LA POLITIQUE DU LOGEMENT
DANS LES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

Direction Générale des Études
Document de Travail
Série Affaires sociales
- W 14 -


3. EXPÉRIENCES NATIONALES

Le présent chapitre décrit la politique du logement dans treize des quinze États membres. Malheureusement, l'insuffisance des informations relatives à l'Autriche et au Luxembourg n'a pas permis d'inclure ces deux pays. Une formule standard a été appliquée dans la mesure du possible. Les structures et les tendances de la politique du logement sont tout d'abord décrites, puis l'organisation et les priorités. Les principaux défis auxquels les États membres sont confrontés et l'adaptation de la politique afin d'y répondre sont également évoqués. Le cas échéant, des renseignements relatifs aux programmes de l'Union européenne dans les États membres sont ajoutés.

3.1. Danemark (1)

Politique mûre, population âgée

Depuis le milieu des années cinquante, la prospérité économique s'étant accrue, l'État danois affecte des crédits considérables à la politique du logement, dépensant souvent 2 % du PIB par an dans ce secteur. Parallèlement, les Danois sont prêts à payer, en moyenne, une part importante de leurs revenus (généralement 30 %) pour le logement. En conséquence, le Danemark connaît aujourd'hui à la fois une politique mûre et un logement de grande qualité, de sorte que même si des problèmes subsistent ils sont beaucoup moins aigus que dans les États membres moins favorisés de l'Union européenne. Par ailleurs, le Danemark a un profil démographique relativement "âgé" et les modifications sociales favorisant les conditions de vie des personnes seules sont particulièrement évidentes. En 1991, 15,6 % de la population était âgée de 65 ans ou plus, 34 % des ménages étaient des personnes seules et la taille moyenne des ménages était de 2,2 personnes, c'est-à-dire parmi les plus basses de l'Union européenne. Les progrès passés et la dynamique actuelle confère à la politique danoise du logement un accent particulier, axé sur la qualité.

Structures et tendances

Le vieillissement démographique et une relative réduction des aides fiscales en faveur des propriétaires de logement ont entraîné, au Danemark, une baisse marginale de la part de l'occupation en propriété, laquelle est tombée de 52 à 51% entre 1981 et 1991. En effet, parmi les économies d'Europe occidentale et de Scandinavie, le Danemark a été quasiment le seul pays à éviter une flambée préjudiciable du marché du logement et à assurer des réductions réelles (mais non nominales) des prix des habitations. La part des locations privées, largement constituées d'appartements plus anciens, est demeurée relativement stable (26 %) et celle du logement social (18 %) a augmenté de façon marginale au cours des années quatre-vingt-dix.

Organisation et priorités de la politique

Au cours de la dernière décennie, la politique danoise a insisté sur la reconnaissance du rôle important du marché du logement, tout en soulignant que le logement social est essentiel pour répondre à la demande non couverte par ce marché.

Le secteur danois du logement social comprend près de 700 sociétés de logement (sans but lucratif) plus ou moins importantes, réparties entre les zones urbaines et les districts ruraux. Le financement des investissements se distingue au sein de l'Union: il consiste pour 91 % en prêts privés indexés; 7 % proviennent des municipalités et 2 % émanent des garanties des locataires (lesquelles peuvent être financées par les autorités locales pour les ménages à faibles revenus); 80 % des subventions au logement proviennent du gouvernement central et 20 % des municipalités.Des aides personnelles ou des allocations de logement sont octroyées aux locataires dans tous les modes d'occupation locative. L'accès au logement social n'est subordonné à aucun plafond de revenu et les jeunes de 15 ans et plus peuvent s'inscrire sur des listes d'attente: il s'agit donc de systèmes de logement social extrêmement ouverts. Une autre caractéristique des sociétés de logement danoises réside dans leur rôle au sein de la société civile et en ce qui concerne la promotion de la participation et de l'intégration sociales par la généralisation du contrôle exercé par les locataires. Depuis les années soixante-dix, chaque association dispose d'un conseil d'administration où les locataires sont majoritaires (caractéristique tendant à disparaître en Angleterre et aux Pays-Bas et n'ayant jamais existé en France); chaque ensemble dont une association est propriétaire est traité comme une entité financière distincte et possède son propre comité de locataires; les modifications importantes nécessitent un vote à la majorité des locataires.

Les pouvoirs locaux octroient des capitaux, des garanties et des subventions aux sociétés de logement. Ils approuvent également les grilles de loyers, gèrent les allocations de logement, organisent la production et l'entretien des projets et ont un rôle clé dans le contrôle et la réglementation des associations. Outre leur rôle important dans l'aménagement du territoire, y compris l'évaluation des besoins en logement, les pouvoirs locaux assument la responsabilité statutaire de veiller à ce que tous les ménages soient logés de façon appropriée.

Au cours des vingt dernières années, la stabilité a caractérisé la politique danoise du logement, qui évolue plus qu'elle ne change. La poursuite des progrès passés et l'amélioration des interconnections entre le logement et d'autres activités ont été les points saillants des années quatre-vingt-dix. Les principales priorités ont été les suivantes:

Principaux défis

Bien que le logement danois soit abondant, diversifié et attrayant, des problèmes spécifiques de qualité du voisinage (dans les zones plus anciennes de locations privées et dans les ensembles tours des années soixante), de disponibilité et d'accessibilité subsistent. Par ailleurs, l'évolution sociale générale (vieillissement, par exemple, ainsi que ruptures de ménages) et les résultats économiques (en particulier le chômage croissant, proche du taux moyen de l'Union européenne) ont suscité de nouveaux problèmes. Les principales difficultés auxquelles le Danemark se trouve actuellement confronté sont les suivantes:

Le Danemark a abordé tous ces problèmes d'une façon positive et innovatrice.

Solutions et innovations

L'évolution récente au Danemark se caractérise par l'innovation dans deux domaines importants, en l'occurrence le logement dans les zones rénovées et le logement des personnes âgées et des jeunes.

En ce qui concerne la rénovation urbaine:

Le Danemark se trouve, avec d'autres États membres comme les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la France, à l'avant-scène de la pratique européenne dans le domaine de la régénération destinée au logement. Cependant, tout comme la Suède, il déploie des efforts particuliers pour résoudre les problèmes de logement "liés à l'âge" et intègre également des éléments en faveur des handicapés dans cette stratégie. La plupart des Danois âgés vivent dans des logements moyens bénéficiant d'une aide municipale dans le domaine des soins et des systèmes d'alarme, mais un nombre significatif d'entre eux vivent toujours dans des ensembles inadaptés ou peu sûrs. Avant les années quatre-vingt-dix, l'approche consistait à placer les ménages âgés et fragiles dans des logements protégés ou dans des maisons de retraite subventionnées. Depuis, les priorités ont changé:

Le succès de la politique danoise se reflète dans la conception évolutive de la régénération urbaine, dans le logement approprié des personnes âgées et des jeunes, ainsi que dans un taux décroissant et relativement faible de sans-abri.

3.2. Finlande (2)

Structure des modes d'occupation et tendances

En Finlande, l'urbanisation s'est produite au cours des années soixante, c'est-à-dire bien plus tard que dans la plupart des autres pays d'Europe occidentale, ce qui se reflète dans les taux très élevés de production de logements, lesquels ont dépassé 10 unités par 1 000 habitants au cours des années soixante-dix et quatre-vingts. Même au cours des années quatre-vingt-dix, moins favorables, la production de nouveaux logements s'est poursuivie au rythme de quelque cinq unités par 1 000 habitants.

La structure du mode d'occupation est la suivante:

La tendance à long terme indique une hausse de l'occupation en propriété et du secteur des locations sociales, le secteur des locations privées étant en baisse.

Toutefois, l'occupation en propriété et les secteurs locatifs ont été soutenus depuis les années quarante par des prêts subventionnés par l'État. Un tiers des logements construits au cours des années soixante ont bénéficié d'aides d'État, cette proportion passant à 50 % au cours des années soixante-dix, se maintenant à 40 % au cours des années quatre-vingt et culminant à 60 % au milieu des années quatre-vingt-dix, ce dernier chiffre reflétant la régression du secteur privé. Ces subventions vont surtout aux logements en location.

La croissance du secteur des locations privées constitue actuellement un objectif visant à fournir un logement aux groupes tels que les jeunes. Ce secteur a longtemps régressé et, au cours des années quatre-vingts, il n'attirait pratiquement plus de nouveaux investissements, en raison de la réglementation des loyers. Cependant, la réglementation des loyers des nouvelles constructions a été abrogée dans l'ensemble du pays en 1992.

Organisation et priorités de la politique

La politique du logement a été mise en œuvre de façon centralisée, encore qu'elle tende aujourd'hui à se fragmenter. L'Agence temporaire du logement (ARAVA), qui avait donné son nom aux prêts au logement subventionnés par l'État, a été dissoute au milieu des années soixante et remplacée par le Comité national du logement (CNL). Le ministère de l'Environnement, conseillé par un Conseil du logement rassemblant toutes les parties intéressées, a été chargé de la législation générale et du budget dans le domaine du logement, le CNL étant responsable de la mise en œuvre d'un large éventail de mesures, comportant notamment la répartition du budget du logement (prêts subventionnés et allocations de logement) entre les pouvoirs locaux.

Au cours des années quatre-vingts, l'administration de la politique du logement a été décentralisée, le CNL abandonnant certaines compétences aux conseils municipaux et provinciaux. À la fin de 1994, le CNL a été dissous; son portefeuille de prêts a été transféré à un Fonds du logement distinct, ressortissant du ministère de l'Environnement, et la responsabilité des allocations de logement a été confiée à d'autres organismes, tels que l'Institut national des pensions.

Les pouvoirs locaux sont actifs dans l'aménagement local et ont un rôle important sur les marchés fonciers. Ils sont chargés d'établir des programmes annuels de logement, ainsi que d'acheter et de viabiliser les terrains à batir et, dans une certaine mesure, de financer la production de logements. Les pouvoirs locaux sont également responsables de la gestion des demandes de prêts au logement, y compris ceux qui sont destinés au financement du vaste programme de rénovation.

Le coût de la politique du logement est assez bas selon les normes européennes. En 1994, il atteignait 8,9 milliards de FIM, c'est-à-dire l'équivalent de quelque 2 % du PIB. Les principaux postes en sont de loin les aides fiscales aux intérêts hypothécaires en faveur des propriétaires occupants (47 %) et les allocations de logement (43 %). Quelque 10 % des ménages bénéficient d'allocations de logement (le double il y a une décennie) et, parmi eux, la moitié ont au moins un membre chômeur. Le reste du budget est absorbé par:

Principaux défis

La politique finlandaise du logement a évolué dans un climat de crise économique. Le début des années quatre-vingt-dix a été marqué par l'effondrement des échanges commerciaux avec l'ancienne Union soviétique et une crise bancaire, qui ont nécessité d'importantes subventions gouvernementales (atteignant près de 8 % du PIB par an en 1992 et 1993). Le taux de chômage, qui était de 3,5 % en 1989 (parmi les plus bas d'Europe occidentale) est passé à 18,4 % en 1994. Après la dévaluation de 1992, le gouvernement a mis en œuvre une politique fiscale stricte et l'on prévoit que la Finlande, qui a adhéré à l'Union européenne en 1996, satisfera aux critères de convergence des déficits budgétaires fixés par le traité de Maastricht.

Ces problèmes ont eu une incidence générale sur le système de logement, dans la mesure où le budget affecté à ce secteur a diminué (de 6 % entre 1994 et 1996, selon les estimations).

Au cours des années quatre-vingt-dix, les défis spécifiques dans le domaine de la politique du logement ont été les suivants:

Propriétaires occupants défavorisés: le marché du logement s'est emballé à la fin des années quatre-vingt, puis s'est effondré au cours des années quatre-vingt-dix, plaçant nombre de propriétaires occupants dans une situation de patrimoine négatif. Le gouvernement a mis en œuvre des programmes visant à permettre aux propriétaires occupants de demeurer dans leur habitation et, par ailleurs, a créé un petit fonds destiné à aider un nombre limité d'entre eux à payer leurs intérêts.

Accessibilité: la hausse des prix a pesé lourdement sur le marché du logement, cependant que la récession a suscité un manque de confiance. Il y a eu pénurie de logements locatifs, en particulier dans le secteur du marché libre. Le gouvernement a établi un plan d'épargne-logement afin d'aider les jeunes à accéder à l'occupation en propriété et a déréglementé les loyers des nouveaux logements, ce qui a contribué à accroître l'offre dans le secteur des locations.

Cohésion sociale: la Finlande a toujours visé à la mixité sociale dans le logement. Elle y est largement parvenue en accordant des subventions pour tous les modes d'occupation et en appliquant des normes élevées de conception et de construction dans le secteur des locations sociales, ce qui a fixé à son tour la norme pour la majeure partie du secteur du marché libre. L'aménagement du territoire a été utilisé pour assurer un développement mixte à petite échelle. C'est ainsi que la Finlande s'est trouvée exempte des grands ensembles de logements sociaux facilement identifiables et stigmatisés, communs dans les autres pays européens. Parallèlement, un certain équilibre politique a dû être maintenu entre la production de logements mixtes du point de vue social et l'hébergement des défavorisés. Des logements subventionnés ont donc été alloués sur la base des besoins, des revenus et des patrimoines. Les pertes d'emploi posent de nouveaux défis dans certains ensembles où le taux de chômage devient très élevé.

Groupes à besoins spéciaux: La Finlande s'efforce de satisfaire aux besoins de ces groupes en leur affectant spécialement certains fonds. Il existe une allocation de logement distincte pour les personnes âgées, ainsi qu'un budget spécial de rénovation pour l'adaptation des logements. Bien que les pouvoirs locaux ne soient pas statutairement tenus de loger les sans-abri, il existe des fonds spéciaux destinés à répondre à leurs besoins, conformément à la conception selon laquelle un élément d'aide sociale peut contribuer à la solution du problème, outre l'élément tangible du besoin de logement (cf. infra).

Chômage: La Finlande a résolu en partie le problème du chômage en promouvant un vaste programme de rénovation. En 1994, près d'une habitation sur dix a été rénovée à l'aide de fonds d'État. La logique, en termes de création d'emplois, est que la rénovation crée plus d'emplois que la construction neuve, parce que celle-ci est hautement industrialisée en Finlande.

Solutions et innovations

Le phénomène des sans-abri est de plus en plus identifié comme un facteur important d'exclusion sociale dans l'ensemble de l'Union européenne. Le ministère finlandais du Logement ne prétend pas avoir résolu le problème, mais les mesures mises en œuvre sont de plus en plus exhaustives.

Définition

La Finlande, qui mesure systématiquement le phénomène des sans-abri depuis 1986, en donne une large définition englobant:



Dans l'ensemble, le taux des sans-logis est relativement faible en Finlande par rapport aux normes internationales (dans la mesure où elles sont comparables). De 18 000 à 20 000 personnes seules et de 1 000 à 1 200 familles sont identifiées comme sans-abri chaque année. Au total, elles représentent quelque 0,03 % de la population. La catégorie de loin la plus nombreuse est celle des personnes qui logent chez des amis ou des parents.

Mesures

(i) Le problème des sans-abri sous l'angle du logement
Depuis 1987 (année proclamée "Année internationale des sans-abri" par les Nations unies), le gouvernement a accordé aux pouvoirs locaux et à d'autres organisations des prêts destinés à la construction ou à l'achat de logements pour les sans-abri. Quelque 1 000 sans-abri sont logés chaque année grâce à ce programme.

(ii) Le problème des sans-abri sous l'angle de la prévoyance sociale
Les organismes de prévoyance sociale sont associés au règlement du problème des sans-abri:



(iii) Droits statutaires
Les groupes suivants bénéficient de droits statutaires au logement:



Efficacité
Les mesures précitées contribuent à réduire le nombre des sans-abri, mais de quelque 1 000 unités par an seulement. Un manque de connaissances subsiste quant au processus du phénomène des sans-abri (ainsi, certains sans-abri logés au titre d'un programme gouvernemental peuvent redevenir sans-abri). Les études indiquent que certaines mesures peuvent avoir des effets secondaires adverses, comme la stigmatisation de sans-abri logés ensemble.

Quoi qu'il en soit, le ministère de l'Environnement souligne trois aspects favorables du programme de lutte contre le phénomène des sans-abri depuis 1987:



Actions de l'Union européenne

La Finlande est membre de l'Union européenne depuis trop peu de temps (1996) pour que ces actions puissent être examinées.

3.3. France (3)

Structure des modes d'occupation et tendances

La France s'est trouvée confrontée à une sévère pénurie de logements en 1945, mais le programme de reconstruction n'a démarré qu'au cours des années cinquante, un peu plus tard qu'ailleurs. Il a culminé au cours des années soixante-dix, et en 1977 la politique a renoncé aux subventions à la construction. La nouvelle construction a décliné pendant toutes les années quatre-vingt, mais les pressions subies par le système de logement au cours des années quatre-vingt-dix, en raison de l'immigration, du chômage et du marasme de l'industrie de la construction ont incité à accroître les subventions d'État afin de provoquer une relance du programme de construction d'habitations.

Chaque secteur a bénéficié de subventions publiques en France, encore que la base n'en ait pas été neutre du point de vue du mode d'occupation. Le mode d'occupation principal est l'occupation en propriété, qui représente 54 % de l'ensemble. Du point de vue politique, ce mode est privilégié pour l'expansion future, en partie parce que celle-ci est considérée comme un moyen de mieux écarter les occupants du secteur des locations sociales, ce qui libère des logements locatifs pour les ménages à faibles revenus. Le secteur des locations privées régresse depuis longtemps et, au cours des années quatre-vingt-dix, cette régression atteignait 50 000 unités par an. Absorbant 21 % de l'ensemble, il demeure encore un peu plus important que le secteur des locations sociales (17 %), mais si son déclin se poursuit, l'ordre d'importance des deux secteurs s'inversera.

Organisation et priorités de la politique

Le secteur des locations sociales est dominé par les Habitations à loyer modéré (HLM):

Le reste du secteur des locations sociales est aux mains :

Le financement, sous forme de prêts subventionnés aux nouvelles constructions ou à la rénovation, est attribué par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), propriété du gouvernement. En raison du contrôle du système de subventions, la politique du logement est assez centralisée: les prêts ne sont octroyés que si les logements sont conformes à certaines normes d'espace et d'équipements, et les loyers doivent également être fixés à des niveaux approuvés. Toutefois, les pouvoirs locaux disposent de droits d'attribution et influent évidemment sur la gestion opérationnelle des HLM qu'ils financent.

Bien que le secteur français de locations sociales soit plus restreint, il est généralement plus diversifié du point de vue social que le stock de logements sociaux plus important du Royaume-Uni, en partie parce que certaines HLM ont mis en œuvre des politiques d'attribution plus restrictives. Même si l'accès aux HLM est tributaire des revenus, 60 % de la population y sont éligibles et un cinquième des locataires appartient à la moitié supérieure de l'échelle des revenus. Les loyers sont fixés à quelque 40 % de leurs équivalents non subventionnés du marché libre, et environ la moitié des locataires bénéficient d'allocations de logement. Cependant, le profil des locataires se modifie en réponse aux nouveaux défis (cf. infra).

Les autres modes d'occupation perçoivent également des subventions. Les propriétaires occupants ont pu bénéficier de prêts à faible taux d'intérêts grâce à un autre intermédiaire gouvernemental, en l'occurrence le Crédit foncier de France (CFF), de prêts bancaires réglementés et de primes à l'amélioration. Il existe aussi un programme d'épargne-logement soutenu par l'État. Les propriétaires privés ont également accès à des prêts analogues à faible taux d'intérêts par l'intermédiaire du CFF.

En 1977, la politique s'est écartée de l'octroi de subventions aux nouvelles constructions pour privilégier des aides plus ciblées ainsi que les subventions à l'amélioration, lorsqu'une nouvelle allocation de logement a été instaurée. En 1993, le coût de la politique française du logement était de 131 milliards de FRF, soit 1,8 % du PIB, encore que ce chiffre puisse ne pas inclure certaines subventions occultes dans le cadre du système financier. Seuls quelque 12 % du coût étaient absorbés par des subventions à la construction. Les aides personnelles constituaient le poste le plus important, représentant près de la moitié du coût, cependant que les aides fiscales en représentaient le tiers environ. Toutefois, la politique a quelque peu évolué depuis 1993.

Principaux défis

La France est confrontée à plusieurs défis politiques. Le secteur des HLM proprement dit doit faire face à de graves problèmes dans certains ensembles, en particulier ceux qui ont été construits à la périphérie des grandes villes en utilisant des techniques de construction fonctionnelles. À mesure que les locataires plus riches les quittaient, ces ensembles ont fini par abriter des personnes défavorisées. Les taux de chômage y sont élevés et l'exclusion sociale y acquiert une dimension raciale car ils abritent souvent des minorités ethniques. Le principal groupe minoritaire provient d'Afrique du Nord ou est d'origine maghrébine. Les ensembles périphériques français, qui ont un passé de violence remontant au début des années soixante-dix, ont fait l'objet, en réaction, de programmes destinés à les réhabiliter. Toutefois, l'absence de progrès a conduit M. Chirac à faire des ensembles à la périphérie de Paris un des thèmes de sa campagne électorale de 1995 et à visiter un projet à Glasgow en 1996 à la recherche d'une solution valable.

La France a également connu des limites à la réduction de la participation de l'État dans le logement au cours des années quatre-vingts. Au début des années quatre-vingt-dix, le secteur des locations sociales s'est trouvé sous pression. En 1993, 60 % des nouveaux locataires étaient classés parmi les personnes très défavorisées, le taux de logements vides était tombé à moins de 2 % et la pénurie était manifeste. En outre, l'industrie de la construction subissait une récession grave entraînant un fort accroissement du chômage.

Le chômage constitue un autre problème contextuel de la fourniture de logements en France. Ce pays a mis en œuvre une politique économique vigoureusement anti-inflationniste depuis 1983 et, en particulier, s'est montré soucieux de protéger la valeur du franc (politique du franc fort). En France, le taux de chômage est demeuré élevé et, bien qu'il ait baissé de plus de 12 % en 1994, il a recommencé à croître vers la fin de 1995. Depuis un certain temps, le chômage des jeunes a été reconnu comme constituant un problème particulier.

Solutions et innovations

En 1993, le gouvernement a annoncé le lancement d'un programme de revitalisation de l'industrie de la construction, largement fondé sur l'élargissement des instruments d'aide existants. Ce programme a consisté, pour 1993:



et pour 1994:



Toutefois, le gouvernement français opère dans un environnement budgétaire très restreint et les besoins de logements demeurent insatisfaits. L'estimation du nombre des sans-abri se situe dans une fourchette de 200 000 à 400 000 personnes, et en 1995 le ministre du Logement a eu recours à des propositions n'entraînant aucun coût, comme la création de 10 000 places dans des abris de secours obtenus en réquisitionnant des immeubles vides, conformément à une législation datant de l'immédiat après-guerre.

Actions de l'Union européenne (4)

La France a une longue tradition des foyers mis à la disposition de jeunes afin de les aider dans la transition vers une vie indépendante. L'Union des foyers des jeunes travailleurs (UFJT) compte actuellement 450 membres, ayant une capacité totale de 45 000 lits utilisés chaque année par plus de 150 000 jeunes.

Si le concept des foyers n'est pas nouveau (l'UFJT a été fondée en 1955), ils permettent de fournir d'autres services et certains d'entre eux assurent un lien avec le marché de l'emploi.

Le projet du FJT "Édit de Nantes" bénéficie du concours du Fonds social européen et constitue un exemple de tentative de fournir un logement à des jeunes en leur assurant un accès au marché de l'emploi. Le foyer compte 61 lits et le projet assure en outre:

3.4. Allemagne (5)

Toute analyse de la situation du logement dans la nouvelle Allemagne doit nécessairement faire la distinction entre les parties occidentale et orientale du pays. La raison en est évidemment que l'évolution de la politique du logement depuis la deuxième guerre mondiale jusqu'à la réunification a été différente dans chacune de ces deux parties. Quoi qu'il en soit, la réunification a eu une incidence importante à la fois sur la partie occidentale et sur la partie orientale. D'une part, un des objectifs clés de la politique fédérale du logement depuis 1989 a été de réintégrer les Länder orientaux dans le cadre juridique, politique et économique occidental. D'autre part, l'afflux de migrants d'Allemagne orientale et d'ailleurs à la suite de l'effondrement du communisme en Europe centrale et orientale a exercé une forte pression sur le marché du logement en Allemagne occidentale et a contribué à y créer une nouvelle pénurie. Par ailleurs, les coûts financiers de la réunification combinés à l'augmentation des interventions sociales en raison d'un taux de chômage relativement élevé ont encore accru les pressions fiscales auxquelles le gouvernement fédéral était confronté. Parallèlement, le gouvernement fédéral a recherché les moyens de réduire les dépenses publiques afin de respecter les critères de convergence économique de l'union monétaire.

Structure des modes d'occupation et tendances

En Allemagne occidentale, si le secteur des propriétaires occupants revêt une importance croissante il ne s'en situe pas moins à un niveau inférieur à celui de nombre d'autres pays de l'Union européenne. En 1987 (dernière année pour laquelle des chiffres sont disponibles), ce secteur absorbait 42 % du stock de logements. Dans une certaine mesure, le niveau relativement bas du secteur des propriétaires occupants est imputable au système d'aménagement urbain, qui a limité l'affectation de terrains à la construction et a dès lors provoqué une hausse des prix de ceux-ci. Par ailleurs, en Allemagne le système de financement des prêts aux propriétaires occupants exige de l'emprunteur le paiement d'un acompte relativement élevé (souvent 25 %), ce qui restreint la demande effective de logements en propriété. Selon les normes de l'UE, l'Allemagne occidentale possède un secteur des locations privées relativement important: en 1987, il représentait 45,2 % du stock d'habitations, la grande majorité (41,7 %) étant constituée de locations aux prix du marché et seule une petite proportion (3,5 %)´de "logements sociaux" à loyers réglementés. Les sociétés de logement intervenaient pour 12,8 % dans le stock d'habitations. Certaines de ces sociétés sont la propriété de pouvoirs locaux tandis que d'autres sont financées par des Églises ou des syndicats. En 1989, les sociétés de logement ont perdu leur statut d'exonération fiscale et sont devenues, en fait, des propriétaires privés.

Pour ce qui est des modes d'occupation, la situation en Allemagne orientale est assez différente de celle qui prévaut en Allemagne occidentale. En 1990 les deux cinquièmes environ (41 %) du stock d'habitations à l'Est relevaient de la propriété privée, une proportion similaire (42 %) du secteur des locations publiques et le reste (17 %) de la propriété coopérative. Toutefois, le statut de la propriété privée dans l'ancienne RDA n'était pas toujours clair, en partie parce que les cadastres avaient été clos ou étaient tombés en désuétude, nombre de propriétaires ayant abandonné leur propriété. La restitution des droits de propriété (plutôt qu'une compensation financière) constitue l'un des principes de base du traité d'unification et, depuis 1990, environ un million de demandes ont été introduites dans le secteur du logement; ces demandes concernent environ un logement sur sept dans la partie orientale de l'Allemagne.

Organisation et priorités de la politique

La philosophie dominante à la base de la politique économique de l'Allemagne occidentale depuis la guerre a été de promouvoir la soziale Marktwirtschaft ou "économie sociale de marché". Dans le domaine du logement, cette conception s'est reflétée dans une politique d'encouragement à la fois de l'occupation en propriété et de la location privée. Elle a également impliqué, en particulier au cours de l'immédiat après-guerre où régnait une forte pénurie de logements, la promotion du logement social, principalement par le canal du secteur privé. Depuis 1995, et surtout depuis les années quatre-vingts, la politique du logement a privilégié les allocations de logement liées aux revenus ( Wohngeld). Quelque 6 % des ménages de la partie occidentale de l'Allemagne perçoivent actuellement une allocation de logement.

En Allemagne occidentale, des subventions directes sous forme de prêts à faible taux d'intérêts et d'abattements fiscaux ont été accordées aux propriétaires occupants, aux propriétaires privés et aux sociétés de logement sans but lucratif ( Gemeinnützige Wohnungsunternehmen), afin d'encourager la construction et, ultérieurement, la réhabilitation d'habitations. Ces subventions directes ont été accordées aux propriétaires privés et aux sociétés de logement à condition qu'ils consentent à gérer les habitations dans le cadre du "logement social", à l'origine pour une période de 60 ans ramenée ultérieurement à 30 ans. En contrepartie des subventions, les logements loués devaient dépasser une certaine norme minimale (alors que les habitations de propriétaires occupants bénéficiant de subventions au titre du logement social ne pouvaient pas dépasser une certaine norme maximale). De plus, les locations étaient limitées à certains groupes de revenu et les loyers étaient fixés à des niveaux inférieurs à ceux du marché.

Un important élément de cette stratégie résidait dans le fait que les habitations devaient viser un large éventail de la population plutôt que se limiter aux plus pauvres. C'est l'une des raisons pour lesquelles le logement social n'a pas souffert, en Allemagne occidentale, de la réputation qui entoure le logement social dans d'autres pays de l'UE tels que le Royaume-Uni. Une autre est que les habitations ont souvent été construites ou réhabilitées selon des normes relativement élevées.

Au cours des dernières années, le gouvernement fédéral a encouragé le remboursement des prêts au logement social. Une fois le prêt remboursé, le propriétaire n'est plus tenu par les dispositions qui régissent le logement social: il peut relouer les habitations aux prix du marché. En conséquence, l'offre de logements sociaux en location est actuellement en baisse.

La situation du logement en Allemagne orientale est très différente de celle qui prévaut en Allemagne occidentale, et il n'est pas étonnant qu'elle reflète l'héritage de près d'un demi-siècle de régime communiste. Depuis l'unification, la première priorité de la politique fédérale du logement pour la partie orientale de l'Allemagne a été de revitaliser le marché du logement, principalement en privatisant et en mettant sur le marché le stock d'habitations, ainsi qu'en l'intégrant dans le cadre juridique en vigueur dans la partie occidentale.

Le programme d'allocations de logement et d'autres prestations de sécurité sociale (à des niveaux temporairement majorés), ainsi que les allègements fiscaux applicables à l'ouest ont été étendus à l'est de l'Allemagne après la réunification. Les niveaux majorés des allocations de logement étaient destinés à compenser les revenus inférieurs dans la partie orientale et les hausses de loyers survenues en raison de la transformation du marché du logement, dont la base est devenue plus rationnelle du point de vue économique.

Principaux défis

Nouvelle pénurie de logements à l'ouest. Depuis 1989, le marché du logement de la partie occidentale de l'Allemagne a subi une pression considérable due aux flux d'immigration en provenance de trois sources, en l'occurrence les Allemands de l'est, les Allemands ethniques d'Europe centrale et orientale et les demandeurs d'asile originaires d'autres pays. La population de l'ancienne RFA s'en est trouvée accrue de plus de 2 millions de personnes depuis la chute du mur de Berlin. Cette situation a contribué à créer une "nouvelle pénurie de logements" ( neue Wohnungsnot) et à augmenter les problèmes d'accessibilité, les loyers ayant augmenté plus rapidement que les revenus.

Situation du logement à l'est. Le stock d'habitations de la partie orientale de l'Allemagne est plus vieux que celui de la partie occidentale: 40 % des habitations y ont été construites avant 1939, voire avant 1914 pour nombre d'entre elles. Le logement d'après-guerre revêt principalement la forme d'ensembles d'appartements normalisés d'apparence uniforme ou monolithique. La majeure partie du stock d'habitations de la partie orientale de l'Allemagne est en très mauvais état, ayant été mal géré et entretenu. En outre, nombre d'habitations d'avant-guerre n'ont pas été modernisées et sont en mauvais état.

Les sociétés de logement locales et les coopératives se sont attelées au processus de modernisation de leur stock et, à la fin de 1992, 1,8 million d'habitations avaient été améliorées, selon les chiffres publiés par le gouvernement fédéral. Toutefois, le coût moyen des travaux par habitation a été assez faible, ce qui suggère qu'une bonne partie des travaux d'amélioration ont été relativement superficiels. La construction de logements est tombée à un niveau très bas en 1990 et n'a pas encore sensiblement repris.

Loyers peu élevés et faibles revenus à l'est. Avant l'unification, les loyers étaient très bas et, en moyenne, ne couvraient que quelque 20 % des frais de fonctionnement. Lorsque les loyers sont très bas, les revenus et l'épargne le sont aussi. Les loyers ont été augmentés à plusieurs reprises mais, malgré tout, le loyer moyen est toujours inférieur à la moitié de celui qui est pratiqué dans la partie occidentale. Par ailleurs, les augmentations de loyers ont entraîné des arriérés, certains locataires éprouvant des difficultés à s'acquitter de loyers et de charges plus élevés. En 1993, les arriérés de loyers avaient atteint 340 millions de DM dans la partie orientale.

Obstacles aux investissements dans le logement à l'est. Après l'unification, le gouvernement fédéral avait insisté pour que les importantes dettes d'emprunts héritées de la RDA ( Altschulden) soient remboursées par les sociétés de logement locales mais, à la suite du "pacte de solidarité" conclu avec les sociaux-démocrates et les Länder en mars 1993, il fut convenu que la quasi-totalité de la dette ne serait pas recouvrée. Néanmoins, les sociétés de logement locales ne possèdent guère de capitaux et ne peuvent pas emprunter aux banques avant d'avoir des titres de propriété garantis.

Il est également difficile aux coopératives de logement de la partie orientale de l'Allemagne d'emprunter aux banques, car elles possèdent les habitations mais pas les terrains sur lesquels elles sont construites. Aussi les coopératives négocient-elles l'achat de terrains aux pouvoirs locaux mais, dans de nombreux cas, le taux "du marché" est prohibitif, encore que certaines coopératives aient obtenu des prix de faveur de leurs pouvoirs locaux.

3.5. Grèce (6)

La politique du logement à un tournant

Structure des modes d'occupation et tendances

En 1991, 76 % des ménages grecs étaient propriétaires occupants, 20 % locataires du secteur privé et 4 % occupants à titre gratuit (en général des parents des propriétaires). Ces pourcentages représentent, par rapport à 1981, une hausse de 18 % de l'occupation en propriété, une baisse de 20 % des locations privées et une hausse de 22 % de l'occupation à titre gratuit. En 1981, quelque 9 % des ménages propriétaires occupants (ou 6,3 % de l'ensemble des ménages) remboursaient un emprunt hypothécaire; en 1996, les chiffres respectifs étaient approximativement de 20 et 15 %.

En 1991, 1 449 habitations correspondaient à 1 000 ménages, contre 1 337 en 1981. Le stock total était de 4 643 000 habitations, dont 51,63 % étaient occupées en propriété, 13,79 % louées au secteur privé et 2,67 % occupées à titre gratuit; 13,79 % étaient des résidences secondaires et 11,42 % étaient vides et/ou en ruine (encore que la distinction entre résidence secondaire et habitation vide et/ou en ruine soit parfois fictive). Sur l'ensemble du stock, près d'un million d'habitations étaient considérées comme illicites pour l'une ou l'autre raison (par exemple en dehors d'un plan d'urbanisation officiel, ou en infraction avec les règles de construction, etc.). Il n'y a pas de bidonvilles en Grèce, et la qualité générale du logement est bonne.

Le secteur des locations publiques n'existe pas en Grèce, que ce soit au niveau du pouvoir central ou à celui des pouvoirs locaux. L'organisme de logement social OEK, qui émane du secteur public, construit un petit nombre d'habitations pour les travailleurs pauvres et achète aussi des appartements pour les familles nombreuses de travailleurs; elle les met ensuite à leur disposition aux fins d'occupation en propriété, soit par remboursement en 30 ans sans intérêts ou à taux d'intérêts symbolique soit par loterie.

Organisation et priorités de la politique

En Grèce, l'OEK est l'instrument principal de la politique de logement mise en œuvre par l'État, les autres moyens consistant en cinq institutions de crédit spécialisées du secteur public, ainsi qu'en diverses mesures fiscales et de crédit au logement. Parmi ces dernières les plus importantes sont, d'une part, les bonifications d'intérêts gouvernementales en cas de prêt à la première habitation occupée en propriété (seules la Banque du logement et la Banque de crédit hypothécaire, contrôlées par l'État, et la petite banque privée Aspis offrent des prêts subventionnés de ce type; les banques commerciales ne le font pas, même si elles avancent des prêts au logement) et, d'autre part, la déductibilité fiscale des intérêts des prêts à la première habitation occupée en propriété.

Il s'agit là de mesures générales, destinées à encourager chacun à devenir propriétaire occupant, quels que soient ses revenus (jusqu'à très récemment, la réglementation gouvernementale du secteur des locations constituait une part importante de la politique du logement, mais la quasi-totalité des contrôles subsistants ont été abrogés le 1er juillet 1996). Il convient sans doute d'y ajouter la tolérance manifestée à l'égard des constructions illicites et l'absence de reprise en possession des habitations des emprunteurs de la Banque de crédit hypothécaire désignés par l'OEK, en retard de remboursement depuis longtemps (cette pratique a entraîné de lourdes pertes pour la Banque de crédit hypothécaire, obligeant le gouvernement à reprendre, en 1993, la dette concernée en échange d'obligations d'État cédées à la Banque pour une valeur de 46 milliards de dollars ou 122,7 millions de livres).

Il existe cependant des mesures plus spécifiques d'encouragement à l'occupation en propriété en faveur des ménages à faible revenu ayant cotisé à l'OEK, ou de fonctionnaires quels que soient leurs revenus, ou de familles nombreuses de travailleurs. Les fonctionnaires, notamment, bénéficient de prêts subventionnés par le gouvernement auprès de la Banque d'épargne de la Poste et du Fonds des prêts et consignations, cependant que les agriculteurs perçoivent l'équivalent auprès de la Banque agricole de Grèce. Enfin, l'OEK octroie des allocations de loyer aux ménages locataires qui satisfont à certains critères fixés par le gouvernement (quelque 40 000 ménages en 1995) et, en coopération avec la Banque du logement et la Banque de crédit hypothécaire, accorde des prêts au logement aux travailleurs et subventionne également des prêts au logement consentis aux travailleurs par ces deux banques (sur fonds propres et, actuellement, sur la base de critère bancaires).

Une partie du coût de ces mesures est difficile à calculer car il faut tenir compte, d'une part, des moins-values fiscales dans le cas de ceux qui empruntent pour leur première habitation occupée en propriété (les intérêts étant déductibles de l'impôt sur les revenus), d'autre part, des remboursements d'impôt sur les intérêts produits par les dépôts bancaires dans le cas des épargnants auprès des départements d'épargne au logement de la Banque du logement et de la Banque de crédit hypothécaire, qui utilisent leur épargne accumulée pour contracter un emprunt destiné à acquérir une première habitation occupée en propriété et, enfin, des paiements ad hoc tels que les obligations cédées à la Banque de crédit hypothécaire par le gouvernement en 1993-1994, lesquels reflètent malgré tout des pertes accumulées à des fins "sociales" pendant plusieurs années.

Un autre facteur, représentant la majeure partie du budget de l'OEK, découle des contributions des travailleurs plutôt que du budget de l'État. En effet, les taxes sont des taxes, quelle que soit leur forme. De ce point de vue, il convient d'inclure l'ensemble du budget de l'OEK dans le coût de la politique du logement. Pour 1995, il s'agissait de 100 milliards de dollars. Avec les 3,3 milliards de dollars de subventions gouvernementales sur les taux d'intérêts des prêts au logement des agriculteurs, cela représente 0,4 % du PIB de la Grèce en 1995 (aux prix actuels du marché, après révision). Si l'on tient compte des autres bonifications d'intérêts et des subventions indirectes précitées, le total devrait être de l'ordre de 0,8 % du PIB. Il faudrait peut-être y ajouter 32,6 milliards de dollars d'investissements publics pour les infrastructures et 47,7 milliards de dollars pour la distribution d'eau et les systèmes d'égouts.

Principaux défis

Il existe cinq défis principaux, dont seuls les trois premiers concernent la politique de logement social au sens strict. Tout d'abord, depuis 1991, de 400 à 600 mille réfugiés économiques originaires des Balkans et de l'ex-URSS ont pénétré en Grèce, illégalement pour la grande majorité. Le chiffre de 600 000 représente 5,8 % de la population de la Grèce en 1991, ou 13,5 % de la population économiquement active (ce qui constitue une mesure plus appropriée, la majeure partie des réfugiés étant d'âge productif). La grande majorité des réfugiés se retrouvent dans le secteur des locations privées (partageant souvent un logement à plusieurs), un nombre inconnu d'entre eux sont sans domicile fixe ou squattent des habitations vides et/ou en ruine, cependant que certains sont logés en qualité de personnel domestique. Leur présence est susceptible de se traduire par un accroissement spectaculaire du nombre de ménages locataires lors du recensement de 2001, ainsi que par une détérioration des conditions de logement en raison notamment de la fréquence du partage. Dans l'intervalle, les réfugiés pourraient exercer une pression à la hausse sur les loyers, en particulier des habitations de moindre qualité. Il incombe au gouvernement grec de décider à bref délai ce qu'il compte faire pour ces immigrants, non seulement dans le contexte de la politique du logement mais aussi en ce qui concerne la sécurité sociale, le salaire minimum, l'éducation et l'assimilation générale. Rien n'a été fait jusqu'à présent.

Le deuxième défi réside dans une redéfinition de la politique de logement social. Traditionnellement, les termes de "sans-abri" et de "locataire" sont utilisés de façon interchangeable en Grèce, non seulement dans la presse mais, plus sérieusement, par le gouvernement. Toutefois, et dans une large mesure précisément en raison du nombre tellement important de réfugiés économiques, il est peut-être temps de réorienter la politique de logement social de façon à assurer un toit aux vrais sans-abri, qu'ils soient Grecs (en très petit nombre) ou étrangers, plutôt qu'à transformer les locataires en propriétaires occupants.

Le troisième défi porte sur l'amélioration de la transparence de la politique du logement en termes de coût (qui paie quoi), ce qui conduit notamment à prendre la décision politiquement sensible d'une reprise de possession, à l'avenir, des habitations d'emprunteurs désignés par l'OEK qui accusent de longs retards de remboursement (ou bien d'une imputation des coûts y afférents au budget de l'État) et, de façon plus générale, à rendre plus rapide et plus strict le cadre juridique qui régit la reprise de possession.

Le quatrième défi concerne la nécessité d'une réforme fiscale, à un moment de lourdes charges d'impôts. Actuellement, la Grèce impose des droits très élevés sur les transferts de propriété: 11 % sur les quatre premiers millions de dollars (£ 10 667) puis 13 %, payables par l'acheteur. Les droits de succession sont également très élevés: par exemple 15 % pour les successions de 15 à 60 millions de dollars (£ 160 000), et cela rien que pour les parents et alliés au premier degré. La population grecque stagnant, tout comme l'économie, et manifestant une tendance au vieillissement, le moment approche où nombre de jeunes hériteront d'un patrimoine immobilier sans avoir les moyens d'en acquitter les droits; ils seront alors contraints de vendre certaines des propriétés héritées (ce qui reviendra, en pratique, à céder les propriétés en question à l'administration des contributions directes, qui à son tour les vendra aux enchères), mais l'arrivée simultanée de nombreuses propriétés sur le marché exercera une pression à la baisse sur les prix. Finalement, les normes existantes du patrimoine immobilier et le niveau de vie en pâtiront.

Le cinquième défi est celui de l'ordre dans le domaine de l'aménagement du territoire. La tendance récente de nombreux ménages à l'acquisition de résidences secondaires a été possible en raison, notamment, tout d'abord de la pratique non réprimée des constructions illicites, deuxièmement de l'incendie délibéré et illégal de forêts autour d'Athènes et dans d'autres parties de la Grèce (ce qui libère des terres pour les constructions illicites), troisièmement de la fourniture illégale de courant, d'eau, etc. aux constructions illicites par les services publics concernés et, enfin, de l'absence de cadastre en Grèce. L'environnement en a évidemment souffert, provoquant une détérioration des conditions de logement au sens large. La démolition des constructions illicites n'a néanmoins jamais été exigée de façon générale, de peur des répercussions sociales et politiques.

Solutions et innovations

Très peu a été fait (en dehors évidemment des mesures organiques et institutionnelles déjà en vigueur et décrites ci-dessus). Les seules évolutions positives consistent, d'une part, dans le lancement, en 1996, de la campagne visant à dresser le cadastre de la Grèce (loi 2308/95) dont l'achèvement est prévu pour 2015 et, d'autre part, dans l'octroi à l'OEK, en 1993, d'une plus grande liberté de négociation des contrats de construction avec des tierces parties et des accords de prêt et de subvention avec la Banque du logement et la Banque de crédit hypothécaire. Les finances publiques étant sous pression, aucune augmentation significative des dépenses de logement n'est prévue dans un avenir proche, et aucune mesure d'assimilation des réfugiés économiques ne sera probablement prise en raison de la sensibilité économique du problème.

Actions de l'Union européenne

Jusqu'à présent, il n'y a pas eu d'actions de l'Union européenne en Grèce (à l'exception de l'octroi de fonds destinés à financer une partie du coût de l'établissement du cadastre). Elles pourraient se révéler nécessaires sous la forme de fonds affectés à des programmes destinés à loger les réfugiés économiques, mais l'absence de politique en la matière ajoutée aux problèmes bien connus en ce qui concerne la capacité technique de la Grèce à absorber les fonds communautaires (par exemple pour les handicapés tout comme pour les travaux publics) pourraient dissuader la Commission européenne d'affecter des fonds à ces programmes.

3.6. Irlande (7)

Nouveaux engagements

L'histoire du logement irlandais se caractérise par des niveaux élevés de constructions nouvelles (six unités pour 1 000 habitants par an) et une amélioration progressive de la qualité depuis les années soixante-dix. Au cours de la majeure partie des années quatre-vingts, et particulièrement durant la deuxième moitié de la décennie lorsque les restrictions budgétaires ont entraîné une baisse des dépenses publiques consacrées au logement, les progrès ont découlé du bénéfice plus général de l'adhésion irlandaise à l'Union européenne. Les conditions de logement, qui étaient médiocres selon les normes européennes, se sont énormément améliorées.

Structures et tendances

La propriété, qui était déjà très répandue au cours des années soixante-dix (quelque 70 % des ménages) s'est rapidement accrue jusqu'à 81 % en 1991. Une part importante de cette croissance est due à la pratique extensive et durable de remises sur les prix des logements des pouvoirs locaux (jusqu'à 30 % du prix d'achat). En 1991, bien que le secteur du logement municipal avait construit un tiers du stock national d'habitations, sa part dans les modes d'occupation ne s'élevait qu'à 11 %. Avant 1991, contrairement au Royaume-Uni et aux Pays-Bas qui réduisaient également la part du secteur municipal, il n'y avait pas eu de promotion significative de l'engagement du secteur des sociétés ou des associations de logement. En déclin, le secteur des locations privées représentait, en 1991, une part stagnante de 8 % des logements.

Au début des années quatre-vingt-dix, le premier moteur de la politique du logement était toujours le gouvernement central, à la fois pour le financement et pour l'aménagement du territoire. Les pouvoirs locaux, qui assumaient généralement un rôle effacé dans l'évolution de la politique et le choix des investissements, n'étaient pas considérés comme des fournisseurs innovateurs.

Les priorités de la période antérieure à 1991 se sont sensiblement modifiées. Cette évolution reflète, d'une part, la prospérité générale croissante du pays et, d'autre part, une baisse de la demande de logement de 1983 à 1987, suivie d'une relance jusqu'en 1993 (pour retrouver le niveau de 1983 et concerner 3 % des ménages) à mesure de l'apparition de tendances et d'inégalités sociales nouvelles. On s'est également rendu compte, en Irlande, que le profil démographique est relativement jeune et que le pays se trouve confronté à une expansion (minimale) probable de la demande de logement de 6 % au cours de la décennie 1990-2000. Cette prise de conscience a conduit à privilégier davantage la fourniture de logements sociaux au cours des années quatre-vingt-dix et à définir de nouveaux engagements politiques.

Organisation et priorités de la politique

Tout en continuant à favoriser la croissance de la propriété, la politique irlandaise du logement s'est fixée comme première priorité, depuis 1991, la mise en oeuvre d'une stratégie de logement social. C'est ce secteur qui est considéré comme la solution clé pour les défavorisés et les exclus de la société irlandaise. La politique postérieure à 1991 présente les points essentiels suivants:

Principaux défis

Les priorités précitées de la politique irlandaise, qui datent de 1991, ont été renforcées lors d'une révision de la politique de logement social en 1995. Elles se révèlent appropriées aux principaux défis auxquels l'Irlande est confrontée. Les problèmes essentiels sont actuellement les suivants:

Par ailleurs, un nombre important de ménages présentaient des besoins spécifiques:

L'action politique, en particulier après 1991, a légèrement réduit le nombre des demandeurs à besoins spéciaux. De nouvelles innovations et priorités politiques ainsi qu'une augmentation du budget devraient contribuer à abaisser davantage les chiffres précités.

Solutions et innovations

L'Irlande mène actuellement une politique moderne du logement, mettant en œuvre divers moyens pour réaliser ses objectifs sociaux. Les principales innovations des cinq dernières années ont consisté à:

Cependant, la plus importante de toutes ces innovations positives est peut-être l'approche dynamique et multiforme visant à satisfaire, pour l'an 2000, les besoins des sans-abri et des nomades. L'objectif est de fournir des centres d'hébergement, des logements temporaires et des habitations permanentes aux sans-abri, ainsi que des zones de campement attrayantes et dotées d'installations aux nomades:

Quoi qu'il en soit, en 1995 le nombre estimé de sans-abri et de nomades vivant le long des routes a commencé à décliner régulièrement.

L'Irlande a pris, de façon raisonnée, des mesures de grande ampleur pour affecter des parts croissantes de la prospérité nationale à la fourniture de logements plus nombreux et meilleurs aux défavorisés.

Actions de l'Union européenne

Le projet pilote urbain de Cork a été lancé en 1993 avec un budget de 270 000 écus, dont le tiers a été octroyé par l'UE. Ce projet, géré par la municipalité, émane d'un partenariat entre le secteur public et le secteur privé, constitué pour promouvoir la réutilisation des espaces vides au-dessus des immeubles commerciaux du centre-ville (un certain nombre de pays de l'Union sont confrontés au même problème). L'intention est de réaffecter les espaces vides au logement, d'empêcher une aggravation de leur détérioration et d'encourager une revitalisation qui rendra le centre-ville plus attrayant et, par là, renforcera ses fonctions régionales.

3.7. Italie (8)

Nouveaux profils, nouveaux problèmes

Régions différentes, autres temps

Dans tous les États de l'Union, sauf quelques-uns, les différences régionales de bien-être économique et social se traduisent par des habitudes de logement différentes: en Grande-Bretagne, par exemple, les vieilles régions industrielles en déclin présentent généralement le double de la moyenne nationale d'occupation en logement social. Dans la plupart des États, il existe également des différences importantes entre les régions rurales et les zones urbaines, le logement en location étant généralement supérieur à la moyenne nationale dans les grands centres urbains. Tout au long de ce siècle, les différences régionales ont été particulièrement évidentes par rapport aux régions du nord, plus prospères, dont les habitations étaient de meilleure qualité et l'offre de logement social plus abondante. Dans le Mezzogiorno, les habitations de qualité médiocre occupées en propriété dominent souvent l'offre et la surpopulation de logements de mauvaise qualité n'est que trop apparente dans des villes comme Naples.

Les problèmes traditionnels persistent, en particulier dans le sud, malgré des taux élevés de nouvelles constructions du début des années soixante à la fin des années quatre-vingt. La croissance démographique a conditionné les préoccupations de la politique du logement au cours de la majeure partie de cette période et l'aide de la famille, davantage que celle de l'État, s'est révélée essentielle pour répondre aux besoins. Aujourd'hui, un nouveau profil démographique se dessine, en particulier dans le nord. La croissance générale de la population est actuellement faible et en régression. Par ailleurs, de nouvelles pressions se font jour. Les personnes âgées (dont plus de la moitié vivent seules) représentent 16 % de la population, et ce chiffre est appelé à atteindre 20 % d'ici la prochaine décennie. Enfin - et c'est peut-être le plus important - le profil traditionnel de la famille nombreuse (disposant d'un espace relativement restreint par tête) semble commencer à se modifier, les jeunes cherchant à vivre de façon indépendante à un âge plus précoce qu'auparavant. Ces nouvelles tendances se superposent et aggravent les problèmes traditionnels de surpopulation et de mauvaises conditions de logement pour les Italiens peu aisés.

Modes d'occupation et tendances

En Italie la part de la propriété, qui est passée de 61 à 67 % entre 1980 et 1990, continue à s'accroître. Eu égard aux taux d'inflation élevés, la propriété est devenue une "valeur-refuge" essentielle pour les Italiens, même si les prix réels des habitations ont augmenté moins rapidement et à un rythme plus stable que dans le nord de l'Europe. La propriété se distingue également en Italie dans la mesure où elle est financée dans le cadre de la famille, le crédit hypothécaire ne représentant que 6 % du PIB; de cette façon, les propriétaires échappent aussi aux taux d'intérêts nominaux élevés.

Les locations privées, qui ont régressé de manière relativement importante à mesure de la croissance du secteur de la propriété, concernaient encore 26 % de la population en 1990. À partir de 1978, tous les locataires privés ont été protégés par la réglementation equo canone (loyer équitable) des loyers, l'augmentation de ceux-ci étant limitée aux trois quarts de la hausse de l'indice des prix à la consommation. Si cette mesure a allégé la charge des locataires, généralement à faibles revenus, elle a aussi réduit les investissements et l'offre dans le secteur des locations et a contribué à la détérioration du stock et du voisinage des immeubles locatifs.

Les habitations sociales en location, souvent situées à la périphérie des grandes villes, fournissent 6 % des logements (mais jusqu'à 18 % dans les villes du nord, comme Milan). Au niveau national, le Comité de construction d'immeubles résidentiels alloue des fonds restreints aux 20 régions. Celles-ci octroient à leur tour des ressources aux instituts locaux de logement social, qui peuvent subventionner des coopératives ou des sociétés municipales de logement sans but lucratif. Les interventions municipales en termes d'offre, d'aménagement du territoire et d'habilitation sont extrêmement faibles par rapport aux moyennes de l'Union européenne.

Organisation et priorités de la politique

Jusqu'à la fin des années quatre-vingt, la priorité évidente de la politique italienne du logement a consisté à accroître la production, généralement de grands ensembles, afin d'absorber une population en hausse. Néanmoins, le soutien de l'État a été extrêmement limité et, au niveau local, mal organisé. Des subventions spéciales, comportant une assistance financière en faveur des handicapés mais pas des personnes âgées et d'autres groupes à "besoins particuliers", ont permis de loger quelque 15 % de la population, le secteur du logement social n'en absorbant que moins de la moitié. Dans de nombreux cas, c'est aux familles ou au secteur caritatif qu'a incombé la tâche de pourvoir aux besoins particuliers.

La politique de production a privilégié les constructions nouvelles au détriment de la réhabilitation d'anciennes habitations, ce qui explique qu'en 1990 plus de deux millions de logements avaient été construits illégalement depuis les années soixante.

La principale mesure d'aide aux locataires à faibles revenus a été la loi equo canone de réglementation des loyers, encore que dans le petit secteur du logement social, destiné aux familles les plus pauvres, des allocations de loyer aient été octroyées aux ménages les plus défavorisés.

Principaux défis

Les difficultés essentielles auxquelles la politique italienne du logement se trouve actuellement confrontée découlent de la nature inadéquate, en termes de dimension et d'état unitaires, du stock d'habitations par rapport aux nouveaux profils de pauvreté et de vie familiale, composés des éléments suivants:

Ces difficultés naissantes ont été reconnues par l'État. C'est ainsi que, pour la période 1992-1995, le gouvernement a lancé un programme destiné à répondre aux besoins spéciaux des personnes âgées, des familles nombreuses, des étudiants et des immigrants. Toutefois, ce programme n'a pas encore produit de résultats positifs d'une ampleur comparable à ceux qui ont été observés en Irlande par exemple. Par ailleurs d'importantes innovations, hélas souvent insuffisamment dotées, sont mises en œuvre au niveau local.

Innovations

Parmi les innovations figure l'évolution de l'aménagement des habitations - point fort traditionnel des Italiens - que le gouvernement a favorisée depuis 1989 en augmentant les normes requises. De nouvelles conceptions dans l'aménagement du territoire ont également été importantes.

L'évolution récente de la politique du logement en faveur des personnes âgées a démontré la capacité d'innovation lorsque des ressources sont disponibles. Un Italien sur six est une personne âgée, et les trois quarts environ d'entre elles vivent dans des logements dont elles sont propriétaires, souvent dans des immeubles sans ascenseur ni installation de chauffage appropriée. Une personne âgée sur huit est invalide permanente. Ces personnes, de même que les handicapés, peuvent réclamer une aide financière limitée pour adapter leur logement. Le manque de ressources a freiné les progrès, mais la politique et les mesures pratiques évoluent de façon encourageante:

À Rovigo, l'évolution postérieure à 1990 combine toutes ces mesures positives: un projet de réhabilitation a créé 90 "annexes de grands-parents" comportant des systèmes de communication, des aménagements intérieurs et extérieurs appropriés, ainsi que des services d'assistance. Pour l'essentiel, ces innovations sont analogues à celles qui se font jour au Danemark (cf. analyse y afférente), mais elles en diffèrent considérablement - et défavorablement - en termes de ressources nationales disponibles et de mise en œuvre locale de la politique du logement.

3.8. Pays-Bas (9)

Structure des modes d'occupation et tendances

Aux Pays-Bas, la politique du logement s'est modifiée de façon radicale: les interventions gouvernementales, qui étaient maximales, ont été réduites au minimum et le coût, qui était parmi les plus élevés, est devenu l'un des plus bas.

Cette mutation succède à des décennies de mise en œuvre d'une politique du logement qui a conduit à l'existence du plus important secteur de locations sociales de l'Union européenne. Depuis la fin de la guerre, le secteur des locations privées a constamment régressé: de 60 % du stock en 1947 il est tombé à 11 % aujourd'hui, et ce déclin se poursuivra plus que probablement. Le secteur des locations sociales et celui des propriétaires occupants avaient atteint chacun quelque 40 % au milieu des années soixante-dix. Depuis lors, le secteur des locations sociales a stagné, tandis que celui des propriétaires occupants a continué à progresser (pour atteindre 48 % en 1994) au détriment du secteur des locations privées. Si les tendances actuelles de la construction persistent, le secteur des propriétaires occupants continuera à augmenter et celui des locations sociales à décliner proportionnellement.

Parmi les États membres, les Pays-Bas présentent le taux de construction le plus élevé au cours de la période d'après-guerre: plus de 75 % des habitations ont été construites depuis 1945, ce qui n'est pas étonnant si l'on sait que ce pays a également connu la plus forte croissance démographique (60 %). Le stock est dès lors relativement neuf et répond à des normes élevées, encore que le nombre d'habitations par 1 000 habitants se situe parmi les plus bas de l'UE.

Les normes varient selon les modes d'occupation: les logements occupés en propriété tendent à posséder les niveaux d'équipements les plus hauts, les plus bas se constatant dans le secteur des locations privées. Les habitations en propriété sont également occupées beaucoup plus souvent par une seule famille.

L'ampleur du secteur des locations sociales signifie qu'il accueille un éventail beaucoup plus large de groupes sociaux que dans la plupart des autres États membres mais, à mesure de la croissance du secteur des propriétaires occupants, les modes d'occupation se différencieront sans doute davantage du point de vue social. Dans l'ensemble du secteur des locations sociales, le petit secteur des pouvoirs locaux (4 % du stock) a la réputation d'héberger les plus pauvres et ses habitations sont généralement plus anciennes que celles qui sont gérées par la majorité des propriétaires sociaux, en l'occurrence les sociétés de logement (36 %). Une part beaucoup plus restreinte du secteur des locations sociales est constituée par d'autres propriétaires sans but lucratif, qui s'adressent souvent aux groupes à besoins spéciaux, tels que les étudiants et les personnes âgées.

Organisation et priorités de la politique

Bien que des aides à la construction aient été octroyées aux secteurs des propriétaires occupants et des locations privées, la majeure partie des subventions directes est allée au secteur des locations sociales. Les sociétés de logement représentent la forme dominante de la propriété sociale. Elles sont plus de 850, possédant chacune un stock moyen de 2 500 logements, bien que 24 d'entre elles disposent de stocks dépassant 10 000 unités. Les stocks des pouvoirs locaux propriétaires sont généralement beaucoup plus petits, en l'occurrence 1 300 unités environ.

Le gouvernement a pu exercer un contrôle très strict sur le secteur des locations sociales grâce au régime de subventions. La concentration des subventions sur les sociétés de logement, de préférence aux pouvoirs locaux, a contribué à la prédominance des premières dans le secteur des locations sociales.

Toutefois, la politique néerlandaise du logement s'est révélée très onéreuse. Son coût en 1990, y compris les exonérations fiscales aux propriétaires occupants, a atteint 16 716 millions de florins, c'est-à-dire 3,2 % du PIB. La politique mise en œuvre depuis la publication du mémorandum Heerma en 1989, afin de réduire les coûts, a eu des conséquences importantes pour l'organisation du logement aux Pays-Bas:

Principaux défis

L'ensemble de ces réformes financières signifie que, si le secteur des locations sociales est largement libéré du contrôle gouvernemental, il doit en revanche fonctionner de manière autonome. Les sociétés de logement sont actuellement confrontées à d'importants défis:

La nouvelle politique semble fondée sur le calcul selon lequel il n'incombe pas au secteur des locations sociales d'accueillir 40 % de la population. Par ailleurs, en encourageant les locataires sociaux à migrer vers le secteur des propriétaires occupants, on libère des logements relativement bon marché dans le secteur social sans devoir subventionner de vastes programmes de construction. Les locataires attirés par le secteur des propriétaires occupants bénéficieront d'importantes exonérations fiscales: les abattements fiscaux sur les intérêts hypothécaires demeurent illimités, encore qu'ils soient (rarement) compensés par l'impôt sur le revenu cadastral.

Solutions et innovations, actions de l'UE: le projet pilote urbain de Groningue (10)

L'un des principaux domaines dans lesquels la politique néerlandaise s'est révélée innovative est celui de la politique urbaine. Comme d'autres pays, les Pays-Bas présentent des concentrations de logements de piètre qualité dont les résidents sont confrontés de façon disproportionnée au chômage et aux autres formes de handicap qui caractérisent l'exclusion sociale.

Les Pays-Bas ont longtemps mené une politique active de régénération urbaine, qui s'est actuellement ralentie conformément au mémorandum Heerma. Cette politique a permis de mettre en œuvre des programmes nationaux parallèlement aux projets subventionnés par l'Union européenne. Comme dans les autres États membres, les actions de l'UE dans le domaine du logement sont limitées par les dispositions qui régissent les fonds structurels, mais les projets pilotes urbains fournissent un exemple du rôle que peuvent jouer les fonds européens dans la politique urbaine.

Le projet pilote urbain de Groningue est l'un des deux projets du genre aux Pays-Bas, le second étant celui de Rotterdam. Le principal objectif du projet pilote urbain de Groningue est d'intégrer au cadre économique plus large du vaste projet connu sous l'acronyme de SEND ( Social-Economic Network Development: développement d'un réseau socio-économique) la zone essentiellement résidentielle de Kooreweg-Oosterpark, située au nord-est de la ville.

Le projet pilote urbain comporte les deux volets suivants:

(i) Un projet de formation dans le domaine de l'environnement de l'habitat: cette partie du projet vise à dispenser aux chômeurs de longue durée du district une formation de spécialiste en environnement de l'habitat. En répondant par la formation aux besoins perçus, le projet vise à



Le projet a formé 12 personnes et leur a garanti un emploi permanent à l'issue de leur formation. Le programme de formation a duré deux ans (1994-1996). Les participants ont bénéficié des prestations de sécurité sociale au cours de la première année et perçu, durant la deuxième année, un salaire sur les fonds du projet.

(ii) L'amélioration des arrière-cours: ce volet du projet est parallèle au premier. Il vise à former des résidents chômeurs au réaménagement et à la préservation des arrière-cours. Le projet est réalisé conjointement avec une société privée et le conseil du district de Groningue. Les résidents ont également été associés à sa conception.

Les deux parties du projet sont mises en œuvre en partenariat. Le conseil de district y est associé de même que le secteur privé, un emploi dans une société privée étant garanti à l'issue des deux années de formation.

3.9. Portugal (11)

Politique minimale par le passé, logement médiocre

Par le passé, le logement n'a jamais figuré parmi les priorités politiques du Portugal et, dès lors, les problèmes ont persisté dans ce domaine. En 1966, la pénurie de logements convenables était estimée à 500 000 unités, chiffre qui n'avait pas changé près de 30 ans plus tard (1993) selon l'estimation du Livre blanc sur la politique du logement. Cette pénurie n'est pas seulement cyclique: elle est persistante et de nature structurelle. Les nombreux bidonvilles, en particulier dans les zones métropolitaines de Lisbonne et de Porto où un peu plus de 42 000 barracas (cabanes) abritent 162 000 personnes, en sont la preuve la plus évidente. Un exode important et continu d'habitants des régions "intérieures" offrant peu de possibilités d'emplois et des anciennes colonies portugaises d'Afrique a contribué à accroître les pressions s'exerçant sur le logement urbain. Les "enfants des rues" et les familles de sans-abri se remarquent dans les rues des deux villes principales, Lisbonne et Porto. Au Portugal la situation des sans-abri, dont le nombre est estimé à quelque 0,3 ê (taux peu élevé selon les normes européennes), relève plus d'une question sociale complexe que d'un simple problème de logement. Un programme national de lutte contre la pauvreté (depuis 1991), ainsi que l'expérience d'un revenu minimum garanti actuellement tentée par le gouvernement visent à résoudre cette équation.

Par ailleurs, une partie importante des habitations (environ 240 000) sont sérieusement délabrées. D'autres problèmes, moins visibles, persistent. Le dernier recensement (1991) indique que:

Modes d'occupation et tendances

Dans l'incapacité d'induire de véritables changements sur le marché des locations privées (strictement réglementé des années quarante aux années quatre-vingt), les gouvernements portugais qui se sont succédé depuis 1976 ont eu tendance à baser presque exclusivement leur politique du logement sur un régime de crédit subventionné à l'acquisition ou à la construction d'une habitation destinée à être occupée en propriété. Le secteur des locations privées, concentré dans les zones urbaines, constitue un double marché en déclin (opposant d'anciens logements à loyers modérés aux rares logements récents à loyers élevés). Son poids, qui était de 39 % du stock total en 1981, s'est réduit de 23 % en 10 ans pour ne plus atteindre que 27 % du stock en 1991. En revanche, le secteur des propriétaires occupants a augmenté de 26 % au cours de la même décennie, sa part du marché passant de 57 % du stock en 1981 à 65 % en 1991, ce qui représente l'un des accroissements les plus élevés dans l'UE.

Priorités

L'article 65 de la constitution portugaise reconnaît à chacun le droit à un logement approprié et impose au gouvernement de concevoir et de mettre en œuvre une politique du logement afin de concrétiser ce droit. Jusqu'ici, cette disposition constitutionnelle n'a pas été respectée, et les gouvernements successifs se sont bornés à s'engager à résoudre les problèmes. La politique du logement est définie au niveau national, ses objectifs et ses instruments étant fixés exclusivement par le gouvernement central. En raison de la suppression, en 1982, de l'institution nationale chargée du développement du logement social, les pouvoirs locaux et les coopératives ont été appelés à jouer un rôle croissant dans l'expansion de la production de logements sociaux. Toutefois, ce transfert n'a pas été assorti d'une contrepartie en termes de fonds supplémentaires octroyés aux pouvoirs locaux. Eu égard, par ailleurs, aux plafonds d'endettement qui leur sont imposés par la loi, leur capacité d'agir s'en est trouvée limitée. Par le passé, la politique du logement a privilégié la réglementation des loyers et l'aide au crédit en faveur des propriétaires.

Défis

Outre les problèmes d'état des habitations évoqués dans l'introduction, la politique du logement est confrontée à d'autres défis majeurs. Bien que bénéficiant du système de crédit subventionné, les ménages à faibles revenus n'ont guère accès au secteur de la propriété. Bien que les indications relatives à l'accessibilité soient rares, elles n'en révèlent pas moins les importants problèmes qui se posent aux ménages portugais. Selon les estimations d'une étude officielle, le rapport entre le prix des habitations et les revenus était, pour un logement moyen, de 5,8 fois le salaire annuel minimum en 1987, 6,3 en 1988 et 6,8 en 1989.

L'offre de logement "à prix modéré" (ou "social") est insuffisante et le secteur ne représentait en 1991 que 4 % environ du stock d'habitations. Trouvant difficilement une solution dans le secteur officiel, les ménages à faibles revenus ont recours à des expédients tels que l'édification de barracas dans les bidonvilles ou la construction personnelle d'habitations bon marché sans permis de bâtir. Cependant, la production de logements sociaux s'est accrue récemment grâce aux coopératives: au cours de la période 1986-1993, les coopératives ont produit près de 6 % du nombre total de nouvelles habitations (construites légalement), le gouvernement central et les pouvoirs locaux y ajoutant 3,5 % et les institutions de solidarité sociale du secteur privé à peine 0,2 %.

Parallèlement à la priorité donnée à l'accession au secteur des propriétaires occupants, il existe un système de crédit favorisant l'acquisition de logements par les handicapés. En revanche, les personnes âgées ne bénéficient d'aucune réglementation particulière.

Innovations

À la suite d'"assises nationales du logement", au cours desquelles les plaintes relatives à l'indifférence gouvernementale dans le domaine du logement ont mis les pouvoirs publics sous pression, le gouvernement a déployé un large éventail d'initiatives en 1993 (12). Il s'agit du "plan 1993 pour le logement", mis à nouveau en exergue dans les "options stratégiques pour le développement du Portugal au cours de la période 1994-1999" (13). Les objectifs proclamés étaient d'accroître l'offre de logement, d'améliorer la qualité de celui-ci et d'éliminer les habitations délabrées. L'investissement global pour l'exécution du plan était initialement estimé par le gouvernement à 270 milliards d' escudos (PTE), étalés sur six ans. Un montant de 150 milliards était affecté à l'élimination des bidonvilles de Lisbonne et de Porto (14). Eu égard à l'ampleur de la pénurie de logements dans ces deux villes, il convient de citer les deux programmes qui leur sont spécialement consacrés parmi les actions prévues par le plan de 1993: le premier vise à l'élimination des bidonvilles et le second à la construction de logements "à prix modéré".

Le gouvernement avait lancé, en 1987, un programme national de relogement des ménages défavorisés (15), prévoyant la construction d'habitations "à coûts contrôlés" (16) assurée par les municipalités et subventionnée par l'administration centrale au moyen de primes pouvant atteindre 50 % de la valeur de la construction et d'abattements de 60 % sur le taux d'intérêts. Les limites d'endettement des pouvoirs locaux et l'ampleur du problème dans les zones urbaines de Lisbonne et de Porto ont rendu ce programme insuffisant. Un programme spécial - le PER (17) - d'élimination des bidonvilles dans les deux zones urbaines et de relogement des ménages dans des habitations "à coûts contrôlés" a alors été lancé pour éliminer totalement et définitivement les bidonvilles. À cet effet, l'administration centrale et les pouvoirs locaux ont conclu des accords généraux qui permettent aux seconds de bénéficier d'un financement pour l'acquisition ou la construction des habitations nécessaires, à condition que de nouveaux bidonvilles ne seront pas construits dans leurs circonscriptions. L'administration centrale finance les pouvoirs locaux en leur octroyant des subventions pouvant atteindre 50 % du coût du terrain et de la construction, ou de l'acquisition d'habitations déjà construites, et en leur accordant des prêts assortis d'une bonification de 75 % du taux d'intérêts contractuel (fixé pour une période de 5 ans), le montant de ces prêts pouvant atteindre 50 % du coût du terrain et de la construction, ou du prix d'acquisition des habitations. Les subventions et les prêts ne peuvent pas dépasser 80 % de la valeur totale d'un projet (18). En ce qui concerne la limite d'endettement des pouvoirs locaux, les prêts accordés au titre du programme ne sont comptés que pour la moitié de leur valeur. L'administration centrale peut transférer (gratuitement) son stock de logements aux pouvoirs locaux. Le programme s'étend aussi aux institutions de solidarité sociale du secteur privé (IPSS), aux mêmes conditions que pour les pouvoirs locaux.

En juillet 1995, toutes les municipalités et une IPSS avaient signé les accords généraux avec l'administration centrale, en s'engageant à construire 35 366 habitations et à en acquérir 13 025, ce qui donne un total de 48 391 unités. La majorité des pouvoirs locaux devraient clôturer le programme avant l'an 2000; cinq municipalités dépasseront cette date, 2009 étant la plus éloignée. L'investissement total atteint 343,7 milliards de PTE, 45,1 % de ce montant étant financés par la CGD (19), 46 % octroyés par l'administration centrale et 8,9 % autofinancés par les promoteurs (municipalités ou IPSS).

Les pouvoirs locaux seront propriétaires des habitations construites ou achetées, lesquelles seront soumises à des conditions très strictes en ce qui concerne les loyers et les modalités de transmission. Entre-temps, le programme de relogement des ménages défavorisés, de 1987, a été réorienté afin de résoudre le problème des bidonvilles dans le reste du pays.

La terre est onéreuse au Portugal. Par le programme de construction de logements "à coût modéré" dans les zones urbaines de Lisbonne et de Porto (20), l'administration centrale - qui y possède de vastes superficies foncières - vise à inciter les constructeurs privés à bâtir des logements sociaux de qualité en cédant des terrains à des prix inférieurs à ceux du marché dans ces zones, ainsi qu'en octroyant des facilités fiscales et financières. La construction de 15 000 logements "à coût modéré" constitue l'objectif. À cet effet, des enchères internationales ont été organisées jusqu'en décembre 1996 pour vendre des terrains à des firmes proposant des projets de construction. Le prix maximum des logements construits, préalablement fixé par le gouvernement, est annoncé lors de l'invitation à enchérir et leur qualité devait, à l'origine, être garantie par une certification du laboratoire national de génie civil (LNEC), mais cette exigence a été ultérieurement abandonnée. Les logements sont destinés aux ménages à faibles revenus; néanmoins chacun peut les acquérir aux fins de mise en location ou d'occupation permanente. Après leur commercialisation, les logements sont soumis à certaines règles en ce qui concerne les loyers et la transmission. Les constructeurs peuvent réserver jusqu'à 35 % de la superficie totale au logement ou à d'autres fins, la vente se faisant sans aucune limitation de prix.

Jusqu'ici, seuls trois projets portant au total sur la construction de moins de 1 500 habitations (10 % du programme) dans la zone urbaine de Lisbonne ont été attribués, et aucun d'entre eux n'avait démarré à la fin de 1995 (l'achèvement des logements étant prévu, au mieux, pour le second semestre de 1997) (21). Selon la presse, le programme s'est heurté à de nombreux problèmes et d'aucuns craignent que les prix des logements pourraient en fait n'être pas significativement différents de ceux du marché libre (22).

D'autres programmes de logement actuellement mis en œuvre au Portugal méritent d'être mentionnés. C'est le cas de RECRIA - programme lancé en 1988 pour soutenir financièrement, par des primes, la réhabilitation du stock de logements loués entreprise par les propriétaires ou, à défaut, par leurs locataires ou les municipalités - et d'IAJ - programme entamé en 1992 afin de stimuler la location de logements par les jeunes (23) grâce à l'octroi d'une allocation de loyer aux travailleurs (célibataires ou mariés) dont l'âge ne dépasse pas 30 ans, en fonction de leurs revenus et de la taille du ménage; l'allocation, qui ne peut pas excéder 75 % du loyer et est accordée pour un maximum de cinq années (consécutives ou non), a été conçue en parallèle avec le régime de prêts accordés aux jeunes pour l'acquisition d'un logement, de sorte qu'elle est neutre du point de vue du mode d'occupation.

Entre-temps, des déclarations récentes du ministre chargé de la politique du logement indiquent que, conscient du fait que ce ne sont pas essentiellement les ménages à faibles revenus qui ont bénéficié de l'importante aide financière en faveur des propriétaires occupants, le gouvernement socialiste a l'intention de modifier le système de crédit à l'acquisition d'un logement et de réorienter l'aide gouvernementale de façon à faciliter davantage l'accès au marché des locations privées. Toutefois, aucune mesure concrète n'a encore été prise jusqu'à présent.

Contribution européenne

Étant l'un des quatre pays européens du groupe "de cohésion", avec un PIB se situant à 67 % de la moyenne européenne en 1995, le Portugal bénéficie actuellement, au titre de plusieurs fonds européens, d'un montant important pour réaliser la nécessaire modernisation de ses structures de production et relever le défi de son intégration à l'"espace euro". Outre le Fonds de cohésion, les fonds dont il s'agit sont les fonds structurels, principalement le FEDER et le FSE. Le financement au titre de l'initiative communautaire URBAN est l'un des plus étroitement lié aux problèmes du logement. Toutefois, conformément au principe de subsidiarité de l'UE, les programmes directement destinés à étoffer l'offre de logement ne sont pas subventionnés par les fonds européens. Cette restriction est difficilement compréhensible, du moins dans le cas du Portugal. L'obligation d'une contribution nationale aux projets subventionnés par l'UE et la nécessité de réaliser les critères de convergence de Maastricht - notamment la réduction du déficit public - a entraîné une distorsion de l'effort financier du gouvernement national, qui a privilégié les projets subventionnés par l'UE au détriment de ceux qui étaient censés relever de la seule compétence nationale. Par conséquent, le principe de subsidiarité s'est révélé un obstacle à la solution du problème des bidonvilles portugais. Le principe de cohésion proclamé par l'Acte unique européen devrait dès lors conduire à l'éligibilité des actions destinées à éliminer les bidonvilles et à améliorer les conditions de logement.

3.10. Espagne (24)

Modes d'occupation et tendances

L'Espagne présente l'un des taux d'occupation en propriété les plus élevés d'Europe, largement aux dépens des locations privées, lesquelles abritent actuellement un cinquième des ménages. Bien que la réglementation des baux à long terme ait été assouplie, les nouvelles unités accueillent trois ménages sur quatre dans le secteur. La propriété est en hausse depuis quelques décennies, tendance qui ne paraît pas devoir se modifier. Les nouvelles lois sur les loyers visent à soutenir le secteur des locations, en assurant des baux quinquennaux dont le taux d'augmentation annuelle est lié à l'indice général des prix à la consommation. Bien que les contrôles des baux aient été assouplis pour les nouvelles unités au début des années 90, 3/4 des unités existantes restent sous un strict contrôle des baux.

Les ménages à faibles revenus accèdent aux catégories inférieures des marchés du logement en location et en propriété. Dans les deux secteurs, certains pouvoirs locaux fournissent un nombre limité de logements sociaux à des prix ou à des loyers inférieurs à ceux du marché. Pour le reste, le marché privé filtre les logements anciens et médiocres vers ce segment des secteurs.

Alors qu'il existe un nombre considérable d'habitations non utilisées comme résidences principales (5,3 millions sur 17), nombre de familles ne peuvent pas se permettre d'acquérir un logement dans maintes régions du pays, à cause de l'insuffisance du secteur des locations. Ce déséquilibre est double: territorial, en raison d'un excédent d'offre dans les zones à population décroissante, et social, dans la mesure où certains segments de la demande sont confrontés à des prix trop élevés par rapport aux revenus.

Priorités

Traditionnellement, le problème principal de la politique espagnole du logement est l'"accessibilité". Toutefois, ce terme est utilisé dans un sens assez large. Au lieu de se borner aux exclus sociaux, aux handicapés, aux personnes âgées, aux réfugiés demandeurs d'asile et aux sans-abri, il englobe d'une façon générale tous ceux dont les revenus sont faibles ou moyens.

Les niveaux moyens d'aide fiscale à l'occupation en propriété sont limités et la principale politique "d'accessibilité" a consisté à réglementer les loyers. La famille espagnole moyenne consacre environ 28-29 % de ses revenus au logement. Ce chiffre peut être beaucoup plus élevé pour les faibles revenus, mais aucune statistique spécifique n'est disponible.

La constitution de 1978 a reconnu les régions espagnoles comme des communautés autonomes. Dès lors, le système administratif a été organisé en trois degrés: central, régional et local. Au cours des années suivantes, 17 communautés autonomes ont adopté leur propre charte constitutionnelle et assumé la plupart des compétences conférées par la constitution espagnole au niveau régional, dépossédant par la même occasion les autorités locales de certains pouvoirs. Le logement et l'aménagement du territoire figurent parmi les compétences que le gouvernement central a dû décentraliser vers les communautés autonomes.

Les seules compétences conservées par le pouvoir central dans le domaine du logement sont la préparation et l'adoption d'un programme-cadre financier et la réglementation du secteur des locations urbaines. Par ailleurs, l'administration centrale est pleinement responsable de la politique fiscale et décide donc, le cas échéant, des niveaux d'exonération fiscale en faveur des propriétaires et des locataires.

Les communautés autonomes assurent la gestion pratique et une partie de la mise en œuvre de la politique financière dans le domaine du logement, conçue par la gouvernement central. Elles peuvent instaurer leur propre législation afin de répondre aux besoins de logement régionaux.

Les pouvoirs locaux peuvent jouer un rôle important dans l'offre de logement, encore que les budgets limités qu'ils gèrent constituent, dans la pratique, un handicap majeur. Néanmoins, certains pouvoirs locaux deviennent d'importants promoteurs de logement social, seuls ou en partenariat avec le secteur privé.

En 1992, un programme quadriennal de logement a été lancé en coordination avec différents niveaux administratifs. En 1996, il a été prorogé pour quatre ans (1996-1999) moyennant quelques modifications mineures.

Principaux défis

Depuis le premier programme quadriennal, les problèmes d'accessibilité ont été évoqués avec moins d'insistance dans le débat public. En revanche, l'aménagement du territoire et la spéculation foncière ont acquis plus d'importance, reflétant la conviction que l'origine de l'augmentation du coût de logement réside dans la pénurie de terrains moins chers. En conséquence, plusieurs pouvoirs locaux ont fourni des terrains en dessous des prix du marché afin de construire des logements sociaux.

Le logement social se présente sous la forme d'immeubles à plusieurs étages (généralement entre 5 et 10), abritant des appartements de dimension limitée (généralement moins de 80 m 2). Il n'en est jamais résulté de controverses, en raison du choix traditionnel de hauts immeubles à appartements par les ménages à revenus moyens ou moyens supérieurs. Quant aux logements sociaux construits au cours des deux dernières décennies, la qualité n'a pas davantage été mise en cause, car les matériaux sont assez bons et les pouvoirs locaux ont tendance à attribuer les projets à de jeunes architectes aux idées neuves et séduisantes.

Le problème des logements médiocres subsiste sur le marché des habitations vétustes dans des quartiers plus anciens et/ou périphériques, la politique de réhabilitation progressant lentement.

Solutions

Outre le programme quadriennal, qui s'adresse à ceux qui gagnent moins de 2,5 (voire 5,5) fois le salaire officiel minimum (c'est-à-dire les personnes à revenus moyens et faibles), il n'existe pas d'actions politiques générales ou de grande ampleur axées sur les plus défavorisés.

Dans les quartiers anciens et périphériques, la plupart des pouvoirs locaux ont mis en œuvre des programmes de rénovation urbaine. Généralement, ils aménagent de nouveaux espaces ouverts (squares) et restaurent de vieilles habitations. Si les quartiers anciens sont situés au centre-ville, les prix s'emballent car l'aspect rénové s'ajoute à la situation centrale, très appréciée en Espagne surtout par comparaison avec les pays du centre et du nord de l'Europe. Dès lors, on assiste à l'embourgeoisement de ces quartiers et à l'exode des groupes à faibles revenus.

Contribution de l'UE

Plusieurs programmes communautaires servent à compléter les politiques régionales et locales, en particulier pour ce qui est de la régénération urbaine.

3.11. Suède (25)

Structure des modes d'occupation et tendances

Comparée à nombre d'autres pays de l'Union européenne, la Suède est relativement insolite, dans la mesure où elle compte quatre secteurs distincts dans le domaine du logement, en l'occurrence ceux des propriétaires occupants, des locations privées, des locations sociales et des coopératives de logement. En 1990, l'occupation en propriété absorbait environ deux cinquièmes du marché du logement, les secteurs des locations privées et sociales en couvraient un cinquième chacun, cependant que les coopératives représentaient un septième du total.

Au cours de la période d'après-guerre, les logements occupés en propriété ont légèrement diminué par rapport à l'ensemble du stock d'habitations, tombant de 38 % en 1945 à 35 % en 1970, pour remonter ensuite lentement jusqu'à 40 %. Le secteur des locations privées (51 % en 1945) a régressé, tandis que le secteur des logements sociaux en location (2 % en 1945) a augmenté, de même que le logement coopératif (4 % en 1945). Les deux secteurs des locations se situent au niveau d'un cinquième environ du stock depuis 1980.

En 1990, un peu plus de la moitié des quatre millions d'habitations étaient des maisons unifamiliales, le restant se composant d'habitations multifamiliales. Environ neuf unités familiales sur dix étaient occupées en propriété, cependant que la majorité des habitations multifamiliales étaient louées ou faisaient partie d'une coopérative de logement. Le stock d'habitations suédois est relativement neuf: les trois quarts des logements ont été construits après 1940. Environ un quart des logements des trois villes principales ont été bâtis dans le cadre du "programme du million" (1965-1974), qui visait à construire un million d'habitations en dix ans.

Organisation et priorités de la politique

Lorsque les bases de la politique du logement d'après-guerre ont été posées en 1946-1947, l'objectif du logement social était "de bonnes habitations pour tous". Par conséquence, le logement social en location est, en principe, ouvert à tous les ménages et aucune condition de revenus n'intervient pour décider de l'éligibilité. Un autre principe essentiel de la politique suédoise du logement depuis 1947 réside dans l'objectif de la neutralité du mode d'occupation en termes de financement et d'aides.

En Suède, le logement social en location adopte largement la forme de sociétés de logement municipales sans but lucratif. Ces sociétés sont contrôlées par les municipalités dans lesquelles elles opèrent. Certaines municipalités disposent de plusieurs sociétés, qui peuvent se concurrencer. Le poids des sociétés de logement varie d'une centaine à plus de 50 000 habitations. Les conseils d'administration de ces sociétés sont composés de membres des conseils municipaux.

Le secteur des locations privées comprend un petit nombre de très grands propriétaires et un grand nombre de très petits propriétaires: un tiers environ du secteur appartient à des propriétaires qui ne possèdent qu'un unique immeuble d'appartements, tandis qu'un autre tiers est aux mains de 1 % seulement des propriétaires. Tout comme les propriétaires de logements sociaux, les propriétaires privés ont pu bénéficier de subventions d'État, un peu moins généreuses toutefois. Le marché des logements en location est décrit comme unitaire au sens où les modalités de fixation des loyers, la sécurité d'occupation et, dans une certaine mesure, même l'attribution des logements sont identiques dans les deux secteurs, social et privé.

La Suède applique en principe, encore que la pratique diffère quelque peu, un système unitaire de fixation des loyers pour les deux secteurs des logements en location. Selon ce système, les loyers du stock municipal d'habitations sont déterminés conformément au principe que le stock ne doit pas générer de bénéfice, ce qui revient en pratique à un système de fixation des loyers en fonction du coût. Les loyers des habitations appartenant aux sociétés de logement municipales sans but lucratif servent ensuite de référence pour le secteur des locations privées. En cas de litige entre le propriétaire et le locataire concernant le loyer à payer, celui-ci est fixé à un taux comparable à celui des habitations de la localité ayant une valeur d'usage similaire.

En Suède, les représentants des propriétaires et des locataires sont fortement organisés. Les sociétés municipales de logement sont regroupées au sein d'une structure nationale - la SABO - qui les représentent dans les négociations nationales sur les loyers. Les propriétaires privés sont représentés par la Fédération suédoise des propriétaires bailleurs. Les locataires sont également très organisés, et il existe une organisation d'entrepreneurs immobiliers.

Les subventions à la construction ont pris, en Suède, la forme de bonifications d'intérêts pour la construction de nouveaux logements et la réhabilitation du stock existant. Pour les habitations en location bâties par les sociétés municipales de logement, les prêts subventionnés couvrent 100 % du coût approuvé de la construction. Pour les coopératives, les prêts subventionnés couvrent 99 % du coût approuvé, cette couverture étant de 92 % pour les propriétaires privés et de 95 % pour les propriétaires occupants. La part non subventionnée et tous les frais en sus du montant approuvé doivent être couverts par un prêt au taux du marché. La partie subventionnée est couverte par deux prêts: un premier prêt, égal à 70 % du coût approuvé, doit être obtenu auprès d'une banque de crédit hypothécaire, cependant que la partie subventionnée restante ( respectivement 30, 29, 22 et 25 % du coût approuvé) est couverte par un prêt d'État. Le montant de la bonification d'intérêts est progressivement réduit jusqu'à ce que le taux du marché soit atteint.

Ces bonifications d'intérêts sont graduellement supprimées dans le cadre d'une réforme radicale entreprise à la suite de l'élection d'un gouvernement de coalition non socialiste en 1991. Le nouveau gouvernement a défini trois objectifs: premièrement, intégrer la Suède à l'Union européenne; deuxièmement, lutter contre la stagnation économique du pays; troisièmement, augmenter le "libre choix" dans le domaine des prestations sociales; quatrièmement, établir les bases d'une société plus durable. En vertu de cette réforme, la politique du logement doit être axée davantage sur le marché et les subventions au logement doivent subir des compressions. En 1992-1993, les subventions au logement absorbaient un montant estimé à 8 % de l'ensemble des dépenses gouvernementales.

Parmi les changements en cours, les bonifications d'intérêts sont progressivement réduites et auront totalement disparu approximativement pour l'an 2000. Les bonifications d'intérêts en faveur des logements construits entre 1987 et 1992 seront également abolies. Le ministère du Logement a été supprimé en 1991, la responsabilité en la matière ayant été répartie entre sept autres ministères. Toutefois, il a réapparu un an plus tard sous une autre forme, lorsqu'une délégation interministérielle a été instituée pour coordonner la politique gouvernementale du logement.

En 1990-1991 a également eu lieu une réforme radicale du système fiscal suédois, dont l'objectif déclaré était d'accroître l'efficacité du fonctionnement des marchés. Le logement constituait un élément essentiel de cette réforme. Les taux des impôts sur les revenus ont été abaissés, mais l'assiette de l'impôt a été élargie: les investissements dans le domaine du logement et la gestion des habitations ont cessé d'être exonérés de TVA, l'impôt immobilier a été augmenté et le taux d'exonération de la taxe sur les intérêts hypothécaires a été réduit.

La position actuelle est que les plus-values nominales doivent être imposées, mais pas les revenus immobiliers fictifs. Les propriétaires occupants bénéficient d'un abattement fiscal de 30 % sur les frais d'intérêts hypothécaires pour les 100 000 premières SEK par personne et de 21 % sur les frais d'intérêts au-delà de ce montant.

À la suite de ces changements dans les domaines du logement et des impôts, les coûts immobiliers ont augmenté de quelque 20 % en termes réels entre 1989 et 1991. Pour alléger les effets de l'importante réduction des subventions et des aides fiscales au logement, les allocations de logement ont été augmentées, ce qui entraîné une hausse de son coût. En conséquence, la part des allocations de logement dans le total des subventions au logement est passée de 22 % en 1990 à 32 % en 1993. Les sociaux-démocrates sont revenus au pouvoir en septembre 1994, dans un gouvernement de coalition. L'obligation de réduire un déficit budgétaire relativement élevé a conduit le gouvernement à proposer d'importantes compressions dans le domaine des prestations sociales. Une partie de ces propositions prévoit de réduire de 20 % les dépenses d'allocations de logement.

Principaux défis

Déficit important du secteur public. Le déficit budgétaire du secteur public est très important en Suède. En 1994, il atteignait 10 %, c'est-à-dire le déficit le plus élevé des pays de l'OCDE à l'exclusion de la Grèce. Ce chiffre est largement supérieur aux 3 % exigés par les critères de convergence économique inscrits dans le traité de Maastricht. En ce qui concerne le logement, il signifie que les taux d'intérêts sont plus élevés qu'ils le seraient autrement. Le déficit important contribue aussi en partie à accentuer la pression incitant à réduire les subventions au logement, y compris les allocations de logement. La Suède consacre au logement une part plus importante du PIB que la plupart des pays de l'UE, mais cette part est appelée à diminuer. Par ailleurs, la réduction des subventions au logement implique un accroissement du coût de celui-ci, ce qui affectera vraisemblablement le plus les ménages à faibles revenus.

Chômage important. En Suède, le taux de chômage est relativement élevé, ce qui est évidemment l'une des causes de l'ampleur du déficit du secteur public. L'État-providence, relativement développé en Suède, signifie que le risque d'exclusion sociale découlant du taux de chômage élevé est beaucoup moindre que dans nombre d'autres pays de l'UE. Néanmoins, le coût croissant de cet État-providence a conduit, ces dernières années, à une certaine remise en question de l'avenir de la sécurité sociale, et des mesures ont été prises afin de tailler dans le coût de la sécurité sociale et de se fier plus qu'auparavant au secteur privé plutôt qu'au secteur public pour la fourniture de services. Toutefois, ces mesures se sont heurtées à une opposition considérable, en particulier des femmes, lesquelles avaient généreusement bénéficié non seulement de l'accès aux services (par exemple pour la garde des enfants) mais aussi d'emplois dans le secteur public.

Habitations vides. La Suède est passée de façon spectaculaire d'une pénurie à un excédent d'habitations sur le marché du logement. Cette évolution a débuté en 1991 et, au début de 1994, près de 70 % des municipalités déclaraient avoir un surplus d'habitations. Il n'est pas étonnant, dès lors, que la construction de logements ait considérablement décliné pour atteindre, en 1994, son niveau le plus bas depuis la deuxième guerre mondiale. Le réaménagement d'habitations existantes a également régressé de façon substantielle. La valeur des crédits perdus par les prêteurs hypothécaires a notablement augmenté au début des années quatre-vingt-dix.

3.12. Royaume-Uni (26)

Régénération parmi les restrictions

Structures et tendances

La propriété est le mode d'occupation dominant au Royaume-Uni, les ventes fortement subventionnées de logements municipaux intervenant pour deux cinquièmes dans l'accroissement de 55 à 68 % entre 1980 et 1995. Les nouveaux investissements ayant finalement été exemptés de réglementation en 1989 tout en demeurant relativement peu subventionnés, le marché des locations privées a manifesté des signes de croissance au cours des années quatre-vingt-dix parce que, d'une part, l'inflation est faible et, d'autre part, les jeunes ménages soit restent plus longtemps chez eux, soit vivent plus longtemps dans des logements en location privée avant d'accéder à la propriété. Néanmoins, avec moins de 10 % du stock, ce secteur demeure peu important.

Le secteur hors marché, qui comprend le logement municipal et le stock des sociétés de logement, est le principal véhicule de la réalisation des objectifs "sociaux" de la politique du Royaume-Uni. Ce secteur s'est tassé et sa structure s'est sensiblement modifiée au cours de la dernière décennie. Contrastant avec la situation de 1980, où les municipalités et les sociétés de logement fournissaient respectivement 31 et 2 % des habitations, les chiffres de 1995 indiquent que les conseils fournissent à présent 19 % et les sociétés 4 % des logements. Cela signifie qu'il s'est produit une réduction importante du stock municipal et des nouveaux investissements, ainsi qu'un glissement de ces derniers vers le secteur des sociétés de logement. Ce glissement reflète essentiellement les limites du gouvernement central dans le domaine des investissements.

Organisation et priorités de la politique

La politique fiscale, qui a perdu en importance depuis 1990 (les exonérations fiscales en faveur des propriétaires ayant été réduites de 7,7 à 2,8 milliards de £ et les allocations de logement, universellement accordées aux seuls locataires, étant passées de 5,6 à 12 milliards de £ au cours de la même période), est une politique nationale, applicable à l'ensemble du Royaume-Uni. Cependant, pour ce qui est plus particulièrement des secteurs des pouvoirs locaux et des sociétés de logement, il existe une décentralisation administrative de la politique, respectivement pour l'Angleterre, l'Écosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord. Dans leur région respective, la Housing Corporation, Scottish Homes et Tai Cymru sont des organismes non gouvernementaux, quasiment autonomes, chargés du financement, de la supervision et du contrôle des sociétés de logement. Les municipalités qui détiennent des pouvoirs essentiels d'aménagement du territoire, ont l'obligation statutaire de loger les sans-abri et sont souvent d'importants fournisseurs de logement (en particulier dans les zones urbaines de plus d'un demi-million d'habitants, où elles continuent souvent à offrir la moitié des logements).

La politique britannique du logement absorbe actuellement quelque 3 % du PIB, chiffre en baisse par rapport aux 5 % des années soixante-dix mais toujours élevé selon les normes de l'UE. Au cours des dernières années, les thèmes dominants, précis, de la politique des années quatre-vingt se sont notablement modifiés sous plusieurs aspects. Les aides fiscales en faveur de la propriété ont été réduites et les ventes de logements municipaux ont régressé de façon marquée. Le secteur est toujours en augmentation mais la pénible récession de la période 1985-1993, qui a entraîné la reprise de possession d'un demi-million de logements (accroissant la demande dans le secteur social) et laisse aujourd'hui encore un patrimoine négatif pour un peu moins de 10 % de propriétaires, a modifié le comportement des consommateurs et des prêteurs. Le secteur des locations privées ne perçoit qu'une aide minimale.

Alors que les dépenses en capital des pouvoirs municipaux en faveur du logement en Grande-Bretagne stagne à des niveaux d'une faiblesse record - 2,8 milliards de £ en 1995 contre 6,2 milliards en 1980 - la politique de hausse des loyers des années quatre-vingt - souvent de 2 à 3 % au-dessus du taux d'inflation - est à présent abandonnée. Comme les deux tiers des locataires du secteur municipal perçoivent des allocations de logement et comme les loyers interviennent dans l'indice des prix à la consommation, on admet à présent que de fortes hausses des loyers accroissent le déficit public et creusent davantage le "piège de la pauvreté". Un commentaire analogue s'applique aux loyers du secteur des sociétés de logement. Alors que celles-ci ont bénéficié, de 1988 à 1993, d'importantes augmentations de subventions (et de nouvelles possibilités d'attirer les financements privés) afin de promouvoir l'accessibilité des logements en location, on constate à présent une réduction préoccupante de leur financement et un glissement de leur production vers la propriété de logements de faible coût. Le rapport entre le loyer brut et les revenus (pour les loyers hors allocations) se situe généralement entre 25 et 30 % pour les locataires privés et entre 20 et 25 % pour les locataires des sociétés de logement et des municipalités. Les allocations de logement ramènent en moyenne la charge locative nette respectivement à 20 et 11 %.

L'augmentation des loyers, la récession et la mutation sociale ont toutes alourdi notablement la facture des allocations de logement. Il est généralement admis à présent qu'avec des niveaux relativement bas de sécurité sociale de base, des allocations de logement couvrant 100 % des frais de logement dans de nombreux cas, des loyers élevés et des abandons fréquents du secteur à mesure de la hausse des revenus des ménages, le système britannique d'allocations ne favorise pas une utilisation efficace du stock de logements en location et crée de profonds "pièges de pauvreté". La politique du logement peut souvent aggraver l'exclusion sociale du cinquième le plus pauvre parmi les ménages.

Défis

Malgré des dépenses considérables en faveur du logement (y compris les aides fiscales), le Royaume-Uni est toujours confronté à un éventail de problèmes critiques, mêmes si ceux-ci concernent essentiellement la disponibilité et la qualité plutôt que l'accessibilité:

Solutions et innovations

Sur un pâle arrière-plan de limitation des ressources, d'importantes innovations se sont néanmoins profilées dans le secteur britannique du logement social au cours des dix dernières années:

Il est permis de dire que la politique britannique du logement n'a pas manqué d'idées créatives, du gouvernement central aux bénévoles locaux, mais les moyens financiers ont fait défaut. Il y a cependant eu une augmentation des ressources destinées à la régénération des ensembles de logements sociaux délabrés, lesquelles s'élèvent actuellement à 3 milliards de £ par an. La conception et la mise en œuvre de ces programmes a véritablement constitué le "cheval de bataille" de la politique britannique du logement au cours des années quatre-vingt-dix, et l'approche n'a cessé d'évoluer:

En résumé, les programmes de régénération basés sur le logement ont largement contribué à réduire l'exclusion sociale dans certains des pires ensembles d'habitations sociales de Grande-Bretagne. Néanmoins, un doute subsiste quant au caractère durable des changements, eu égard à la persistance de faibles revenus et de taux de chômage élevés parmi les résidents considérés.

Contribution de l'UE

À Glasgow, le partenariat européen de Strathclyde a canalisé, au cours des années quatre-vingt-dix, l'aide du Fonds social européen vers le groupe WISE, organisation sans but lucratif travaillant étroitement avec d'autres organismes de régénération et formant d'anciens chômeurs dans le cadre de projets d'amélioration de l'isolation des logements, de la qualité de l'environnement et de la ville, ainsi que de la mise en valeur des terrains à l'abandon.

Les sources de financement ont changé avec le temps, mais en 1993 le Fonds social européen finançait un quart du budget annuel de 13 millions d'écus. Aujourd'hui, le groupe WISE a commencé à "franchiser" sa conception et crée de nouveaux projets en participation dans deux villes anglaises. Des évaluations indépendantes louent le caractère efficace et innovatif des activités du groupe.

4. ROLE DE L'UNION EUROPÉENNE ET LOGEMENT

4.1. Situation actuelle

Conformément au principe de subsidiarité, l'Union européenne n'est pas habilitée à légiférer dans le domaine du logement. Par conséquent, la Commission ne permet pas que des fonds structurels européens soient affectés directement aux projets d'investissement dans ce domaine, d'une part, parce que ces fonds sont destinés à réaliser des objectifs économiques plutôt que sociaux et, d'autre part, parce qu'ils ne peuvent pas servir à remplacer les dépenses des gouvernements nationaux (principe d'"additionnalité"). C'est pourquoi certains règlements, notamment ceux qui régissent l'initiative communautaire URBAN, précisent que les zones défavorisées dans le domaine du logement peuvent être éligibles aux aides mais que celles-ci ne peuvent pas être affectées au logement. Les prêts avantageux au logement dans les zones minières et sidérurgiques, qui sont gérés par la Commission européenne, ressortissent au traité de Paris, de 1952, qui a institué la Communauté européenne du charbon et de l'acier. Ce traité expire en 2001.

Cette précision générale est cependant quelque peu illusoire. Certaines actions de l'UE, relatives notamment à la politique dans les domaines de l'agriculture et du marché de l'emploi, viennent compléter des programmes nationaux. Par ailleurs, il est évident que l'octroi d'une aide financière par un niveau supérieur de gouvernement n'empêche pas les niveaux inférieurs de pouvoir décider de son utilisation. Pour les pays, ces solutions sont en effet devenues de plus en plus communes dans le cadre de la politique du logement au cours des dernières décennies. Depuis l'Acte unique européen de 1986, l'adoption des objectifs de promotion de la cohésion économique et sociale a contraint l'Union européenne à reprendre le logement en considération.

Le chapitre précédent a montré clairement que les actions spécifiques de l'Union européenne s'inséraient confortablement dans les conceptions locales "intégrées" de la politique du logement. En d'autres termes, l'aide de l'Union européenne contribue à ce qui est considéré par les résidents, les fournisseurs et les pouvoirs locaux comme des actions "induites" par le logement ou "liées" à celui-ci. Toutefois, la conception surannée de la politique du logement qu'implique la pensée de l'Union européenne (sans doute une aide en capital à la construction de nouveaux logements accessibles) signifie que la contribution réelle de l'Union aux actions actuelles demeure souvent ignorée. Il est tout à fait erroné de conclure que l'Union européenne ne fait rien dans le domaine du logement.

Les éléments spécifiques que l'Union favorise dans les projets liés au logement n'apparaissent cependant pas très clairement. C'est peut-être dû au fait que l'aide à ces projets émane des fonds structurels, en particulier du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE), et se situe dans le cadre d'au moins une douzaine de programme et d'initiatives communautaires limités; par ailleurs, une partie de cette aide provient aussi de la Banque européenne d'investissement. Une deuxième considération est qu'il est généralement difficile d'isoler l'élément lié au logement dans les projets subventionnés par l'Union européenne, à moins d'analyser chaque projet en détail. La plupart des États membres ne paraissant pas disposer de listes et d'évaluations, réparties par programme et par objectif, concernant les projets subventionnés par l'UE sur leur territoire, il devient très difficile d'identifier, dans des études telles que celle-ci, les aides et les réalisations de l'Union. Seuls les ministères nationaux du Logement de deux États membres établissent ces listes et ces évaluations. Les autres États devraient être encouragés à suivre cet exemple et à calculer les aides dont le logement bénéficie dans le cadre des projets "intégrés" subventionnés par l'UE. Les réalisations accomplies par l'UE à la faveur de son soutien à ces initiatives ne sont pas aussi apparentes qu'elles devraient l'être et la grande majorité des citoyens ignore la contribution de l'UE en faveur des quartiers les plus déshérités et des citoyens les plus pauvres.

Aucune évaluation quantitative de l'aide des fonds et des programmes européens dans le domaine du logement ne figure dans les paragraphes qui suivent. L'absence d'informations et d'évaluations publiées rend cette tâche impossible. En revanche, le présent rapport comporte des illustrations qualitatives des types de programmes et de projets qui facilitent l'évolution du logement local. Les fonds structurels sont examinés en premier, puis les initiatives et les autres programmes communautaires.

4.2. Fonds structurels européens

Les fonds structurels jouent un rôle essentiel dans la promotion de l'évolution vers les objectifs de cohésion économique et sociale. Leur importance s'est accrue dans le cadre budgétaire, leur part passant d'un cinquième à un tiers pour la période de 1988 à 1999, année où ils aborderont vraisemblablement 30 milliards d'écus. Ils représentent 0,3 % du PIB de l'ensemble de l'Union, mais une part plus élevée (environ 3 %) dans les États de cohésion (Irlande, Portugal, Grèce et Espagne). À cet égard, ce sont les pays dont les conditions physiques de logement sont relativement médiocres qui en bénéficient le plus. Les mesures liées au logement relèvent davantage du FSE et du FEDER. Le détail des objectifs de ces fonds est exposé ailleurs (Stephens et al., 1996).

Des études récentes (1996) effectuées par la CHRUS pour le compte de la Housing Corporation (organe gouvernemental de supervision et de financement des sociétés de logement en Angleterre) illustrent les façons dont les aides européennes pourraient être utilisées soit par les sociétés de logement dans le cadre d'activités collectives élargies soit en relation avec le logement. Six exemples allemands et écossais illustrent les points essentiels: ils sont résumés au tableau 9.

Ces exemples concrétisent quatre types principaux de projets qui démontrent les liens entre les fonds structurels et les sociétés de logement social:

Le tableau 9 indique que ces caractéristiques des projets ne s'excluent pas mutuellement. C'est ainsi que le projet en faveur du quartier hambourgeois d'Eimsbüttel dans le cadre du programme "PAUVRETÉ 3" a utilisé des aides de l'UE pour des objectifs sans rapport avec le logement, mais aussi pour libérer des fonds supplémentaires en faveur d'investissements liés à celui-ci. L'un des objectifs du projet était d'améliorer l'environnement dans cette zone d'immeubles-tours. La coopération des sociétés de logement locales s'imposait et a servi à libérer des crédits du service local de construction pour financer les améliorations de l'environnement. De façon plus évidente, le projet pilote urbain brêmois Tenever prévoyait la mise en place d'un service de concierges, afin de procurer emplois et formation aux résidents locaux.

Parmi les exemples d'utilisation des aides européennes aux fins d'investissements dans le domaine du logement, le plus évident est le projet munichois au titre du programme "PAUVRETÉ 3". Créé sous la forme d'une société anonyme financée par l'UE, le pouvoir local et des organisations caritatives locales pour mettre en œuvre le programme "PAUVRETÉ 3", WOHNforum a été chargé d'établir un projet de démonstration destiné à assurer la formation des résidents locaux et la participation des futurs locataires à la rénovation de 22 appartements et ateliers. WOHNforum a ainsi pris à sa charge 50 % du coût de la rénovation (ce qui constitue un exemple du "transfert" d'aides européennes vers le logement). Le pouvoir local a fourni le reste au titre de son programme de rénovation (exemple d'aides européennes utilisées pour libérer des investissements supplémentaires en faveur du logement).

À Glasgow, la Partick Housing Association a utilisé l'aide du Fonds européen de développement régional pour transformer en ateliers les étages inférieurs d'un immeuble vétuste, ce qui a permis d'aménager des appartements dans le reste de l'immeuble en recourant au programme national de logement et au secteur privé.

Chacun des autres exemples révèle une utilisation des aides du Fonds social européen pour assurer une formation à des activités liées au logement, comme l'isolation des habitations sociales, l'amélioration des arrière-cours ou la gestion dans le domaine du logement.

4.3. Initiatives et programmes communautaires 1994-1999

L'Union européenne consacre 9 % des budgets du FEDER et du FSE au financement d'initiatives communautaires. Ces programmes sont destinés à résoudre les problèmes qui ont une incidence particulière sur la Communauté. Par ailleurs, 1 % supplémentaire des budgets du FEDER et du FSE est affecté aux projets pilotes et aux mesures innovatives. Il s'agit là des seuls projets financés par les fonds structurels qui soient dotés et administrés par la Commission elle-même plutôt que par les États membres. Parallèlement aux fonds structurels, le programme "PAUVRETÉ 3", conçu pour promouvoir les approches pluriadministratives de lutte contre la pauvreté, a contribué à préciser la notion d'exclusion sociale. "PAUVRETÉ 3" a été clôturé en 1994 et le programme appelé à lui succéder (EXCLUSION) est toujours en cours d'adoption.

Les projets bénéficiaires des programmes précités sont de nature diverse et ne visent pas nécessairement à promouvoir le logement. Toutefois, les projets au titre du programme URBAN ont presque invariablement porté sur la régénération intégrée d'une zone urbaine, associant des fournisseurs de logement à titre de partenaires ou d'acteurs principaux. Le programme "PAUVRETÉ 3" est venu en aide à un large éventail de projets liés au logement, de l'assainissement des bidonvilles de Perama (Grèce) à la promotion de la régénération d'ensembles de logements sociaux délabrés à Édimbourg (Pilton) et à l'octroi d'une formation aux enfants des rues de Lisbonne. Une étude plus systématique du programme "PAUVRETÉ 3" indique la présence d'une action liée au logement dans les trois quarts des projets subventionnés.

L'éventail des initiatives communautaires en cours au début de la période 1994-1999 figure au tableau 10. Depuis lors les initiatives suivantes, intéressant le logement, ont vu le jour:

Comme il a été souligné ci-dessus, il n'existe pas de relevé, pays par pays, des projets liés au logement bénéficiaires de ces programmes européens. Néanmoins, l'expérience britannique montre qu'un grand nombre de projets sont concernés et que les demandes s'accroissent. La ville de Glasgow en est une illustration frappante. L'opération de développement intégré (bénéficiaire de l'aide du FEDER et du FSE) y a abouti au partenariat européen de Strathclyde (doté de 400 millions d'écus). Ce partenariat a encouragé, dans les domaines de l'environnement et des infrastructures, des actions qui ont facilité la restructuration du quartier en contribuant aux investissements publics et privés dans le domaine du logement. Dans la même ville, le groupe sans but lucratif WISE a utilisé des aides de l'UE pour assurer la formation de chômeurs en encourageant des actions de conservation de l'énergie et d'amélioration de l'environnement dans le cadre de programmes destinés aux logements médiocres. Le conseil municipal a utilisé THERMIE I pour rechercher des solutions innovatives dans le domaine du chauffage domestique. La Partick Housing Association a utilisé le programme RENEVAL pour aménager des espaces à usage commercial dans le cadre d'un projet de développement intégré et pour rendre les rues plus sûres et plus attrayantes; dans le quartier voisin de Paisley, une initiative URBAN a facilité la création d'un partenariat en vue de régénérer une vaste zone, l'aide communautaire perçue (5 millions d'écus) étant susceptible de faciliter l'affectation de 15 millions d'écus supplémentaires au logement et aux activités connexes.

Des actions analogues existent dans d'autres villes du Royaume-Uni: Merseyside a un programme opérationnel intégré; Hackney, à Londres, a conçu une stratégie explicite d'utilisation des aides de l'Union européenne dans les zones relevant de l'objectif 2; les foyers, qui combinent le logement et la formation à l'intention des jeunes sans-abri, ont été soutenus par le FSE et le FEDER dans sept villes anglaises; les sociétés de logement, elles aussi, ont utilisé activement les programmes, la société SHARE recourant aux programmes EMPLOYMENT et HORIZON, la société Hastoe au programme THERMIE et la société Hanover, spécialisée dans les aménagements pour personnes âgées, au programme TIDE. Les sociétés de logement participent également au réseau européen des soins de santé aux personnes âgées.

Les revues par pays, dans les pages qui précèdent, ont illustré des projets similaires dans d'autres Étas membres de l'UE. Ces exemples ne sont cependant que la partie émergée de l'iceberg des aides de l'UE aux activités liées au logement. Il est évident que l'aide de l'Union européenne joue d'ores et déjà un rôle significatif en procurant le "mortier" de l'intégration, dans les projets d'environnement et de rénovation sociale, d'"éléments constitutifs" subventionnés par les pouvoirs nationaux. Par ailleurs, ces actions ont contribué à promouvoir la mise en œuvre de politiques nationales autour de la notion d'"exclusion sociale" et renforcé le recours à des solutions intégrées.

4.4 L'Union européenne doit-elle faire davantage?

Il est évident que l'Union doit faire davantage dans le domaine de l'évaluation et de l'articulation de l'incidence des fonds structurels, y compris les initiatives communautaires, dans le domaine du logement. Il est également manifeste que, dans la mesure où les aides communautaires interagissent avec les politiques nationales du logement, il serait utile de disposer annuellement de statistiques et d'informations plus précises concernant le logement dans l'Union européenne. Au niveau européen, l'étude et la connaissance comparative des systèmes nationaux de logement reste insuffisante, en particulier en Europe méridionale, sans doute parce qu'il ne s'agit pas d'un domaine relevant des compétences de l'UE. Par ailleurs, toujours au même niveau, la représentation des acteurs de la politique du logement est scindée en fonction du mode d'occupation: le Comité européen de coordination de l'habitat social (CECODHAS) s'exprime au nom d'une grande partie mais pas de l'ensemble du secteur du logement social; la Fédération hypothécaire européenne surveille les marchés hypothécaires nationaux, mais ses membres ne parlent pas d'une même voix et aucun organe ne représente les bailleurs privés, qui logent un cinquième des Européens. À moins que l'UE ne prenne les choses en main, cette situation peu satisfaisante persistera vraisemblablement.

Une meilleure évaluation et des informations plus précises concernant les systèmes nationaux de logement ne suscitent aucun problème fondamental quant à la subsidiarité. Il en va de même pour les efforts visant à promouvoir des réseaux opérationnels entre les fournisseurs de logement et les communautés intéressés par l'évolution et la mise en œuvre d'une politique intégrée du logement. En 1995, le Réseau européen de recherche dans le domaine du logement (ENHR), qui n'est pas subventionné par l'UE, a créé un groupe transnational de chargés de recherche dans les pays de l'UE afin de faciliter la discussion internationale de problèmes relatifs au logement. Des initiatives analogues, réunissant des praticiens du secteur du logement, s'imposent au niveau opérationnel. Toutes ces actions sont potentiellement utiles à l'Union car les fournisseurs de logement sont souvent à la pointe de la promotion des politiques intégrées et, dans de nombreux cas, sont les principaux investisseurs concernés. Le secteur du logement doit être au courant des initiatives de l'Union européenne et, inversement, il convient que l'Union soit informée des problèmes de logement.

Cette évolution de l'information et de la coordination suffit-elle cependant? Les parties précédentes du présent rapport ont souligné que les politiques nationales sont actuellement mises en œuvre dans un contexte plus défavorable:



Tableau 9: Exemples d'utilisation de fonds européens

Étude de casFinancement européenOrganismes associésProjetUtilisation des fonds de l'UE
1. WHOHNforum (Munich)PAUVRETÉ 3- Organismes caritatifs
- Pouvoirs locaux
Formation et participation à la conception et à la rénovation d'immeubles à usage d'appartements et de bureaux- "Transfert" vers des investissements dans le secteur du logement
- Obtention de fonds supplémentaires aux fins d'investissements dans le secteur du logement
2. Hambourg EimsbüttelPAUVRETÉ 3- Secteur bénévole
- Ministères d'État
Projet multidimensionnel de lutte contre l'exclusion sociale, y compris amélioration de l'environnement- À d'autres fins que le logement, mais concentrés sur des ensembles particuliers
3. Brême TeneverProjet pilote urbain- Partenariat régional
- Sociétés de logement
Projet multidimensionnel de lutte contre l'exclusion sociale axé sur l'amélioration des qualifications, y compris création d'un service de conciergerie- À d'autres fins que le logement, mais concentrés sur des ensembles particuliers
- "Transfert" vers des activités liées au logement
4. Partick Housing AssociationRENEVAL ( initiative communautaire au titre du FEDER)- Partick HA
- Scottish Homes
- Agence de développement de Glasgow
Création d'ateliers- Par une société de logement déployant diverses activités éligibles au financement de l'UE
- Aide à des activités autres que le logement destinées à assurer la viabilité financière d'un lotissement
5. Wise GroupFonds social européen- Pouvoirs locaux
- Organismes de formation
- Ministères

Activités de formation au moyen de projets utiles du point de vue social, comme l'isolation de logements- "Transfert" vers des activités liées au logement
6. SHAREFonds social européen- SHARE
- Scottish Homes
Formation à des qualifications dans le domaine du logement- "Transfert" vers des activités liées au logement

Source: Stephens et autres, 1996.




Tableau 10: Initiatives communautaires 1994-1999 (début de période)

Initiative communautaireDescriptionÉligibilitéCrédits (milliards d'écus, prix de 1994)
INTERREGCoopération et réseaux transfrontaliers et transnationauxToute frontière intérieure éligible au titre des objectifs 1, 2 ou 5b; frontières extérieures2,9
LEADER IIDéveloppement ruralRégions éligibles au titre des objectifs l ou 5b1,4

EMPLOI

- NOW

- HORIZON

- YOUTHSTART

Intégration au marché du travail

Intégration des femmes au marché du travail

Formation et création d'emplois pour les groupes défavorisés

Lutte contre le chômage des moins de 20 ans, en particulier dépourvus de qualifications

Selon programme

Non liée aux régions

Non liée aux régions

Non liée aux régions

1,4

[0,37]

[0,37]

[0,3]

1) MUTATION INDUSTRIELLE

2) - ADAPT

3) - RETEX

4) - RECHAR II

5) - KONVER

6) - RESIDER II

7) - PME

1) Adaptation des travailleurs et des régions à la mutation industrielle

2) Adaptation des travailleurs à la mutation industrielle

3) Aide aux régions fortement tributaires de l'industrie textile

4) Aide aux régions affectées par le déclin rapide des mines de charbon et de lignite

5) Aide aux régions fortement tributaires des industries de défense (se termine en 1997)

6) Aide aux régions affectées par le déclin de la sidérurgie (se termine en 1997)

7) Aide au petites et moyennes entreprises

1) Selon programme

2) Non liée aux régions; les projets doivent être transnationaux

3) Zones textiles des régions éligibles au titre des objectifs 1, 2 ou 5b (se termine en 1997)

4) Zones minières en déclin dans les régions éligibles au titre des objections 1, 2 ou 5b

5) Zones fortement tributaires des industries de défense dans les régions éligibles au titre des objectifs 1, 2 ou 5b

6) Zones sidérurgiques en déclin dans les régions éligibles au titre des objectifs 1, 2 ou 5b

7) PME des régions éligibles au titre de l'objectif 1

1) 4,7

2) [1,4]

3) [0,5]

4) [0,4]

5) [0,5]

6) [0,5]

7) [1,0]

PESCAAide aux régions affectées par le déclin de l'industrie de la pêcheZones de pêche en déclin dans les régions éligibles au titre des objectifs 1, 2 ou 5b0,25
URBANMesures destinées à résoudre les problèmes urbains dans les domaines du marché de l'emploi et des infrastructuresZones urbaines dont la population est supérieure à 100 000 habitants0,6
AUTRES & RÉSERVES  1,0
TOTAL  13,45

* Non compris 0,4 milliard d'écus en faveur de l'industrie textile portugaise, montant inclus dans la rubrique "Autres & réserves".

Source: Service d'information européen.




Parallèlement, les niveaux nationaux d'aide aux investissements dans le domaine du logement régressent ou stagnent dans les pays de l'Union, à l'exception de l'Irlande et de l'Allemagne. Ces réductions de l'aide ne reflètent évidemment pas une résolution des problèmes de logement. Il pourrait s'agir de réductions temporaires en attendant que les PIB croissent plus rapidement, dans la mesure où les pays s'efforcent de répondre aux critères de Maastricht relatifs aux dépenses publiques et à la dette. Or, dans certains pays tels que le Royaume-Uni, la Suède ou les Pays-Bas, une réduction plus sévère des aides est prévue. À moins que l'aide ne soit également réorientée efficacement vers le tiers de ménages défavorisés dans ces pays, la perspective de voir les pauvres bien logés et échapper à l'exclusion s'estompe. Certains pays, comme le Portugal, souhaitent que l'Union européenne mette en œuvre des programmes octroyant des subventions directes (et suffisantes) en faveur du logement. Cette solution pourrait se révéler judicieuse pour des actions spécifiques, notamment dans les domaines de la régénération et des besoins spéciaux. Les actions de ce type n'exigeraient pas de législation européenne, mais pourraient plutôt être réglées dans le cadre de la politique budgétaire.

L'Union n'en demeure pas moins face à un véritable dilemme si elle entend atteindre les objectifs liés à la cohésion économique et sociale. Et ce dilemme augmentera à mesure de la réalisation de l'union monétaire. Dans un espace monétaire unique, il importe que la main-d'oeuvre puisse migrer sans trop de difficultés. Par ailleurs, il est également probable que l'adapation contraindra les chômeurs et les travailleurs peu rémunérés à déménager. Il est difficile de percevoir comment les politiques actuelles, fortement segmentées au niveau local sans parler des frontières nationales, faciliteront ces migrations. Les systèmes de locations privées sont souvent désordonnés et les listes d'attente dans le secteur du logement social sont longues. L'instabilité du marché de la propriété, dont les prix sont sujets à des cycles nationaux divergents, complique également une intégration économique positive.

Ces effets économiques des systèmes nationaux de logement n'ont guère été évoqués dans les débats relatifs à l'union monétaire, et c'est là une omission coupable. À tout le moins, l'Union devrait avoir une connaissance pratique des systèmes de logement européens et une idée précise des types de politique facilitant l'adaptation économique et l'intégration sociale. Les systèmes et les politiques de logement revêtent trop d'importance dans le cadre de ces deux processus pour que l'Union continue à les ignorer. À tout le moins un observatoire européen des systèmes de logement, doté d'un mandat et d'attributions beaucoup plus larges que l'actuel Observatoire du logement, s'impose.

Beaucoup reste donc à faire pour améliorer la compréhension des problèmes de logement au niveau européen et accroître l'important rôle de soutien des actions de l'Union, même en l'absence de nouvelles compétences communautaires dans le domaine du logement. La section suivante, qui conclut le présent rapport, expose un certain nombre d'actions possibles.

4.5. Suppression des barrières

Le présent rapport n'a cessé d'insisté sur l'insuffisance, en Europe, de la recherche, de l'information et des statistiques relatives au logement en général et aux initiatives subventionnées par l'Union en particulier. Ce goût immodéré du mystère peut se rencontrer également dans les communautés de praticiens. Dans une des rares analyses publiées en ce qui concerne les liens de programmes européens avec le logement, la Housing Corporation (1995) anglaise notait ce qui suit: "L'Europe est un peu comme cela. Par où commencer? Le processus tout entier paraît si compliqué, les sigles, le jargon et les acronymes sont incompréhensibles et les experts insupportables.". Le document, publié en 1996, recommandait par ailleurs "Utilisez vos députés européens sans vergogne: ils aiment se sentir sollicités.". Il est évident que tant les experts que les députés européens sont appelés à être confrontés à de nouveaux défis de la part des fournisseurs de logement! En fait, les programmes européens ne sont pas plus complexes que nombre d'efforts nationaux et les experts ainsi que les acronymes ne diffèrent pas vraiment. Les voies d'accès aux programmes s'améliorent. Néanmoins, davantage d'efforts s'imposent pour familiariser les investisseurs avec les nouvelles possibilités.

Le même document soulignait aussi le manque d'information des sociétés de logement, en particulier les petites sociétés sans but lucratif, quant aux programmes communautaires: il s'agit là d'un élément sérieux, eu égard à leur rôle dans la politique du logement. Les sociétés sans but lucratif qui savent comment obtenir l'aide de l'Union insistent également sur le coût de la présentation des dossiers à l'administration européenne (en particulier parce que les ressources en personnel sont menacées d'autres compressions); elles critiquent la lenteur des décisions, aggravée par un double examen (les gouvernements nationaux devant également approuver toutes les demandes), et les exigences complexes en ce qui concerne le suivi.

Des mesures pourraient être prises à tous les niveaux: européen, national et local, pour promouvoir une compréhension plus cohérente des activités de l'UE liées au logement.

À l'échelle européenne, l'Union pourrait:

Au niveau national, les États membres pourraient renforcer le processus de compréhension mutuelle:

Au niveau local, et au sein des organisations de fournisseurs de logement, il serait utile:

4.6. Un rôle phare

Certaines des nécessaires actions nationales et locales précitées ont déjà été mises en œuvre, mais elles sont l'exception plutôt que la règle. Toutefois, si l'on entend reconnaître les actions européennes liées au logement, comprendre leur potentiel et présenter les demandes là où elles sont le plus nécessaires, ces actions doivent faire partie de la pratique normale des décideurs et des fournisseurs dans le domaine du logement européen.

Au niveau européen, la connaissance des politiques du logement doit évoluer d'un travail partiel, rétrospectif et d'investigation vers une vue statistique actualisée, mieux informée. Aucun de ces changements ne se produira sans action décisive de l'Union européenne.

L'Union européenne doit faire preuve d'ouverture et être encouragée, par la façon dont ses actions ont aidé les fournisseurs de logement, à mettre en œuvre des politiques et des projets mieux intégrés. Elle peut le faire sans modifier les aspects de subsidiarité. Et elle devra le faire tant que les activités des fournisseurs de logement non seulement répondront aux besoins aigus dans ce domaine mais contribueront aussi, d'une façon essentielle, à l'adaptation économique et à la cohésion sociale. À défaut, les membres du Parlement européen s'exposeront à des pressions croissantes de la part des fournisseurs de logement et des communautés visant à réduire l'exclusion sociale. Sans une vue claire des politiques et des priorités dans le domaine du logement et sans moyens transparents de lier ces intérêts et les programmes de l'Union européenne, ils demeureront sans réponses appropriées.

La conférence Habitat II a confirmé qu'en termes planétaires l'Europe est bien logée et que ses efforts politiques sont tournés vers l'avenir et ont une ampleur significative. Néanmoins, la conférence a souligné que de vieux problèmes subsistent et que de nouveaux défis se font jour dans un climat difficile sous l'angle des ressources. La nature changeante des problèmes et des politiques dans le domaine du logement, qui exige des solutions plus intégrées, a rapproché les préoccupations stratégiques et opérationnelles des fournisseurs de logement du rôle des programmes de l'Union européenne. Les fournisseurs européens et l'Union européenne ont besoin de nouvelles connaissances, voire de nouvelles compétences, pour résoudre le plus efficacement certains des problèmes les plus aigus auxquels les citoyens européens sont actuellement confrontés. Le temps est venu, pour le logement, d'occuper une place dans les grandes discussions qui donnent forme à la nouvelle Europe.

Références

Le présent rapport a recouru à un large éventail de sources statistiques et écrites. Les travaux cités ci-dessous sont les principales sources consultées et constituent un point de départ de lectures supplémentaires.

Sources principales:

Balchin P. (ed.) (1996), Housing Policy in Europe, Routledge

Boelhouwer P. et al. (1996), "The Netherlands", in Paul Balchin (ed.) Housing Policy in Europe, Routledge

CECODHAS (1994), A Roof Over the Head of Every European: 5 Years of Involvement and Action

Dieleman F. M. (1996), European Housing Market Developments, ENHR Conference Keynote, Copenhague

Fitzpatrick S. (1996), Homelessness in the European Union, Paper presented at the "Future of Housing Services" Conference, Université de Glasgow

Hedman E. (1994), Housing in Sweden in an International Perspective, Boverket

Housing Corporation (London) (1996)

McCrone G. and Stephens M. (1995), Housing Policy in Britain & Europe, UCL Press

Maclennan D. and Williams R. (1990), Affordable Housing in Europe, Joseph Rowntree Foundation, York

Maclennan D. and Meen G. (1993), Housing Markets and National Economic Performance in the OECD Countries, Joseph Rowntree Foundation, York

Maclennan D. and Stephens M. (1996), European Monetary Union and the Housing Sector, ENHR Conference Keynote Speech, Copenhague

Maclennan D. and Bannister J. (1996), Housing: Making the Connections, Urban Studies, Special Issue 1996

Maclennan D. (1996) (à paraître), Private Rental Housing in the Advanced Economies, Netherlands Journal of Housing and the Environment, Special Issue

Priemus H., Kleinman M., Maclennan D. et Turner B. (1993), European Union: Consequences for National Housing Policies, Delft University Press

Smith F. and Urquhart A., "The Scope and Availability of European Structural Funds", case study working papers for CHRUS report to the Housing Corporation

Stephens M, Bennett A. & Smith F. (1996), European Funding: The Independent Social Housing Sector and the European Structural Funds in England, The Housing Corporation an National Housing Federation


1. L'analyse relative à ce pays a été préparée par Duncan Maclennan à partir de sources fournies par la ministère danois du Logement (comportant un ensemble exemplaire de données statistiques et politiques).

2. Cette section est basée sur les informations fournies par Simpa Tulla, le ministère finlandais de l'Environnement, le Comité national du logement et l'OCDE.

3. Cette analyse a été préparée par Mark Stephens.

4. Cette sous-section est basée sur le rapport de la Fondation Joseph Rowntree intitulé "Innovations on Social Housing, n o 1 (1991): The Foyer Project, Part 1.

5. Cette section a été préparée par le professeur Peter Kemp.

6. Cette section est basée sur un document de Nicholas Pirounakis, consultant.

7. Cette étude a été préparée par le professeur Duncan Maclennan sur la base d'une abondante documentation transmise par le ministère irlandais de l'Environnement.

8. Cette étude a été préparée par le professeur Duncan Maclennan, sur la base de sources publiées.

9. Cette section est basée sur McCrone et Stephens (1995) et sur le chapitre de Peter Boelhouwen dans Paul Balchin (éd.) (1996).

10. Cette sous-section est extraite d'un document rédigé par Fiona Smith et Alison Urquhart.

11. Cette section est basée sur un document rédigé par Vitor Neves, de l'université de Coimbra.

12. Diário da República, n 106, série I-A, 7 mai 1993.

13. Opções Estratégicas para o Desenvolvimento do Pais no periodo 1994-1999, loi n 69/93 du 24 septembre 1993.

14. AECOPS, Relatório AECOPS da Construcão, 1994

15. Décret-loi n 226/87 du 6 juin 1987.

16. Logements dont les prix sont plafonnés à un montant fixé par le gouvernement central.

17. Programa Especial de Realoja,ento nas Àeras Metropolitanas de Lisboa e Porto (PER), établi par le décret-loi n 163/93 du 7 mai 1993.

18. Afin d'accroître l'efficacité de la mise en oeuvre du plan, il est possible d'étendre la limite des prêts consentis à la totalité du prix d'acquisition non couvert par des subventionsn, dans le cas de logements "à coût contrôlé" en construction ou déjà construits en juillet 1994 (décret-loi n 199/94 du 22 juillet 1994).

19. Caixa Geral de Depósitos (Caisse générale de dépôts), la principale banque portugaise.

20. Programa de Construçao de Habitações Económicas, établi par le décret-loi n 163/93 du 7 mai 1993.

21. Les journaux ont fait état de conflits entre les parties concernées par le premier projet approuvé (IGAPHE, LNEC et le constructeur), principalement en raison de la certification de qualité duprojet par le LNEC (cf. Público du 23 mai 1995).

22. Cf. Público du 2 cotobre 1995.

23. Incentivo ao arrendamento por jovens, décret-loi n 162/92 du 5 août 1992.

24. Cette section est basée sur un document rédigé par Pere Rieva.

25. Étude préparée par le professeur Peter Kemp sur la base d'informations transmises par Bouerket, de Karlskrona.

26. Étude préparée par le professeur Duncan Maclennan.


Parlement européen: 12/1996