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Section I.2.2

LA STRATÉGIE FORESTIÈRE DE L'UNION EUROPÉENNE : À LA CROISÉE DES CHEMINS

Sommaire

2.2.1 - Une spécificité mal reconnue

La logique de la gestion des écosystèmes forestiers (fondée sur des investissements à très long terme, aux incidences immédiates impalpables et souvent controversées) et la logique du monde politique (assujetti à la prise de décisions rapides et soumis au verdict électoral à très court terme au sein d'une société dont l'évolution s'accélère) sont fondamentalement antinomiques, même à l'échelle d'un Etat. A la croisée de ces deux logiques, la politique forestière, qui ne se conçoit que dans la durée, ne devrait pas inspirer des plans partiels et éphémères, souvent à vocation médiatique, qui ne lui évitent pas d'être victime d'arbitrages budgétaires défavorables.

En effet, en dépit de toutes ses spécificités, le monde forestier apparaît rarement en tant qu'entité individualisée dans les politiques, et encore moins dans les dispositifs pratiques mis en oeuvre.

Conçue d'abord uniquement comme un mode d'occupation des sols et une source d'énergie, puis comme un moyen d'amélioration des structures agricoles, la forêt a ensuite commencé à être analysée comme un outil de production au service du développement rural et est actuellement perçue comme une composante majeure l'environnement et de l'aménagement du territoire. A ce titre, le monde forestier dépend des compétences de services et de structures dispersées, pour l'essentiel non spécifiques, aussi bien au niveau des Etats membres que de l'Union européenne. Il s'ensuit un éparpillement des dispositions prises en faveur de la forêt, quelle que soit leur nature (mesures juridiques, fiscales, programmes incitatifs...). Un nombre impressionnant d'actions ont ainsi été lancées, directement ou indirectement, en faveur du secteur forestier depuis l'après-guerre, aux niveaux communautaire, national ou régional. Souvent ponctuelles, plus ou moins structurées, ces actions ont été fréquemment inspirées par des motivations connexes (crise structurelle de l'agriculture, politique de maîtrise de l'énergie, programmes de développement rural, politique de l'environnement...).

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2.2.2 - Une prise en compte politique aléatoire

La forêt, "priorité secondaire" pour les Etats membres

Une place très insuffisante dans les politiques gouvernementales

Paradoxalement, l'importance croissante accordée aux rôles que joue la forêt, mal pris en compte par les critères de mesure de l'activité générale des sociétés, ne se traduit que faiblement sur le plan politique, quels que soient les départements ministériels de rattachement (agriculture, environnement, industrie, aménagement du territoire, etc.).

Les gouvernements se mobilisent de manière significative face à la perspective d'importantes difficultés à très court terme. L'émotion suscitée en Allemagne par les menaces de dépérissement forestier dans les années 1980, les prises de position française et belge récentes en faveur de "clauses de sauvegarde" destinées à assurer la survie instantanée de leur secteur de transformation du bois, ou les préoccupations cycliques liées aux incendies de forêts estivaux s'inscrivent dans cette logique de crise.

Même au regard des politiques de l'environnement, la forêt est marginalisée au profit de problèmes plus immédiatement quantifiables, de menaces qui semblent plus directes (gestion des déchets, pollution de l'air et des eaux...), voire d'opérations médiatiques sans réelle incidence durable.

Et la forêt, répondant ainsi à la définition étymologique de la racine fors ("en dehors des limites") ( Cette racine est présente dans plusieurs langues européennes : le français "forêt", l'allemand forst-, l'italien ou l'espagnol foresta, le portugais floresta, l'anglais forest...), reste pour l'essentiel, sinon dans l'imaginaire collectif du moins dans les mesures concrètes, en dehors des préoccupations immédiates de nos sociétés.

Une présence publique forte, en cours d'évolution

Les politiques conduites par les Etats membres trouvent leur efficacité lorsqu'elles sont mises en oeuvre par des acteurs motivés. Au-delà de la forte variabilité qui les caractérise, elles s'appuient en règle générale, d'une part sur un arsenal juridique et réglementaire, d'autre part sur des dispositifs d'assouplissement fiscal et d'aides publiques, destinés à compenser le long terme du processus forestier et à concilier les objectifs d'intérêt général avec les intérêts privés des propriétaires.

Les politiques connaissent au niveau des institutions un mouvement global de déconcentration, voire de décentralisation, accompagnant les modifications de l'organisation des Etats, avec notamment :

La difficile genèse de l'Europe forestière

La "politique forestière" de l'Union européenne n'a encore aujourd'hui d'existence formelle qu'à travers la motivation des acteurs que sont les forestiers publics ou privés, et à travers une multitude de textes et de dispositions prises au titre d'objectifs variés, qui peuvent s'interpréter dans le cadre de stratégies de nature différente.

Un secteur exclu à l'origine du traité de Rome

Dès l'institution de la Communauté européenne, le traité de Rome a arrêté (dans son Annexe II) une liste de produits, essentiellement agricoles, susceptibles de faire l'objet d'une politique commune, s'imposant aux Etats membres après décision prise à la majorité qualifiée. Le liège est inclus dans cette liste, par contre le bois n'y figure pas. Les termes du traité n'excluent pas pour autant la possibilité de mettre en oeuvre une politique forestière communautaire, mais sous réserve que les décisions soient prises à l' unanimité.

Des solutions ont ainsi été trouvées au fil des ans, permettant de s'accommoder au cas par cas de l'obstacle juridique de base, sans qu'une véritable politique forestière autonome ait jamais pu se bâtir, faute de consensus. Les efforts menés en ce sens par diverses instances communautaires se sont en effet toujours heurtés au veto de certains Etats (en particulier l'Allemagne, le Danemark et le Royaume-Uni), redoutant de voir la Communauté s'engager dans l'instauration d'une politique de marché du bois comparable à la Politique agricole commune.

L'action forestière s'est en conséquence développée au gré :

Elle comporte donc des instruments hétéroclites, relevant des mesures réglementaires d'harmonisation, de dispositifs de suivi statistique et de surveillance, ou encore de mécanismes incitatifs, sans coordination formelle apparente.

Des actions forestières de plus en plus structurées...

Plusieurs phases peuvent être distinguées :

La quatrième partie de l'étude ( Partie IV, "Les forêts et la politique forestière dans l'Union européenne" ; voir en particulier le chapitre IV.5 "La politique forestière communautaire" ) analyse dans le détail les principes et les instruments réglementaires et financiers correspondants.

... au prix d'artifices juridiques

Les avancées ainsi réalisées n'ont pu se concrétiser qu'au travers de montages réglementaires complexes. La relative efficacité du dispositif est essentiellement liée à la motivation et à l'ingéniosité d'un petit nombre d'experts à temps partiel disséminés au sein des instances communautaires, phénomène pour une large part aléatoire, et au soutien apporté par le Parlement européen. Ce dernier a en effet mis l'accent, en de multiples occasions, sur la nécessité d'appréhender globalement l'ensemble des aspects du patrimoine forestier, de sa conservation et de sa valorisation : fonctions sociales et économiques, préservation des ressources biologiques, respect du savoir-faire... La prise en compte de la spécificité des intérêts forestiers au sein des différentes structures de concertation ou de coordination communautaires se heurte cependant fréquemment à des dysfonctionnements, pour plusieurs types de raisons :

Des engagements financiers dont l'estimation reste à affiner

La dispersion des attributions et en conséquence des informations, et l'absence de lignes budgétaires spécifiques, voire même d'individualisation des actions forestières dans le cadre de certains programmes (notamment au niveau des actions de développement rural), rendent hasardeux tout essai de synthèse quantifiée. La publication par la Commission du rapport relatif à la mise en oeuvre du premier Programme d'action forestière sur la période 1989-1993 (prévue fin 1993, début 1994) devrait apporter une amélioration significative à cet égard. C'est selon toute probabilité, plus d'1 milliard d'ECU que l'Union européenne a investi au cours des dix dernières années dans des opérations forestières.

L'apport des ouvertures extérieures
Un défi à relever

La politique forestière communautaire a aujourd'hui atteint une phase critique de son évolution. Elle affiche un bilan mitigé :

Elle est aujourd'hui confrontée à de nouvelles demandes, comme l'accroissement des besoins exprimés au titre des fonctions sociales et environnementales des forêts ou l'internationalisation du débat forestier, et subit à ce titre des pressions contradictoires. Si dans l'ensemble, ces demandes viennent à l'appui de nouvelles actions de l'Union européenne en matière de forêts, certaines agissent en sens inverse.

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2.2.3 - Le secteur forestier au coeur du débat sur l'évolution de l'Union européenne

L'Union européenne est actuellement en profonde mutation. Elle doit faire face à son élargissement par l'admission de plusieurs Etats de l'Europe centrale et du Nord, tout en cherchant à devenir plus profondément intégrée. Cette double question de l'élargissement et de l'intégration pourrait avoir une incidence décisive sur la forme future de la politique forestière communautaire.

La gestion de l'élargissement de l'Union européenne à des pays de l'Association Européenne de Libre Echange (AELE)

L'élargissement de l'Union européenne inclut certains grands pays "producteurs forestiers" de l'AELE et d'Europe centrale et du Nord comme la Finlande, la Suède, la Norvège, et dans une moindre mesure l'Autriche. Il a souvent été redouté. Compte-tenu de l'influence commerciale et technique de certains d'entre eux, leur adhésion pourrait en effet avoir une incidence radicale sur la politique forestière communautaire. Si la vigilance s'impose, il convient de relativiser certaines inquiétudes spontanées :

Des marchés peu affectés dans leur fonctionnement

Les pays scandinaves exercent une influence déterminante sur les marchés des sciages résineux et de la pâte à papier. Cependant, leur intégration n'aura pas de nouveaux impacts directs :

Un "choc" psychologique ?

Bien gérée, l'arrivée des Scandinaves peut avoir un effet psychologique positif et favoriser la constitution d'un pôle majeur de compétitivité :

C'est en conséquence non plus seulement un objectif d'équilibre de balance des échanges qu'il convient d'assigner au secteur de la forêt et du bois, mais une ambition de renforcement de la compétitivité, d'amélioration de la qualité, de conquête et de reconquête de marchés.

Le risque d'impacts indirects

Ces perspectives de développement ne doivent pas occulter les fortes disparités régionales préexistantes, qui ne s'en trouveront qu'accentuées. L'élargissement de l'Union européenne pourrait rendre de plus en plus difficile une gestion rentable de certaines forêts existantes. Il ne devra pas conduire en particulier à une spécialisation géographique de la transformation du bois, fondée sur un raisonnement global et une logique de stricte rentabilité économique qui exclurait progressivement les régions les moins performantes.

Une telle évolution signifierait localement la ruine de pans entiers de ce secteur et affecterait gravement, sur le continent, l'activité de zones rurales souvent défavorisées, et par contrecoup menacerait la pérennité de la gestion de leurs espaces boisés.

A cet égard, l'élargissement de l'Union européenne renforce la nécessité de mesures forestières communautaires ayant pour objet de sauvegarder le rôle multiple des forêts.

La prise en compte de l'évolution des pays d'Europe de l'Est

Une transition douloureuse dans l'immédiat

Les marchés du bois de l'Occident se sont trouvés ces dernières années gravement déstabilisés par des arrivées massives de produits semi-finis (sciages résineux) ou finis (meubles, palettes) en provenance des pays de l'Est, directement ou transitant par des pays tiers (du Nord en particulier), voire par l'ex-RDA. Ces afflux semblent toutefois résulter pour l'essentiel de la conjonction :

Indépendamment des incertitudes qui pèsent sur les futurs contextes, politique, économique et institutionnel des pays de l'Est (notamment en matière de régime de propriété et d'évolution du coût de la main-d'oeuvre), il est possible d'identifier deux phases successives dans l'avenir :

Des perspectives de collaboration et de complémentarité à moyen terme

En effet, les déséquilibres actuels donnent l'illusion d'une puissance économique, que ne confirment pas cependant les perspectives à plus longue échéance :

La tendance devrait en conséquence s'inverser à moyen terme, compte-tenu des perspectives d'augmentation de la consommation interne des pays de l'Est, comme de leurs voisins asiatiques (Japon et Chine en particulier), et des nombreux facteurs limitant les possibilités d'accroissement de la récolte (problèmes d'accessibilité, introduction de mesures de protection et retour progressif à une gestion durable impliquant parfois une réduction des prélèvements, dégâts dus aux phénomènes de dépérissement...).


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Parlement européen
Révisé le 1er septembre 1996
URL: http://www.europarl.ep.ec/dg7/forest/fr/s1-2-2.htm