Neste relatório são analisadas três questões:

• Em que medida as políticas de habitação contribuem para o bem-estar dos europeus mais pobres?
• Estão as recentes inovações a melhorar tal política e a respectiva prática?
• Qual tem sido a influência da União Europeia nos resultados obtidos em matéria de habitação?

Panorama geral das políticas de habitação

Ao longo do último século, têm surgido as seguintes tendências em muitas políticas de habitação europeias:

• elaboração de regulamentos que estabeleçam normas mínimas em matéria de habitação;
• imposição de limites aos alugueres no sector privado (em declínio no noroeste da Europa a partir de 1960);
• o fornecimento, em aluguer, de habitação de carácter social, em especial no período de 1950-80 (excepto nos países do Mediterrâneo e na Bélgica); e
• subsequentes mudanças de posição na ênfase relativamente à qualidade da habitação e aos subsídios individuais, na medida em que a escassez se ia reduzindo e os recursos iam diminuindo.

No entanto, estes elementos comuns dão uma ideia incorrecta da diversidade em relação aos níveis e formas de intervenção. As políticas de habitação dos Estados-membros podem ser incluídas em quatro grupos:

• Os Países Baixos, a Suécia e o Reino Unido caracterizam-se por uma notável intervenção estatal. Estes países têm os maiores sectores de alojamento de carácter social da União Europeia e os respectivos governos gastam mais de 3% do PIB nas suas políticas em matéria de habitação;
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• Na Áustria, Dinamarca, França e Alemanha as alterações do mercado têm sido menores, tendo-se mantido vastos sectores de alojamento privado para aluguer. A despesa pública para a política relativa à habitação está geralmente compreendida entre 1 e 2% do PIB;
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• A Irlanda, a Itália, a Bélgica, a Finlândia e o Luxemburgo formam um grupo díspar, mas todos eles têm um grande número de sectores de alojamento ocupados pelos respectivos proprietários e um sector de alojamentos de aluguer de carácter social relativamente reduzido. A despesa pública com a habitação está em geral limitada a cerca de 1% do PIB;
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• Portugal, Espanha e a Grécia têm um sector particularmente vasto de alojamento ocupado pelos respectivos proprietários, ao passo que o número de alojamentos de aluguer de carácter social é mínimo e (até há pouco tempo) o sector de alojamento de aluguer de modesta qualidade de carácter privado está em declínio. A despesa pública com a política relativa à habitação é inferior a 1% do PIB.

Esta breve análise permite-nos tirar duas conclusões no que se refere ao fornecimento de alojamentos destinados a famílias de baixos rendimentos nos Estados-membros da UE:

• as vias utilizadas para se atingir uma boa situação em matéria de habitação diferem radicalmente; e
• os níveis e as formas de apoio variam enormemente.

A política relativa à habitação revela uma diversidade bastante maior entre os Estados-membros da União Europeia do que entre os Estados federados dos EUA.

A análise seguinte passa em revista a política de habitação existente na União Europeia com base na propriedade.

Sector de alojamentos ocupados pelo respectivo proprietário: Trata-se do mais vasto sector em 14 dos 15 Estados-membros, o qual representa actualmente 56% da habitação na UE, embora os níveis variem enormemente. A forma mais comum de ajuda aos proprietários residentes consiste na concessão de reduções fiscais no pagamento dos juros da hipoteca, embora este tipo de apoio tenha diminuído em alguns países. Outras formas de ajudam propiciam um apoio explícito aos proprietários residentes, com medidas que vão desde uma ajuda adicional para as pessoas que adquirem um alojamento pela primeira vez, à ajuda pela aquisição de alojamentos que sejam propriedade dos municípios. Os problemas sociais no âmbito deste sector têm toda a possibilidade de surgir quando a propriedade se expande.

Os problemas comuns do sector dos alojamentos ocupados pelo respectivo proprietário incluem:

• alojamentos escassamente adequados no que se refere ao número crescente de proprietários mais idosos;
• escassos padrões de manutenção, em especial entre os proprietários com baixos rendimentos;
• um aumento dos pagamentos das hipotecas e das respectivas execuções no noroeste da Europa, em especial no Reino Unido e na Finlândia;
• um número crescente de famílias proprietárias de alojamento que devem repartir os bens em virtude de uma separação ou divórcio, dando assim origem a pedidos de alojamento de aluguer a curto prazo.

Sector de alojamentos privados de aluguer: Este é um sector que até cerca de 1990 registava uma situação de declínio a longo prazo, mas que aloja ainda cerca de um quinto das famílias da União Europeia. O sector dos alojamentos privados de aluguer tende a ser mais vasto nas cidades, e em especial nas capitais. O seu declínio é devido às limitações impostas às rendas, aos programas de demolição e ao apoio a outras formas de propriedade. Excepção aberta para a Alemanha, por conservar um vasto sector de alojamentos privados de qualidade para aluguer, em virtude da concessão de incentivos fiscais relativamente generosos. No entanto, mesmo em alguns países do Mediterrâneo, as limitações impostas aos alugueres estão em declínio e o sector dos alojamentos privados de aluguer dá mostras de recuperação em metade dos Estados-membros da UE.

Os problemas que surgem habitualmente no sector dos alojamentos privados de aluguer incluem:

• famílias de idosos com baixos rendimentos que vivem em alojamentos de escassa qualidade;
• famílias de jovens (frequentemente solteiros) que, por uma série de razões, deixaram a casa dos seus pais e vivem em alojamentos de aluguer de baixa qualidade ocupados por várias pessoas; e
• famílias mais pobres (frequentemente formadas por várias pessoas) que não estão em condições de permitir-se ocupar uma casa que seja propriedade sua, mas que não se encontram em condições de poder ter acesso aos alojamentos de aluguer de carácter social. Imigrantes de data recente, minorias étnicas e todas aquelas pessoas que procuram asilo político estão, normalmente, a viver de uma forma desproporcionada em alojamentos privados.

Sector de alojamentos de aluguer de carácter social: Este sector aloja também cerca de um quinto das famílias na União Europeia. Em geral, os proprietários desses alojamentos de carácter social são associações que se dedicam à construção de habitação, cooperativas ou entidades municipais encarregadas da construção de habitação. Só na Áustria, no Reino Unido e na Irlanda é que a propriedade directa por parte das autoridades locais prevalece. Em geral, este sector é apoiado por subsídios aos juros, excepto no Reino Unido onde os subsídios aos juros com carácter recorrente foram utilizados no sector das autoridades locais e os subsídios aos capitais individuais são utilizados num sector muito mais modesto das associações para a construção de habitação. A supervisão dos proprietários de alojamentos de carácter social é geralmente levada a cabo pelas autoridades locais, excepto no Reino Unido, onde as associações para a construção de habitação são controladas pelas agências governamentais. Este sector tem estado em declínio em virtude do investimento ter diminuído nos anos 80. Na Irlanda e no Reino Unido eram também dados incentivos financeiros aos proprietários a fim de adquirirem as suas habitações dos municípios. Apenas na Irlanda e na Alemanha foi dada novamente prioridade aos investimentos para a habitação social nos anos 90. As mudanças do investimento para os subsídios pessoais deram origem ao aumento cada vez maior de encargos para os alojamentos, as quais tiveram também o efeito de encorajar os que têm postos de trabalho a abandonarem o sector para escaparem à armadilha da pobreza, associada aos subsídios concedidos com base na avaliação dos rendimentos.

Algumas das limitações ao orçamento podem ser temporárias, enquanto os países procuram acomodar-se aos critérios de convergência de Maastricht. Mas no Reino Unido, nos Países Baixos e na Suécia a reestruturação do sector de habitação social de aluguer é fundamental. Isto reflecte em parte mudanças ideológicas, mas também a crescente associação do sector à exclusão social. Isto é especialmente verdadeiro nos países em que o sector é vasto e tem alojado uma percentagem mais ampla de pobres, incluindo os desempregados, as famílias formadas por um único chefe de família, as minorias étnicas e os imigrantes.

Contudo, é importante não se culpar os alojamentos de aluguer de carácter social pelos problemas sociais e económicos das famílias que o mesmo sector aloja. O sector apresenta de facto muitos êxitos recentes, entre os quais:

• uma maior participação dos residentes na gestão dos alojamentos;
• uma maior ênfase dada ao alojamento dos sem-abrigo graças à elaboração de sistemas de distribuição mais equitativos;
• a atribuição de novas prioridades e recursos ao alojamento dos idosos, dos deficientes e de outros grupos com necessidades específicas;
• a melhoria da gestão e da qualidade do pessoal;
• a realização de algumas tentativas para encontrar uma forma mista para a propriedade dos alojamentos e grupos de rendimento em propriedades de menores dimensões e mais equilibradas; e
• de uma forma decisiva, a existência de exemplos de programas que tiveram êxito na restauração de propriedades em estado de degradação.

Podem fazer-se sete generalizações:

• Desde há muito que se reconhece que uma boa habitação é necessária para a coesão social;
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• A possibilidade de acesso no âmbito do sector privado de alojamentos de aluguer tem sido frequentemente obtida através da imposição de limites aos alugueres, o que deu origem a efeitos indesejáveis entre os quais a redução da qualidade e do investimento. A supressão de limites aos alugueres e a concessão de uma nova ajuda deu origem à expansão do sector, embora continuem a existir problemas para determinados grupos.
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• A ocupação dos alojamentos pelos proprietários tem sido a forma de propriedade que mais depressa tem crescido, favorecida por incentivos fiscais, pela inflação e pelo aumento dos alugueres noutras formas de propriedade. Tem-se registado um aumento da manutenção deficiente entre as habitações que são propriedade de idosos e pobres, e um aumento do número de execuções de hipotecas nos países da Europa Setentrional. Alguns países introduziram medidas especiais para ajudar os proprietários mais idosos ou com menos meios de subsistência, verificando-se, ao mesmo tempo, que os incentivos fiscais estão em declínio.
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• O sector de alojamentos de aluguer de carácter social, após um aumento notável, está em declínio na Europa Setentrional e na Europa Ocidental, e está cada vez mais associado aos "novos pobres" e à exclusão social. A recente evolução na política em matéria de habitação tem sido positiva, incluindo estratégias de distribuição mais progressistas, uma melhor gestão da qualidade e da restauração da propriedade.
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• O crescimento da pobreza e dos alugueres levou a uma maior confiança nos subsídios para os alojamentos concedidos com base na avaliação dos rendimentos, o que pode criar armadilhas de pobreza (falta de incentivos para o trabalho) e pode mesmo encorajar o uso ineficaz do património. Os governos estão preocupados com o custo dos subsídios e estão a procurar reduzi-los.
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• Há um crescente reconhecimento de que a política de habitação deve estar integrada com outras políticas em matéria de saúde, ensino e restauração do meio urbano.
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• Na Europa Setentrional e Ocidental (com excepção da Irlanda e da Alemanha) o incentivo fiscal aos alojamentos parece estar a decrescer. Na Europa Meridional, o apoio estatal, que é bastante mais reduzido, parece manter-se estável. Embora a eficácia na aplicação da política possa aumentar, é provável que os esforços da política de habitação não venham a ter êxito: as más condições das propriedades em estado de degradação continuarão a perpetuar-se, a restauração dos centros urbanos irá afrouxar e o sector dos alojamentos privados de aluguer irá enfrentar novas pressões devido aos escassos rendimentos. Na melhor das hipóteses, a co-habitação e o número de sem-abrigo não irão diminuir.

Resultados e desafios da política

No relatório apreciam-se também quatro áreas em matéria de política de habitação.

Acessibilidade: A habitação de carácter social e os subsídios de alojamento destinam-se a tornar os alugueres mais acessíveis, mas existem alguns países (em especial no sul) onde os sectores de alojamento de aluguer com carácter social são mínimos, alguns grupos não têm acesso à habitação social, mesmo onde esta habitação social existe, e outros grupos não têm acesso aos subsídios de alojamento (p.e., jovens ou imigrantes ilegais). Além disso, alguns grupos têm rendimentos ligeiramente superiores aos níveis que permitem classificá-los como qualificados para obterem ajuda, embora em alguns países os proprietários residentes recebam uma ajuda reduzida na eventualidade de perderem o emprego e, nos casos em que prevalece uma taxa variável para as hipotecas, os proprietários ficam expostos a um rápido aumento das taxas hipotecárias.

Melhoria de condições: Os padrões mais elevados em termos de espaço podem encontrar-se no Luxemburgo, nos Países Baixos, na Suécia e no Reino Unido, ao passo que os mais baixos se encontram nos Estados do sul da Europa. As residências unifamiliares são comuns nos países do Benelux, na Irlanda e no Reino Unido e menos comuns na Grécia, na Alemanha e na Itália. A maior proporção de habitações anteriores a 1919 está localizada na Finlândia, na Suécia, na Espanha, na Itália e nos Países Baixos. Comodidades como banheiras, chuveiros e aquecimento central são muito comuns nos países nórdicos, embora variem de propriedade para propriedade. Na maior parte da Europa Setentrional e Ocidental a melhoria do sector privado de aluguer combinada com a demolição de habitações em elevado grau de degradação têm deixado o sector privado da habitação de aluguer dotado de níveis de conforto semelhantes aos que se encontram noutras propriedades. Mas, nos países do Mediterrâneo as comodidades nas habitações privadas de aluguer são nitidamente inferiores às que existem nos imóveis ocupados pelos respectivos proprietários.

Acesso: O acesso à habitação ocupada pelo respectivo proprietário tem melhorado, em especial naqueles países (Reino Unido, Finlândia e Espanha) em que a desregulamentação deu origem a um declínio na fixação dos valores hipotecários. No entanto, as reduções nos incentivos fiscais podem diminuir o acesso. A acessibilidade ao sector privado de habitações de aluguer pode ter sido ajudada pelas limitações impostas aos próprios alugueres, mas à custa de uma diminuição da oferta e, portanto, do acesso, em especial no subsector dos alojamentos mobilados. A liberalização dos alugueres e a ajuda aos proprietários deveria melhorar o acesso, embora alguns grupos, tais como o dos imigrantes, ainda encontrem dificuldades. O acesso ao sector de habitação de aluguer de carácter social diminuiu nos anos 80 à medida que o desemprego e as taxas de formação de famílias aumentaram e o investimento diminuiu. Isto deu origem a uma "lista de espera" em alojamentos temporários de escassa qualidade por períodos de dois a quatro anos em alguns países. As fortes pressões a que a Alemanha tem sido submetida desde os anos 80 têm sido mitigadas através de vastos programas de investimento. A pressão sobre o sector de habitação de carácter social pode, em parte, diminuir, na medida em que as taxas de formação de famílias decrescerem. Em alguns países, nos anos 80, houve programas especiais que ajudaram o acesso dos grupos com necessidades específicas, tais como idosos ou deficientes.

Sem-abrigo: A condição de sem-abrigo é a manifestação mais grave de exclusão social e a estimativa do número de pessoas sem abrigo é problemática. A condição de sem-abrigo é geralmente experimentada pelas pessoas do sexo masculino, mas também por uma crescente percentagem de mulheres. Em Portugal e na Grécia podem também encontrar-se crianças que não têm um tecto para viver. As estimativas sugerem que na Europa Meridional cerca de 150.000 a 200.000 pessoas vivem em barracas. Há também na região cerca de 200.000 imigrantes sem abrigo e 200.000 que vivem em reboques ou tendas. Estes números não incluem os sem-abrigo "ocultos" que vivem e dormem no alojamento de amigos ou "familiares". As causas do aumento dos sem-abrigo são diversas, mas, entre elas, incluem-se as elevadas taxas de formação de famílias e a imigração súbita, o aumento do número dos níveis de ruptura a nível familiar, o aumento do desemprego (em especial dos jovens), os sistemas de segurança social mal concebidos no sul da Europa e a reduzida cobertura no norte, e ainda a "desinstitucionalização" da situação dos doentes do foro psiquiátrico. Os sem-abrigo estão desproporcionalmente representados pelos seguintes grupos: homens, pessoas de idade compreendida entre os 30 e os 39 anos, desempregados, pessoas que não estão abrangidas pela segurança social, pessoas de saúde frágil, toxicodependentes, ex-internados e imigrantes de data recente. Não há quaisquer direitos jurídicos directos a um alojamento para as pessoas sem abrigo, excepto em França e no Reino Unido, direitos que, neste último país, foram recentemente reduzidos.

Experiências nacionais

No relatório são indicados breves resumos da estrutura da política de habitação, das suas tendências, dos desafios fundamentais e das respostas a tais desafios, e exemplos do papel da União Europeia em 13 dos seus 15 Estados-membros. Tratando-se de resumos, não é possível sintetizá-los aqui novamente.

O papel da UE

De acordo com o princípio da subsidiariedade, a UE não tem competência para legislar em matéria de habitação. Este facto foi interpretado no sentido de a União Europeia não poder financiar projectos de construção de habitação, ainda que a política seja formulada por um Estado-membro ou a um nível governativo inferior. No entanto, nos programas da UE reconhece-se a importância do sector da habitação e está claro que a UE não tem qualquer papel nessa matéria, excepto se tal papel é interpretado de forma restrita como faculdade de financiar directamente os investimentos em matéria de habitação. À medida que as políticas de habitação se integram mais estreitamente com outras estratégias, tais como a restauração dos centros urbanos, tornam-se mais compatíveis com os programas da UE.

Os Fundos Estruturais europeus irão aumentar até atingirem um terço do orçamento da UE em 1999. Tais fundos equivalem a 0,3% do PIB da UE, mas o princípio da concentração garante que os mesmos representarão cerca de 3% do PIB em Espanha, na Grécia, em Portugal e na Irlanda.

Estudos recentes levados a cabo pela Universidade de Glasgow indicam quatro tipos de projecto que confirmam as ligações entre os Fundos Estruturais (predominantemente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo Social Europeu) e as organizações para a construção de habitação social:

• projectos sem componentes explícitos relativos à habitação, mas orientados para sectores caracterizados pela carência de alojamentos;
• projectos em relação aos quais as organizações para a construção de habitação diversificaram o seu trabalho e abrangem actividades que são elegíveis para obter financiamento da UE;
• projectos cujos objectivos não têm que ver com a construção de habitações, mas onde os fundos "passam" para a habitação;
• projectos em que os fundos europeus são utilizados para adquirir fundos adicionais para o investimento na habitação.

Desde aquela data, a evolução com interesse para a habitação inclui:

• a iniciativa relativa à Tecnologia Energética Limpa e Eficaz (CEET) que inclui o programa THERMIE II, o qual apoiará soluções para a habitação no âmbito da eficácia energética e que conta com uma dotação de mil milhões de ecus para o período de 1995-1999;
• o programa HELIOS II, destinado a prestar assistência aos deficientes através da reabilitação, da educação e da formação profissional (também para os prestadores de serviços), que dispõe de uma dotação trienal de 37 milhões de ecus;
• os programas TIDE e Telemática para as Pessoas Idosas e Deficientes, que têm por objectivo promover o fornecimento de novas tecnologias no âmbito da formação profissional, da prestação de serviços e de ajuda, e que têm uma relevância evidente para os prestadores de serviços de habitação destinados a grupos com necessidades específicas.

Recomendações

Poderiam ser tomadas medidas a nível europeu, nacional e local a fim de promover uma compreensão mais coesa das actividades da UE relacionadas com a habitação.

À escala europeia, a União poderia:

• fornecer uma única instância central para a recepção de relatórios e estatísticas a nível nacional relativos à habitação em geral;
• fornecer uma única instância central para o acesso a revisões ou avaliações de projectos financiados pela UE;
• incentivar os governos nacionais a prepararem e distribuirem aos fornecedores de alojamento uma resenha dos projectos comunitários relacionados com a habitação e uma orientação explícita quanto à forma de acesso a tais programas;
• desenvolver uma série de projectos de "melhor prática", e divulgá-los através de sistemas vídeo ou da Internet;
• considerar a possibilidade de elaborar um sistema de atribuição de prémios, com uma boa publicidade, para projectos "integrados" particularmente relevantes;
• incentivar a formação de um fórum para as diversas formas de propriedade que envolvam CECODHAS, EMF e outros organismos, com a finalidade de se discutir a evolução em matéria de habitação na Europa;
• promover o desenvolvimento de redes de fornecedores e profissionais do sector, e mesmo grupos comunitários, envolvidos em projectos integrados. Inicialmente poderia ser solicitado a todos os participantes em iniciativas comunitárias de êxito para integrarem tais redes. Os organismos profissionais para os profissionais da habitação, tais como o "Chartered Institute of Housing" no Reino Unido, SABO na Suécia e NWV nos Países Baixos, deveriam ser encorajados a ligarem-se em rede e a trocarem pessoal e informações.

A nível nacional, os Estados-membros poderiam reforçar o processo da compreensão mútua,

• elaborando um relatório anual breve mas que inclua estatísticas fundamentais e a evolução das políticas;
• procedendo a uma revisão das iniciativas financiadas pela UE nos seus próprios países, relacionadas com a habitação, que contivesse recomendações relativas à relevância dos programas, aos procedimentos e aos contactos;
• favorecendo, na selecção projectos, as ofertas de recursos que tivessem abordagens integradas e uma intenção, quando tal fosse pertinente, de obter financiamento da UE;
• solicitando aos níveis governativos menos elevados a nível nacional que desenvolvam os componentes europeus em matéria de habitação e das estratégias urbanísticas, para os quais se busca o apoio do financiamento público.

ANEXOS

Quadro 1: Formas de propriedade e despesa pública com a habitação

* Sector das cooperativas

Fonte: Formas de propriedade: ECODHAS; Custos: Stephens (1996)

Quadro 2: Formas de apoio a favor dos proprietários habitações nos países europeus (Cerca de 1993-94)

S =sim; N = 0; (P) = se houver revenda a curto prazo

Fontes: Hedman (1993) , ENHR Housing Finance Working Group (1995)

Quadro 3: Subsídio de alojamento e encargos de aluguer para os proprietários de alojamentos privados nos países da União Europeia, (cerca de 1992)

Fonte: Hedman (1993)

Quadro 4: Indicadores da qualidade da habitação (cerca de 1990); Rendimento dos países a nível individual em relação às médias da UE

Fonte: Hedman (1993)

Quadro 5: Exemplos da utilização dos financiamentos europeus

Fonte: Stephens et al. 1996

European Parliament: 12/1996