Denna rapport är inriktad på tre frågor:

• Vad har de bostadspolitiska programmen för inverkan på välfärden i de fattigare europeiska länderna?
• Sker det en förbättring av politiken och den praktiska tillämpningen till följd av nya innovationer?
• Vad har varit Europeiska unionens bidrag till resultaten i fråga om boendet?

Översikt över bostadspolitiken

Under det senaste århundradet har följande tendenser tydligt kunnat skönjas i de flesta europeiska bostadspolitiska program:

• Bestämmelser avseende en minimistandard beträffande bostäderna.
• 
  
  
• Hyresreglering inom den privata sektorn. (Minskning i nordvästra Europa efter 1960.)
• 
  
  
• Tillhandahållande av samhällsägda hyresbostäder, i synnerhet under åren 1950-80 (förutom i medelhavsländerna och i Belgien).
• 
  
  
• Påföljande förändringar i den bostadspolitiska inriktningen gentemot bostadskvalitet och individuella subventioner, i samband med att det har skett en minskning av brist på råmaterial och av tillgångar.

Dessa gemensamma karaktärsdrag döljer emellertid den olikhet som föreligger i fråga om nivåer och omfattning av interventioner. Medlemsstaternas bostadspolitik kan delas in i fyra grupper:

• Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket kännetecknas av en omfattande statlig inblandning. I dessa länder återfinns Europeiska unionens största sektorer för samhällsägda bostäder och dessa länders regeringar använder mer än 3 % av deras BNP till de bostadspolitiska programmen.
• 
  
  
• I Österrike, Danmark, Frankrike och Tyskland har det i mindre utsträckning skett en undanträngning av marknaden och omfattande sektorer för privatägda hyresbostäder har funnits kvar. De offentliga utgifter avseende de bostadspolitiska programmen ligger vanligtvis omkring 1-2 % av BNP:n.
• 
  
  
• Irland, Italien, Belgien, Finland och Luxemburg utgör en disparat grupp, men i samtliga dessa länder återfinns omfattande sektorer för självägda bostäder samt relativt små sektorer för samhällsägda hyresbostäder. De offentliga utgifterna avseende boendet är huvudsakligen begränsade till att ligga omkring 1 % av BNP:n.
• 
  
  
• I Portugal, Spanien och Grekland återfinns i synnerhet stora sektorer för självägda bostäder, minimala sektorer för samhällsägda hyresbostäder och (fram tills nyligen) minskande sektorer för privatägda hyresbostäder av dålig kvalitet. De offentliga utgifterna avseende bostadspolitiken är mindre än 1 % av BNP:n.

Denna korta analys pekar mot två slutsatser beträffande tillhandahållandet inom EU:s medlemsstater av bostäder för hushåll som utgörs av låginkomsttagare:

• Tillvägagångssätten för att erhålla bostäder med bra kvalitet skiljer sig kraftigt åt.
• 
  
  
• Nivåerna och skillnaderna i stöd varierar kraftigt.

Bostadspolitiken uppvisar långt större skillnader mellan medlemsstaterna inom Europeiska unionen, än mellan USA:s konstituerande stater.

I följande analys granskas bostadspolitiken inom Europeiska unionen, samt inom olika former av bostadsinnehavande.

Sektorn för självägda bostäder: I fjorton av de femton medlemsstaterna svarar denna sektor för den mest utbredda formen av bostadsinnehavande, och denna sektor svarar nu för 56 % av boendet inom EU, även om nivåerna skiljer sig kraftigt åt mellan länderna. Den mest allmänt tillgängliga formen av hjälp för självägare är skattelättnad på låneräntebetalningar, även om detta stöd har minskat i vissa länder. Andra länder tillhandahåller ett uttryckligt stöd för självägande, med åtgärder som sträcker sig från tillhandahållande av extra stöd för förstagångsköpare till stöd för köp av kommunalägda enheter. Sociala problem beträffande denna form av bostadsinnehav uppstår vanligtvis när ägandeskapet utvidgas.

Vanliga problem som påträffas inom sektorn för självägande innefattar

• dåligt anpassade enheter för det växande antalet äldre bostadsinnehavare,
• 
  
  
• dåliga standarder beträffande underhåll, i synnerhet bland bostadsinnehavare i de lägre inkomstklasserna,
• 
  
  
• ökande resterande ränteskulder samt ett bostadsåtertagande i nordvästra Europa, i synnerhet i Förenade kungariket och Finland,
• 
  
  
• ett växande antal bostadsinnehavarfamiljer, vilka splittras till följd av separation eller skilsmässa, vilket skapar krav avseende kortfristiga hyresbostäder.

Sektorn för privatägda hyresbostäder: Denna sektor befann sig i en långtgående tillbakagång fram till omkring 1990, men rymmer fortfarande cirka en femtedel av samtliga hushåll inom Europeiska unionen. Sektorn för de privatägda hyresbostäderna har en tendens att vara större i städer, och då i synnerhet i huvudstäder. Dess nedgång kan hänföras till hyresreglering, rivningsprogram och stöd för andra former av bostadsinnehav. I Tyskland skedde en ovanlig utveckling, då man upprätthöll en stor sektor för privatägda hyresbostäder med god kvalitet, vilket berodde på ett relativt generöst skattemässigt stöd. I vissa av medelhavsländerna är emellertid hyresregleringen till och med på tillbakagång, och dessutom visar sektorn för de privatägda hyresbostäderna tecken på återhämtning i hälften av EU:s medlemsländer.

Problem som ofta påträffas inom sektorn för de privatägda hyresbostäderna innefattar

• hushåll som utgörs av äldre låginkomsttagare, vilka lever i bostäder av dålig kvalitet,
• 
  
  
• yngre hushåll (ofta ensamstående) vilka till följd av en mängd olika skäl har lämnat sina föräldrahem och lever i bostadsenheter med dålig kvalitet eller i kollektivboende, och
• 
  
  
• fattiga hushåll (ofta i form av familjer) som inte har ekonomiska möjligheter till självägande, men som än så länge inte kan få åtkomst till sektorn för de samhällsägda hyresbostäderna. Nyinflyttade invandrare, etniska minoriteter och asylsökande lever ofta i en oproportionerlig utsträckning i privata hyresbostäder.

Sektorn för samhällsägda hyresbostäder: Även denna sektor rymmer omkring en femtedel av EU:s hushåll. De samhälleliga hyresvärdarna utgörs vanligtvis av bostadsrättsföreningar, bostadsrättskooperativ eller av kommunala bostadsföretag. Endast i Österrike, Förenade kungariket och i Irland är ett direkt ägande av de lokala myndigheterna den mest utbredda formen av ägande. Denna sektor understöds vanligtvis genom räntesubventioner, med undantag för i Förenade kungariket, där periodiska inkomstsubventioner har tillämpats inom den lokala myndighetssektorn, samt med undantag för att enstaka kapitalsubventioner tillämpas inom den mycket mindre bostadsrättsföreningssektorn. Övervakningen av samhällets hyresvärdar utförs vanligtvis av de lokala myndigheterna, förutom i Förenade kungariket där bostadsrättsföreningarna övervakas av statliga organ. Denna sektor har varit på tillbakagång alltsedan investeringarna minskade under 1980-talet. I Irland och i Förenade kungariket erhöll dessutom hyresgästerna incitament till att köpa sina bostäder från kommunerna. Endast i Irland och i Tyskland har man gett investeringar i de kommunala bostäderna en förnyad prioritet under 1990-talet. En övergång i inriktningen från investeringar till personliga subventioner har resulterat i ett ökat antal lagförslag avseende bostadsbidrag, och det har dessutom resulterat i att människor med arbete har uppmuntrats till att lämna denna sektor, i syfte att undgå den fattigdomsfälla som förknippas med de behovsprövade förmånerna.

Vissa av budgetinskränkningarna kan vara tillfälliga, i samband med att länderna försöker uppfylla Maastrichtavtalets konvergenskriterier. Men i Förenade kungariket, Nederländerna och Sverige är omstruktureringen av sektorn för de samhällsägda hyresbostäderna av fundamental betydelse. Omstruktureringen återspeglar till viss del ideologiska skiften, men också det faktum att sektorn alltmer förknippas med en social uteslutning. Detta gäller i synnerhet för de länder där denna sektor är stor och har inbegripit en större andel av de fattiga; däribland de arbetslösa, familjerna med en ensamstående förälder, de etniska minoriteterna och invandrarna.

Icke desto mindre är viktigt att inte beskylla den samhällsägda boendeformen för de sociala och ekonomiska problem som hushållen i denna sektor drabbas av. Inom sektorn för de samhällsägda bostäderna har ett flertal framsteg nyligen gjorts, däribland

• ett ökat deltagande för de boende vad det gäller förvaltningen av bostäderna,
• 
  
  
• en större tonvikt på att hysa de hemlösa, vilket har skett i samband med att ett rättvisare tilldelningssystem har utvecklats,
• 
  
  
• nya prioriteringar och nya tillgångar har ägnats åt att hysa de äldre, de handikappade och andra grupper med särskilda behov,
• 
  
  
• kvaliteten på ledning och personal har förbättrats,
• 
  
  
• försök har i vissa fall gjorts med att blanda olika former av bostadsinnehavande och inkomstgrupper i mindre och mer balanserade bostadsområden, och
• 
  
  
• det har, på ett avgörande sätt, förekommit lyckosamma exempel på program avseende restaurering av nedgångna bostadsområden.

Det går att dra sju allmänna slutsatser:

• Det är sedan länge allmänt erkänt att bra bostäder är nödvändiga för det sociala sammanhanget.
• 
  
  
• Ekonomiska möjligheter inom sektorn för de privatägda hyresbostäderna har ofta uppnåtts genom hyresreglering, vilket har haft oönskade konsekvenser, däribland en minskad kvalitet samt minskade investeringar. Borttagandet av hyresregleringen och ett förnyat stöd har medfört att sektorn har expanderat, även om det kvarstår vissa problem för särskilda grupper.
• 
  
  
• Självägandet har varit den snabbast växande formen av bostadsinnehavande, och detta har understötts av skattesubventioner och inflation, samt hyresökningar inom andra former av bostadsinnehavande. Det har skett ett ökat förfall vad det gäller bostäder som ägs av äldre och av fattiga, samt ett ökat bostadsåtertagande bland länderna i norr. Några få länder har infört särskilda åtgärder för att bistå de fattiga och de äldre bostadsinnehavarna. Skattesubventioner är på tillbakagång.
• 
  
  
• Sektorn för de kommunalägda hyresbostäderna är, efter att ha haft en kraftig tillväxt, på tillbakagång i norra och västra Europa, och förknippas alltmer med de "nyfattiga" och med den sociala uteslutningen. Nyligen genomförda politiska utvecklingsprogram har varit positiva, och dessa innefattar progressivare tilldelningsprinciper, en bättre kvalitet på ledning och en föryngring av bostadsområden.
• 
  
  
• En ökad fattigdom och höjda hyror har resulterat i att man i allt större utsträckning fått förlita sig på behovsprövade bostadsbidrag, vilket kan skapa fattigdomsfällor (arbetsavskräckande åtgärder) och till och med kan uppmuntra ett ineffektivt användande av tillgångarna. Regeringarna är oroade över bidragskostnaderna och strävar efter att minska dessa.
• 
  
  
• Det finns ett ökat erkännande om att det är nödvändigt att integrera bostadspolitiken med övriga politiska program avseende hälsa, undervisning och föryngring av stadskärnor.
• 
  
  
• I norra och västra Europa (med undantag för Irland och Tyskland) tycks det skattemässiga stödet för bostäder minska. I södra Europa tycks det statliga stödet vara stabilt, samtidigt som stödet där är mycket mindre. Samtidigt som effektiviteten i utdelningen från de politiska programmen skulle kunna öka, är det mer troligt att de bostadspolitiska försöken kommer att misslyckas; de dåliga förhållandena för de nedgångna bostadsområdena kommer att bestå, restaureringen av innerstäderna kommer att avta och sektorn för de privatägda hyresbostäderna kommer att ställas inför nya påfrestningar vad det gäller låginkomsttagarna. I bästa fall kommer det delade boendet och hemlösheten inte att minska.

Följder och utmaningar för bostadspolitiken

I rapporten granskas dessutom fyra bostadspolitiska områden.

Ekonomiska möjligheter: Även om det kommunalägda boendet och bostadsbidragen är avsedda att skapa ekonomiska möjligheter till att betala hyrorna, så finns det i vissa länder (i synnerhet i södra Europa) en minimal omfattning av sektorer med kommunalägda hyresbostäder, varvid vissa samhällsgrupper inte har åtkomst till det kommunala boendet där detta faktiskt finns och andra grupper inte har tillgång till bostadsbidragen (t ex unga människor eller illegala invandrare). Vidare förekommer det grupper som har en inkomst strax ovanför de nivåer som kvalificerar dem till hjälp, samtidigt som självägarna i vissa länder endast får en viss hjälp i händelse av arbetslöshet och - i de fall där variabla lånenivåer är allmänt rådande - är känsliga för de hastigt stigande lånenivåerna.

Förbättrade förhållanden: De högsta utrymmesstandarderna återfinns i Luxemburg, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket; de lägsta standarderna i länderna i södra Europa. Bostäder med en enstaka familj är vanligast i Benelux-länderna, Irland och Förenade kungariket, och är minst vanliga i Grekland, Tyskland och Italien. Den största andelen hus byggda innan 1919 återfinns i Finland, Sverige, Spanien, Italien och Nederländerna. Bekvämligheter såsom bad, dusch och centralvärme är vanligast i länderna i norra Europa, även om dessa bekvämligheter varierar mellan de olika formerna av bostadsinnehavande. I stora delar av norra och västra Europa har en förbättring avseende sektorn för de privatägda hyresbostäderna - i kombination med en rivning av slumbostäder - inneburit att sektorn med de privatägda hyresbostäderna erhållit bekvämlighetsnivåer som är snarlika de nivåer som återfinns i andra former av bostadsinnehavande; dock är bekvämligheterna i de privatägda hyresbostäderna i medelhavsländerna påtagligt sämre än i de självägda bostäderna.

Åtkomst: Åtkomsten till självägandet har förbättrats, i synnerhet i de länder (Förenade kungariket, Finland, Spanien) där avregleringen har resulterat i en minskning av lånetilldelningen. Minskningar av skattesubventionerna kan emellertid minska åtkomsten. De ekonomiska möjligheterna inom sektorn för de privatägda hyresbostäderna kan ha förbättrats till följd av hyresregleringen, men i så fall till priset av en minskad tillgång och därigenom också åtkomst - i synnerhet inom den delgrupp som omfattar möblerade bostäder. Hyresavreglering och stöd till hyresvärdar torde förbättra åtkomsten, även om vissa grupper - såsom invandrare - fortfarande ställs inför svårigheter. Åtkomsten till sektorn för de privatägda hyresbostäderna minskade under 1980-talet, vilket skedde i samband med att arbetslöshetsnivån och omfattningen av hushållsbildningen ökade samt investeringarna minskade. I vissa länder resulterade detta i en "köbildning" till tillfälliga två- eller fyraåriga bostäder med dålig kvalitet. De akuta påfrestningar som Tyskland har ställts inför alltsedan det sena 1980-talet, har lättat till följd av stora investeringsprogram. Påfrestningen på sektorn för de privatägda hyresbostäderna kan komma att minska en aning, i samband med att omfattningen av hushållbildningen minskar. I vissa länder har särskilda program under 1980-talet underlättat åtkomsten för vissa behovsgrupper, såsom de äldre eller de handikappade.

Hemlöshet: Hemlösheten är den mest brådskande yttringen av den sociala uteslutningen. Att beräkna antalet hemlösa är problematiskt. Att sakna tak över huvudet är något som män oftast erfar; dock utgör kvinnor en allt större andel. Gatubarn återfinns i Portugal och Grekland. Enligt beräkningar uppskattas att det finns omkring 150 000-200 000 kåkstadsinvånare i södra Europa. Det finns också omkring 200 000 hemlösa invandrare och 200 000 individer som bor i husvagnar eller tält. Dessa siffror inkluderar ej de "dolda" hemlösa som bor under osäkra bostadsförhållanden, t ex de som sover på golvet hos vänner eller släktingar. Följderna av den ökade hemlösheten varierar, men inkluderar en hög nivå av hushållsbildning samt en häftig invandring, ett ökat antal splittrade familjer, högre arbetslöshet (i synnerhet bland de yngre), dåligt konstruerade socialförsäkringssystem i södra Europa och en minskad täckning i norra Europa samt avinstitutionalisering av patienter med psykiatriska problem. Hemlösa människor är oproportionerligt representerade bland följande grupper: män i åldrarna 30-39, arbetslösa, individer som ej är kvalificerade för socialbidrag, individer med dålig hälsa, missbrukare, individer som tillbringat tid i institutioner samt nyinflyttade invandrare. Förutom i Frankrike och i Förenade kungariket finns det inga direkta juridiska rättigheter beträffande bostäder avseende hemlösa individer, och dessa rättigheter har dessutom nyligen minskat i Förenade kungariket.

Statliga erfarenheter

Rapporten tillhandahåller kortfattade slutsatser beträffande den bostadspolitiska strukturen, de bostadspolitiska tendenserna, de avgörande utmaningarna, responsen på dessa utmaningar samt exempel på den roll som Europeiska unionen spelar i tretton av medlemsländerna. Då det rör sig om slutsatser, är dessa inte mottagliga för vidare slutsatser häri.

EU:s roll

EU saknar - i linje med subsidiaritetsprincipen - kompetens att lagstifta i bostadsfrågor. Detta har tolkats som att EU inte kan finansiera bostadsprojekt, även om bostadspolitiken formuleras av en medlemsstat eller på en lägre statlig nivå. Icke desto mindre erkänner olika EU-program boendets betydelse, samtidigt som det står helt klart att EU inte har någon roll att spela vad det gäller boendet - även om det tolkas på ett snävt sätt till att innebära en direkt finansiering av bostadsinvesteringarna. Samtidigt som bostadspolitiken blir alltmer integrerad med andra handlingsprogram, såsom föryngringen av innerstäderna, så blir bostadspolitiken mer kompatibel med EU-programmen.

Fram till 1999 kommer den Europeiska strukturfonden att växa till att representera en tredjedel av EU:s budget. Detta motsvarar 0,3 % av EU:s BNP; dock tillförsäkrar koncentrationsprincipen att det kommer att motsvara cirka 3 % av BNP:n i Spanien, Grekland, Portugal och Irland.

Nyligen genomförda undersökningar, vilka utförts av universitetet i Glasgow, pekar på fyra olika typer av projekt vilka bekräftar kopplingen mellan strukturfonderna (i huvudsak den Europeiska regionala utvecklingsfonden och den Europeiska socialfonden) och organisationerna för de samhällsägda bostäderna:

• Projekt som saknar en uttrycklig bostadskomponent, men som är inriktade på områden där bostäder försakas.
• Projekt där bostadsorganisationerna har diversifierat sina uppgifter mot aktiviteter som är lämpliga för en EU-finansiering.
• Projekt med mål som ej kan hänföras till bostäder, men där finansieringen "läcker" in till bostäder.
• Projekt där en europeisk finansiering används såsom påtryckningsmedel till ytterligare finansiering avseende boendeinvesteringar.

Ytterligare utvecklingsskeden efter detta, vilka är av intresse med avseende på bostäder, inkluderar:

• Initiativet Clean and Efficient Energy Technology (CEET), vilket inkluderar THERMIE II och kommer att understödja energibesparande bostadslösningar samt har en budget för perioden 1995-99 som uppgår till en miljard ECU.
• 
  
  
• Programmet HELIOS II, vilket är inriktat på att bistå handikappade med rehabilitering, undervisning och utbildning (även avsett för leverantörer) och har en treårsbudget på 37 miljoner ECU.
• 
  
  
• Programmen TIDE och Telematics for Elderly and Disabled People, vilka är inriktade på befrämja tillhandahållandet av nya tekniska metoder avseende träning, hjälpverksamhet och stöd, varvid dessa program har en uppenbar betydelse för leverantörer av bostäder där särskilda behov föreligger.

Rekommendationer

I syfte att befrämja en mer sammanhängande förståelse avseende de bostadsrelaterade EU-aktiviteterna, skulle åtgärder kunna vidtas på europeisk nivå samt på nationella och regionala nivåer.

På europeisk nivå skulle unionen kunna vidta följande åtgärder:

• Tillhandahålla ett enhetligt, koncentrerat kontaktforum avseende mottagandet av statliga rapporter och statlig statistik som hänför sig till bostäder i allmänhet.
• 
  
  
• Tillhandahålla ett enhetligt, koncentrerat kontaktforum avseende åtkomsten till granskningar och utvärderingar av projekt som finansieras av unionen.
• 
  
  
• Uppmuntra de statliga regeringarna om att förbereda - samt att sprida till leverantörerna av bostäderna - en granskning av de bostadsrelaterade gemenskapsprojekten samt en utförlig vägledning om hur man skall få åtkomst till sådana program.
• 
  
  
• Utveckla en serie projekt av typen "bästa praktiska tillämpning" och att sprida dessa med hjälp av video och Internet.
• 
  
  
• Överväga utvecklandet av ett belöningssystem - vilket ges omfattande publicitet - för framstående "integrerade projekt".
• 
  
  
• Uppmuntra bildandet av ett forum avseende tvärgående former av bostadsinnehavande, samt att däri inbegripa CECODHAS, EMF m fl, varvid syftet med detta skall vara att diskutera bostadsutvecklingen i Europa.
• 
  
  
• Befrämja utvecklandet av ett nätverk av leverantörer och yrkesutövare - även gemenskapsgrupper - vilka är inblandade i integrerade projekt; en början skulle kunna vara att kräva att samtliga framgångsrika anbudsgivare avseende gemenskapsinitiativ deltar i sådana nätverk; organ avseende professionella yrkesutövare - såsom Förenade kungarikets Chartered Institute of Housing, Sveriges SABO och Nederländernas NWV - bör uppmuntras till att skapa nätverk och att utbyta personal och information.

På den statliga nivån torde medlemsstaterna kunna förstärka processen mot att uppnå en ömsesidig förståelse med hjälp av följande:

• Framställa en årlig, kortfattad rapport, vilken inkluderar viktig statistik samt politiska utvecklingsskeden.
• 
  
  
• Utarbeta en revision avseende EU-finansierade initiativ i respektive land, som hänför sig till bostadsförhållanden, med yttranden om programmens relevans, tillvägagångssätt och beröringspunkter.
• 
  
  
• Befrämja, efter att ha gjort ett urval bland projekten, sådana anbud avseende tillgångar som har ett integrerat förhållningssätt och en avsikt - i de fall där detta är relevant - att ansöka om europeisk finansiering.
• 
  
  
• Erfordra att regeringarnas lägre statliga nivåer utvecklar europeiska komponenter för bostäder samt planlösningsstrategier, i de fall då ansökan om offentligt finansieringsstöd har gjorts.

BILAGOR

Tabell 1: Olika former av bostadsinnehavande samt offentliga utgifter avseende bostäderna

* Sektorför kooperativägda bostäder

Källa:Innehavande: ECODHAS; kostnader: Stephens (1996)

Tabell 2: De europeiska ländernas förhållningssätt avseende stödet till bostadsägare (cirka 1993-94)

J = ja; N = nej; (P) = om försäljning skett under en kort tidsperiod

Källor: Hedman (1993), ENHR Housing Finance Working Group (1995).

Tabell 3: Bostadsbidrag och nettohyresbördor för hyresgäster i privata hyresbostäder, i länder inom Europeiska unionen, cirka 1992

Källa: Hedman (1993)

Tabell 4: Indikatorer avseende bostadskvaliteten (cirka 1990); enskilda länders prestanda i förhållande till genomsnittet för EU

Källa: Hedman (1993)

Tabell 5: Exempel på hur den europeiska finansieringen används

Källa: Stephens m.fl.. 1996

European Parliament: 12/1996