EUROPÄISCHES PARLAMENT
Generaldirektion Wissenschaft
ARBEITSPAPIER

Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption
in den Mitgliedstaaten der EU

Reihe Rechtsfragen
JURI 101 DE
03-1998

ANHANG

Korruptionsbekämpfung und öffentliches Auftragswesen

Einleitung

Das öffentliche Auftragswesen war schon immer ein Bereich, der besonders anfällig war für Korruption.

1)Auf der einen Seite bieten öffentliche Bau- und Lieferaufträge vielen Unternehmen beträchtliche wirtschaftliche Möglichkeiten. Sie machen insgesamt 15 % des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union aus, wenn man zu den Aufträgen der öffentlichen Körperschaften (Staat, Gemeinden, öffentliche Einrichtungen) noch die Aufträge hinzuzählt, die von öffentlichen Dienstleistungsunternehmen vergeben werden. In einigen Bereichen ist dieser Anteil noch sehr viel höher: im Bausektor, im öffentlichen Verkehrswesen, im Telekommunikationsbereich, dem Energiesektor. Solche Aufträge zu erhalten ist für viele Unternehmen in diesen Bereichen überlebenswichtig, vor allem auf lokaler Ebene, und deshalb ist die Versuchung groß, alles Erdenkliche zu tun, um einen solchen Auftrag zu erhalten.

2)Auf der anderen Seite finden sich unter den öffentlichen Entscheidungsträgern sicherlich sehr viel leichter bestechliche Elemente als in privaten Unternehmen. Nicht weil erstere unehrlicher wären als letztere, sondern weil zwischen dem Entscheidungsträger und der Einrichtung, die er vertritt, ein anderes Verhältnis besteht. Für ein Unternehmen wäre es riskant, auf die Freiheit zu verzichten, mit den qualifiziertesten Anbietern zu verhandeln, nur um den Auftrag an ein mittelmäßiges Unternehmen zu vergeben, das das Wohlwollen leitender Angestellter auf sich gezogen hat. Ein solches Verhalten würde den finanziellen und wirtschaftlichen Interessen des Unternehmens schweren Schaden zufügen. Die Verwantwortung für diese Interessen ist bei den leitenden Angestellten von Unternehmen stark genug ausgeprägt, um sie vor einer solchen Versuchung zu bewahren oder um sie zu veranlassen, das Verhalten ihrer Untergebenen zu überwachen. Noch ausgeprägter ist dieses Verhalten, wenn es sich um die Inhaber von Unternehmen handelt. Aber es trifft auch für die Mitarbeiter von Unternehmen zu, denn sie sind der Kontrolle durch die Inhaber unterworfen und häufig auch finanziell vom Erfolg des Unternehmens abhängig. Unabhängig davon, ob Unternehmer oder Arbeitnehmer, die persönliche finanzielle Situation in der Privatwirtschaft ist in der Regel so, daß sie für solche Versuchungen weniger empfänglich sind.

In einer öffentlichen Körperschaft ist die Gefahr des Auseinanderklaffens zwischen den Interessen der Mitarbeiter und der Behörde offensichtlich viel größer. Einerseits kann es niemals eine vollkommene Übereinstimmung zwischen beiden geben, da die leitenden Mitarbeiter niemals Inhaber sind. Andererseits sind die Entscheidungsbefugnisse zweifellos konzentrierter und weniger kontrolliert als in einem Unternehmen, vor allem wenn es sich um lokale Körperschaften (Regional- und Stadtverwaltungen) handelt. Die öffentlichen Entscheidungsträger sind auch deshalb empfänglicher für Versuchungen, weil ihre finanzielle Situation in der Regel bescheiden ist (verglichen mit der Situation von Unternehmensleitern) und weil es sich häufig um Politiker handelt, die erhebliche Summen für ihre persönliche Lebenführung und für ihre Karriere brauchen - und häufig noch, um die Partei, der sie angehören, finanziell zu unterstützen.

Diese korruptionsfördernden Faktoren wurden noch verstärkt durch das Klima des leichten Geldes oder den Kult des Geldes in den 80er und 90er Jahren, und man kann sagen, daß das öffentliche Auftragswesen mit am stärksten dazu beigetragen hat, das Bewußtsein vonKorruption, das sich auf europäischer wie auf nationaler Ebene entwickelt hat, zu fördern. Auf Gemeinschaftsebene wird dies deutlich in der vor kurzem veröffentlichten Mitteilung der Kommission "Über eine Politik der EU zur Bekämpfung von Korruption" (21. Mai 1997).

Auch der Europarat hat einen großen Teil seiner "Europäischen Konferenz der Sondereinheiten zur Bekämpfung der Korruption" Ende Oktober 1997 in Tallinn diesem Thema gewidmet. Das Gemeinschaftsrecht im Bereich des öffentlichen Auftragswesens, das inzwischen ein zusammenhängendes Ganzes bildet, kann hier auch eine Rolle spielen. Die meisten Kompetenzen und Instrumente verbleiben jedoch in den Händen der Mitgliedstaaten der Union, und auf dieser Ebene werden auch die meisten Maßnahmen durchgeführt.

A. Möglichkeiten und Verwendng des Gemeinschaftsrechts

1. Die "Antikorruptions"-Dimension des Gemeinschaftsrechts

Im Bereich des öffentlichen Auftragswesens zielt das Gemeinschaftsrecht in erster Linie darauf ab, die Prinzipien des Binnenmarktes auf diesen Bereich anzuwenden: den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr) und den freien Wettbewerb. Es enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen gegen die Korruption, denn diese gehören zum Strafrecht, und das fällt in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Indirekt kann das Gemeinschaftsrecht jedoch sehr wohl zur Korruptionsbekämpfung beitragen.

1) Die einschlägigen Bestimmungen

a)Zunächst gibt es die Bestimmungen über die Eignungskriterien für Teilnehmer an einer Ausschreibung. Wie die vorgenannte Mitteilung der Kommission "Über eine Politik der EU zur Bekämpfung von Korruption" erinnert, sehen die einzelnen Richtlinien (Bau- und Lieferverträge, Dienstleistungen) vor, daß ein Unternehmer von der Teilnahme am Vergabeverfahren ausgeschlossen werden kann, wenn er:

b)Die Verpflichtungen, die den öffentlichen Auftraggebern auferlegt werden, können auch dazu beitragen, die für eine Korruption günstigen Bedingungen zu beseitigen. Die wichtigsten sind:

c)Die Bestimmungen über Einspruchsmöglichkeiten können ebenfalls eine Rolle spielen. So verpflichten zum Beispiel die Richtlinien 85/665 vom 21. Dezember 1989 (allgemeine Regelung) und 92/13 vom 25. Februar 1992 (Regelung für den Bereich der öffentlichen Dienstleistungen) die Mitgliedstaaten, Verfahren für eine wirksame und rasche Nachprüfung von Vergabebedingungen einzuführen, die von einem Bieter als schädlich angesehen werden. Diese Bestimmungen zielen natürlich in erster Linie auf Verstöße gegen Gemeinschaftsbestimmungen ab, sie können jedoch auch als Ausgangspunkt für die Aufdeckung und Verfolgung von Bestechungsfällen dienen.

2.Die Nachteile dieser Bestimmungen

Das Gemeinschaftsrecht hat einen großen Nachteil: seinen begrenzten Anwendungsbereich. Es gilt nur für Vergabeverfahren für Aufträge oberhalb einer bestimmten Mindestgrenze, und diese ist sehr hoch. Darüber hinaus sind Ausschreibungen im Rüstungsbereich ausgeschlossen, und das ist ein ziemlich großer Sektor. Ebenfalls ausgeschlossen sind die Vergabe oder Übertragung öffentlicher Dienstleistungen, das heißt Aufträge, durch die die öffentliche Hand (Staat, Gemeinden usw.) Unternehmen (privaten oder öffentlichen) die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse (die Lieferung von Elektrizität, Gas, Wasser; Schienenverkehr, innerstädtischer Verkehr, Post, Telekommunikation) überträgt. Dabei handelt es sich nicht um öffentliche Lieferaufträge, und generell ist man der Meinung, daß diese nicht den Vergaberegeln für öffentliche Aufträge unterworfen werden dürfen, die die Verfügungsfreiheit in der Wahl des Auftragnehmers einschränken: Verpflichtung zur Durchführung einer Ausschreibung (Veröffentlichung) und die Verpflichtung zur Annahme des finanziell vorteilhaftesten Angebots. Man ist im Gegenteil der Meinung, daß - da es nicht um den Erwerb von Gütern oder um Dienstleistungen für das Funktionieren der Verwaltung geht (um die es bei den öffentlichen Aufträgen geht), sondern um für die Öffentlichkeit wesentliche Dienstleistungen, die öffentliche Hand über die größtmögliche Freiheit bei der Wahl ihres Geschäftspartners verfügen muß.

Das Gemeinschaftsrecht ist dieser Tradition gefolgt, allerdings mit einer Ausnahme: der Übertragung öffentlicher Tiefbauarbeiten. Diese unterscheiden sich von den öffentlichen Aufträgen, durch die öffentliche Körperschaften z.B. Gebäude und andere bauliche Anlagen errichten lassen, mit denen keine öffentlichen Dienste verbunden sind. Die Übertragung öffentlicher Arbeiten hat zum Ziel, Unternehmen nicht nur die Durchführung dieser Arbeiten, sondern auch die Nutzung zu übertragen, die häufig in einer öffentlichen Dienstleistung besteht: zum Beispiel einer Autobahn, einer Brücke oder einem Tunnel, die das Unternehmen für die Öffentlichkeit betreibt und deren Einnahmen (z.B. Mautgebühren) ihm zufließen. Trotz dieses Unterschieds berücksichtigt das Gemeinschaftsrecht zur Vergabe öffentlicher Arbeiten (Richtlinie 71/305 vom 26. Juli 1971) die Übertragung öffentlicher Arbeiten. Diese unterliegen zwei Verpflichtungen:

Im Vergleich zu den Bedingungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge kann dies natürlich kaum als Einschränkung angesehen werden, und es berührt auch nur einen einzigen Aspekt der Übertragung von Dienstleistungen - Übertragungen und insbesondere Verpachtungen öffentlicher Dienstleistungen werden davon nicht berührt.

Zu diesen Nachteilen des Gemeinschaftsrechts kommt noch die mangelhafte Umsetzung der Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten (lediglich drei Staaten haben alle Richtlinien umgesetzt) und die mangelhafte Anwendung hinzu.

Die Kommission ist sich durchaus bewußt, welche Nachteile das Gemeinschaftsrecht hat. In ihrem Grünbuch vom 27. November 1996 ("Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union: Überlegungen für die Zukunft") hat sie folgende Verbesserungsmaßnahmen vorgeschlagen:

II. Die Antikorruptionsmaßnahmen der Gemeinschaft

Wie bereits erwähnt, hat die Europäische Union keinerlei strafrechtliche Kompetenzen und kann daher auch nicht selbst Strafverfolgungsmaßnahmen zur Korruptionsbekämpfung durchführen. Was sie allerdings tun konnte, war, die Mechanismen für eine indirekte Intervention zu schaffen, insbesondere im öffentlichen Auftragswesen.

1)1988 hat die Kommission eine "Direktion für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung" (UCLAF) geschaffen. Diese Direktion - inzwischen ist sie auf 125 Mitarbeiter angewachsen - kann natürlich nicht vollkommen autonom handeln, da sie nicht über polizeiliche oder richterliche Befugnisse verfügt. Diese Kompetenzen liegen nach wie vor bei den Mitgliedstaaten. Die UCLAF kann jedoch Ermittlungen führen, die die Arbeit der einzelstaatlichen Behörden ergänzen, und zwar sowohl auf Anfrage dieser Behörden als auch aus eigener Initiative.

2)Das Grünbuch der Kommission über das öffentliche Auftragswesen (27. November 1996) erkennt an, daß faire, transparente und diskriminierungsfreie Vergabeverfahren sowie die Möglichkeit für Lieferer, ihre Rechte vor nationalen Gerichten geltend zu machen, Betrug und Bestechung erschweren, auch wenn der Kampf gegen die Korruption nicht das Hauptziel ist. Einer ihrer ungewöhnlichsten Vorschläge ist, daß der zuständige nationale Beamte sich mit einer Erklärung persönlich dafür verbürgt, daß die Vergaberegeln der Gemeinschaft eingehalten wurden.

3) Verordnung über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gegen Betrug und andere Unregelmä ßigkeiten:

Am 11. November 1996 hat der Rat eine "Verordnung über die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften gegen Betrug und andere Unregelmäßigkeiten" angenommen. Diese Verordnung findet auf alle ausgabenwirksamen Bereiche der Gemeinschaft Anwendung, einschließlich der öffentlichen Aufträge, die über den Unionshaushalt finanziertwerden (das schließt auch die Aufträge ein, die im Rahmen der transeuropäischen Netze und der Strukturfonds vergeben werden), allerdings nur bei schwerwiegenden, grenzübergreifenden und komplexen Unregelmäßigkeiten. Ohne die Verantwortung der Mitgliedstaaten zu berühren, ermöglicht diese Verordnung der Kommission, selbst initiativ zu werden, nachdem sie die betroffenen einzelstaatlichen Behörden davon benachrichtigt hat. In diesem Rahmen haben die Kontrolleure der Kommission unter denselben Bedingungen wie die innerstaatlichen Kontrolleure Zugang zu allen Informationen und Unterlagen, und ihre Berichte haben die gleiche Beweiskraft in den Verwaltungs- und Gerichtsverfahren wie die Berichte der innerstaatlichen Kontrolleure. Bei öffentlichen Aufträgen sind mit den Kontrollen insbesondere Gespräche mit den ausgeschlossenen Bewerbern verbunden.

Aufgrund dieser Bestimmungen hat die Kommission mehr Interventionsmöglichkeiten. Allerdings unterliegen sie zwei wesentlichen Einschränkungen:

5)Im Juni 1997 haben die Mitgliedstaaten ein Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften angenommen. Darin wurde die Bestechung von Gemeinschaftsbeamten oder Beamten anderer Mitgliedstaaten als Straftat definiert. Dieses Protokoll erklärt die aktive und passive Bestechung, in die Gemeinschaftsbeamten verwickelt sind, in allen Mitgliedstaaten zu einer Straftat, wenn damit den finanziellen Interessen der Union Schaden zugefügt wird.

B. Einige Beispiele für einzelstaatliche Maßnahmen

Diese Beispiele sind besonders aufschlußreich für die Entschlossenheit, die Korruption bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu bekämpfen. Hierbei handelt es sich insbesondere um ungewöhnliche Maßnahmen im Vergleich zu den gewöhnlichen Strafverfolgungsmaßnahmen.

I.Das "serious fraud office" des VK

Diese Stelle wurde durch das Gesetz über die Strafjustiz von 1987 geschaffen. Sie stellt eine Innovation im britischen Strafverfolgungssystem dar. Ihre Befugnisse sind auf Fälle beschränkt, die sich durch ihre Schwere und Komplexität von normalen Fällen unterscheiden. Im Rahmen ihrer Kompetenzen befaßt sich diese Stelle direkt mit den Fällen und vereint in sich sowohl die Funktion einer Ermittlungs- als auch die einer Strafverfolgungsbehörde, Funktionen, die normalerweise getrennt sind (zwischen der Polizei und dem "Crown Prosecution Service"). Sie verfügt über Sonderbefugnisse, die normale Instanzen nicht haben:

II.Die "Mani pulite" in Mailand

Diese großangelegte Kampagne läuft nun schon seit fast 7 Jahren (seit Ende 1991). Im Rahmen der Kampagne wurden zahlreiche Untersuchungen durchgeführt, die sich unter anderem auch auf Korruptionsfälle bei der Vergabe öffentlicher Aufträge bezogen haben. Ihre wesentlichen Merkmale waren:

Einzelheiten sind dem Bericht zu entnehmen, den der Untersuchungsrichter Borelli für den Europarat erstellt hat und der in der Bibliographie im Anhang aufgeführt wird.

III.Die rechtlichen Innovationen in Frankreich

In Frankreich haben in diesen letzten Jahren vor allem zwei Gesetze zur Stärkung der Instrumente für die Bekämpfung von Betrug und Bestechung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und bei Übertragungen von öffentlichen Dienstleistungen beigetragen. Dies sind:

Sie haben wesentliche Neuerungen in diesen beiden Bereichen gebracht.

1.Die Einführung des Straftatbestands der "Vetternwirtschaft"

Das Gesetz von 1991 hat in das Strafrecht einen neuen Straftatbestand eingeführt, "die Gewährung eines unzulässigen Vorteils", gewöhnlich als "Vetternwirtschaft" bezeichnet. Er wird auf Inhaber öffentlicher Ämter angewandt und besteht aus:

2.Der ministerielle Untersuchungsausschuß für das öffentliche Auftragswesen

Dieser Ausschuß wurde mit dem Gesetz von 1991 eingeführt. Aufgabe dieser Einrichtung ist es, die Ordnungsmäßigkeit und Unparteilichkeit der Vergabeverfahren bei öffentlichen Aufträgen zu überprüfen. Ihm gehören Vertreter unterschiedlicher Verwaltungsbehörden an, und er führt Untersuchungen durch, um rechtswidriges Verhalten aufzudecken (Gesetz über das öffentliche Auftragswesen, Strafrecht, Wettbewerbsrecht usw.).

Zu diesem Zweck verfügt der Ausschuß über umfassende Befugnisse:

Allerdings hat der Ausschuß nicht das Recht, Sanktionen zu verhängen; er beschränkt sich darauf, den Behörden, die die Untersuchung beantragt haben, einen Bericht vorzulegen. Für Verwaltungssanktionen sind diese Behörden zuständig, die Strafverfolgung ist Sache des Staatsanwalts.

Für nähere Einzelheiten über die Arbeitsweise dieses Ausschusses wird auf den Bericht von Herrn Samuel vom französischen Justizministerium verwiesen (s. Literaturverzeichnis).

3.Die Anwendung bestimmter Einschränkungen auf die Verträge zur Übertragung öffentlicher Dienstleistungen

Das Gesetz von 1993 ergänzt die Rahmenbedingungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge, indem es einige Aufträge, die von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen abgeschlossen werden, der Veröffentlichungs- und Ausschreibungspflicht unterwirft. Die wesentliche Neuerung bezieht sich jedoch auf die Übertragung öffentlicher Dienstleistungen. Bisher hatten die betreffenden öffentlichen Körperschaften (Staat, öffentliche Einrichtung, örtliche Gebietskörperschaft) sowohl in bezug auf das Vergabeverfahren als auch die Vertragsdauer völlig freie Hand. Jetzt wird diese Freiheit in zwei Punkten eingeschränkt:

a)Die Vergabeverfahren

Heute müssen gewisse Mindestanforderungen an Veröffentlichung eingehalten werden, wenn eine öffentliche Körperschaft eine öffentliche Dienstleistung übertragen will (die Durchführungsbestimmungen für das Gesetz sehen die Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung in einem Amtsblatt vor). Den Bewerbern, die sich auf die Anzeige hin gemeldet haben und die nach Prüfung ihrer Eignung (berufliche und finanzielle Garantien, die Fähigkeit, die Durchführung der Dienstleistung zu gewährleisten) zur Angebotsangabe zugelassen wurden, muß ein Dokument zugeschickt werden, in dem die geforderten Leistungen beschrieben werden.

Wenn es sich bei der betreffenden Behörde um eine örtliche Gebietskörperschaft handelt, muß sie außerdem:

b)die Vertragsdauer

Die Verträge zur Übertragung müssen inzwischen zeitlich befristet sein. Eine Verlängerung ist nur in zwei Fällen möglich:

Wenn es sich um eine örtliche Gebietskörperschaft handelt, muß die Verlängerung von der beratenden Versammlung genehmigt werden.

Bei der Ausarbeitung dieses Dokuments waren die Berichte der vom Europarat organisierten zweiten europäischen Konferenz der Sondereinheiten für die Bekämpfung der Korruption sehr hilfreich, insbesondere die Berichte von:

  • Herrn Borelli(Staatsanwalt am Gericht von Mailand)
  • Herrn Gillanders(Serious Fraud Office, Vereinigtes Königreich)
  • Herrn Samuel(Justizministerium, Paris)
  • Herrn Kuhl(Europäische Kommission)

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AUSGEWÄHLTE LITERATUR

Amtliche Dokumente

Europäisches Parlament:

*Bericht des Ausschusses für Grundrechte und innere Angelegenheiten über die Bekämpfung des Betrugs, A3-0346/93, Berichterstatter: R. Bontempi, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16.12.1993, ABl. C20/94

*Bericht des Ausschusses für Grundrechte und innere Angelegenheiten über die Bekämpfung der Korruption in Europa, A3-0314/95, Berichterstatter: H. Salisch, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15.12.1995, Abl. C17/96

Europäische Kommission:

*Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament Über eine Politik der EU zur Bekämpfung der Korruption, KOM(97)192, Brüssel, 21.5.1997

Rat der Europäischen Gemeinschaften:

*Entwurf des Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung bzw. der Bestechlichkeit von Beamten der Europäischen Gemeinschaften oder von Beamten der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl. C362, 2.12.1996

Europarat:

* Verwaltungsrechtliche, zivilrechtliche und strafrechtliche Aspekte, einschließlich der Rolle der Justiz bei der Bekämpfung der Korruption, Sitzungsberichte der 19. Konferenz der europäischen Justizminister, Valletta, 14. - 15. Juni 1994

*Dokumente der Zweiten Europäischen Konferenz der Sondereinheiten im Kampf gegen die Korruption, Tallinn, 27.-29. Oktober 1997, insbesondere die Beiträge von Herrn Borelli, Herrn Gillanders, Herrn Kuhl und Herrn Samuel.

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung:

*" Convention on combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, adopted by the negotiating conference on 20 November 1997"

Artikel

- Peterson, J., "The EU: Pooled sovereignty, divided accountability", Political Studies (1997), XLV, 559578

-Ruimschotel D., "The EC budget: ten per cent fraud? A policy analysis approach", Journal of Common Market Studies, 32, 1994, 31942

-LaPalombara J., "Structural and institutional aspects of corruption", Social Research, 61, 1994

-Sherlock A. and Harding C., "Controlling fraud within the European Community", European Law Review, 16, 1991

-Deloitte & Touche, Fraud without frontiers - a study for the European Commission of international fraud within the EU, 1997

-UK House of Commons, European Standing Committee B, "Detection of frauds and irregularities", London, HMSO, 1996

Sonstige

- The fight against corruption: Is the tide now turning?, Transparency International, Berlin, April 1997

-K.A. Elliott, Corruption and the Global Economy, Institute for International Economics, Washington, 1997

-Perry P.J., Political corruption and political geography, Ashgate, 1997, ISBN 1 85521 9018

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© Europäisches Parlament: März 1998