R A P P O R T sur le rapport d'activité annuel (1995) du médiateur de l'Union européenne (médiateur européen) (C4-0257/96)

30 mai 1996

Commission des pétitions
Rapporteur: Mme Nuala Ahern

La commission compétente pour l'examen du rapport d'activité annuel du médiateur de l'Union européenne (médiateur européen) remet son rapport conformément à l'article 138 E, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne et à l'article 3, paragraphe 8 de la décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur.

Au cours de sa réunion des 19 et 20 mars 1996, la commission des pétitions a nommé Mme Nuala Ahern rapporteur.

M. Södermann, médiateur européen, a transmis son rapport au Président du Parlement européen le 22 avril 1996 et l'a présenté à la commission des pétitions au cours de sa réunion des 23 et 24 avril 1996.

Au cours de ses réunions des 6 et 7 mai 1996 et des 29 et 30 mai 1996, la commission a examiné le projet de rapport de Mme Ahern. Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté la proposition de résolution à l'unanimité moins une abstention.

Étaient présents au moment du vote les députés Newman, président; Ahern, viceprésident et rapporteur; Banotti, Blak, Dillen, Dybkjaer, Gutiérrez Díaz, Miranda de Lage, Papakyriazis, Pex, Schmidbauer, Smith, Striby, Tamino et Toivonen.

Le rapport a été déposé le 30 mai 1996.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.

A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Résolution sur le rapport d'activité annuel (1995) du médiateur européen

Le Parlement européen,

- vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 8 D, second alinéa, et son article 138 E,

- vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 20 D,

- vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 107 D,

- vu sa décision du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur, et notamment son article 3, paragraphe 8[1],

- vu sa décision portant nomination du médiateur de l'Union européenne[2],

- vu le rapport annuel du médiateur européen (1995) (C4-0257/96),

- vu le rapport de la commission des pétitions (A4-0176/96),

considérant que le médiateur européen a été désigné par le Parlement européen le 12 juillet 1995 pour améliorer les relations entre les citoyens européens et les institutions communautaires et protéger les droits des citoyens européens contre la mauvaise administration de la part des organes et institutions communautaires,

considérant que les devoirs du médiateur européen, conformément au traité instituant la Communauté européenne, consistent à enquêter sur les cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires,

félicite le médiateur européen pour son rapport d'activité intéressant et informatif pour 1995;

souligne que ce rapport devrait être distribué aussi largement que possible, car il fournit une description claire et précise des responsabilités du médiateur européen et constitue de ce fait une source d'informations précieuse pour les citoyens et les résidents désireux de s'adresser à lui;

estime que l'action combinée du médiateur européen et du Parlement européen à la suite des plaintes et des pétitions qu'ils reçoivent prouve le bien-fondé des articles 8 D, 138 D et 138 E du traité CE, qui visent à mettre en place un système aussi complet et efficace que possible pour permettre aux citoyens et aux résidents de solliciter l'aide de l'Union européenne pour résoudre des problèmes concernant la vie de l'Union;

s'engage à faire à l'avenir tout ce qui est en son pouvoir, par l'intermédiaire de sa commission des pétitions, pour coopérer avec le médiateur européen en l'assistant et en le guidant dans les difficultés qu'il rencontre dans ses relations avec les institutions et organes de la Communauté en rapport avec les plaintes qui lui sont adressées;

demande aux institutions et organes communautaires, et en particulier au Conseil et à la Commission, de coopérer étroitement avec le médiateur, et notamment de mettre à sa disposition les informations et les documents qui lui sont nécessaires pour l'exercice efficace de ses fonctions;

rappelle que la transparence et les bonnes pratiques administratives des institutions européennes constituent une question majeure dans le cadre de la Conférence intergouvernementale sur la révision du traité sur l'Union européenne et qu'il est particulièrement important de réaliser des progrès en ce qui concerne la mise en place d'un ensemble complet de règles contraignantes relatives à un fonctionnement plus ouvert et démocratique des institutions européennes, conformément aux orientations définies dans le code de conduite concernant l'accès du public aux documents du Conseil et de la Commission[3];

charge son Président de transmettre la présente résolution à tous les organes et institutions de l'Union ainsi qu'aux médiateurs nationaux et aux commissions des pétitions des parlements nationaux ou autres organes de nature comparable.

• [1] ()JO L 113 du 04.05.1994, p. 15.
• [2] ()JO C 249 du 25.09.1995, p.85.
• [3] ()JO L340 du 31.12.1993, p.41.

B. EXPOSÉ DES MOTIFS

I. Période couverte par le rapport

Le rapport soumis au Parlement fait référence à l'année civile 1995. En réalité, le médiateur européen ayant commencé ses activités à la fin du mois de septembre, il concerne une période d'une durée légèrement supérieure à trois mois. Par conséquent, bien que le rapport annuel doive présenter les résultats des enquêtes du médiateur, ce premier rapport précise à juste titre que son objet est principalement de décrire les règles générales régissant les fonctions du médiateur, l'installation de son bureau, et les principales décisions prises au sujet de l'examen des plaintes. La structure de ce rapport et donc très utile, car elle permet au Parlement de formuler dès à présent des observations sur les premières décisions du médiateur concernant son activité future.

Le traité sur l'Union européenne prévoit (article 138 E, paragraphe 1, dernier alinéa) que "chaque année, le médiateur présente un rapport au Parlement européen sur les résultats de ses enquêtes".

Le statut du médiateur européen ("Décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur") prévoit, à son article 3, paragraphe 8, que le médiateur présente son rapport "à la fin de chaque session annuelle".

Suite à un arrêt rendu par la Cour de justice dans les années 60, l'article 10 du règlement du Parlement européen précise que la session correspond à une période d'un an, débutant le deuxième mardi de mars de chaque année.

On pourrait considérer que ces textes imposent au médiateur européen de préparer des rapports couvrant une période de temps coïncidant avec la session parlementaire (mars d'une année à mars de l'année suivante). La décision prise par M. Söderman de rédiger des rapports pour chaque année civile peut toutefois être approuvée, car le médiateur européen est un organe indépendant du Parlement et ne doit pas nécessairement suivre le calendrier parlementaire. La question ne pourrait se poser sur le plan pratique qu'à la fin de la législature quinquennale du Parlement européen; dans cette perspective, la décision de consacrer le rapport aux activités de l'année civile écoulée est acceptable, car elle permet au Parlement sortant de prendre position sur le rapport du médiateur. Après tout, l'article 3, paragraphe 8, du statut du médiateur européen lui impose de soumettre son rapport à la fin de chaque session annuelle, sans préciser la période que ce rapport doit couvrir; l'obligation porte donc sur la date de présentation et non sur le contenu du rapport. La période d'environ trois mois qui sépare la fin de l'année civile et le début de l'année parlementaire peut être utilement employée pour la rédaction du rapport.

II. Contenu du rapport

Le rapport contient une introduction générale sur le médiateur européen (première partie), des données pour l'année 1995, ainsi que quelques données pour les trois premiers mois de 1996 (deuxième partie), et une conclusion de M. Söderman.

La première partie du rapport est particulièrement utile, notamment parce qu'elle explique dans quelles conditions il est possible d'adresser une plainte au médiateur et expose la procédure décidée par le médiateur pour l'examen des plaintes. Le rapport précise ainsi:

- qui peut adresser une plainte (citoyens et résidents),

- contre qui: le rapport fournit (point I.3.3) la liste des cinq institutions et des nombreux organes de la Communauté; il convient de remarquer que le médiateur européen constitue lui-même un "organe" supplémentaire de la Communauté, mais imaginer une action intentée contre le médiateur européen pour mauvaise administration serait quelque peu tiré par les cheveux, bien qu'il y ait des actions intentées devant la Cour de justice (aujourd'hui devant le Tribunal de première instance) par des fonctionnaires de la Cour se plaignant de décisions prises par la Cour elle-même,

- à quel propos: le rapport ne se risque pas à proposer une définition de la mauvaise administration, mais dresse (point I.3.2) une liste non exhaustive de cas pouvant relever de la mauvaise administration,

- la procédure suivie: les plaintes déclarées admissibles et fondées "prima facie" sont communiquées à l'institution ou à l'organe concerné, qui doit donner un "premier avis"; lorsque ce premier avis et les commentaires éventuels du plaignant ont été examinés, le médiateur s'efforce de trouver une solution avec les deux parties; si, après avoir émis des recommandations appropriées, le médiateur européen constate qu'il y a toujours mauvaise administration, il adresse un rapport au Parlement européen ainsi qu'à l'institution ou à l'organe concerné.

Cette première partie souligne également la nécessaire indépendance du médiateur européen à l'égard des autres organes, ses pouvoirs d'investigation et la possibilité de conduire des enquêtes sur sa propre initiative. Il faut, à cet égard, se réjouir que le médiateur ait ouvert un registre des plaintes accessible au public.

La deuxième partie contient à proprement parler le "rapport sur les résultats des enquêtes"; il est clair, comme cela a été signalé plus haut, qu'aucune enquête n'a abouti en 1995, car M. Söderman n'a commencé ses activités qu'à la fin du mois de septembre. L'annexe A indique que trois enquêtes ont trouvé une issue satisfaisante au début de 1996, l'institution concernée et le plaignant s'étant directement mis d'accord sur une solution.

Dans ses remarques finales, M. Söderman évalue brièvement la situation (en tenant compte également de son expérience passée de médiateur national) et expose ses intentions pour l'avenir, en soulignant la nécessité d'une coopération avec les institutions de la Communauté et les organes nationaux.

Des résumés des plaintes reçues ainsi que quelques statistiques d'ordre général figurent en annexe au rapport. Leur lecture est intéressante, mais pour pouvoir apprécier pleinement les statistiques, il est nécessaire de lire attentivement la partie descriptive du rapport, qui permet de mieux comprendre les chiffres.

III. Observations

A. PÉTITIONS ET PLAINTES

Le rapport identifie les domaines d'action respectifs du médiateur européen et de la commission des pétitions, tels qu'ils sont définis par le traité: le rapporteur intervient valablement dans les cas de mauvaise administration (supposée) dans l'action des institutions et organes communautaires, alors qu'une pétition est recevable lorsqu'elle porte sur un sujet relevant des domaines d'activité de l'Union européenne. En d'autres termes, étant donné le nombre relativement limité de cas dans lesquels des organes européens exercent directement des fonctions d'administration, les attributions du médiateur européen sont moins larges que celles de la commission des pétitions, qui fait partie d'une institution assumant des tâches de politique générale et un large éventail de responsabilités. Cela est compensé par le fait que le médiateur européen dispose de pouvoirs d'investigation plus spécifiques.

Les remarques finales de M. Söderman précisent clairement que le droit d'adresser les pétitions au Parlement européen et la possibilité d'adresser des plaintes au médiateur européen sont complémentaires, dans la mesure où ces deux procédures répondent au même besoin et visent à mettre en place un système aussi complet, aussi simple et aussi efficace que possible pour permettre aux citoyens et aux résidents européens d'obtenir une réparation et une assistance extra-judiciaires dans le cadre du système européen. Le rapport précise à juste titre que, "dans les cas où le mandat du médiateur s'avère trop étroit, le Parlement européen (dans la pratique la commission des pétitions) a souvent le pouvoir d'intervenir".

Il aurait été judicieux d'introduire également cette précision dans les deux autres sections du rapport qui spécifient les limites matérielles de recevabilité des plaintes adressées au médiateur, car ces sections seront lues avec une attention particulière par les personnes désireuses d'introduire des plaintes: il aurait fallu signaler aux points I.3.2 ("mauvaise administration") et I.3.3, que bon nombre de plaintes irrecevables (par exemple, la plainte n^o 90 concernant la reconnaissance d'un permis de conduire étranger) auraient constitué des pétitions recevables. Le point II.2.2 du rapport précise également que le médiateur peut conseiller aux plaignants de s'adresser à la Commission européenne ("gardienne des traités"), en demandant éventuellement l'ouverture d'une procédure d'infraction conformément à l'article 169 du traité CE; selon les cas, il peut également conseiller aux plaignants d'adresser plutôt (ou parallèlement) une pétition au Parlement européen[1]. Il convient effectivement de noter que les plaintes adressées à la Commission européenne sont souvent présentées comme des pétitions au Parlement européen; en outre, lorsque la Commission le juge opportun, elle enregistre comme des plaintes internes les pétitions qui lui sont transmises par le Parlement européen. Une plainte adressée à la Commission est une démarche de nature administrative, alors qu'en adressant une pétition au Parlement européen, les citoyens et les résidents font usage de leur droit et exercent une fonction politique en permettant au Parlement de contrôler les politiques de la Communauté.

À cet égard, il convient de noter que le médiateur et la commission des pétitions se sont entendus pour coopérer en se transmettant mutuellement, avec l'accord de l'auteur de la pétition ou du plaignant, toutes les demandes relevant des compétences de l'autre organe; ainsi, la commission des pétitions transmet au médiateur européen les pétitions concernant les cas de mauvaise administration dans l'action d'une institution ou d'un organe communautaire, tandis que le médiateur européen transmet à la commission des pétitions les plaintes qui ne sont pas recevables en tant que telles, mais pourraient être recevables en tant que pétitions (voir rapport du médiateur européen, point II.2.1).

Comme il a été souligné plus haut, le rapport évite à juste titre de proposer une définition de la mauvaise administration et adopte plutôt une approche pragmatique. Toutefois, dans la liste des cas pouvant relever de la mauvaise administration (voir point I.3.2), certains concepts mériteraient d'être clarifiés. Ainsi, les notions d'"injustice", "incurie" et "incompétence" sont probablement trop générales et risquent de susciter des incertitudes chez les plaignants potentiels. En ce qui concerne le dernier exemple cité dans la liste, il conviendrait de souligner que l'"incapacité" ou le "refus d'informer" ne peut constituer un cas de mauvaise administration que s'il présente un caractère d'illégalité.

B. CAS D'IRRECEVABILITÉ

Les exemples de plaintes irrecevables (point I.3.3) montrent que les principaux critères de recevabilité sont correctement appliqués. On ne peut que souscrire à l'approche du médiateur européen lorsqu'il souligne qu'il considérera comme irrecevables les plaintes concernant des décisions de la commission des pétitions, car ces décisions (comme celles du Parlement) sont d'ordre politique. On peut également approuver l'idée qu'"une approche légaliste ou excessivement technique (...) serait inadéquate" et qu'en cas de doute il convient de trancher en faveur du plaignant.

La décision du médiateur européen de ne pas appliquer à la lettre les dispositions du statut (article 2, paragraphe 4) qui prévoient que la plainte doit être introduite dans un délai de deux ans à compter de la date à laquelle les faits sont portés à la connaissance du plaignant, doit être approuvée, et même renforcée. En raison même de sa nature, cette règle ne devrait pas être appliquée au cours des deux premières années de fonctionnement du Bureau du médiateur européen, car il peut exister des situations d'injustice qui durent depuis de nombreuses années et qui n'en sont pas pour autant moins injustes, bien au contraire. Le rapport s'efforce de justifier en détail la possibilité pour le médiateur européen de déroger à cette condition; cela n'est pas nécessaire. Au cas (peu probable) où une institution à laquelle un avis aurait été demandé soulèverait une objection sur la base de l'article 2, paragraphe 4, du statut, le médiateur pourrait toujours ouvrir une enquête de sa propre initiative, conformément à l'article 138 E du traité. Ainsi, le principe général mentionné ci-dessus (en cas de doute, trancher en faveur du plaignant) aurait peut-être pu être appliqué aussi dans le cas de la plainte déposée par un ancien fonctionnaire au sujet d'un litige avec le Parlement. Le plaignant avait d'abord déposé une pétition (n^o 622/95), dont l'examen a été interrompu lorsque l'auteur de la pétition a été informé qu'il pouvait s'adresser au médiateur européen.

Un autre cas d'irrecevabilité est exposé au point II.2.1, qui précise que le médiateur ne s'occupera pas des cas déjà examinés par la commission des pétitions, sauf si de nouveaux éléments sont fournis. Cela est tout à fait justifié, sauf évidemment si la commission des pétitions elle-même a conseillé à l'auteur de la pétition de s'adresser directement au médiateur européen, en reconnaissant que l'objet de la plainte pourrait concerner un cas de mauvaise administration dans l'action d'une institution communautaire. Un exemple de ce type a été cité au paragraphe précédent; un autre cas de même nature est la pétition n^o 52/95 sur la commercialisation des bananes de Somalie.

Il convient également de noter qu'il existe des exceptions aux critères mentionnés cidessus. Ainsi, dans la liste des plaintes recevables (annexe B), figurent deux plaintes dénonçant un manquement supposé de la Commission européenne, qui n'aurait pas mené une enquête sérieuse au sujet d'une possible violation de la législation communautaire en rapport avec l'élargissement de l'autoroute M40 en Grande-Bretagne. Des pétitions sur le même sujet sont actuellement en cours d'examen par la commission (pétitions n^o 865/95, 972/95 et 90/96). En outre, le recours à la notion de mauvaise administration devra être soigneusement pesé.

C. AUTRES OBSERVATIONS SUR CERTAINS POINTS PARTICULIERS

Le pouvoir du médiateur européen - que certains médiateurs nationaux ne possèdent pas - d'ouvrir des enquêtes de sa propre initiative est inscrit dans le traité lui-même (article 138 E).

La modération du rapport (point I.4), qui souligne que le premier devoir du médiateur est de traiter les plaintes qu'on lui adresse, doit être approuvée pour ce premier rapport annuel. Il ne faudrait toutefois pas exclure la possibilité que cette forme d'enquête prenne davantage d'importance dans les années à venir, ce qui serait bénéfique pour le fonctionnement démocratique de l'Union et, par conséquent, pour le Parlement et les citoyens.

Dans la section intitulée "transparence et discrétion" (point I.3.1), il est intéressant de relever que, bien que le registre des plaintes, le rapport annuel et les décisions finales sur chaque plainte soient publics, les enquêtes menées à la suite du "premier avis" le sont en privé, afin d'obtenir les meilleurs résultats possibles. Le médiateur a indiqué qu'il traiterait le premier avis comme un document public, sauf si le plaignant a exigé la confidentialité.

Le rapport expose (point II.2.1) les modalités de la coopération particulière entre le médiateur et la commission des pétitions. Le médiateur se présentera devant la commission des pétitions, à l'initiative de l'un ou l'autre organe, non seulement pour présenter son rapport annuel et fournir des informations générales sur son travail, mais aussi pour présenter à la commission des "rapports spéciaux" (rapports sur des cas particuliers). Le médiateur publiera ses rapports spéciaux, en les rendant au besoin anonymes pour préserver la confidentialité.

IV. Conclusions

Le traité sur l'Union européenne a créé la fonction nouvelle de médiateur de l'Union européenne (médiateur européen) et a introduit comme un élément important de la citoyenneté européenne le droit d'adresser des plaintes à cet organe indépendant. Il garantit donc la capacité de ce nouvel organe à défendre de façon autonome les citoyens contre la mauvaise administration dans l'action des institutions et organes de l'Union. Néanmoins, le médiateur est un médiateur parlementaire: il est nommé par le Parlement européen et doit obtenir décharge de son activité en soumettant au Parlement un rapport sur le résultat de ses enquêtes.

La commission des pétitions est l'organe parlementaire auquel le médiateur soumet son rapport. Compte tenu de leurs responsabilités concernant les pétitions et les plaintes des citoyens de l'Union européenne, ces deux organes doivent établir une relation de travail complémentaire. Cela se traduit en pratique par l'octroi d'un rôle supplémentaire à la commission des pétitions, qui doit assurer le contrôle des fonctions du médiateur en ce qui concerne le Parlement européen.

Conformément à l'obligation faite au Conseil et à la Commission (dans le code de conduite de 1993) d'améliorer leur transparence, il convient de rappeler à la Commission que son membre compétent, Mme Gradin, s'est engagé devant la commission des pétitions à aborder, lors de la Conférence intergouvernementale sur la révision du traité sur l'Union européenne, les questions de la transparence et de l'accès des citoyens à l'information. Dans une démocratie, les citoyens sont en droit d'attendre que l'accès à l'information et la publicité des décisions fassent l'objet d'un engagement explicite des institutions.

• [1] ()Une autre ligne d'action est suivie au point II.2.2 du rapport, qui précise que, en cas d'atteinte aux "droitsde la citoyenneté européenne", le médiateur conseille généralement aux plaignants d'adresser une pétition au Parlement, mais que, en pareil cas, "si la gravité de l'atteinte incriminée lui semble le justifier, il peut également notifier la plainte à la Commission". La raison de cette distinction n'est pas claire.