LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET L'EURO
Série Agriculture, forêts et développement rural, AGRI 105A FR (PE 167.405/rev AE) - Novembre 1999


TABLE DES MATIÈRES

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Introduction

L'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM) nécessitait une réforme du régime agrimonétaire. Suite aux propositions 1 présentées par la Commission le 10 juin 1998, sur lesquelles le Parlement européen s'est prononcé le 23 septembre 1998, le Conseil a adopté le 15 décembre 1998 2 un nouveau système agrimonétaire. 3

Le régime agrimonétaire vise un double objectif: éviter les pertes de revenus agricoles et les distorsions de flux commerciaux d'origine monétaire. Les multiples mécanismes mis en place à cet effet n'avaient constitué que des palliatifs successifs jusqu'au passage à la monnaie unique.

L'enjeu du système agrimonétaire et plus largement celui de l'euro peuvent être analysés et éclairés en menant une réflexion sur trois points: l'historique du régime agrimonétaire; les réponses qui ont été apportées aux problèmes agrimonétaires soulevés par l'introduction de la monnaie unique; les gains attendus de l'euro au niveau intra-communautaire et sur les marchés agricoles internationaux.

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I. Historique du régime agrimonétaire de la Communauté Européenne

I 1. De la simplicité du système originel des années 1960 à la complexité des années 1980

Le traité CEE abordait à peine la question monétaire. Les questions monétaires commencèrent à se poser notamment avec la mise en œuvre de la PAC à partir de 1962. Celle-ci reposait entre autre sur le principe d'unité des prix agricoles à la production. A cet effet, fut créée en 1962 une unité de compte agricole (UCA). Dès lors, toute modification des taux de change des monnaies des États membres devait avoir des répercussions sur le niveau national des prix agricoles. La question agricole devenait indissociable des questions monétaires.

Dès 1969, le problème apparaissait avec ampleur et l'unicité des prix européens était mise à mal. La dévaluation du franc français de 11% en août 1969 et la réévaluation du deutschmark de 9,3% en octobre de la même année mirent le système en difficulté. Si ces modifications de parités avaient été appliquées en l'état, les prix agricoles français auraient dû subir une augmentation immédiate et proportionnelle à la dévaluation, accentuant l'inflation que la France voulait maîtriser. En Allemagne, cela se serait traduit par une diminution sensible des prix garantis et des revenus des agriculteurs. Ces deux États demandèrent donc le maintien temporaire des anciens niveaux de prix agricoles. L'autorisation qui leur fut accordée eut pour effet de créer des taux de conversion agricole (TCA) ou "taux verts". Ceux-ci, distincts des taux de change officiels, instituaient "les monnaies vertes". Ce système, qui permettait de conserver une unicité fictive des prix agricoles, allait devenir l'instrument essentiel d'une relative cohérence de la PAC dans les années 1970 marquées par une forte agitation monétaire.

L'éclatement du système de Bretton Woods en 1971 mit les monnaies européennes en position de fluctuation constante. Le "serpent monétaire européen" (mars 1972) d'abord, le Système monétaire européen (SME) (mars 1979) ensuite, furent établis pour assurer une relative stabilité interne entre les monnaies. Afin de limiter les écueils engendrés par les écarts de prix agricoles dans le commerce intra et extra-communautaire, les montants compensatoires monétaires (MCM) étaient généralisés le 12 mai 1971. Agissant comme des taxes ou des subventions lors du franchissement des frontières par les produits, les MCM, considérés au même titre que les "taux verts" comme un mécanisme temporaire, s'imposèrent rapidement comme un mécanisme permanent. Afin de préserver le principe de solidarité financière, pilier de la PAC, le financement des MCM fut inscrit au budget communautaire.

Le SME, qui permit une plus grande stabilité des monnaies européennes dans la deuxième moitié des années 1980, facilita le démantèlement des MCM. Entrepris en 1984 par le biais du mécanisme complexe du " switch over", ce démantèlement consista à éliminer les MCM dits "négatifs", ceci ayant pour effet d'augmenter les prix en monnaie nationale. La suppression des MCM "positifs" était difficilement envisageable en raison de l'effet inverse. Dorénavant, les MCM "positifs" étaient transformés en MCM "négatifs", et tout réalignement au sein du SME ne devait conduire qu'à la création de MCM "négatifs". Un second " switch over", en 1987, établissait un calendrier strict de démantèlement afin de mettre un terme à des MCM coûteux pour le budget communautaire (les coûts résiduels hérités du " switch over" sont estimés aujourd'hui à 8 milliards d'euros par an), aux conséquences économiques discutables et d'une grande complexité. La stabilité du SME se prolongeant au début des années 1990, il ne restait plus que quelques MCM dans certains pays (Pays-Bas, Allemagne) et pour quelques produits. Dans la perspective du Marché unique, le Conseil décidait le 28 décembre 1992 la suppression définitive des MCM (considérés par le Livre blanc de la Commission de 1985 comme des obstacles physiques aux frontières).

I 2. Un nouveau système agrimonétaire remis en cause par les crises monétaires de 1993 et 1995

Un nouveau régime agrimonétaire fut instauré le 1 er janvier 1993. Il visait à éviter les possibles écarts entre les TCA et les taux pivots des monnaies du SME, ou entre les TCA et les taux représentatifs de marché (TRM) pour les autres. La réforme de la PAC adoptée en mai 1992, qui donnait plus d'importance aux aides directes, renouvelait la problématique. En effet, la question concernait désormais moins les prix internes que le montant des aides compensatoires.

Toutefois, les crises monétaires de juillet-août 1993 et de l'hiver 1994-1995 (dont la première nécessita un élargissement des marges de fluctuations du SME à + ou - 15%) relancèrent le débat sur la compensation des fluctuations monétaires. Le Conseil décida néanmoins le 22 juin 1995 de laisser s'appliquer les ajustements des TCA prévus par le régime en vigueur. Il accepta cependant la possibilité d'octroyer des compensations nationales aux agriculteurs dont le revenu était affecté par les dévaluations enregistrées dans d'autres États membres. Ce compromis comportait aussi le gel des "taux verts" pour la plupart des aides directes. D'autre part, des compensations dégressives pouvaient être octroyées aux producteurs, pour les pertes subies. Elles étaient payées pour moitié par l'Union, les États étant libres de prendre en charge l'autre partie. Enfin, le Conseil accepta que les États membres à monnaie réévaluée accordent des aides nationales à leurs producteurs, dans le but de compenser leur perte de compétitivité face aux pays à monnaie dépréciée. Ces aides résultaient de mécanismes dits ad hoc dérogeant aux mécanismes prévus dans le nouveau régime agrimonétaire, jugés par le Conseil trop coûteux pour le budget de l'Union. Ces mécanismes ad hoc furent prorogés par des règlements du Conseil du 22 avril 1997 et du 20 avril 1998, ce dernier s'étant appliqué jusqu'au 1 er janvier 1999.

Ce nouveau régime et les aménagements qui lui ont été apportés répondaient à diverses exigences: la réforme de la PAC; l'achèvement du Marché unique; l'Acte final de l' Uruguay round. Dans un environnement monétaire marqué par de violentes turbulences, il a permis de préserver les grands principes de la PAC. Néanmoins, les mesures agrimonétaires se transformaient. Elles ne se présentaient plus comme des mesures compensatoires aux frontières, mais comme des aides directes aux agriculteurs pénalisés par les changements de parité.

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II. Une réforme du régime agrimonétaire rendue nécessaire par le passage à la troisième phase de l’UEM

II 1. La nécessité d'aménager une transition de l'ancien au nouveau régime

Consistant "essentiellement en un système de taux de conversion agricoles spécifiques différents du taux réel des monnaies", le système mis en place le 1 er janvier 1993 était "incompatible avec l'introduction de l"euro" 4. Sa nécessaire disparition posait deux questions essentielles:

- Comment organiser la sortie de l'ancien régime agrimonétaire pour les États adoptant l'euro? En effet, la monnaie unique nécessitait de démanteler les écarts monétaires existant entre les taux verts et les taux représentatifs de marché, afin d'aligner l"ensemble des aides et des prix en euro. Ce démantèlement n'était pas sans conséquences sur le revenu des agriculteurs.

- comment régler les problèmes agrimonétaires des États (le Danemark, le Royaume-Uni, la Suède et la Grèce) dont les monnaies nationales subsisteraient et seraient susceptibles de fluctuer par rapport à l'euro?

Les mécanismes agrimonétaires de l'ancien système, revu en 1995 et en 1997, visaient à rapprocher progressivement les "taux verts" des taux de marché. Toutefois, les crises monétaires avaient nécessité le gel des "taux verts" pour certaines aides directes. Des écarts monétaires significatifs étaient donc prévisibles au 1 er janvier 1999. La suppression des TCA a engendré pour certains pays une baisse des prix agricoles, pour d'autres une hausse en fonction de la position de leurs "taux verts". Pour les aides directes dont les taux verts ont été gelés (aides à l'hectare, primes bovins-ovins, aides agri-environnementales ou aux structures) la situation était très hétérogène parmi les États "in" ou "out" 5, et plutôt préoccupante en Suède et au Royaume-Uni. Le tableau ci-dessous présente pour chaque État les effets de la suppression des "taux verts", à la fois pour les prix et pour les aides compensatoires par hectare et par animal (les effets en% ne sont pas exactement ceux qui ont été mis en évidence au 31 décembre 1998, mais donnent un ordre de grandeur relativement précis des incidences sur les prix et les aides directes, engendrés par la suppression des "taux verts", compte tenu des faibles modifications de ceux-ci depuis mai 1998).

TABLEAU 1: Effet d'un alignement des taux verts

 

Taux central

Prix et autres montants

Aides/ha cultures arables

Aides/animal **

 

SME
Pour un écu

Taux vert
Pour un écu

Effet
en % (1)

Taux verts
Pour un écu (2)

Effet
en %

Taux verts
Pour un écu (3)

Effet en %

Belgique

40, 7844

40,9321

-0,36

40,8337

-0,12

40,8337

-0,12

Danemark

7,54257

7,56225

-0,26

7,74166

-2,57

7,74166

-2,67

Allemagne

1,97738

1,98391

-0,33

1,94962

+1,42

1,94962

+1,42

Grèce

357,000

349,703

+2,08

312,011

+14,42

312,011

+14,42

Espagne

168,220

168,336

-0,07

165,571

-1,60

167,153

+0,64

France

6,63186

6,68769

-0,83

6,61023

+0,33

6,68769

-0,83

Irlande

0,796244

0,796521

-0,03

0,829428

-4,01

0,829498

-4,01

Italie

1957,61

1973,93

-0,83

2030,40

-3,58

1973,93

-0,83

Pays Bas

2,22799

2,23593

-0,36

2,19672

+1,42

2,19672

+1,42

Autriche

13,9119

13,9576

-0,33

13,7190

+1,41

13,7190

+1,41

Portugal

202,692

203,183

-0,24

198,202

+2,27

201,269

+0,71

Finlande

6,01125

6,02811

-0,28

6,02811

-0,28

6,02811

-0,28

Suède

8,50175 *

6,79309

-3,31

9,90747

-14,19

9,24240

-8,01

Royaume-Uni

0,659918 **

0,677353

-2,57

0,803724

-17,89

0,775745

-14,93

*TRM à partir du 3/05/98, **et mesures d'accompagnement, (1) A partir du 03/05/98, (2) depuis le 1/07/97, (3) depuis le 1/01/98.
Source Agra Europe, n° 2663, 8 mai 1998, p. 6.

Le Conseil a répondu à ces deux défis que posait le passage à la monnaie unique en traitant d'abord le problème du démantèlement des écarts monétaires dans la zone euro, ensuite le contenu du nouveau régime agrimonétaire.

II 2. La question du démantèlement des écarts monétaires dans la zone euro

Trois options existaient pour le démantèlement des taux verts :

1ère option: supprimer, sans compensation, les écarts monétaires dans la zone euro. Pour certains, en effet, les pertes de revenus consécutives à une réévaluation n'avaient jamais été clairement démontrés. Une telle solution était toutefois politiquement inenvisageable;

2ème option: relever les prix et montants en écu lors du passage à l'euro. Cette hausse, semblable à l'ancienne règle du " switch over", compensait la baisse provoquée par la suppression des "taux verts". Les écarts n'étant pas identiques, certains États auraient cependant bénéficié d'une compensation supérieure à d'autres. De plus, un tel système aurait eu un coût budgétaire élevé et pouvait ne pas être conforme aux dispositions de l'Acte final de l" Uruguay round;

3ème option: octroyer des compensations temporaires semblables aux mesures ad hoc pour les modifications "sensibles" des "taux verts".

C'est cette dernière solution qui a été proposée par la Commission 6 et adoptée par le Conseil. Ces aides nécessitent certes un cofinancement national, mais sont compatibles avec les engagements pris dans le cadre de l'OMC.

La suppression des taux verts équivaut à une ultime modification de ceux-ci dans le cadre du régime antérieur. Si leur suppression s'apparentait à une réévaluation "sensible" du taux de conversion au 1 er janvier 1999, et donc à une baisse des prix nationaux, des compensations annuelles dégressives étaient accordées. Pour les aides directes, des compensations dégressives sur trois ans, versées à 100% par l'UE la première année (ce qui constitue un effort financier supplémentaire de l'Union par rapport au régime antérieur), puis cofinancées à 50% par les États membres les deux années suivantes, ont été octroyées. Leur coût avoisine 1,1 milliards d'euro sur la période 1999-2002.

En revanche, pour les prix et aides autres que directes, la franchise de 2,6% a été maintenue. Elle permet d'éviter toute compensation, puisqu'aucun État ne la dépasse.

II 3. Un nouveau régime agrimonétaire pour les États "out"?

Pour les États n'ayant pas adopté l"euro au 1 er janvier 1999, la situation n'est guère différente de celle prévalant précédemment. Les prix et les montants fixés en euro continuent à être convertis en monnaie nationale. Deux formules étaient envisageables pour organiser les relations agrimonétaires entre la zone euro et les "out" à partir du 1 er janvier 1999:

1ère formule: l'abrogation du système agrimonétaire.

Certains préconisaient l'abrogation du régime, jugé par eux inutile puisque la perte réelle de revenus due aux fluctuations monétaires était difficilement quantifiable. Ne répondant pas exactement à leurs yeux au problème agrimonétaire, il assurait en outre une hausse des revenus agricoles qui n'était pas toujours en adéquation avec la perte subie à la suite des modifications monétaires. Les partisans de cette formule soulignaient par ailleurs que si le SME-bis (voir ci-dessous) fonctionnait correctement, un système agrimonétaire deviendrait superflu. Dans cette logique, ne restait à débattre que du versement ou non d'aides compensatoires dégressives afin de sortir du régime agrimonétaire antérieur.

L'abrogation du système agrimonétaire semblait pourtant difficile. Certaines interrogations existaient en effet quant à la rigueur du SME-bis. Le Conseil européen, à Dublin en décembre 1996, a adopté le principe d'un SME-bis calqué sur le SME afin d'encadrer la fluctuation des taux de change des monnaies "out" par rapport à l'euro. Les marges de fluctuation autorisées sont de + ou - 15%, quoique susceptibles d'être par la suite rétrécies. En coordination avec les Banques centrales nationales, la BCE (Banque centrale européenne) est chargée du respect de ces marges. Or, le soutien de la BCE aux monnaies "out" pourrait être limité par son objectif principal de stabilité des prix. Un tel soutien pourrait en effet créer des tensions inflationnistes inacceptables dans la zone euro. D'autre part, l"adhésion à ce SME-bis n'est pas obligatoire, à la demande du Royaume-Uni et de la Suède.

Des mesures agrimonétaires restaient donc indispensables pour corriger les fluctuations monétaires. Ce point de vue était celui des principaux syndicats agricoles britannique, danois et suédois, ainsi que celui du COPA (Comité des organisations professionnelles agricoles de l'UE). Ces derniers ne souhaitaient pas que les producteurs aient à supporter, dans le cadre de la PAC, les effets de la non participation de leur pays à l'euro. Ils estimaient nécessaire, en outre, que l'introduction de l"euro n'ait pas d'impact sur le revenu agricole de l'ensemble des États membres.

2ème formule: le maintien d'un régime agrimonétaire.

Cette solution a été retenue par le Conseil. Le nouveau régime agrimonétaire devait toutefois être différent du précédent car il fallait prendre en compte les spécificités agricoles et monétaires des États "out" mais aussi d'une nouvelle réforme de la PAC 7, et les engagements contractés dans le cadre de l'OMC.

C'est dans cette optique que le nouveau régime agrimonétaire, valable jusqu'au 31 décembre 2001, simplifié et plus strict, fait disparaître les taux verts. Ainsi que le soulignait Franz Fischler, Commissaire chargé de l'agriculture et du développement rural, le nouveau régime élimine l'une des difficultés majeures du fonctionnement de la PAC, en introduisant une transparence devant bénéficier aussi bien aux producteurs qu'aux consommateurs. De plus, les dépenses liées aux mesures agrimonétaires, qui étaient d'environ 1,5 milliards d'écus par an, sont considérablement réduites. Les "taux verts" sont démantelés en même temps que ceux des États "in". En cas de réévaluation sensible, le système prévoit la mise en œuvre d'un mécanisme de compensation proche de celui antérieurement utilisé. Mais ces compensations sont fondées sur les taux de change du marché, ce qui simplifie radicalement le système en évitant d'avoir recours à des taux spéciaux pour l'agriculture.
Le Conseil aborde différemment les compensations relevant des aides directes que celles relevant des prix garantis pour lesquelles il est plus strict.

Concernant les aides directes, si le taux de change d'une monnaie applicable le jour du fait générateur est inférieur à celui applicable précédemment, il est possible d'accorder des compléments d"aides sous certaines conditions. La différence éventuelle est compensée, à condition qu'elle soit supérieure ou égale à 0,5%. Si l'écart se chiffre à 0,6%, l'aide compensatoire est calculée à ce niveau et non à 0,1%. La perte est donc entièrement compensée. Toutefois, si la réévaluation suit une dévaluation intervenue dans les deux années qui précèdent, celle-ci (qui a conduit à une augmentation du montant des aides) est prise en compte pour déterminer la perte éventuelle. De même, si une dévaluation intervient après une réévaluation, elle est prise en compte et aboutit à diminuer, voire à supprimer, les aides octroyées pour la réévaluation. L'intérêt de ce système réside dans la prise en compte des mouvements monétaires sur une large période, afin d'éviter les surcompensations. Ces compensations, versées en trois tranches dégressives, sont financées à 50% par l'UE, l"État membre pouvant renoncer à l'octroi de sa participation.

S'agissant des prix garantis, les pertes résultant de l'effet d"une réévaluation peuvent être compensées, à condition que cette réévaluation soit dite "sensible". Les caractéristiques de cette sensibilité diffèrent de celles que l'on connaissait antérieurement, compte tenu de la disparition des "taux verts" spécifiques et d'un souci de simplification. En effet, il n'y a plus de jour de réévaluation "sensible" qui déclenche un examen de la situation. "On ne décide plus d'une réévaluation (il n"y a plus de taux administrativement fixé) mais on observe une évolution" 8. Pour qu'une réévaluation soit sensible, il faut que la moyenne des taux de conversion d'une année soit inférieure à la moyenne la plus basse de chacune des trois années précédentes. Si la sensibilité est constatée, une compensation est possible sur la différence après déduction de la franchise de 2,6%. Contrairement aux aides directes, l'aide est calculée sur la partie qui dépasse 2,6%. Ainsi, en cas réévaluation sensible de 3%, l'aide est calculé sur 0,4%.

La contribution communautaire au financement des aides concernant les prix est moins souple que pour les aides directes. Versées en trois tranches dégressives, les aides font l'objet d"une contribution communautaire de 50%, mais ne dépassant jamais les montants effectivement octroyés par les États membres. Si ce dernier finance 20% de la perte, la Communauté en finance 20%. Le tableau ci-dessous présente une estimation des compensations pour 1999, basées sur des estimations de taux de change de la Commission (peu avant le 1 er janvier 1999).

TABLEAU 2: Estimation des compensations pour 1999 (en Meuro)

 

Aides aux cultures

Aides au bétail

Prix de marchés

Total des compensations

Belgique

1,5

1,1

0

2,6

Danemark

25,6

1,9

0

27,5

Allemagne

0

0

0

0

Grèce

28,6

0

0

28,6

Espagne

0

0

0

0

France

85,9

20,4

0

106,3

Irlande

6,1

33,4

0

39,5

Italie

86,8

5,4

0

92,2

Luxembourg

0,1

0,1

0

0,2

Pays Bas

0

0

0

0

Autriche

0

0

0

0

Portugal

0

0

0

0

Finlande

2,5

0,6

0

3,1

Suède

19,4

0

0

19,4

Royaume-Uni

159

148,7

0

307,7

UE 15

415,5

211,6

0

627,1

Source: Europe Agro, n° 34, 18 décembre 1998, p. 18.

II 4. La position du Parlement

Le 23 septembre 1998, le Parlement (commission de l'Agriculture et du Développement rural) s'est exprimé sur les propositions de la Commission. Il a approuvé pleinement son projet de réforme en ce qui concerne la future réglementation du régime agrimonétaire pour les pays non participants et l'abolition progressive de ce régime pour les pays participants. Le Parlement a notamment relevé avec satisfaction la simplification du système, et le fait que le futur système soit fondé "sur les orientations de l'Agenda 2000 et accorde par conséquent une attention accrue aux aides directes" 9. Aux yeux des députés, la franchise de 2,6% constitue un instrument efficace pour éviter que le calcul forfaitaire des revenus n'entraîne une compensation excessive. Le Parlement s'est félicité particulièrement de la disposition selon laquelle, au cours de la première année, la Commission octroie automatiquement à tous les pays non participants une compensation de 100% pour les pertes de revenus dans le cadre des aides directes. Saisie pour avis, la commission des Budgets a elle aussi approuvé la réforme. Elle a toutefois émis deux réserves:

- dans certains cas, c'est-à-dire lorsque l"évolution du marché est favorable, "il pourrait n'y avoir aucune raison d"accorder automatiquement une compensation maximale (100%). Par le passé, et notamment dans le secteur céréalier, une aide maximale était accordée presque automatiquement, ce qui entraînait une surcompensation";

- si une compensation est nécessaire, "l'État membre dont les agriculteurs subissent des pertes doit le reconnaître en soumettant une demande d'aide à la Communauté" 10.

La franchise de 2,6% applicable aux prix garantis a permis, nous l'avons vu, d'éviter toute compensation. En effet, aucun État ne l'a dépassé tout en ayant subi une baisse des prix consécutive au démantèlement des taux verts de l'ordre de 1 à 2%. C'est la raison pour laquelle José H.G. Happart, rapporteur du rapport sur les propositions de 16 règlements du Conseil concernant la fixation des prix des produits agricoles et certaines mesurees connexes 1999-2000, avait proposé dans son projet de rapport du 10 mars 1999 un amendement relatif à l'introduction d'un coéfficient d'ajustement de 1,9% "afin de préserver l'équité entre les revenus des agriculteurs de tous les États membres" 11. Cet amendement n'a pourtant pas été adopté par les députés de la COMAGRI 12. Pour rappel, une proposition similaire avec la création d'un coéfficient d'ajustement avait été adoptée l'année dernière par la plénière qui a suivi le rapporteur M. Edouard des Places sur les propositions de 18 règlements du Conseil concernant la fixation des prix des produits agricoles et certaines mesures connexes 1998-1999..

II 5. Quelques conséquences de la réforme du régime agrimonétaire

La réforme agrimonétaire a pour première conséquence une simplification sensible du système, tout en assurant une compensation plus juste des pertes subies. Sur le plan budgétaire, ces dispositions permettent par ailleurs un allégement substantiel du coût du système, quatre États membres seulement subissant des fluctuations monétaires. En outre, les coûts dus à l'effet du double taux, qui représentaient 600 millions d'écus dans l"avant projet de budget 1999, disparaîtront presque complètement (ce coût ne disparaîtra définitivement qu'à partir de l'exercice 2000 en raison de l'existence de faits générateurs antérieurs au 01.01.1999 pour une grande partie des mesures à financer par le FEOGA-Garantie en 1999).

Les échanges agricoles ne subiront plus de détournement de trafic et de distorsions de concurrence grâce à la prise en compte du taux de change du marché et non de celle des taux de conversion agricole. Certes, par le seul jeu de la franchise de 2,6%, les prix de soutien ont été diminués, une diminution équivalente aux écarts positifs entre les taux verts et le taux réel de l'euro.

S'agissant du financement des aides compensatoires concernant les prix, l'Union européenne ne finance qu"un montant égal aux compensations payées par l'État. Les agriculteurs des États ne décidant pas de compensation peuvent donc être moins soutenus que les États qui compenseraient. Comme les prix garantis continueront à baisser avec la nouvelle réforme de la PAC, les effets monétaires auront de moins en moins d'impact sur les prix de vente. La philosophie de ce régime prend évidemment en compte une telle évolution.

Le nouveau régime agrimonétaire n'a pas pour vocation de régler les problèmes agrimonétaires soulevés par l'adhésion de futurs États. Il convient cependant d'expliquer les évolutions possibles en la matière.

II 6. Les futurs États membres et l'enjeu agrimonétaire

Le régime réformé ne traite pas des problèmes agrimonétaires que soulèveront les futurs élargissements. Dans le schéma de L'Agenda 2000, les futurs États membres seraient considérés comme des "pré in" à leur entrée dans l'Union, et devraient donc participer au SME-bis. Ces pays, dont certains ont un secteur agricole important, souhaiteront probablement un tel régime. Un régime agrimonétaire plus élaboré pourrait alors réapparaître dans un cadre fixé par les négociations d'adhésion. Dans un discours de présentation du futur régime agrimonétaire 13, Joachim Heine, Directeur général adjoint de l'Agriculture et du Développement rural de la Commission, a souligné que l'adhésion des pays d"Europe centrale et orientale nécessiterait un système agrimonétaire plus complexe que celui adopté pour la création de l'euro. Si le maintien des frontières était admis à titre transitoire, des montants compensatoires adhésion (MCA) pourraient être une solution pour amortir et la différence de prix entre les Quinze et les nouveaux États membres et les fluctuations des devises de ces derniers qui, dans un premier temps, ne seront vraisemblablement pas en mesure d'intégrer "l' Euroland". Si, en revanche, il était décidé de ne pas maintenir de barrières aux frontières, "un régime agrimonétaire pourra[it] très bien revivre sous une forme beaucoup plus élaborée, en fonction des conditions qui ser[aient] déterminées pour l'adhésion des nouveaux États membres" 14, conditions qui sont en cours de négociation.

Ainsi la PAC ne pourra pas avant longtemps se passer d'un régime agrimonétaire si l'Union souhaite conserver les principes et les objectifs qui la gouvernent. Ceci étant, l'économie attendue, de l"ordre de 100 millions d'euros en 1999 et de 600 millions à partir de 2000, permettra de dégager des marges financières.

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III. Les gains attendus de l’Euro et de son internationalisation

Les gains comme les enjeux de l'euro peuvent être analysés à deux niveaux: celui du marché communautaire et celui du marché international.

III 1. La fin des fluctuations erratiques dans la zone euro: quels bénéfices pour l'agriculture?

En premier lieu, mettant un terme aux fluctuations monétaires au sein de la zone euro, la monnaie européenne assure aux agriculteurs une stabilité leur permettant de mieux affronter la concurrence. Les crises monétaires passées au sein du SME avaient entraîné des modifications de certains flux de produits. Ainsi, les dévaluations des monnaies italienne et espagnole, en 1992, avaient bouleversé les échanges, notamment avec la France, en favorisant par exemple la compétitivité des tomates espagnoles ou en faisant chuter les exportations de viande bovine française vers l'Italie. Ces distorsions ne peuvent se produire dans la zone euro.

L'agro-industrie par ailleurs profite, dans les échanges intra-communautaires, de prix de marchés qui ne seront plus affectés par les différences dans les niveaux de prix garantis et par l'évolution divergente des monnaies. Les restitutions à l'exportation et les droits à l"importation sont unifiés. L'euro abolit également les risques de change et les coûts de couverture dans la zone euro. La suppression des coûts de conversion, de transaction et d'assurance au sein de cette zone entraîne une économie annuelle de l'ordre de 30 milliards d"euros, dont une part profite naturellement à l'agro-industrie européenne (et une part à l'agriculture).

L'euro assure enfin une plus grande transparence dans le Marché intérieur. En effet, l'existence de monnaies nationales au sein de l'Union maintenait une certaine opacité des marchés. Cette transparence sert principalement le consommateur, qui peut plus facilement comparer les prix et bénéficier de tarifs qui devraient s'ajuster plutôt à la baisse. La transparence monétaire profite tout autant aux entreprises les plus dynamiques et les mieux préparées à la monnaie unique. Pour d'autres, l"euro impose des gains de compétitivité.

Cette transparence des marchés posera toutefois avec de plus en plus d'acuité la question de la poursuite de l'harmonisation des réglementations nationales fiscale, sociale, environnementale et sanitaire. D'autre part, un certain nombre d"interrogations pèsent sur la faculté de l'euro à modifier la structure et la répartition des entreprises agro-alimentaires sur le territoire européen. Ces entreprises, marquées par une forte atomisation, pourraient engager un processus de concentration afin de faire face à une concurrence accrûe et de disposer des capacités permettant de répondre au développement du marché communautaire, dont la croissance sera stimulée par une plus grande transparence monétaire. Parallèlement, la monnaie unique pourrait amplifier la spécialisation des activités dans des bassins de production déjà spécialisés. De telles évolutions, si elles se confirment, doivent être prises en compte car elles s'accompagneront de problèmes environnementaux et d'emploi en zones rurales.

III 2. Les enjeux agricoles de l’internationalisation de l'euro

L'Union représente 38% du PIB des pays membres de l'OCDE, les États-Unis 32% et le Japon 20%. Hors échanges intra-communautaires, la part du commerce mondial réalisée par les pôles américain et européen est d'environ 20% chacun. Pourtant, le dollar est la monnaie de 48% des transactions commerciales internationales. L'Union ne détient donc pas une puissance monétaire à l'image de sa puissance économique.

L'euro, pour devenir une monnaie de référence, doit jouer un rôle de premier plan dans trois grands domaines: la facturation d'opérations économiques; les réserves des Banques centrales; la diversification des portefeuilles financiers internationaux. Ceci nécessite notamment une politique monétaire rigoureuse. L'expérience montre cependant que l'évolution vers l"utilisation internationale d'une monnaie est lente, même si l"on peut être optimiste quant à l'avenir de la monnaie européenne, qui est celle du plus vaste espace économique du monde.

L'Europe et nombre de ses partenaires attendent de l'euro qu"il constitue un contrepoids au dollar. Cet enjeu intéresse au premier plan les secteurs agricole et agro-alimentaire. En effet, la PAC, grâce à ses mécanismes de restitution et de prélèvement a pu, jusqu'à la réforme de 1992, atténuer les effets des variations du dollar. Néanmoins, les nouvelles orientations de la PAC, réaffirmées par les décisions du Conseil européen de Berlin les 24 et 25 mars 1999, consistant à réduire les restitutions à l'exportation, les droits à l"importation et les prix garantis, rendront l'agriculture plus vulnérable aux fluctuations du dollar. Seul un usage croissant de l'euro dans les transactions internationales permettra d'atténuer ces risques. Un certain nombre de régions sont d'ailleurs susceptibles de commercer rapidement en euro: les PECO, le bassin méditerranéen, l'Afrique, voire une partie de l'Asie. A terme, les entreprises européennes pourraient plus largement vendre et acheter en euro, comme le font les entreprises américaines dans le monde entier. Actuellement, les entreprises européennes utilisent essentiellement le dollar en dehors de l'Union. Ceci les oblige à bloquer les sommes en dollars afin de les mettre à l'abri des fluctuations. Si l'euro était attractif, les entreprises pourraient convaincre leurs clients étrangers de commercer dans cette devise. A titre d'exemple, une entreprise européenne qui vend de la viande à une société russe doit assurer son client du maintien des prix durant trois à six mois. Entre le moment où le marché est traité, la première bête abattue et la marchandise acheminée en Russie, plusieurs semaines peuvent s'écouler pendant lesquelles le dollar peut fluctuer. Si l'argent n'est pas bloqué au moment de la signature, le risque d'une perte au change est probable. L'Europe devrait donc s"efforcer de faire de l'euro une monnaie de transaction, moyen le plus sûr de mettre définitivement ses échanges à l'abri des fluctuations du dollar.

Devenant une monnaie de référence, l'euro inciterait les États-Unis à surveiller leur taux de change, à en réduire les fluctuations. La courbe des exportations américaines fait apparaître que celles-ci sont inversement proportionnelles à l'évolution du taux de change du dollar. Un dollar faible favorise les exportations agricoles américaines (quoique d'autres facteurs interviennent comme le volume des récoltes). Mais l'accession de l"euro au rang de monnaie de référence est conditionnée par la capacité de l'Union à parler d"une seule voix au sein des instances monétaires et financières internationales (G 8, FMI, etc). Les États-Unis, le Canada, le Japon et les autres grands partenaires commerciaux attendaient un interlocuteur unique, capable de présenter clairement la politique suivie dans la zone euro. Le 1 er décembre 1998, les ministres des Finances de la zone euro ont adopté à Bruxelles le dispositif de représentation externe de la monnaie unique. Le président de l "Euro 11" en sera chargé aux cotés du président de la BCE. Si cette présidence est assurée par un Ministre dont l'État n"appartient pas au G 7, celui-ci sera assisté d'un ministre de l"un des trois États de la zone euro qui en fait partie. Les ministres allemand, italien ou français auront à tour de rôle cette fonction d'assistance pour une durée d"un an, "afin d'assurer la continuité de la position européenne". Enfin, un représentant de la Commission sera présent en qualité d'appui technique. Cet arrangement était nécessaire pour asseoir la crédibilité de l' "Euro 11", au sein duquel seront préparées les positions communes défendues dans le G 8. Les grands partenaires commerciaux de l'Europe ont toutefois jugé compliquée et nombreuse la représentation de l'euro semblait.

Le statut de monnaie de référence ne règle cependant pas le problème de la stabilité du SMI (Système monétaire international), car il est improbable que les États-Unis renoncent facilement à leur privilège monétaire. Il n'est pas certain en particulier qu"ils souhaitent stabiliser leur taux de change, compte tenu des efforts internes requis. Les échanges agro-alimentaires, comme les autres, pourraient donc continuer à être perturbés. Par ailleurs, la spéculation pourrait avoir des effets sur les fluctuations du taux de change euro-dollar, voire les provoquer.

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Conclusion

L'agriculture européenne bénéficiera indiscutablement des avantages procurés par la monnaie unique. Elle doit cependant demeurer attentive aux enjeux des années à venir. L'enjeu que va constituer l'élargissement de l'Union d'abord. Celui qui résultera ensuite de la sensibilité croissante au problèmes agri-environnementaux. Celui également du renforcement de la politique de cohésion économique et sociale. Pour l'agriculture européenne toutefois, le principal enjeu est le défi que représente pour elle la libéralisation croissante du commerce international, dont le millénium round va constituer une nouvelle étape. La réforme décidée au Conseil européen de Berlin donne à l'agriculture les moyens d'affronter avec succès des défis qui sont fondamentaux pour l'Union, puisque la PAC est au cœur de la construction européenne, et parce qu'est en jeu la puissance commerciale de l'Europe.

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Bibliographie

Commission européenne

- Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le régime agrimonétaire du marché unique, période du 1 er juillet 1996 au 30 juin 1997, 22 janvier 1998, COM(1998) 20 final, p. 34.

- Propositions de règlement (CE) du Conseil, 1) établissant le régime agrimonétaire de l'euro, 2) relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l"euro dans la politique agricole commune, COM (1998) 367 final, JOCE, C 224, 17 juillet 1998.

Parlement européen

- Rapport sur les propositions de règlements (CE) du Conseil, 1) établissant le régime agrimonétaire de l'euro, 2) relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l"euro dans la politique agricole commune, A4-0320/98, 23 septembre 1998.

- Rapport sur le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le régime agrimonétaire du marché unique période du 1 er juillet 1995 au 30 juin 1996, Commission de l'Agriculture et du Développement rural, A4- 0261/97, 3 septembre 1997, p. 10.

- Avis à l'intention de la commission économique, monétaire et de la politique industrielle sur la communication intitulée L'impact du passage à l"euro sur les politiques, les institutions et le droit communautaires, commission de l'Agriculture et du Développement Rural, 16 avril 1998, p. 5.

- "Le régime agrimonétaire de la Communauté économique européenne et ses perspectives au-delà de 1992", Direction générale des Études, document de travail, Série Agriculture, E1, 1992, p. 107.

- "L’agriculture et le passage à la monnaie unique", Direction générale des Études, document de travail, Série Agriculture, AGRI 105, 1998.

Conseil

- Règlement (CE) n° 2799/98 du Conseil, établissant le régime agrimonétaire de l'euro, JOCE, L 349, 24 décembre 1998, p. 1.

- Règlement (CE) n° 2800/98 du Conseil, relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l"euro dans la politique agricole commune, JOCE, L 349, 24 décembre 1998, p. 8.

Colloque

Centre des Études européennes de Strasbourg, Les conséquences de l'euro sur la PAC et sur les échanges agro-alimentaires, actes du Colloque de Strasbourg du 25 juin 1995, Paris, Les publications de l'ENGREF, 1998.

Presse spécialisée

- "L'euro en perspective", Chambres d'agriculture, 865, mai 1998, p. 14-44.

-"Dossier - L'euro, la construction européenne et l'agriculture", L'information agricole, 711, mai 1998, p. 13-32.

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Footnotes:

(1) Propositions de règlement (CE) du Conseil: 1) établissant le régime agrimonétaire de l'euro, 2) relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l'euro dans la politique agricole commune, Commission des Communautés européennes, COM (1998) 367 final, JOCE, C 224, 17 juillet 1998.

(2) Parlement européen, rapport sur les propositions de règlements (CE) du Conseil, l'un établissant le régime agrimonétaire de l'euro et l'autre relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l'euro dans la politique agricole commune, A4-0320/98, 23 septembre 1998.

(3) Règlement (CE) n°2799/98 du Conseil, établissant le régime agrimonétaire de l'euro, JOCE, L 349, 24 décembre 1998, p. 1.

(4) Règlement (CE) n° 2800/98 du Conseil, relatif aux mesures transitoires pour l'introduction de l'euro dans la politique agricole commune, JOCE, l 349, 24 décembre 1998, p. 8.

(5) Les États " in" sont ceux qui participent à la troisième phase de l'UEM dès le 1er janvier 1999, les " pré in" ou " out" étant ceux qui n'y participeront qu'ultérieurement

(6) Commission européenne, Propositions de règlement (CE) du Conseil relatif aux mesures transitoires..., op. cit., p. 22.

(7) Cette réforme a été arrêtée au Conseil européen de Berlin les 24 et 25 mars 1999.

(8) Commission européenne, Proposition de règlement du Conseil établissant le régime agrimonétaire de l'euro, COM(1998)367 final, Bruxelles, 10 juin 1998, p. 10.

(9) Parlement européen, rapport sur les propositions de règlements (CE) du Conseil..., op. cit.

(10) Ibidem p. 18.

(11) Projet de rapport sur les propositions de 16 règlements du conseil concernant la fixation des prix des produits agricoles de certaines mesures connexes 1999-2000, 1er mars 1999, PE 229.914.

(12) Parlement européen, procès verbal de la séance du 14 avril 1999, PE 278.538, p. 17et s.

(13) Centre des Études européennes de Strasbourg, Les conséquences de l'euro sur la PAC et sur les échanges agro-alimentaires, actes du Colloque de Strasbourg du 25 juin 1995, Paris, Les publications de l'ENGREF, 1998.

(14) Ibidem p. 55.

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Éditeur

La présente publication (AGRI 105 rev/A) est disponible dans les langues suivantes :
FR (original), EN

La version intégrale de ce document (AGRI 105 rev) n’est disponible que en langue française.

Cette étude fait partie du programme de recherche de la Direction Générale des Études du Parlement Européen, Division de l’Agriculture, de la Pêche, de la Politique Régional, des Transports et de la Coopération au Développement, pour 1998/99.

Une liste des autres publications de la Série Agriculture, Fôrets et Développement Rural figure à la fin de ce document.

EDITEUR:

Parlement européen
L-2929 Luxembourg

AUTEUR(S):M. Jean-Baptiste MILLARD
Diplomé de l'Institut des Hautes Études de Droit Rural et d'Économie Agricole (IHEDREA) de Paris et du DESS de Droit de l'Agriculture et des Filières agroalimentaires de Panthéon-Sorbonne
RESPONSABLE:Mme. Margret SCHELLING
Direction Générale des Études
Division de l’Agriculture, de la Pêche, de la Politique Régionale, des Transports et de la Coopération au Développement
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Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position du Parlement européen.

Reproduction et traduction autorisées, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source, information préalable de l'éditeur et transmission d'un exemplaire à celui-ci.

Manuscrit achevé en juillet 1999.


© Parlement européen: 11/1999