limité ne prétend pas à l'exhaustivité. Il a volontairement un champ restreint, correspondant aux compétences de la commission ECON mais il permet d'aborder les problématiques essentielles notamment de transparence, d'accountability et de défense stratégique des intérêts européens. Le rapporteur remercie les auteurs des différentes études, disponibles sur le site du Parlement européen, dans la rubrique Think tank, réalisées en vue de ce rapport.

(10)

REACTION TO THE OPINION OF THE BASEL COMMITTEE ON CRD 4 (CAPITAL REQUIREMENTS DIRECTIVE FOR BANKS), ECON Press release, 05-12-2014 [URL: http://www.europarl.europa.eu/news/en/news-room/content/20141205IPR82904/html/REACTION-TO-THE-OPINION-OF-THE-BASEL-COMMITTEE-ON-CRD-4]

(11)

Compléter l'Union économique et monétaire européenne, Rapport préparé par: Jean-Claude Juncker en étroite coopération avec Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi et Martin Schulz [URL: http://ec.europa.eu/priorities/economic-monetary-union/docs/5-presidents-report_fr.pdf]

(12)

Remarks by David Wright, Secretary General of IOSCO, The Atlantic Council, Washington, DC, 10 December 2012 [URL: https://www.iosco.org/library/speeches/pdf/20121210-Wright-David.pdf]

Dernière mise à jour: 1 avril 2016Avis juridique