INFORME sobre la integración diferenciada

27.11.2018 - (2018/2093(INI))

Comisión de Asuntos Constitucionales
Ponente: Pascal Durand
Ponente de opinión (*):Doru-Claudian Frunzulică, Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
(*) Comisión asociada – artículo 54 del Reglamento interno

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la integración diferenciada

(2018/2093(INI))

El Parlamento Europeo,

–  Vistos el Libro Blanco de la Comisión, de 1 de marzo de 2017, sobre el futuro de Europa - Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025 (COM(2017)2025) y los documentos de reflexión que lo acompañan sobre el futuro de las finanzas de la UE, el futuro de la defensa europea, la profundización de la unión económica y monetaria, el aprovechamiento de la globalización y la dimensión social de Europa,

–  Vista su Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre la mejora del funcionamiento de la construcción de la Unión Europea aprovechando el potencial del Tratado de Lisboa[1],

–  Vista su Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre posibles modificaciones y ajustes de la actual configuración institucional de la Unión Europea[2],

–  Vista su Resolución, de 12 de diciembre de 2013, sobre los problemas constitucionales de una gobernanza multinivel en la Unión Europea[3],

–  Visto el artículo 52 de su Reglamento interno,

–  Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y de la Comisión de Presupuestos (A8-0402/2018),

A.  Considerando que la integración diferenciada es un concepto polisémico que puede definir varios fenómenos tanto desde un punto de vista político como técnico;

B.  Considerando que los procesos de integración en la Unión se caracterizan por un rápido aumento del número y la diversidad de situaciones de integración diferenciada, tanto en el contexto del Derecho primario como del Derecho derivado;

C.  Considerando que la percepción política de la integración diferenciada difiere de manera significativa dependiendo del contexto nacional; que, en algunos Estados miembros que llevan más tiempo siendo miembros de la Unión, esta puede tener connotaciones positivas y asociarse a la idea de creación de un «grupo pionero» concebido para progresar con mayor rapidez en la profundización de la integración, mientras que, en los Estados miembros que han pasado a formar parte de la Unión más recientemente, se percibe a menudo como una vía hacia la creación de Estados miembros de primera y de segunda categoría;

D.  Considerando que el concepto de integración diferenciada también hace referencia a una amplia gama de diferentes mecanismos que pueden influir de forma muy diversa en la integración europea; que se puede distinguir entre diferenciación temporal, o una Europa a múltiples velocidades, en la que los objetivos son los mismos pero la velocidad necesaria para alcanzarlos varía, diferenciación formal, o una Europa a la carta, y diferenciación espacial, a menudo denominada de geometría variable;

E.  Considerando que la diferenciación ha sido una característica estable de la integración europea, no solo en ámbitos en los que la Unión tiene competencias, sino también en otros ámbitos, y que en ocasiones ha permitido que la profundización y la ampliación de la Unión se den de manera simultánea; que, por consiguiente, no podemos oponer la diferenciación a la integración, ni presentar la diferenciación como un camino innovador para el futuro de la Unión;

F.  Considerando que, si bien la integración diferenciada puede ser una solución pragmática para impulsar la integración europea, debe utilizarse con moderación y en el marco de límites estrictamente definidos, dado el riesgo de fragmentación de la Unión y de su marco institucional; que el objetivo final de la integración diferenciada debe ser promover la inclusión, y no la exclusión, de los Estados miembros;

G.  Considerando que la experiencia muestra que, si bien la interdependencia actúa como un factor subyacente a la integración, la politización constituye a menudo un obstáculo a la misma; que, en consecuencia, las políticas de la Unión con un mayor grado de integración, como la armonización y regulación del mercado interior, son, en su mayoría, las menos politizadas, mientras que parece más probable que la integración diferenciada se dé en ámbitos que se caracterizan por una mayor polarización política, como la política monetaria, la defensa, los controles fronterizos, los derechos fundamentales o la fiscalidad;

H.  Considerando que la creación de vínculos políticos y relaciones de interdependencia entre los Estados miembros contribuye de forma decisiva a su integración en la Unión;

I.  Considerando que los Tratados prevén la posibilidad de que los Estados miembros adopten diferentes vías de integración, en particular mediante una cooperación reforzada (artículo 20 del Tratado de la Unión Europea (TUE)) y una cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE), sin incluir, no obstante, disposiciones relativas a la flexibilidad permanente o la integración diferenciada como objetivo o principio a largo plazo de la integración europea; que estas distintas vías de integración solo deben aplicarse a un número limitado de políticas, deben ser inclusivas, para permitir la participación de todos los Estados miembros, y no deben socavar el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha, tal como establece el artículo 1 del TUE;

que, además, la cooperación reforzada en el ámbito de la política común de seguridad y defensa es actualmente una realidad y contribuye a la construcción de una verdadera Unión Europea de Defensa;

J.  Considerando que, a excepción del impuesto sobre las transacciones financieras, todos los casos existentes de integración diferenciada podrían haber sido adoptados en el Consejo por mayoría cualificada si hubiera sido esta la regla prevista, en lugar de la unanimidad, en el artículo 329, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE);

K.  Considerando que algunas formas de integración diferenciada podrían tener efectos centrípetos, atrayendo a más Estados miembros a adherirse más tarde a la iniciativa de que se trate;

L.  Considerando que el proceso de diferenciación ha llevado a la creación de iniciativas dentro del marco jurídico de la Unión, pero también a algunas disposiciones jurídicas intergubernamentales más flexibles que se han traducido en un sistema complejo y de difícil comprensión para los ciudadanos;

M.  Considerando que los Estados miembros no son los únicos actores potenciales de la integración diferenciada; que el Reglamento (CE) n.º 1082/2006 sobre la Agrupación europea de cooperación territorial (AECT) ya permite la cooperación transnacional sobre la base de un interés compartido;

1.  Insiste en que el debate sobre la integración diferenciada no debe versar sobre si se está a favor o en contra de la diferenciación, sino sobre el mejor modo de llevar a la práctica la integración diferenciada —que ya es una realidad política— en el marco institucional de la Unión, en el interés superior de la Unión y sus ciudadanos;

2.  Recuerda que, según sus conclusiones, las estructuras y los procesos intergubernamentales de toma de decisiones aumentan la complejidad de la responsabilidad interinstitucional y reducen la transparencia y la rendición de cuentas democrática, y que el método comunitario es el mejor para el funcionamiento de la Unión;

3.  Considera que la integración diferenciada debe reflejar la idea de que Europa no aplica un enfoque único para todos y ha de adaptarse a las necesidades y los deseos de sus ciudadanos; considera, asimismo, que la diferenciación a veces es necesaria a la hora de poner en marcha nuevos proyectos europeos y superar el bloqueo derivado de circunstancias políticas nacionales no relacionadas con el proyecto común; opina, además, que la diferenciación debe usarse de forma pragmática como herramienta constitucional para garantizar la flexibilidad sin menoscabar el interés general de la Unión y la igualdad de derechos y oportunidades de sus ciudadanos; reitera que la diferenciación solo debe concebirse como medida temporal en el camino hacia una toma de decisiones más eficaz e integrada;

4.  Considera que el Consejo Europeo debe tomarse el tiempo que necesite para dar forma a la agenda europea, mostrando las ventajas de las acciones comunes e intentando convencer a todos los Estados miembros para que participen en ellas; destaca que cualquier tipo de integración diferenciada para la que se alcance un acuerdo sería, por lo tanto, la segunda mejor opción y no una prioridad estratégica;

5.  Reitera su convicción de que la integración diferenciada, conforme a lo dispuesto en los artículos 20 y 46 del TUE, debe seguir estando abierta a todos los Estados miembros y servir de ejemplo de una integración europea más profunda en la que ningún Estado miembro quede excluido de una política a largo plazo, y no debe entenderse como una manera de facilitar soluciones a la carta que amenacen con socavar el método de la Unión y su sistema institucional;

6.  Afirma que cualquier tipo de iniciativa de diferenciación que lleve a la creación o la percepción de la creación de Estados miembros de primera y de segunda clase en la Unión constituiría un grave fallo político con consecuencias perjudiciales para el proyecto de la Unión;

7.  Pide que los futuros modelos de integración diferenciada se diseñen para apoyar plenamente a los Estados miembros que aspiran a participar de manera voluntaria y proporcionarles incentivos en su esfuerzo por reconvertirse y desarrollarse económicamente con el objetivo de cumplir los criterios necesarios en un plazo de tiempo razonable;

8.  Considera que una respuesta apropiada a la necesidad de herramientas flexibles es abordar una de las raíces del problema; pide, por consiguiente, que se siga pasando de la unanimidad a la mayoría cualificada en los procedimientos de votación en el Consejo, recurriendo a la «cláusula pasarela» (artículo 48, apartado 7, del TUE);

9.  Opina que la integración diferenciada debe tener siempre lugar en el marco de las disposiciones de los Tratados, ha de mantener la unidad de las instituciones de la Unión y no debe llevar a la creación de acuerdos institucionales paralelos o acuerdos indirectamente contrarios al espíritu y los principios fundamentales del Derecho de la Unión, pero ha de permitir, en cambio, la creación de órganos específicos cuando proceda, sin perjuicio de las competencias y de la función de las instituciones de la Unión; recuerda que la flexibilidad y la adaptación a las especificidades nacionales, regionales o locales también podrían garantizarse a través de disposiciones del Derecho derivado;

10.  Hace hincapié en que la integración diferenciada no debe conducir a un proceso de toma de decisiones más complejo que pudiera menoscabar la responsabilidad democrática de las instituciones de la Unión;

11.  Considera el Brexit como una oportunidad para alejarse de los modelos de autoexclusión y acercarse a modelos no discriminatorios y de apoyo a la participación voluntaria; subraya que estos modelos de participación voluntaria no limitarían el progreso hacia «una unión cada vez más estrecha» estableciendo como mínimo común denominador una solución universal, sino que permitirían la flexibilidad necesaria para avanzar, al tiempo que dejarían la puerta abierta a los Estados miembros con disposición y capacidad para cumplir los criterios necesarios;

12.  Pide que la próxima revisión de los Tratados ponga orden en el actual proceso de diferenciación acabando con la práctica de autoexclusiones y excepciones permanentes al Derecho primario de la Unión, aplicables a Estados miembros concretos, ya que dan lugar a una diferenciación negativa en el Derecho primario, distorsionan la homogeneidad de la legislación de la Unión en general y ponen en peligro su cohesión social;

13.   Reconoce, no obstante, que pueden ser necesarios periodos de transición para los nuevos miembros, aunque solo de manera estrictamente excepcional, temporal y aplicable caso por caso; insiste en que es necesario introducir determinadas disposiciones jurídicas claras y ejecutables con el fin de evitar que estos periodos se perpetúen;

14.   Insiste, por lo tanto, en que la pertenencia a la Unión exigiría, en consecuencia, el pleno cumplimiento de su Derecho primario en todos los ámbitos políticos, mientras que debe ofrecerse algún tipo de asociación a los países que deseen mantener una estrecha relación con la Unión sin comprometerse a respetar plenamente el Derecho primario y que no quieren o no pueden adherirse a la Unión; considera que este tipo de relación debe acompañarse de obligaciones correspondientes a los respectivos derechos, como una contribución al presupuesto de la Unión, y estar supeditada al respeto de los valores fundamentales de la Unión, del Estado de Derecho y, cuando implique la participación en el mercado interior, de las cuatro libertades;

15.  Subraya que el respeto y la protección de los valores fundamentales de la Unión constituyen la piedra angular de la Unión Europea, una comunidad basada en valores, y un nexo de unión entre los Estados miembros; considera, por consiguiente, que no debe admitirse diferenciación alguna cuando se trata del respeto de los derechos fundamentales y los valores consagrados en el artículo 2 del TUE; insiste, asimismo, en que la diferenciación no debe ser posible en aquellos ámbitos políticos en los que los Estados miembros no participantes puedan crear externalidades negativas, como el dumping económico y social; pide a la Comisión que examine atentamente los posibles efectos centrífugos, también a largo plazo, cuando presente una propuesta de cooperación reforzada;

16.  Recuerda su recomendación de definir una asociación con el fin de formar un círculo de socios en torno a la Unión para los países que no pueden o no quieren adherirse a la Unión, pero sí desean mantener relaciones estrechas con ella[4];

17.  Sugiere la creación de un procedimiento especial que permita, tras un determinado número de años después de que una mayoría cualificada de Estados miembros en el Consejo haya puesto en marcha una cooperación reforzada y con la aprobación previa del Parlamento, la integración de las disposiciones relativas a la cooperación reforzada en el acervo de la Unión;

18.  Subraya que la flexibilidad y la diferenciación deben ir acompañadas de un fortalecimiento de las normas comunes en ámbitos clave para garantizar que la diferenciación no conduce a una fragmentación política; considera, por lo tanto, que un futuro marco institucional europeo debe incluir necesariamente pilares europeos de derechos políticos, económicos, sociales y medioambientales;

19.   Reconoce que la cooperación regional desempeña un importante papel en el refuerzo de la integración europea y considera que su desarrollo futuro ofrece un gran potencial de consolidación y profundización de la integración a través de su adaptación a las especificidades locales y una voluntad de cooperación;

20.    Sugiere que se desarrollen herramientas adecuadas en el marco del Derecho de la Unión y que se establezca un presupuesto para probar iniciativas transfronterizas dentro de la Unión sobre cuestiones de interés para el conjunto de la Unión, que podrían llegar a convertirse en propuestas legislativas o cooperaciones reforzadas;

21.  Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Parlamentos de los Estados miembros.

• [1]  DO C 252 de 18.7.2018, p. 215.
• [2]  DO C 252 de 18.7.2018, p. 201.
• [3]  DO C 468 de 15.12.2016, p. 176.
• [4]  DO C 252 de 18.7.2018, p. 207.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La integración diferenciada en la UE adopta muy diversas formas: autoexclusiones, iniciativas de cooperación reforzada, cooperación estructurada permanente y formaciones intergubernamentales fuera del marco del Tratado. De hecho, el paisaje de soluciones flexibles que permiten a algunos Estados miembros avanzar hacia una mayor integración en determinadas políticas se ha hecho tan variado que cada vez resulta más difícil identificar todos los casos de integración diferenciada y darles un sentido, no solo para los ciudadanos europeos, sino también para los responsables políticos.

Sin embargo, la integración diferenciada no es un fenómeno nuevo. Los debates sobre la posibilidad de una integración diferenciada comenzaron ya en la década de los setenta y se aceleraron en la de los noventa para alcanzar uno de los principales ejemplos de diferenciación, a saber, la creación de la unión económica y monetaria en 1993. Desde entonces, el paisaje de soluciones flexibles se ha ido diversificando exponencialmente hasta cubrir en la actualidad cinco formas de autoexclusión[1], dos casos de cooperación reforzada[2] (y hay tres más en camino[3]), la cooperación estructurada permanente (CEP) con arreglo al artículo 46 del TUE y la cooperación intergubernamental a través de la Organización Europea de Investigación Nuclear y de la Agencia Espacial Europea.

La integración diferenciada puede considerarse un buen instrumento para colmar la brecha entre las diversas opiniones políticas en Europa, pero también plantea algunas cuestiones políticas, jurídicas e institucionales importantes. La primera es cómo encontrar el equilibrio entre las soluciones flexibles y la unidad de la Unión. La segunda plantea la elección entre acuerdos jurídicos intergubernamentales y más flexibles y la homogeneidad del Derecho de la Unión. La tercera cuestiona la necesidad de crear instituciones separadas para los casos de integración diferenciada o la necesidad de mantener la unidad institucional de la UE.

Si bien la integración diferenciada puede verse como un instrumento positivo para el avance de la integración europea al ritmo y de la forma más apropiada para el actual clima político, su recurso y las formas que puede adoptar deberían simplificarse y racionalizarse con el fin de mejorar su legitimidad democrática.

Aclaración del concepto de integración diferenciada

La integración diferenciada tiene diversos significados técnicos y políticos. Desde el punto de vista técnico, se puede distinguir entre diferenciación temporal (a menudo denominada «Europa a múltiples velocidades»: mismos objetivos pero diferentes velocidades para alcanzarlos), diferenciación formal (Europa «a la carta», que significa participación en políticas de interés sin que la meta sea alcanzar al final el mismo objetivo para todos) y diferenciación espacial (geometría variable que puede prolongarse y es de naturaleza más geográfica). Todos esos instrumentos pueden definirse como «diferenciación» pero tienen un impacto muy distinto en la UE.

La retórica política sobre diferenciación también sigue pautas diferentes. Cuando la utilizan los Estados miembros relativamente más poblados o los que han sido miembros de la Unión durante un período de tiempo más largo, a menudo se considera que muestran su voluntad y aptitud para profundizar en el proceso de integración de la UE, y estos grupos de Estados miembros suelen considerarse a sí mismos como «pioneros». Por el contrario, los Estados miembros que se han adherido más recientemente a la Unión la perciben a menudo como un camino hacia la creación de Estados miembros de primera y de segunda categoría.

Según el ponente, la diferenciación debería reflejar la idea de que Europa no sigue un enfoque único para todos, sino que puede adaptarse a las necesidades y los deseos de sus ciudadanos. Por consiguiente, la diferenciación debería ser un instrumento constitucional para garantizar la flexibilidad cuando se necesite sin comprometer la totalidad del sistema político y la igualdad entre los ciudadanos.

La necesidad de diferenciación

•  La integración diferenciada es integración:

Varios estudios muestran que la diferenciación ha sido concomitante con la profundización y la ampliación de la integración de la UE. De hecho, la diferenciación ha ido creciendo y se ha ido consolidando a medida que aumentaban las competencias, el alcance de las políticas y la composición de la UE. Por lo tanto, aunque a menudo se describe erróneamente como un camino pragmático y temporal hacia la convergencia política, la realidad muestra que no se trata de una excepción sino de una característica «normal» de la integración de la UE.

Así pues, no se trata de debatir en favor o en contra de la diferenciación, sino de la manera de organizar la diferenciación dentro de la UE, qué tipo de mecanismos son aceptables, en qué condiciones y en qué ámbitos.

•  La integración diferenciada ha respondido a obstáculos en ámbitos altamente politizados

Cuando nos fijamos en ámbitos políticos y sus variaciones en términos de diferenciación, podemos observar que la interdependencia actúa como motor de integración mientras que la politización a menudo actúa como un obstáculo a la misma. La consecuencia de esta observación es que la diferenciación suele aparecer en casos de gran interdependencia y de gran politización.

Esto explica también cuándo han ido surgiendo los tipos de diferenciación en la UE a lo largo del tiempo. Antes de la década de los ochenta, teníamos una diferenciación más vertical (variación del nivel de centralización en determinados ámbitos políticos pero en todo el territorio de la UE), pero no horizontal (mismo grado de centralización pero variando el territorio en el que se aplica la política). La integración horizontal ha aumentado con el nivel de politización de los temas y con la ampliación de la UE.

El resultado es que, si bien la UE cuenta con políticas muy integradas cuando se trata de ámbitos poco politizados, como la armonización de los productos y la regulación del mercado, tiene políticas muy diferenciadas en ámbitos políticos clave como las políticas monetarias, la defensa y los asuntos exteriores, los derechos fundamentales, la fiscalidad, los asuntos sociales, etc.

Los desafíos de la integración diferenciada

1) A menudo, desde el punto de vista del procedimiento, la necesidad de diferenciación se explica por la necesidad de alcanzar una decisión unánime en el Consejo. De hecho, a excepción del impuesto sobre las transacciones financieras, todos los diferentes casos de cooperación reforzada podrían haber sido adoptados por mayoría cualificada. Vale la pena señalar que algunas de las cooperaciones reforzadas solo se han puesto en marcha para evitar el poder de veto de únicamente dos Estados miembros (¡la patente europea con efecto unitario tiene 26 Estados miembros participantes!).

2) La diferenciación se ha producido en sectores más «políticos»: derechos fundamentales, Schengen, la zona del euro, el impuesto sobre las transacciones financieras. Los ámbitos menos politizados han dado lugar a políticas más integradas (normas del mercado interior, etc.). Sin embargo, en una entidad política interdependiente, interconectada y democrática, como la Unión Europea, la diferenciación no puede ser aceptable en todos los ámbitos.

3) Algunas formas de diferenciación tienen efectos centrípetos, lo que hace que más Estados miembros se adhieran más tarde, pero otras pueden tener efectos centrífugos si crean un efecto de peso muerto permitiendo a los Estados miembros no participantes tener un efecto negativo sobre los Estados miembros participantes.

4) El proceso general de diferenciación ha conducido a la creación de algunos instrumentos en el marco del Tratado (pocas iniciativas de cooperación reforzada, CEP, etc.), pero también fuera del Tratado (soluciones intergubernamentales). Esto ha llevado a sistemas complejos y poco comprensibles para los ciudadanos, lo que reduce la responsabilidad de las decisiones públicas. Uno de los problemas subyacentes a estos acuerdos intergubernamentales fuera del ámbito del Tratado de la UE es la falta de control parlamentario, ya que la participación del Parlamento es esencial para garantizar la legitimidad democrática.

Acción futura

Sin cambios en el Tratado:

1) El primer paso para resolver las raíces del problema y reducir la necesidad de una integración diferenciada consiste en eliminar la norma de unanimidad en todos los ámbitos posibles. Esto es posible recurriendo a la «cláusula pasarela» (artículo 48, apartado 7, del TUE), que puede autorizar al Consejo a sustituir la unanimidad por la mayoría cualificada en algunos asuntos en los que en la actualidad los Tratados exigen unanimidad.

2) La autoexclusión de disposiciones del Tratado no debería seguir siendo posible, ya que se trata de casos de diferenciación negativa. En lugar de hacer que un grupo de Estados miembros avancen hacia una mayor integración europea, las autoexclusiones están permitiendo a los Estados miembros retroceder hacia una menor integración. Por consiguiente, deben eliminarse.

3) Si en ocasiones la diferenciación es el precio a pagar por la integración, la democracia nunca debería ser el precio a pagar por la diferenciación. Por lo tanto, la diferenciación no debe conducir a procesos de toma de decisiones más complejos que puedan menoscabar la responsabilidad de las instituciones de la Unión. Una forma de garantizar esto es asegurarse de que la diferenciación tenga lugar siempre dentro del marco de los Tratados, a modo de cooperación reforzada (artículo 20 del TUE) o a modo de una cooperación estructurada permanente (artículo 46 del TUE).

4) La diferenciación debería ser un modo de acomodar la heterogeneidad entre los Estados miembros sin poner en riesgo ni menoscabar el interés general. Si bien el nivel insuficiente de preparación (por ejemplo, que no se cumplan todavía los criterios para la adhesión al euro o a Schengen) es un factor legítimo para proporcionar soluciones temporales de velocidad múltiple, la falta de voluntad no puede ser legítima en todos los campos, especialmente cuando tiene repercusiones negativas en los demás Estados miembros o en la UE en su conjunto.

Además, los ámbitos políticos que estarían abiertos a la diferenciación dirían mucho acerca del tipo de UE que queremos construir en el futuro. Dado que la UE es un espacio democrático basado en valores y objetivos compartidos, el ponente opina que no debería ser posible ninguna diferenciación en lo que respecta a los derechos fundamentales y valores existentes ni en ámbitos en los que miembros no participantes puedan generar externalidades negativas en los otros miembros, como el dumping social y económico.

5) La existencia de flexibilidad y diferenciación, sea a través de la cooperación reforzada o a través de la propia legislación (cuando, por ejemplo, se tienen en cuenta determinadas especificidades en un reglamento o una directiva) debe ir acompañada de un refuerzo de las normas comunes en ámbitos esenciales, como el Estado de Derecho.

6) La integración diferenciada debe mantener la unidad de las instituciones de la UE y no debe llevar a la creación de acuerdos institucionales paralelos. En sus recientes resoluciones, el Parlamento considera que la integración diferenciada debe seguir estando abierta a todos los Estados miembros y seguir actuando como un ejemplo de mayor integración europea, y no como una manera de facilitar soluciones «a la carta»[4].

Con cambios en el Tratado:

1) Como un paso más allá de las limitaciones del Tratado, el ponente considera útil examinar la posibilidad de introducir dos tipos de pertenencia a la Unión: en condición de miembro de pleno derecho y en condición de miembro asociado. La plena adhesión significaría el pleno cumplimiento del Derecho primario y de las políticas que quedan excluidas de la posibilidad de poner en marcha una cooperación reforzada. Los miembros asociados participarían solo en determinadas políticas sin estar plenamente integrados en los procesos de toma de decisiones.

2) Cuando un número de Estados miembros que representan una mayoría cualificada en el Consejo ponen en marcha la cooperación reforzada, debería existir un procedimiento especial para integrarla fácilmente en el acervo de la UE después de un determinado número de años de aplicación.

3) Los Estados miembros no se consideran ni deberían considerarse como la única fuente potencial de la diferenciación y flexibilidad que se necesita en la UE. Por este motivo, el ponente opina que, cuando la atribución de competencias lo permita, las regiones deberían estar autorizadas a participar en casos de cooperación reforzada, como también lo deberían estar los países candidatos.

4) El Tratado debería proporcionar las herramientas necesarias, accesibles para los Estados miembros y las regiones, para la realización de pruebas de iniciativas transfronterizas que pudieran convertirse en casos de cooperación reforzada. Estas herramientas podrían ponerse a disposición en un primer momento de un número más pequeño de Estados o regiones. Si la iniciativa es positiva, la Comisión podría decidir iniciar una propuesta legislativa. Esto permitiría someter a prueba las iniciativas transfronterizas (y financiarlas) en el marco de la UE.

5) Es necesario contar con pilares europeos de derechos cívicos, económicos, sociales y medioambientales que no sea posible eludir.

6) Podrían preverse otras formas de diferenciación a través de legislaciones espejo sobre la base de, por ejemplo, las buenas prácticas observadas en el modelo federal australiano.

• [1]  El Reino Unido e Irlanda, del espacio de libertad, seguridad y justicia; el Reino Unido y Dinamarca, de la moneda única; el Reino Unido y la República Checa, del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza; el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, de Schengen; y Dinamarca, de la política común de seguridad y defensa.
• [2]  La patente europea unitaria y la legislación sobre el divorcio.
• [3]  La Fiscalía Europea, el impuesto sobre las transacciones financieras y las normas del régimen de propiedad.
• [4]  Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre la mejora del funcionamiento de la construcción de la Unión Europea aprovechando el potencial del Tratado de Lisboa (P8_TA-PROV(2017)0049) y Resolución, de 16 de febrero de 2017, sobre posibles modificaciones y ajustes de la actual configuración institucional de la Unión Europea (P8_TA-PROV(2017)0048).

OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (15.11.2018)

para la Comisión de Asuntos Constitucionales

sobre la integración diferenciada
(2018/2093(INI))

Ponente de opinión (*): Doru‑Claudian Frunzulică

(*)  Comisión asociada – artículo 54 del Reglamento interno

SUGERENCIAS

1.  Recuerda que, según sus conclusiones, las estructuras y los procesos intergubernamentales de toma de decisiones aumentan la complejidad de la responsabilidad interinstitucional y reducen la transparencia y la rendición de cuentas democrática, y que el método comunitario es el mejor para el funcionamiento de la Unión;

2.  Pide la integración del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) en el marco jurídico de la Unión; espera con interés la iniciativa de la Comisión de definir ámbitos de votación por mayoría cualificada para garantizar una legislación más eficaz en el ámbito de la fiscalidad; solicita la creación de un cargo de vicepresidente de la Comisión responsable de la Unión Económica y Monetaria (UEM); pide que se cree una línea presupuestaria para la zona del euro como parte del marco financiero plurianual, que deberá apoyar la aplicación de las políticas de la zona del euro;

3.  Acoge con satisfacción los progresos realizados en los trabajos sobre la unión bancaria durante los últimos años; recuerda que deben continuar las negociaciones para su finalización para conseguir una reducción del riesgo satisfactoria y un mecanismo de protección presupuestaria para el Fondo Único de Resolución (FUR); pide que se reforme el MEDE para que pueda servir como mecanismo de protección presupuestaria para el Fondo Único de Resolución; acoge con satisfacción, en este sentido, la declaración realizada en la Cumbre del Euro el 29 de junio de 2018, de que el MEDE proporcionará el mecanismo común de protección del FUR y se reforzará en mayor medida; acoge con satisfacción y respalda enérgicamente las iniciativas de algunos Estados miembros que estudian la posibilidad de adherirse a la unión bancaria;

4.  Pide un mayor papel para el Parlamento Europeo y los Parlamentos Nacionales en el nuevo marco de gobernanza económica, con el fin de reforzar la rendición de cuentas democrática;

5.  Considera el Brexit como una oportunidad para alejarse de los modelos de autoexclusión y acercarse a modelos no discriminatorios y de apoyo de participación voluntaria; subraya que estos modelos de participación voluntaria no limitarían el progreso hacia «una unión cada vez más estrecha» estableciendo como mínimo común denominador una solución universal, sino que permitirían la flexibilidad necesaria para avanzar, al tiempo que dejarían la puerta abierta a los Estados miembros con disposición y capacidad para cumplir los criterios necesarios;

6.  Pide que los futuros modelos de integración diferenciada se diseñen para apoyar plenamente a los Estados miembros que aspiran a participar de manera voluntaria y proporcionarles incentivos en su esfuerzo por reconvertirse y desarrollarse económicamente con el objetivo de cumplir los criterios necesarios en un plazo de tiempo razonable;

7.  Subraya la importancia de la convergencia del Fondo de Cohesión y de los Fondos Estructurales y toma nota de algunos programas, como el programa de apoyo a las reformas estructurales, que pretenden apoyar a los Estados miembros a incorporarse a la zona del euro y adoptar el euro como moneda; destaca la importancia de los fondos de inversión y del BEI para colmar el déficit de inversión en la Unión, apoyar el desarrollo de capacidades y generar esfuerzos y recursos adicionales para lograr la convergencia socioeconómica entre los Estados miembros y en el seno de estos; recuerda que la realización del mercado único es un catalizador para la integración económica y la convergencia de las economías de los Estados miembros que lo constituyen; pide a la Comisión que dé prioridad a la aplicación de la legislación actual y a acelerar el trabajo para eliminar los obstáculos a su realización.

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

Fecha de aprobación	12.11.2018
Resultado de la votación final	+: –: 0:	31 10 1
Miembros presentes en la votación final	Gerolf Annemans, Hugues Bayet, Pervenche Berès, Markus Ferber, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Stefan Gehrold, Sven Giegold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Petr Ježek, Barbara Kappel, Othmar Karas, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Gabriel Mato, Alex Mayer, Bernard Monot, Caroline Nagtegaal, Dariusz Rosati, Pirkko Ruohonen-Lerner, Anne Sander, Molly Scott Cato, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Jakob von Weizsäcker, Marco Zanni
Suplentes presentes en la votación final	Mady Delvaux, Doru-Claudian Frunzulică, Alain Lamassoure, Paloma López Bermejo, Thomas Mann, Luigi Morgano, Joachim Starbatty, Lieve Wierinck

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

31	+
ALDE	Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Lieve Wierinck
PPE	Markus Ferber, Stefan Gehrold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Alain Lamassoure, Werner Langen, Thomas Mann, Gabriel Mato, Dariusz Rosati, Anne Sander, Theodor Dumitru Stolojan
S&D	Hugues Bayet, Pervenche Berès, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Doru-Claudian Frunzulică, Olle Ludvigsson, Alex Mayer, Luigi Morgano, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker
VERTS/ALE	Sven Giegold, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun

10	-
ECR	Bernd Lucke, Pirkko Ruohonen-Lerner, Joachim Starbatty, Kay Swinburne
EFDD	Bernard Monot, Marco Valli
ENF	Gerolf Annemans, Barbara Kappel, Marco Zanni
GUE/NGL	Paloma López Bermejo

1	0
ALDE	Caroline Nagtegaal

Explicación de los signos utilizados

+  :  a favor

-  :  en contra

0  :  abstenciones

OPINIÓN de la Comisión de Presupuestos (6.11.2018)

para la Comisión de Asuntos Constitucionales

sobre la integración diferenciada
(2018/2093(INI))

Ponente de opinión: Charles Goerens

SUGERENCIAS

La Comisión de Presupuestos pide a la Comisión de Asuntos Constitucionales, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:

1.  Considera que la rendición de cuentas democrática no se puede separar de la presupuestaria; señala que, para prestar apoyo a sus objetivos políticos, ha surgido en torno al presupuesto de la Unión una «constelación» de fondos e instrumentos con una participación variable de los Estados miembros y una amplia variedad de procedimientos de toma de decisiones y de rendición de cuentas[1];

2.  Pide que se fortalezca el papel del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales en el marco renovado de gobernanza económica, con el fin de reforzar la rendición de cuentas democrática;

3.  Subraya la necesidad de salvaguardar el principio de unidad del presupuesto; destaca la necesidad de garantizar el control parlamentario de todos los gastos de la Unión;

4.  Considera que la adopción del Reglamento del MFP a través del procedimiento legislativo ordinario es una medida necesaria para frenar esta «constelación», puesto que, de esta manera, se ajusta el procedimiento de toma de decisiones aplicable al de los programas plurianuales y al del presupuesto anual de la Unión; cree que el procedimiento de aprobación priva al Parlamento del poder de decisión que ejerce respecto de la aprobación de los presupuestos anuales, mientras que la regla de unanimidad en el Consejo implica que el acuerdo representa el mínimo común denominador, al tener que evitarse el veto de un solo Estado miembro; manifiesta, asimismo, el convencimiento de que la votación por mayoría cualificada debe sustituir a la norma de la unanimidad en el Consejo;

5.  Respalda la racionalización y la puesta en práctica de la integración diferenciada; recalca que diseñar con poco tiempo soluciones ad hoc para los problemas de la Unión, total o parcialmente al margen de la configuración institucional de la Unión, también genera costes adicionales innecesarios;

6.  Pide a la Comisión que elabore un informe anual que acompañe al presupuesto general de la Unión, que contenga información disponible y no confidencial relativa a los gastos efectuados por los Estados miembros en el marco de la cooperación reforzada, en la medida en que no esté incluida en el presupuesto general de la Unión.

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

Fecha de aprobación	5.11.2018
Resultado de la votación final	+: –: 0:	24 6 0
Miembros presentes en la votación final	Jean Arthuis, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, André Elissen, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, John Howarth, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Eleftherios Synadinos, Indrek Tarand, Isabelle Thomas, Inese Vaidere, Daniele Viotti, Tiemo Wölken, Marco Zanni
Suplentes presentes en la votación final	Karine Gloanec Maurin, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Marco Valli
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final	Michael Detjen, Stefan Gehrold

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

24	+
ALDE	Jean Arthuis, Gérard Deprez
PPE	Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Stefan Gehrold, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Inese Vaidere
S&D	Michael Detjen, Eider Gardiazabal Rubial, Karine Gloanec Maurin, John Howarth, Vladimír Maňka, Isabelle Thomas, Daniele Viotti, Tiemo Wölken
VERTS/ALE	Indrek Tarand

6	-
ECR	Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk
EFDD	Marco Valli
ENF	André Elissen, Marco Zanni
NI	Eleftherios Synadinos

0	0

Explicación de los signos utilizados

+  :  a favor

-  :  en contra

0  :  abstenciones

• [1]  «The European Budgetary Galaxy», European Constitutional Law Review, 13: 428–452, 2017.

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓNEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

Fecha de aprobación	21.11.2018
Resultado de la votación final	+: –: 0:	20 2 0
Miembros presentes en la votación final	Mercedes Bresso, Elmar Brok, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Morten Messerschmidt, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski
Suplentes presentes en la votación final	Enrique Guerrero Salom, Jérôme Lavrilleux, Georg Mayer, Jasenko Selimovic, Rainer Wieland
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final	Pavel Svoboda

VOTACIÓN FINAL NOMINALEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

20	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Jasenko Selimovic
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Elmar Brok, Danuta Maria Hübner, Jérôme Lavrilleux, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Pavel Svoboda, Rainer Wieland
S&D	Mercedes Bresso, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand

2	-
ECR	Morten Messerschmidt
ENF	Georg Mayer

0	0

Explicación de los signos utilizados

+  :  a favor

-  :  en contra

0  :  abstenciones