ENTREPRISES PUBLIQUES ET SERVICES PUBLICS ÉCONOMIQUES
DANS L'UNION EUROPÉENNE
SÉRIE ÉCONOMIE W-21
RÉSUMÉ

DEUXIÈME PARTIE:LES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC ATTRIBUÉES AUX ENTREPRISES DANS LES ÉTATS MEMBRES

Il faut dissocier la notion de "service public" de celle d'"entreprise publique" car elle s'applique seulement à une partie des entreprises publiques et intéresse en revanche un certain nombre d'entreprises privées. On doit donc l'étudier comme concept séparé.

CHAPITRE I: LE MECANISME DE PRINCIPE DU SERVICE PUBLIC

I. La notion de service public

Quoique l'expression elle-même soit principalement employée dans les pays européens continentaux, la notion existe ailleurs sous des appellations différentes comme celles de "public utility" ou "public interest". Elle est connue du traité de Rome sous le nom de "service d'intérêt économique général". On peut donc la considérer comme commune à l'ensemble des pays de l'Union.

A. Définition

Le service public est une activité économique d'intérêt général définie, créée et contrôlée par l'autorité publique et soumise à des degrés variables à un régime juridique spécial, quel que soit l'organisme, public ou privé, qui a la charge de l'assurer effectivement.

1) Comme activité, le service public se distingue des autres formes d'intervention publique dans l'économie qui ne sont pas des activités de production.

a. Il se distingue en particulier de la réglementation, qui consiste à soumettre l'activité économique à certaines règles, pour préserver par exemple la sécurité, la santé, l'environnement, sans se préoccuper des moyens d'assurer cette activité. Le propre du service public, au contraire, est de faire en sorte qu'une activité soit toujours assurée parce qu'elle est considérée comme nécessaire à l'intérêt général: il est donc en quelque sorte extérieur à la sphère de la liberté d'entreprise puisqu'il procède non de l'initiative privée mais de la volonté de l'autorité publique.

b. Il se distingue aussi des interventions d'intérêt général qui ne sont pas des activités de production: notamment la préservation des grands équilibres et l'aide aux secteurs en difficulté.

2) Comme activité économique, le service public fournit des valeurs (biens ou services) moyennant un prix et diffère ainsi des prestations d'intérêt général de type administratif, social ou culturel que la collectivité assure le plus souvent gratuitement.

3) Le service public est fondé sur un besoin d'intérêt général c'est-à-dire à la fois commun et essentiel à tous, mais que l'initiative privée n'a pu ou voulu satisfaire ce qui amène l'autorité publique à le prendre en charge. Même quand cette autorité n'assure pas le service elle-même et le confie à un organisme extérieur, une entreprise publique ou privée, elle garde en permanence la responsabilité de sa définition, de son contenu et ultimement de son existence car elle peut le supprimer lorsque le besoin correspondant a disparu.

4) Quand l'autorité publique confie la mission d'assurer le service public à un organisme extérieur, elle lui impose généralement des obligations précises et lui accorde souvent en contrepartie des droits particuliers jugés nécessaires à l'accomplissement de sa mission: notamment l'exclusivité du service, le droit d'exproprier les terrains privés, un accès privilégié au domaine public.

B. Principes

De cette définition du service public se déduisent des principes fondamentaux que l'on ramène généralement à trois:

1) Egalité ou universalité: tous les usagers doivent avoir accès au service dans les mêmes conditions, ce qui se traduit habituellement par une obligation de desserte universelle et de prix uniformes;

2) Continuité: le service doit être fourni en permanence et de manière régulière (obligation de fourniture);

3) Adaptation: le service doit s'adapter à l'évolution du besoin qui l'a fait naître et, ultimement, être supprimé si ce besoin disparaît.

C. Variabilité du contenu

Si la notion de service public est à peu près univoque, son contenu est essentiellement variable.

1) Ce que l'on entend par intérêt général, ou plus exactement les activités que l'on qualifie ainsi, varie dans l'espace et le temps selon la conception (plus ou moins libérale ou collectiviste) que l'on se fait de la société. On peut concevoir ainsi deux extrêmes théoriques:

Entre ces deux cas-limites, la réalité est naturellement faite de toutes sortes de situations intermédiaires.

2) Le contenu du service public varie aussi en fonction du niveau économique de la société, une société donnée répondant aux besoins de ses citoyens en leur offrant des prestations proportionnées à ses ressources.

3) Le service public est par ailleurs tributaire de l'évolution technique. D'un côté le progrès technique entraîne la création de services publics nouveaux: ainsi les exemples historiques du chemin de fer et du téléphone qui n'ont pas cependant été tout de suite perçus comme d'intérêt général. Mais le phénomène inverse existe: c'est ainsi que les nouveaux services de télécommunications, fournis massivement et à faible coût par le marché, ne sont pas considérés comme requérant une intervention publique.

4) Enfin les principes du service public s'appliquent aux secteurs concernés de manière différenciée.

II. Mode de définition et responsabilité des services publics

A. Mode de définition

En général la détermination des activités qui constitueront des services publics appartient exclusivement à l'Etat et précisément au législateur. Mais dans une fédération, les Etats fédérés peuvent disposer d'un certain pouvoir initial.

B. Responsabilité

La compétence pour faire exister effectivement le service (création, organisation, contrôle) peut être confiée à différentes autorités:

III. Modalités de gestion du service public

L'autorité publique qui crée un service public peut toujours choisir de le gérer elle-même: c'est ce qu'on appelle la gestion directe. Très souvent cependant elle préférera confier cette gestion à un opérateur extérieur, public ou privé: c'est la gestion indirecte ou "délégation de service public". Elle définira alors la "mission de service public" de l'opérateur et lui imposera à cet effet des "obligations de service public" précises.

A.

Les délégations de service public peuvent se faire par décisions unilatérales des autorités publiques, c'est-à-dire par loi ou règlement. Tel est généralement le cas lorsque l'opérateur est une entreprise publique. Dans d'autres cas, la délégation se fait par voie contractuelle: la mission et les obligations sont incluses dans une convention entre l'autorité et l'opérateur.

1) Le type le plus courant de ces conventions est celui ou l'opérateur se comporte en véritable entrepreneur exploitant le service à son profit et à ses risques et périls. Sa rémunération ne vient pas de l'autorité publique mais des redevances versées par les usagers. Cette situation connaît elle-même deux variantes:

a) Dans la première (appelée généralement "concession de service public"), l'opérateur est chargé non seulement d'assurer le service mais encore de l'installer, c'est-à-dire de construire les ouvrages nécessaires à son fonctionnement (par exemple les canalisations pour la distribution d'eau);

b) Dans la seconde (appelée parfois "affermage"), l'opérateur assure seulement le service, les ouvrages étant mis à sa disposition par l'autorité.

2) Dans un type de convention moins courant, l'opérateur n'est qu'un gérant rémunéré directement (par un prix ou par un pourcentage du chiffre d'affaires) par l'autorité publique qui prélève elle-même les redevances sur les usagers.

3) Il y a d'autres procédés conventionnels: en particulier la législation confiant des missions de service public à des entreprises publiques est souvent maintenant assortie de contrats dont l'objet est de préciser ces missions sous forme d'obligations détaillées.

B.

Les délégations de service public doivent être distinguées des marchés publics.

1) Dans un marché public, l'autorité publique achète des biens (véhicules, matériel de bureau) ou des services (réalisation d'une étude, location d'un équipement) avant tout pour son propre fonctionnement. Il n'y a pas à proprement parler fourniture d'une prestation au public lui-même. Ce qui importe alors est le meilleur usage de l'argent public, d'où les procédures strictes (adjudications, appels d'offres) visant à amener l'administration à choisir l'entreprise qui présente l'offre la plus avantageuse financièrement.

2) Dans une délégation de service public, l'autorité publique n'achète en général rien et confie à son cocontractant le soin d'assurer, non le propre fonctionnement de l'administration, mais une activité au profit du public, souvent pour une longue période. Cet objectif justifie que l'autorité dispose traditionnellement de la plus grande liberté pour le choix de l'opérateur. Il y a toutefois une tendance récente à soumettre les délégations de service public à des obligations de publicité préalable pour obtenir une certaine mise en concurrence des entreprises intéressées.

IV. Service public et entreprise publique

L'analyse des modes d'organisation du service public confirme la distinction entre les deux notions:

1) D'un côté, il y a des entreprises publiques qui opèrent dans des domaines relevant des mécanismes du marché et non de la prise en charge par les pouvoirs publics: construction automobile, aéronautique, acier, banques, assurances. Elles sont clairement hors du champ du service public et n'ont donc pas leur place dans l'étude.

2) De l'autre, bon nombre d'entreprises privées assurent des missions de service public et, avec le mouvement de privatisation actuel, le cas devient même de plus en plus fréquent.

3) La notion à retenir est donc celle d'"entreprise de service public" ou d'"opérateur de service public".

CHAPITRE II: LES APPLICATIONS DU SERVICE PUBLIC AUX PRINCIPALES ACTIVITES DE RESEAU

I. Le recensement

L'étude examine la situation des services publics dans les Etats membres (de l'Union à 12). L'examen s'attache aux activités de "réseau" qui sont caractéristiques du service public par leurs infrastructures lourdes, qui impliquent souvent des privilèges d'occupation du sol et des monopoles dits "naturels", et par leur utilisation par la masse des citoyens. Il est limité aux sept plus importants de ces réseaux, qui sont d'ailleurs, avec des nuances suivant les services et les pays, organisés principalement à l'échelle nationale et sous forme de services publics.

Ce sont:

Pour chacun de ces secteurs dans chaque pays, l'étude présente une monographie précisant:

II. Les résultats du recensement

A. Diversité d'organisation

1) L'organisation des réseaux de service public varie considérablement selon les pays et selon les secteurs:

a) Quant au niveau des autorités compétentes:

b) Quant au mode de contrôle pratiqué par ces autorités:

c) Quant aux opérateurs en cause:

d) Quant au cadre de missions, obligations et droits particuliers, qui peuvent être substantiels et précis ou légers et flous, formalisés ou implicites, fondés sur des décisions publiques (législation, réglementation ou contrats), sur des accords privés ou même sur la simple coutume.

2) Sur la base de ces critères, on pourrait établir une sorte de "typologie nationale" distinguant:

a) Des pays (Belgique, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Portugal) où la notion de service public est bien établie et où, dans la plupart des secteurs de réseau, on trouve une grande entreprise publique dotée par la loi d'obligations strictes et d'un monopole national.

b) Des pays (Irlande, Royaume-Uni) où la situation n'était pas jusqu'à il y a une dizaine d'années très différente des pays précédents, même si la notion de service public n'était pas traditionnellement formalisée; mais où le récent mouvement de privatisation et de libéralisation est venu, surtout au Royaume-Uni, considérablement modifier l'édifice qui est désormais essentiellement composé d'opérateurs privés soumis à des "régulateurs" extérieurs aux pouvoirs publics, tout en laissant subsister des pans importants de propriété publique, d'exigences d'intérêt général et de droits particuliers.

c) Des pays (Allemagne, Pays-Bas, Danemark) où les opérateurs publics, qui étaient souvent les administrations publiques nationales elles-mêmes (gestion directe), avaient un rôle important, même si bon nombre de secteurs étaient de compétence locale avec des opérateurs dispersés, mais où la tendance est actuellement à privatiser tout en maintenant un assez haut degré de service public.

B. Un concept commun

Malgré leur diversité d'organisation, ces activités de réseau ont pourtant un trait commun dans tous les pays: nulle part elles n'ont le statut applicable à la production des biens et services ordinaires.

1) Les activités économiques ordinaires relèvent du principe de la "liberté d'entreprise" ou "liberté du commerce et de l'industrie". Les autorités publiques n'interviennent pas pour les définir ou les faire exister, elles laissent ce soin à l'initiative privée, se contentant de les réglementer pour assurer le respect de certaines exigences (sécurité, environnement, santé, protection des travailleurs). Pour dire les choses concrètement, il n'y a pas dans nos pays d'intervention publique visant à s'assurer qu'il y ait une production d'acier, de chemises ou de chocolat. Faute d'initiative privée, ces productions n'existeraient pas. En même temps, chacun est libre de s'y lancer, sauf à respecter les règles applicables.

2) Au contraire, il y a partout une intervention publique pour que soient assurées les activités de réseau, pour qu'il y ait en tout état de cause une distribution d'électricité, de gaz et d'eau, des chemins de fer, des transports urbains, un service postal, un service téléphonique. Cette intervention se traduit presque toujours par un contrôle de l'accès à l'activité et de la manière dont celle-ci est accomplie: contrôle ultime des investissements et des prix, imposition de missions et d'objectifs d'intérêt général, octroi de droits particuliers, qui ont pour effet de placer plus ou moins l'activité hors du champ du marché et de la concurrence.

3) Certes il y a une tendance générale, avec des rythmes variables d'un pays à l'autre, à rendre le système moins rigide et moins contrôlé par les autorités publiques:

4) Mais partout ces activités de réseau continuent à relever de règles spéciales préservant un certain rôle pour les pouvoirs publics. C'est ainsi que les "régulateurs" nommés par les autorités publiques, exercent bien une mission de contrôle d'un secteur au nom de l'intérêt public qui n'est pas vraiment différente dans son essence du contrôle que pratiquait l'administration qu'ils ont remplacée et qui comporte des pouvoirs parfois considérables sur les opérateurs. Il n'y a pas de "régulateur" de la production de voitures ou de biscuits. Nulle part les activités de réseau ne sont devenues des activités comme les autres. Qu'on emploie le mot ou pas, c'est bien la notion de service public qui, dans son principe, y est toujours appliquée.


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