Le présent rapport soulève trois questions:

• Quelle est la contribution des politiques de logement au bien-être des Européens les plus pauvres?
• Les nouvelles innovations améliorent-elles la politique et la pratique; et
• Quelle a été l'influence de l'Union européenne sur les résultats en matière de logement?

Vue d'ensemble des politiques de logement

Au cours de ce dernier siècle, les tendances suivantes se sont fait jour dans la plupart des politiques de logement en Europe:

• réglementation des normales minimales de logement;
• contrôle des loyers du secteur privé (en déclin en Europe du nord et de l'ouest après 1960);
• fourniture de logements sociaux en location, en particulier au cours de la période 1950-80 (sauf dans les pays méditerranéens et la Belgique); et
• modifications subséquentes de l'impact en faveur de la qualité du logement et de subventions individuelles étant donné la croissante pénurie et la sévère diminution des ressources.

Toutefois, ces tendances communes occultent une diversité dans les niveaux et formes d'intervention. Les politiques de logement des États membres peuvent se ranger dans quatre groupes:

• Pays-Bas, Suède et Royaume-Uni: ils se caractérisent par une forte intervention de l'État. Ces pays possèdent les plus amples secteurs de loyers sociaux de l'Union européenne et leurs gouvernements dépensent plus de 3 pour 100 du PNB en politique du logement.
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• Autriche, Danemark, France et Allemagne: moins de modifications du marché et maintien d'importants secteurs de loyers privés. Les dépenses publiques en politique du logement se situent typiquement dans une fourchette de 1-2 pour 100 du PNB.
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• Irlande, Italie, Belgique, Finlande et Luxembourg: c'est un groupe disparate, mais qui possède, pour la plupart, d'importants secteurs de propriétaires occupants et des secteurs de loyers sociaux relativement faibles. Les dépenses publiques en matière de logement sont généralement limitées à environ un pour cent du PNB.
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• Portugal, Espagne et Grèce: les secteurs de propriétaires occupants sont particulièrement importants, les secteurs de logements sociaux minimaux et (jusque récemment) des secteurs privés de loyers de basse qualité en régression. Les dépenses des gouvernements en politique du logement représentent moins d'un pour cent du PNB.
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Cette brève analyse permet de tirer deux conclusions en ce qui concerne la fourniture de logement aux foyers à faibles revenus dans les États membres de l'Union européenne:

• les voies d'accès à de bons logements sont extrêmement différentes, et
• les niveaux et la diversité des aides varient grandement.

La politique du logement enregistre une diversité beaucoup plus grande entre les États membres de l'Union européenne qu'entre les États constituant les États-Unis d'Amérique.

Dans l'analyse suivante, il est procédé à un examen de la politique du logement par mode d'occupation dans l'Union européenne.

Secteur des propriétaires occupants. C'est le mode d'occupation le plus répandu dans quatorze des quinze États membres et il représente actuellement 56% des logements en Union européenne bien que les niveaux varient grandement. La modalité d'assistance la plus courante dont peuvent bénéficier les propriétaires occupants consiste en un allégement d'impôt sur le paiement des intérêts hypothécaires, bien qu'il ait eu tendance à diminuer dans certains pays. D'autres pays fournissent des aides explicites aux acheteurs d'un premier logement pour leur permettre d'acheter appartenant aux municipalités. Les problèmes sociaux sous ce mode d'occupation se poseront plus vraisemblablement au moment où le nombre de propriétaires augmente.

Les problèmes communs qui se posent dans le secteur des propriétaires occupants incluent:

• logements mal adaptés en raison du nombre croissant de propriétaires âgés;
• normes d'entretien défectueuses, en particulier parmi les propriétaires à faibles revenus;
• arriérés de crédits hypothécaires et reprises de possession en hausse dans le nord-ouest de l'Europe, en particulier au Royaume-Uni et en Finlande;
• nombre croissant de fragmentations de familles propriétaires qui se disloquent suite au divorce ou à la séparation, entraînant des demandes de logements en location à court terme.

Secteur privé des locations: il a enregistré un déclin à long terme jusqu'en 1990 environ, mais près d'un cinquième des foyers sont encore logés en Union européenne selon cette modalité. Le secteur privé des locations tend à être plus important dans les villes, en particulier les capitales. Son déclin est attribuable aux contrôles des loyers, aux programmes de démolition et d'aides aux autres modes d'occupation. L'Allemagne occupe une place exceptionnelle, car elle possède toujours un important secteur de logements de qualité en location, en raison des aides fiscales relativement généreuses. Toutefois, même dans certains pays méditerranéens, le contrôle des loyers diminue et ce secteur des logements en location enregistre une reprise dans la moitié des États membres de l'UE.

Les problèmes couramment soulevés dans le secteur des logements en location incluent:

• foyers de gens maintenant âgés ayant de faibles revenus et qui vivent dans des logements de basse qualité;
• foyers de gens jeunes (souvent célibataire) qui, pour différentes raisons, ont quitté le toit familial et vivent dans des logements en location de basse qualité en occupation multiple; et
• foyers pauvres (souvent avec enfants) qui ne peuvent se permettre d'être propriétaires occupants, mais ne sont pas toutefois en mesure d'avoir accès au secteur de logements sociaux. Les immigrés récents, les minorités ethniques et les demandeurs d'asile sont habituellement logés dans des locations privées qui n'ont aucune proportion.

Secteur de logements sociaux: Ce secteur assure le logement d'environ un cinquième des foyers en Union européenne. Habituellement, les propriétaires de logements sociaux sont des associations, coopératives ou sociétés municipales d'habitations. Il n'y a qu'en Autriche, au Royaume-Uni et en Irlande où prédomine la possession directe par les autorités locales. Généralement, ce secteur bénéficie d'aides sous forme de subventions d'intérêts, sauf au Royaume-Uni où des subventions périodiques aux revenus sont accordées dans le secteur des autorités locales et des subventions au capital dans le secteur beaucoup moins important des associations locatives. Le contrôle des propriétaires de logements sociaux est normalement assurée par les autorités locales, sauf au Royaume-Uni où les associations locatives le sont par des organismes gouvernementaux. Ce secteur est en déclin dû à la chute des investissements dans les années 80. En Irlande et au Royaume-Uni, les locataires ont également reçu des aides financières pour acheter leurs logements auprès des municipalités. Seules l'Irlande et l'Allemagne ont accordé à nouveau la priorité aux investissements dans des logements sociaux dans les années 90. La mutation entre subventions aux investissements et subventions personnelles a entraîné des dépenses croissantes en primes de logement, qui ont eu pour effet d'encourager les gens qui travaillent à quitter le secteur pour échapper au guet-apens de la pauvreté associée aux avantages sur preuves de revenus.

Certaines des restrictions budgétaires peuvent être temporaires, étant donné que les pays s'efforcent de satisfaire les critères de convergence de Maastricht. Mais au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et en Suède, la restructuration du secteur des logements sociaux est fondamentale. Elle reflète en partie la mutation idéologique, mais également l'assimilation croissante du secteur à l'exclusion sociale. C'est particulièrement vrai dans les pays où le secteur est important et a assuré le logement d'une très grande proportion de pauvres, y compris chômeurs, familles unifamiliales, minorités ethniques et immigrés.

Toutefois, il est important de ne pas blâmer les logements sociaux en raison des problèmes sociaux et économiques des foyers qui y vivent. Le secteur a de nombreuses réalisations à son crédit, y compris:

• une plus forte participation des résidents à la gestion des logements;
• une plus grande importance donnée au logement de sans foyers grâce à la mise en oeuvre de systèmes d'allocations plus généreux;
• de nouvelles priorités et ressources ont été consacrées au logement des personnes âgées, des handicapés et autres groupes qui ont des besoins spéciaux;
• la gestion et la qualité du personnel se sont améliorées;
• des tentatives sont parfois faites pour mélanger les modes d'occupation et les groupes de revenus dans des lotissements plus petits et mieux équilibrés; et
• plus important encore, il existe des exemples réussis de programmes de réhabilitation de lotissements abandonnés.

Sept remarques générales peuvent être formulées:

• Il est reconnu depuis longtemps que de bons logements sont nécessaires pour assurer la cohésion sociale.
• La disponibilité dans le secteur privé des locations a souvent été assurée grâce au contrôle des loyers avec des incidences indésirables, y compris la réduction de la qualité et de l'investissement. La suppression du contrôle des loyers et l'aide renouvelée ont entraîné une expansion du secteur, bien que des problèmes demeurent pour des groupes particuliers.
• Les propriétaires occupants représentent le mode d'occupation avec la plus forte croissance, grâce aux aides fiscales, à l'inflation et aux augmentations de loyer dans les autres modes d'occupation. La dégradation des logements que possèdent des gens âgés et les pauvres s'est accrue et la reprise de possession a beaucoup plus augmenté dans les pays du nord. Quelques-uns ont adopté des mesures spéciales pour aider les propriétaires âgés et les plus pauvres. Les subventions fiscales tendent à baisser.
• Le secteur de logements sociaux, après s'être accru rapidement, est en baisse dans le nord et l'ouest de l'Europe et, de plus en plus, on l'associe aux "nouveaux pauvres" et à l'exclusion sociale. L'évolution récente de la politique a été positive, y compris des politiques d'allocation plus progressives, une administration de meilleure qualité et une réhabilitation des lotissements.
• Du fait de la pauvreté croissante et de l'augmentation des loyers, on a eu tendance à s'appuyer dans une plus large mesure sur les allocations logement qui peuvent créer des pièges de pauvreté (découragement de l'emploi) et peuvent même encourager l'usage inefficace des disponibilités. Le coût des allocations inquiète les gouvernements qui essaient de les réduire;
• De plus en plus, on reconnaît que la politique du logement doit s'intégrer à d'autres politiques, telles que politiques de la santé, de l'éducation et de la réhabilitation urbaine.
• Dans le nord et l'ouest de l'Europe (exception faite de l'Irlande et de l'Allemagne), les aides fiscales au logement semblent être en baisse. En Europe méridionale, l'aide gouvernementale beaucoup moins importante semble être stable. Tandis que l'efficacité de l'application des politiques pourrait s'accroître, il y a de grandes chances que les efforts en matière de politique du logement échoueront; les mauvaises conditions de lotissements à l'abandon persisteront, la réhabilitation du centre des villes se ralentira et le secteur privé du logement devra faire face aux nouvelles pressions des faibles revenus. Le partage et le nombre des sans abris au mieux ne diminueront pas.

Dans ce rapport, quatre domaines de la politique du logement sont examinés:

Accessibilité: Les logements sociaux et les allocations logement ont pour but de rendre les loyers accessibles, mais il y a des pays (en particulier, dans le sud) où le secteur des logements sociaux est extrêmement réduit et où certains groupes n'ont pas accès aux logements sociaux, même lorsqu'ils existent, et d'autres aux allocations logement (par exemple, jeunes ou immigrés illégaux). En outre, certains groupes ont des revenus tout juste au-dessus du niveau qui leur permettrait d'avoir droit à une assistance, tandis que les propriétaires occupants dans certains pays reçoivent une assistance minimale en cas de perte d'emploi et où les hypothèques à taux variable prédominent, les propriétaires sont susceptibles d'être affectés par des taux hypothécaires à croissance rapide.

Amélioration des conditions: on trouve les normes les plus élevées en matière d'espace au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni et les plus faibles dans les États du sud. Les logements à famille unifamiliale sont les plus courants dans les pays du Benelux, l'Irlande et le Royaume-Uni et moins courants en Grèce, en Allemagne et en Italie. C'est en Finlande, Suède, Espagne, Italie et aux Pays-Bas que l'on trouve la plus grande proportion de maisons datant d'avant 1919. Les aménagements, tels que salles de bain, douches, chauffage central, sont plus courants dans les pays du nord, bien qu'ils varient selon les modes d'occupation. Dans la plus grande partie de l'Europe du nord et de l'ouest, la remise à niveau des logements du secteur privé, ainsi que la démolition des taudis, ont fait que, dans le secteur privé, les niveaux d'aménagement analogues à ceux d'autres modes d'occupation, mais dans les pays méditerranéens, les aménagements des logements privés en location sont notablement moins généreux que dans les logements occupés par les propriétaires.

Accès: l'accès à la propriété s'est améliorée, en particulier dans les pays (Royaume-Uni, Finlande, Espagne) où la déréglementation a entraîné un déclin des restrictions pour les hypothèques. Toutefois, les réductions des subventions fiscales peuvent en réduire l'accès. Le contrôle des loyers peut avoir favorisé l'accessibilité au secteur privé des locations, mais au détriment d'une offre en baisse et, en conséquence, de l'accès, en particulier dans le sous-secteur des meublés. La suppression du contrôle des loyers et l'aide aux propriétaires devraient en améliorer l'accès, bien que certains groupes, tels qu'immigrés, aient toujours des difficultés. L'accès au secteur des logements sociaux a diminué dans les années 80 à mesure qu'augmentaient les taux de chômage et de formation des foyers et que baissaient les investissements. Il en est résulté une file d'attente en matière de logements temporaires de faible qualité de deux à quatre ans dans certains pays. Les sévères pressions auxquelles a dû faire face l'Allemagne depuis les dernières années 80 ont été allégées grâce à de grands programmes d'investissement. La pression sur le secteur des logements sociaux peut diminuer quelque peu à mesure que baissent les taux de formation des foyers. Dans les années 80, des programmes spéciaux dans certains pays ont facilité l'accès de groupes ayant des besoins spéciaux, tels que gens âgés ou handicapés.

Les sans abris: La situation des sans abris constitue la manifestation la plus criante de l'exclusion sociale. L'estimation du nombre des sans abris est problématique. L'absence de logement est surtout ressentie par les hommes, mais également par une proportion croissante de femmes. Il est possible de rencontrer des enfants des rues au Portugal et en Grèce. Les estimations suggèrent qu'il existe 150-200.000 habitants de taudis en Europe du sud. Il existe également environ 200.000 immigrés sans abris et 200.000 qui vivent dans des caravanes ou des tentes. Ces chiffres ne comprennent pas les sans abris "occultes" qui vivent dans des conditions insalubres telles que le repos sur le sol chez des amis ou des parents. Les causes de l'augmentation du nombre des sans abris sont diverses, mais parmi elles, on peut citer des taux élevés de formation de foyers et de brusque immigration, les niveaux croissants de ruptures familiales, un chômage plus élevé (en particulier, chez les jeunes), des systèmes de sécurité sociale mal établis dans le sud et une couverture réduite dans le nord, l'évacuation des patients psychiatriques des institutions. Les sans abris proviennent, de façon disproportionnée, des groupes suivants: hommes âgés de 30-39 ans, chômeurs, ceux qui n'ont pas droit à la sécurité sociale, des gens de santé fragile, les toxicomanes, ceux ayant passé quelque temps dans des institutions et les immigrés. Il n'existe aucun droit légal au logement pour les sans abris sauf en France et au Royaume-Uni, et ils ont été récemment réduits au Royaume-Uni.

Expériences nationales

Le rapport fournit des résumés abrégés de la structure de la politique de logement, de ses tendances, des défis majeurs, des réponses à ces défis et des exemples du rôle de l'Union européenne dans treize États membres. S'agissant déjà de résumés, il est impossible de les résumer plus avant.

Le rôle de l'Union européenne

En accord avec le principe de subsidiarité, l'Union européenne n'a aucune compétence pour légiférer en matière de logement, l'interprétation étant que l'Union européenne ne peut pas financer de projets de logement, même s'il existe une politique formulée par un État membre ou à un niveau subalterne du gouvernement. Toutefois, des programmes de l'UE reconnaissent l'importance du logement et il est clair que l'UE n'a pas un rôle à jouer dans les questions de logement si on l'interprète de manière restrictive comme signifiant financement direct d'un investissement dans des logements. Etant donné que les politiques du logement s'intègrent de plus en plus dans d'autres stratégies, telles que réhabilitation urbaine, elles deviennent de ce fait plus compatibles avec les programmes de l'Union européenne.

Les Fonds structurels européens augmenteront jusqu'à représenter un tiers du budget de l'UE en 1999. Ils correspondent à 0,3% du PNB de l'Union, mais selon le principe de la concentration, ils représentent environ 3% du PIB en Espagne, en Grèce, au Portugal et en Irlande.

Les recherches récentes réalisées par l'université de Glasgow indiquent quatre types de projets confirmant les liens entre les Fonds structurels (principalement Fonds européen de développement rural et Fonds social européen) et les organisations de logements sociaux:

• projets sans composante explicite de logement, mais ciblés dans des zones privées de logement;
• projets où les organisations de logement ont diversifié leurs travaux par des activités susceptibles d'être financées par l'Union européenne;
• projets ayant des objectifs autres que le logement mais où les fonds "transpirent" dans le domaine du logement;
• projets où les fonds européens exercent une pression pour obtenir des financements supplémentaires destinés à des investissements en logements.

Depuis cette date, l'évolution présentant un intérêt pour le logement inclut:

• l'initiative (CEE), en matière de technologie de l'énergie propre et efficace, comprend THERMIE II qui aidera les solutions touchant les logements efficaces en énergie et possède un budget d'un milliard d'écus pour la période 1995-1999;
• Le programme HELIOS II a pour but d'aider les handicapés grâce à la réhabilitation, l'éducation et la formation (y compris pour les fournisseurs) et possède un budget de 37 millions d'écus sur trois ans.
• Les programmes TIDE et télématiques pour gens âgés et handicapés ont pour but de promouvoir la fourniture de nouvelles technologies en matière de formation et de prestations de services et aides dont l'importance est évidente pour les fournisseurs de logement destinés à des gens ayant des besoins spéciaux.

Recommandations

Des mesures pourraient être prises aux niveaux européen, national et local, pour promouvoir une compréhension plus cohérente des activités de l'UE en matière de logements.

A l'échelle européenne, l'Union pourrait:

• fournir un unique point central de réception des rapports et statistiques nationaux relatifs aux logements en général;
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• fournir un unique point central d'accès aux vérifications et évaluations des projets financés par la Communauté;
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• encourager les gouvernements nationaux à préparer et diffuser auprès des fournisseurs de logements une revue des projets communautaires ayant trait au logement et une orientation explicite sur la manière d'avoir accès à de tels programmes;
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• développer une série de projets de "pratique idéale" et les diffuser par vidéos et Internet,
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• considérer le développement d'un programme de récompenses bien diffusé dans les médias pour des projets "intégrés" exceptionnels;
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• encourager la création d'un forum sur les modes d'occupation croisés impliquant CECODHAS, EMF et autres, afin de discuter des aménagements de logements en Europe;
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• promouvoir la mise en place de réseaux de fournisseurs et de praticiens, voire de groupes communautaires, impliqués dans des projets intégrés; on pourrait commencer par demander à tous les adjudicataires d'initiatives communautaires de participer à de tels réseaux; on devrait encourager les organismes professionnels de praticiens du logement, tels que l'Institut agréé du logement au Royaume-Uni, SABO en Suède et NWV aux Pays-Bas, à se mettre en réseau et à échanger du personnel et des informations.

Au niveau national, les États membres pourraient consolider le processus de compréhension mutuelle en:

• préparant un rapport annuel, bref par nature mais fournissant des statistiques clés et l'évolution de la politique;
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• mettant sur pied une vérification des initiatives financées par l'UE dans leur propre pays, qui ont un rapport avec le logement, accompagnée de notes d'information sur l'importance des programmes, les procédures et les contacts;
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• en favorisant dans le choix des projets les offres de ressources qui présentent des approches intégrées et ont l'intention, le cas échéant, de demander un financement de l'Europe;
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• en demandant aux niveaux subalternes de gouvernement de développer des composantes européennes dans les stratégies et la planification du logement pour lesquelles une aide financière publique est recherchée.
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ANNEXES

Tableau 1: Occupation et dépenses publiques de logement

Secteur coopératives

Source: Mode d'occupation: ECODHAS; Coûts; Stephens (1996)

Tableau 2: Approches concernant les aides aux propriétaires de logement dans les pays européens (1993-94 environ)

(P) si revendu rapidement

Sources: Hedman (1993), Groupe de travail Financement du logement ENHR (1995).

Tableau 3: Allocations logement et charges nettes sur loyer dans les pays de l'Union européenne aux alentours de 1992

Source: Hedman (1993)

Tableau 4: Indicateurs de qualité du logement (aux alentours de 1990). Performance des pays individuellement par rapport aux moyennes de l'EU

Source: Hedman (1993)

Tableau 5: Exemples d'utilisation de fonds européens

Source: Stephens et autres, 1996.

Parlement européen: 12/1996