Le Parlement européen,

–  vu les articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),

–  vu le règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission(1),

–  vu le protocole commun sur les actes délégués, tel qu'approuvé le 3 mars 2011 par la Conférence des présidents,

–  vu l'accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne(2), et notamment son point 15 et son annexe 1,

–  vu l'arrêt de la Cour de justice du 5 septembre 2012 dans l'affaire C-355/10, Parlement c./ Conseil (non encore publié au Recueil), et l'affaire pendante C-427/12, Commission c./ Parlement européen et Conseil de l'Union européenne,

–  vu sa résolution du 5 mai 2010 sur le pouvoir de délégation législative(3),

–  vu le rapport d'information du Comité économique et social européen, adopté le 19 septembre 2013, intitulé "Mieux réglementer: actes d'exécution et actes délégués";

–  vu la lettre du 26 novembre 2012 du Président du Parlement au président de la Conférence des présidents des commissions concernant les principes horizontaux du recours aux actes délégués relatifs aux programmes législatifs prévus dans le cadre financier pluriannuel (CFP), telle qu'avalisée par la Conférence des présidents lors de sa réunion du 15 novembre 2012,

–  vu la lettre du 8 février 2013 du Président du Parlement aux présidents du Conseil et de la Commission concernant l'absence de progrès au sein du Conseil sur les propositions d'alignement dans les domaines de l'agriculture et de la pêche;

–  vu l'article 48 de son règlement,

–  vu le rapport de la commission des affaires juridiques et les avis de la commission du développement, de la commission des affaires économiques et monétaires, de la commission de l'emploi et des affaires sociales, de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire, de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie, de la commission des transports et du tourisme, de la commission de l'agriculture et du développement rural, de la commission de la pêche ainsi que de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A7-0435/2013),

A.  considérant que le traité de Lisbonne a introduit la possibilité pour le Parlement et le Conseil (ci-après dénommés collectivement "législateur") de déléguer une partie de leur propre pouvoir à la Commission dans un acte législatif (ci-après dénommé "acte de base"); considérant que la délégation est une opération délicate par laquelle la Commission est chargée d'exercer un pouvoir qui est intrinsèque au rôle du législateur; considérant dès lors la nécessité d'assurer l'application correcte du traité afin de garantir un niveau suffisant de légitimité démocratique pour les actes délégués également; considérant que le point de départ dans l'examen de la question de la délégation doit par conséquent toujours être la liberté du législateur; considérant que, selon une jurisprudence constante, l'adoption des règles essentielles de la matière envisagée est réservée à la compétence du législateur, raison pour laquelle l'adoption de dispositions nécessitant la prise de décisions politiques relevant de la responsabilité du législateur ne peut être déléguée; considérant que ce pouvoir délégué ne peut consister qu'à compléter ou modifier des éléments d'un acte législatif considérés comme étant non essentiels; considérant que les actes délégués adoptés ensuite par la Commission seront des actes non législatifs de portée générale; considérant que l'acte de base doit définir de façon explicite les objectifs, le contenu, la portée et la durée de cette délégation et fixer les conditions auxquelles la délégation est soumise;

B.  considérant que pour définir les modalités pratiques et les précisions et préférences qui ont fait l'objet d'un accord et s'appliquent aux délégations de pouvoirs législatifs conformément à l'article 290 du traité FUE, le Parlement, le Conseil et la Commission se sont accordés sur un protocole commun sur les actes délégués en vue d'assurer le bon déroulement de l'exercice du pouvoir délégué et un contrôle effectif de ce pouvoir par le Parlement européen et le Conseil;

C.  considérant que les traités disposent que les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires à la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union; considérant cependant que lorsque des conditions uniformes d'exécution de ces actes sont nécessaires, ceux-ci confèrent des compétences d'exécution à la Commission (et, dans certains cas exceptionnels, au Conseil), comme le prévoit l'article 291 du traité FUE; considérant que lorsque les actes de base requièrent le contrôle des États membres pour l'adoption par la Commission des actes d'exécution, l'acte de base doit conférer ces compétences d'exécution à la Commission conformément au règlement (UE) n° 182/2011; considérant que, dans une déclaration annexée audit règlement, l'un des principaux engagements formulés par la Commission consistait à achever le rapide alignement de l'acquis sur le nouveau système d'actes délégués et d'exécution pendant la législature en cours, y compris les actes de base se référant à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC);

D.  considérant qu'il relève de la responsabilité du législateur de définir, au cas par cas, le niveau de détail des actes législatifs et, par conséquent, de décider de la nécessité de déléguer à la Commission des compétences d'adoption d'actes délégués, ainsi que de la nécessité d'assurer des conditions uniformes d'exécution des actes législatifs; considérant que l'octroi des compétences déléguées et des compétences d'exécution n'est jamais obligatoire; considérant cependant que cet octroi devrait être envisagé lorsque souplesse et efficacité sont requises et ne peuvent être dégagées au moyen de la procédure législative ordinaire; considérant que la décision d'octroyer ou non des compétences déléguées ou des compétences d'exécution doit reposer sur des facteurs objectifs qui doivent permettre un contrôle juridictionnel; considérant que l'absence de jurisprudence sur l'article 290 du traité FUE et sur les critères qu'il contient a rendu plus difficile la recherche d'un accord entre le Parlement européen et le Conseil sur la limite à tracer entre les actes d'exécution et les actes délégués;

E.  considérant que la délégation de pouvoirs à la Commission n'est pas une question purement technique mais qu'elle peut soulever des questions d'une importance politique considérable pour les citoyens et les consommateurs de l'Union, les entreprises et des secteurs entiers en raison de possibles incidences socio-économiques, environnementales et sur la santé;

F.  considérant que les négociations législatives concernant de nombreux dossiers ont indiqué que certaines questions sont source d'interprétations divergentes entre les institutions; considérant que, conformément à l'article 37 bis du règlement, les commissions du Parlement peuvent solliciter l'avis de la commission des affaires juridiques lors de l'examen d'une proposition contenant des actes délégués; considérant que la Conférence des présidents a approuvé, le 13 janvier 2012, une ligne commune et, le 19 avril 2012, une approche horizontale que les commissions se doivent de suivre afin de surmonter les divergences d'opinions; considérant que le Parlement doit aller plus loin que cette ligne commune en fixant ses propres critères pour l'application des articles 290 et 291 du traité FUE et en tentant d'obtenir un accord sur ces critères avec le Conseil et la Commission;

Critères d'application des articles 290 et 291 du traité FUE

1.  considère que le Parlement devrait suivre les critères non contraignants suivants lors de l'application des articles 290 et 291 du traité FUE; cette liste de critères ne devrait pas être considérée comme exhaustive:

Observations générales

2.  invite instamment la Commission et le Conseil à entrer en négociation avec le Parlement en vue de parvenir à un accord sur les critères susmentionnés; estime que ces négociations peuvent s'inscrire dans le cadre de la révision de l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer", qui inclurait ces critères;

3.  rappelle les décisions prises par la Conférence des présidents lors de ses réunions des 13 janvier 2011 et 19 avril 2012, relatives aux actes délégués et aux actes d'exécution, et souligne que le Parlement doit toujours insister sur le recours aux actes délégués pour tous les pouvoirs délégués à la Commission répondant aux critères énoncés à l'article 290 du traité FUE, et que les dossiers dans lesquels les droits institutionnels du Parlement concernant l'inclusion des actes délégués ne sont pas protégés ne doivent pas être mis à l'ordre du jour de la séance plénière pour un vote conduisant à un accord; souligne que le Parlement devrait, dès le début des négociations, soulever la question des actes délégués et des actes d'exécution comme étant une question institutionnelle majeure pour lui;

4.  invite la Commission à motiver désormais de manière explicite et durable les raisons pour lesquelles, dans une proposition législative, elle propose l'adoption d'un acte délégué ou d'un acte d'exécution et considère donc que le contenu de la disposition est non essentiel; rappelle, ainsi qu'il ressort clairement des dispositions des articles 290 et 291 du traité FUE, que l'acte délégué et l'acte d'exécution répondent à des besoins différents et ne sauraient donc se substituer l'un à l'autre;

5.  estime que, pour renforcer la position de ses rapporteurs dans les négociations législatives, il faudrait recourir davantage à la possibilité de demander un avis à la commission des affaires juridiques en vertu de l'article 37 bis du règlement;

6.  exprime sa vive préoccupation quant à l'alignement partiel de l'acquis sur le traité de Lisbonne, et ce quatre ans après son entrée en vigueur; se félicite de la présentation par la Commission des récentes propositions d'alignement des actes législatifs restants relatifs à la procédure de réglementation avec contrôle (PRAC); souligne toutefois qu'il est nécessaire d'engager les négociations sur ces propositions le plus rapidement possible afin de finaliser cette opération avant la fin de la législature actuelle; est d'avis qu'au moins tous les dossiers traités jusqu'ici au titre de la PRAC devraient désormais être alignés sur l'article 290 du traité FUE, étant donné que les mesures PRAC sont également des mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d'un acte de base, notamment en supprimant certains de ces éléments ou en complétant cet acte par l'ajout de nouveaux éléments non essentiels; dans le même temps, invite le Conseil à progresser dans les négociations sur les propositions spécifiques d'alignement qui sont encore bloquées à son niveau, y compris les propositions dans les domaines de l'agriculture et de la pêche;

7.  exprime son inquiétude quant au fait que, bien qu'il puisse s'agir d'une solution appropriée dans certains cas, la conservation systématique de tous les éléments politiques dans l'acte de base pourrait, à terme, empêcher le recours à l'article 290 du traité FUE pour sa capacité à rationaliser la procédure législative, ce qui constituait sa raison d'être au départ, en vue d'éviter la microgestion et une procédure de codécision lourde et longue; souligne que cette méthode pourrait s'avérer extrêmement difficile à appliquer dans certains cas, par exemple dans les secteurs où les technologies sont encore en pleine évolution;

8.  souligne que dans les cas où il a été décidé d'utiliser des actes d'exécution, l'équipe de négociation du Parlement devrait soigneusement évaluer quel type de contrôle par les États membres est nécessaire et déterminer s'il faut utiliser la procédure consultative ou la procédure d'examen; souligne que les équipes de négociation du Parlement, dans le cas où la procédure d'examen est utilisée, ne devraient accepter les cas où le comité n'émet aucun avis que dans des circonstances exceptionnelles et dûment justifiées, car en l'absence d'avis émis par le comité composé de représentants des États membres et présidé par la Commission, la Commission ne peut adopter le projet d'acte d'exécution;

9.  recommande à la Commission de ne pas abuser des actes délégués pour rouvrir les discussions sur des questions qui ont fait l'objet d'un accord politique en trilogue; souligne que le pouvoir d'adopter des actes délégués ne devrait de préférence être conféré à la Commission que pour une période limitée;

10.  encourage ses commissions à suivre de près le recours aux actes délégués et aux actes d'exécution dans le cadre de leurs domaines de compétence respectifs; à cette fin, invite la Commission à renforcer les capacités administratives pour la transmission et l'archivage des documents relatifs aux actes délégués, y compris les documents préparatoires, afin d'assurer au moins le même niveau d'information et de transparence que pour le registre existant des actes d'exécution et de garantir un flux simultané d'informations au Parlement et au Conseil en sa qualité de législateur;

11.  considère que des progrès importants ont été réalisés en vue d'assurer une transmission rapide des actes délégués aux commissions compétentes, ce qui a influencé de façon positive l'exercice du droit de regard des députés;

12.  rappelle la responsabilité politique du législateur et la nécessité d'associer le Parlement régulièrement et en temps utile à la phase préparatoire des actes délégués; demande à la Commission de tenir le Parlement, y compris le rapporteur chargé du dossier en question, pleinement informé du calendrier prévu, des réunions des groupes d'experts et du contenu des actes délégués envisagés, notamment en lui ouvrant l'accès aux bases de données de la Commission, comme CIRCA;

13.  invite instamment la Commission à respecter pleinement le paragraphe 15 de l'accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, notamment par la simplification de la procédure pour l'invitation d'experts du Parlement aux réunions avec des experts nationaux, sur demande de la commission parlementaire compétente; reconnaît que, du fait de la participation des experts du Parlement à ces réunions, la Commission peut être invitée aux réunions du Parlement pour procéder à un nouvel échange de vues sur la préparation des actes délégués; invite instamment la Commission à appliquer le paragraphe 15 de l'accord-cadre également pour les parties des réunions entre des États membres et la Commission où sont abordées des questions autres que les actes d'exécution au sens du règlement (UE) n° 182/2011;

14.  estime que le temps qui s'écoule entre la transmission des projets finaux d'actes d'exécution et leur adoption par la Commission est souvent trop court pour permettre au Parlement d'exercer convenablement son droit de regard; insiste par conséquent auprès de la Commission pour qu'elle respecte pleinement ce droit de regard sur ces textes pendant une période d'un mois, conformément à l'accord de 2008 entre le Parlement et la Commission sur les procédures de comitologie;

15.  demande l'affectation de ressources techniques et en personnel suffisantes pour les actes délégués et les actes d'exécution afin de garantir entre autres une diffusion interne efficace de l'information; estime que la communication, sous forme de bulletins d'information, des actes délégués aux députés facilite le contrôle de tels actes et permet aux députés de formuler d'éventuelles objections en temps voulu;

16.  recommande la désignation, au sein de chaque commission, de rapporteurs permanents pour les actes délégués et les actes d'exécution, afin de garantir la cohérence au sein de la commission concernée et avec les autres commissions; estime que les thèmes semblables doivent être traités d'une manière cohérente, tout en préservant la souplesse indispensable;

17.  salue la disponibilité des experts de la Commission pour participer aux réunions d'information avec les députés, sachant que l'organisation de ces réunions bien avant l'adoption des actes délégués est particulièrement utile pour éclaircir les principaux aspects de ces actes et favoriser leur évaluation par le Parlement;

18.  invite en outre particulièrement les membres des équipes de négociation à consacrer une attention particulière aux actes délégués et aux actes d'exécution dans leur compte rendu à la commission compétente après chaque trilogue, conformément à l'article 70, paragraphe 4, du règlement du Parlement;

Observations concernant certains domaines

Agriculture et pêche

19.  déplore que le Conseil ait bloqué les dossiers relatifs à l'alignement d'actes législatifs essentiels relatifs à l'agriculture et à la pêche après l'échec des négociations dans le cadre des trilogues informels et en première lecture du Parlement; souligne que, dans la plupart des cas, cette situation trouve son origine dans les réticences du Conseil à recourir aux actes délégués; constate qu'il n'a été possible de trouver une solution pour l'alignement qui soit acceptable pour les deux parties que dans le contexte des procédures législatives globales relatives à la réforme de la PAC et de la politique commune de la pêche, bien que certaines dispositions aient pu être adoptées à la condition qu'elles ne constituent pas un précédent; recommande au Conseil d'avancer dans les dossiers d'alignement restants, afin que les procédures puissent être clôturées avant la fin de la législature actuelle;

Coopération au développement

20.  rappelle que, concernant en particulier l'instrument de financement de la coopération au développement, le Parlement exerce, depuis 2006, un "contrôle démocratique" sous la forme d'un dialogue politique avec la Commission sur les projets de mesure; observe cependant que l'expérience du Parlement liée à cette pratique est inégale et qu'il n'a eu qu'une influence limitée sur les décisions de la Commission;

21.  relève que, dans le domaine de la coopération au développement, les actes d'exécution reposent souvent sur la consultation préalable de tiers, qui rend plus difficiles les changements à un stade avancé de la procédure de comitologie officielle; rappelle donc qu'une communication anticipée des actes et un dialogue avec le Parlement constitueraient une étape importante vers une efficacité accrue de l'exercice des pouvoirs de contrôle du Parlement;

Affaires économiques et monétaires

22.  attire l'attention sur le fait que, dans le domaine des services financiers, les règlements sur les autorités européennes de surveillance (ASE) introduisent des normes techniques réglementaires et des normes techniques d'exécution et prévoient que ces autorités soumettent leurs projets de ce types de normes à l'adoption par la Commission; estime que, compte tenu du savoir-faire technique et des compétences spécialisées des ASE, les actes délégués devraient, chaque fois que cela est possible, prendre la forme de normes techniques réglementaires plutôt que d'actes délégués ordinaires; estime également qu'avant d'adopter des actes délégués ordinaires, la Commission devrait prendre l'avis technique de l'autorité européenne de surveillance concernée sur le contenu de ces actes;

23.  estime que, pour certains actes législatifs, la période d'examen des normes techniques réglementaires pourrait être prolongée d'un mois, étant donné leur volume et leur complexité, et ajoute que cette souplesse dans le calendrier devrait se généraliser; rappelle également que le législateur a fixé une période d'examen de trois mois, pouvant être prorogée pour une durée identique, pour tous les actes délégués dans le domaine des services financiers, et estime que cette pratique devrait être étendue à d'autres domaines de nature complexe;

24.  signale que les dispositions en vertu desquelles aucun acte délégué ne peut être présenté pendant les périodes de vacances parlementaires devraient également s'appliquer aux normes techniques réglementaires;

25.  estime que l'appel aux parties prenantes afin qu'elles participent aux groupes des parties prenantes des ASE devrait durer suffisamment longtemps (au moins deux mois), être diffusé par divers moyens et suivre une procédure précise et rationalisée afin de garantir la participation d'un large éventail de candidats; rappelle que la représentation des groupes des parties prenantes des ASE doit être équilibrée, conformément aux dispositions des différents règlements en vigueur;

Emploi et affaires sociales

26.  rappelle que, dans le domaine de l'emploi et des affaires sociales, le Parlement a contesté, devant la Cour de justice, la validité de la décision EURES dans le but de défendre ses prérogatives;

Libertés civiles, justice et affaires intérieures

27.  demande à la Commission d'inclure dans son programme de travail des propositions permettant de modifier l'ensemble des actes juridiques de l'ancien troisième pilier, afin de les aligner sur la nouvelle hiérarchie des normes et de respecter les pouvoirs, les compétences et le droit à l'information du Parlement en ce qui concerne la délégation de pouvoirs à la Commission au titre du traité de Lisbonne; souligne qu'à cette fin, un examen distinct de chaque acte juridique sera nécessaire, afin d'identifier les décisions qui, en tant qu'éléments essentiels, doivent être prises par le législateur, notamment lorsqu'elles concernent les droits fondamentaux des personnes concernées, et celles qui peuvent être considérées comme non essentielles (voir l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire C-355/10);

28.  attire l'attention sur le fait que le Conseil continue d'adopter des actes juridiques sur la base des dispositions de l'ancien troisième pilier, longtemps après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, de sorte que le Parlement a dû saisir la Cour de justice;

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29.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu’aux parlements des États membres.

(1) JO L 55 du 28.2.2011, p. 13. (2) JO L 304 du 20.11.2010, p. 47. (3) JO C 81 E du 15.3.2011, p. 6.