RAPPORT sur le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du programme 1994 de coopération transfrontalière entre la CE et les pays d'Europe centrale et orientale (COM(95)0662 - C4-0142/96)
6 novembre 1996
Commission de la politique régionale
Rapporteur: M. Jürgen Schröder
Par lettre du 8 février 1996, la Commission a présenté au Parlement le rapport sur la mise en oeuvre du programme 1994 de coopération transfrontalière entre CE et les pays d'Europe centrale et orientale en 1994.
Au cours de sa séance du 11 mars 1996, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé ce rapport, pour examen au fond, à la commission de la politique régionale et, pour avis, à la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense, à la commission des relations économiques extérieures et à la commission du contrôle budgétaire.
Au cours de sa réunion du 12 mars 1996, la commission de la politique régionale a désigné M. Jürgen Schröder rapporteur.
Au cours de ses réunions des 7 mai, 24 septembre et 29 octobre 1996, elle a examiné le projet de rapport.
Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté la proposition de résolution à l'unanimité.
Étaient présents au moment du vote les députés: Speciale, président; Campoy Zueco, vice-président; Schröder, rapporteur; Azzolini, Berend, Bernardini, Cellai, Frutos Gama, Garosci (suppléant M. Baggioni conformément à l'art. 138, paragraphe 2 du réglement), Girão Pereira (suppléant M. Collins), Hatzidakis, Izquierdo Collado (suppléant M. Howitt), Klaß, Lage, Myller, Novo Belenguer, Podesta, Rack (suppléant M. Camison Asensio), Rapkay (suppléant M. Botz), Rack (suppléant M. Kellett-Bowman), Schiedermeier (suppléant Mme Langenhagen) Sornosa Martínez, Vallvé, Varela Suanzes-Carpegna, Viola (suppléant Mme. Rusanen), Walter et Wolf (suppléant Mme Schroedter conformément à l'art. 138, paragraphe 2 du réglement).
L'avis de la commission des relations économiques extérieures est joint au rapport. La commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense et la commission du contrôle budgétaire ont décidé qu'elles n'émettraient pas d'avis.
Le rapport a été déposé le 6 novembre 1996.
Le délai de dépôt des amendements au présent rapport est inscrit à l'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle il sera examiné.
A. PROPOSITION DE RESOLUTION
Résolution sur le rapport de la Commission relatif à la mise en oeuvre du programme 1994 de coopération transfrontalière entre la CE et les pays d'Europe centrale et orientale (COM(95)0662 - C4-0142/96)
Le Parlement européen,
- vu le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du programme 1994 de coopération transfrontalière entre la CE et les pays d'Europe centrale et orientale en 1994 (COM(95)0662 - C4-0142/96),
- vu sa résolution du 17 avril 1996 sur le Livre blanc "Préparation des Etats associés de l'Europe centrale et orientale à leur intégration dans le marché intérieur de l'Union"[1] ,
- vu le rapport de la commission de la politique régionale et l'avis de la commission des relations économiques extérieures (A4-0359/96),
1. rappelle que le programme de coopération transfrontalière UE/PECO a pour objectif, dans le cadre général du programme PHARE, de financer des actions structurelles de coopération transfrontalière destinées à :
- faciliter le processus d'intégration des PECO,
- contribuer au développement économique des régions frontalières, notamment en résolvant les problèmes engendrés par les écarts économiques;
2. observe, d'après le rapport de la Commission, qu'en 1994 ce programme, d'un montant de 150 Mecus, a été poursuivi avec succès;
3. note que, pour l'essentiel, les crédits ont été alloués en 1994 à des projets transfrontaliers d'infrastructures de transport, de protection de l'environnement et d'approvisionnement en énergie ; note également que le programme au cours de l'année 1994 a été étendu aux Etats baltes; constate cependant que cela a servi au premier chef à améliorer les connexions entre des pôles économiques existants, alors que les projets de développement des eurorégions elles-mêmes n'ont pas encore été suffisamment concrétisées;
4. estime qu'il faudrait également relever la dotation budgétaire destinée à des actions de soutien de la coopération interrégionale dans le cadre d'INTERREG II, aussi bien entre régions des pays d'Europe centrale et orientale qu'entre régions de ces pays et l'Union européenne;
5. constate qu'outre les projets spécifiques entre pays frontaliers (Albanie/Grèce/Italie ; Bulgarie/Grèce ; Pologne/Allemagne ; Danemark/Etats baltes...), le programme comporte aussi des projets sectoriels à incidence frontalière (environnement par ex.) et des interventions pluridisciplinaires (assistance technique);
6. estime que les actions destinées à favoriser la coopération en matière de formation, le développement d'entreprises et le transfert de technologies et de marketing au profit des petites et moyennes entreprises devraient être renforcées;
7. souligne l'importance politique, économique et sociale que revêt la coopération transfrontalière UE/PECO, instrument privilégié de cohésion dans la stratégie de pré-adhésion des PECO;
8. considère aussi que les actions de coopération transfrontalières et interrégionales, constituent une expérience pédagogique communautaire irremplaçable pour les pays candidats;
9. approuve, par conséquent, le bilan d'ensemble de ce programme pour l'année 1994, présenté par la Commission, et insiste sur la nécessité de sa poursuite et de son renforcement;
10. estime souhaitable cependant qu'à l'avenir la mise en oeuvre du programme de coopération transfrontalière se caractérise par:
- une plus grande diversification des actions dans le cadre de secteurs prioritaires existants
- une programmation pluriannuelle qui permette d'assurer une plus grande cohérence des interventions (en particulier entre INTERREG et PHARE) et d'éviter les doubles emplois pouvant résulter de la multiplicité des projets,
- un renforcement des moyens du programme ECOS OUVERTURE qui rencontre un grand succès;
11. invite la Commission et les Etats membres à faire bénéficier également les eurorégions de l'aide technique disponible afin de leur permettre de mettre en place une gestion transfrontalière efficace destinée à la réalisation des programmes transfrontaliers;
12. estime qu'il est essentiel d'étendre progressivement aux pays d'Europe centrale et orientale les programmes mis en oeuvre par l'Union européenne, dans la perspective d'une coopération transfrontalière et interrégionale efficace;
13. insiste sur la nécessité de coordonner les différents programmes engagés par l'Union européenne et le programme PHARE pour renforcer l'efficacité et l'impact des actions financées par ces derniers;
14. juge essentielle la mise en place de mécanismes efficaces de coordination, de fiscalisation et de contrôle des actions dans le cadre de la coopération transfrontalière, afin d'optimiser le rendement des ressources de l'Union et d'éviter d'éventuelles fraudes;
15. souhaite que la Commission présente au Parlement européen un rapport sur les résultats des différents projets et sur le suivi à leur accorder dorénavant.
16. invite dès à présent la Commission à chiffrer les besoins financiers futurs qu'implique, dans la perspective de l'élargissement de l'UE, la poursuite et le renforcement du programme de coopération transfrontalière ainsi qu'à développer les possibilités existantes de co-financement par la BEI, la BERD et le secteur privé;
17. estime que le rapprochement des régions frontalières des PECO ne saurait avoir pour effet un développement économique déséquilibré ; souligne que l'objectif de cohésion économique et social doit être au centre des politiques menées par les PECO et souhaite, au-delà de la seule coopération transfrontalière UE/PECO, que se développent des actions de coopération transfrontalières entre PECO, entre PECO et Etats de la CEI ainsi que, de façon plus générale, entre les régions mêmes des PECO;
18. tout en regrettant sa publication tardive, approuve le rapport de la Commission et marque son attachement envers la poursuite et le renforcement du programme de coopération transfrontalière UE/PECO, instrument majeur de la stratégie de pré-adhésion et du développement économique et social de l'Europe;
19. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux parlements des Etats membres ainsi qu'aux gouvernements et parlements des pays d'Europe centrale et orientale.
- [1] JO C nΊ 141 du 13 mai 1996
B. EXPOSE DES MOTIFS
La Commission a présenté le rapport sur le programme de coopération transfrontalière UE/PECO pour 1994.
On examinera successivement les caractéristiques générales de ce programme, les projets mis en oeuvre, le bilan ainsi que les conditions de sa poursuite et de son renforcement.
I. La coopération transfrontalière : un instrument privilégié de la stratégie de pré-adhésion des PECO
1. Objectifs poursuivis
En 1994, un programme de 150 Mecus (ligne budgétaire B7 612) a été mis en place, dans le cadre général du programme PHARE, pour financer des actions structurelles dans les régions des Etats éligibles à ce programme ayant une frontière commune avec un des Etats membres de l'UE.
Etabli en concordance avec les actions menées dans le cadre du programme INTERREG II, ce programme de coopération transfrontalière UE/PECO poursuit un double but :
- faciliter le processus d'intégration des PECO, par un échange d'informations et d'expériences entre les régions frontalières concernées et par des actions communes,
- contribuer au développement économique des régions frontalières.
Les actions de coopération transfrontalières prévues tendent plus précisément à :
- aider ces régions transfrontalières à vaincre les problèmes de développement spécifiques consécutifs souvent à leur isolement relatif dans l'économie nationale,
- créer des réseaux de coopération transfrontalière,
- prévenir un effondrement du niveau de vie et de croissance aux frontières extérieurs de l'UE,
- permettre un rapprochement progressif entre PECO et UE.
2. Gestion du programme
Selon le règlement 1628/94, la Commission gère l'aide fournie.
Des comités mixtes de programmation et de surveillance (CNPS) ont été mis en place dans chaque région frontalière. Ces comités sont les mécanismes clés de la coordination puisque leurs tâches englobent à la fois la programmation commune des actions de coopération transfrontalière, leur coordination et leur contrôle.
Sont membres de ces comités, outre la Commission, les membres des autorités centrales, ministères et agences compétents.
La procédure est la suivante :
- les gouvernements des PECO désignent les autorités responsables du programme,
- ces autorités entrent en contact avec celles des Etats membres concernés de l'UE,
- des recommandations sont formulées par les comités et transmises à la Commission par les autorités centrales des PECO,
- la Commission soumet à l'approbation du comité de gestion PHARE, une proposition de financement pour chaque région frontalière,
- un mémorandum d'entente est conclu entre la Commission et le PECO concerné.
Il faut citer aussi le programme ECOS/OUVERTURE, destiné à stimuler la coopération interrégionale entre PECO et UE, au niveau local et régional.
Ce programme recouvre le développement économique et commercial, la démocratie dans les villes et régions, les services urbains et les questions environnementales. En 1994 2 Mécus ont été utilisé pour permettre une participation complète des PECO partenaires à ce programme.
3. Le bilan 1994
a) la répartition des dépenses
Le coût total de l'ensemble des actions financées dans le cadre du programme de coopération transfrontalière UE/PECO, s'élève à 350 Mécu (l'aide directe de l'UE, soit 150 Mécus, à laquelle s'ajoutent des ressources provenant des Etats membres de l'UE, des PECO, des institutions financières internationales et de sources privées et publiques).
Comme en 1993, la majeure partie des dépenses est consacrée aux projets d'infrastructures (90 Mécus) ; viennent ensuite les projets relatifs à l'environnement (35 Mécus).
b) les actions générales
Les actions générales de coopération transfrontalière concernent l'ensemble des PECO auxquels, pour la première fois en 1994, se sont ajoutés les pays baltes.
Le rapport de la Commission décrit en détail l'ensemble des actions au cours de l'année 1994 concernant la coopération transfrontalière, que ce soit entre l'Albanie/Grèce/Italie ou la Bulgarie/Grèce, etc.
c) les actions spécifiques
Parmi les programmes à caractère plus spécifique, on notera :
- le programme sectoriel 1994-1997 de 3 Mécus destiné à 9 projets concernant les Etats baltes, la Pologne et la Bulgarie,
- le programme pluridisciplinaire de 2 Mécus relatif au financement de la coopération technique, de la formation et de la promotion des investissements,
- le programme de coopération interrégionale fondé sur les initiatives ECOS ou OUVERTURE d'un montant de 1,8 Mécus.
II. Renforcer la coopération transfrontalière et interrégionale
1. Améliorer le fonctionnement du programme de coopération transfrontalière
a) appréciation du rapport 1994
Au dire de la Commission, le programme PHARE 1994 de coopération transfrontalière, a été un succès. Bien que l'année 1994 ait été une année de transition, elle a été caractérisée par quelques réalisations marquantes. Les 150 Mécus alloués par le PE étaient entièrement engagés en novembre 1994. Le financement complémentaire des initiatives ECOS/OUVERTURE a concerné plus de cent projets de coopération interrégionale entre régions et villes de l'UE et des PECO.
Enfin, au cours de cette année, le programme a été étendu aux Etats baltes ainsi qu'à certains pays limitrophes de l'Autriche : la Slovaquie et la Hongrie.
Il y a lieu cependant de regretter, quant au rapport lui-même, bien documenté, qu'il n'ait été publié qu'en avril 1996.
b) une plus grande diversification
D'après les règles d'INTERREG, de très nombreuses mesures globales peuvent bénéficier d'une aide depuis la lutte contre les obstacles administratifs à la libre circulation des marchandises, des personnes et services jusqu'à la promotion de la coopération en matière d'environnement, de santé en passant par l'aide au développement des médias frontaliers.
Or, pour l'essentiel, les actions menées en 1994 comme pendant les années précédentes concernent les infrastructures de transport (relations Grèce/Albanie; Bulgarie/Grèce; Pologne/Allemagne ...) et l'environnement (en particulier la dépollution de la Baltique) et l'énergie. Si ces types de mesures doivent demeurer prioritaires, il faudra à l'avenir les diversifier davantage, en particulier sur le plan économique et social.
c) une programmation pluriannuelle
A l'avenir, la coopération transfrontalière devra s'appuyer sur une stratégie commune à long terme de développement frontalier.
Les propositions de financement présentées chaque année devront s'inscrire alors dans le cadre de ces programmes indicatifs pluriannuels.
Toujours dans le même ordre d'idée, il apparaîtra nécessaire de coordonner encore plus étroitement non seulement INTERREG et PHARE mais à l'intérieur même d'INTERREG les programme spécifiques entre pays frontaliers, les programmes sectoriels et pluridisciplinaires afin d'éviter tout chevauchement et de tendre vers le maximum de cohérence.
Avec l'élargissement de l'Union européenne, se posera enfin le problème du financement de ces actions de coopération transfrontalière et la question des cofinancements par la BEI, la BERD et le secteur privé.
2. Vers un programme d'ensemble de coopération transfrontalière et interrégionale UE/PECO
a) une menace pour la cohésion économique et sociale
Les PECO ont entrepris un remarquable effort de modernisation et de réorientation économique et connaissent un taux de croissance soutenu. Ils bénéficient d'un afflux de capitaux étrangers (le nombre des entreprises à capitaux mixtes a triplé entre 1991 et 1993). L'UE absorbe plus de la moitié
des exportations des pays associés. Le rythme d'immigration d'Europe centrale et orientale vers les régions de l'Union s'est nettement ralenti par rapport aux premières années de transition.
Les PECO n'en sont pas moins exposés aux risques d'un développement très inégal qu'encourage une économie de marché parfois insuffisamment maîtrisée : les régions où dominaient l'industrie lourde, non compétitive aujourd'hui, sont menacées d'abandon ; les capitaux étrangers s'investissent de préférence et de façon disproportionnée dans les pays et les régions où les risques apparaissent moindres. Le danger est, si l'on n'y prend garde, que de graves disparités de développement (surconcentration/désertification/pollution) entre les régions apparaissent, qui rendront, à l'approche de l'adhésion des PECO, encore plus aléatoire la poursuite, dans ces conditions, de l'objectif de cohésion économique et sociale en Europe.
Les PECO doivent se prémunir contre une telle évolution en menant des politiques économiques qui préservent la cohésion économique et sociale. Il importe, par conséquent, de "recentrer" les efforts de développement économique; il serait dangereux de se concentrer uniquement sur les zones transfrontalières de passage entre l'UE et les PECO.
b) mettre en oeuvre un programme d'ensemble de coopération transfrontalière et interrégionale
La recherche d'une plus grande cohésion économique et sociale sur l'ensemble du territoire des PECO va s'imposer pendant la période de pré-adhésion aussi bien qu'ensuite.
Pour l'UE, comme pour les futurs pays candidats, la cohésion économique et sociale est la condition sine qua non du succès du processus d'intégration économique, en particulier de l'UEM et de la monnaie unique.
C'est pourquoi il s'avèrera nécessaire de dépasser les limites actuelles du programme de coopération transfrontalière en l'étendant à la coopération transfrontalière entre PECO, entre PECO et Etats membres de la CEI ainsi, d'une manière générale, qu'à la coopération interrégionale.
AVIS
(article 147 du règlement)
à l'intention de la commission de la politique régionale
sur un rapport de la Commission relatif à la mise en oeuvre du programme 1994 de coopération transfrontalière entre la Communauté et les pays d'Europe centrale et orientale (COM(95)0662 - C4-0142/96) (rapport Schröder)
Commission des relations économiques extérieures
Rapporteur pour avis: Mme Concepció Ferrer i Casals
Au cours de sa réunion du 21 mars 1996, la commission des relations économiques extérieures a nommé Mme Ferrer rapporteur pour avis.
Au cours de ses réunions des 27 juin 1996, 25 juillet 1996 et 9 octobre 1996, elle a examiné le projet d'avis.
Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté les conclusions ciaprès à l'unanimité.
Étaient présents au moment du vote les députés De Clercq, président; Sainjon, vice-président; Ferrer, rapporteur; Elchlepp, Imbeni, Kittelmann, E. Mann, Novo, Nussbaumer, Smith, van der Waal (suppléant Mme de Rose), Wiersma (suppléant M. Konecny).
I. Introduction
Dans le cadre de la stratégie de préadhésion des pays d'Europe centrale et orientale, le Parlement européen considère que la coopération transfrontalière constitue un instrument privilégié pour:
- renforcer les relations de bon voisinage et accentuer le degré de confiance et le sentiment d'appartenance à un espace commun,
- instaurer des habitudes de coopération et des mécanismes de communication stables, en familiarisant ainsi les PECO aux méthodes de gestion de l'Union et en accélérant le processus d'adaptation avant l'adhésion définitive de ces pays,
- remédier à l'isolement éventuel des régions frontalières et aux problèmes de développement économique qui ont pu en découler,
- favoriser, tout en respectant l'environnement, le développement de réseaux transeuropéens de transports, de télécommunications et d'énergie, entre autres.
Partant de cette approche, le Parlement européen a demandé que 15 millions d'écus du budget du programme PHARE soient consacrés à la coopération transfrontalière PECO/UE et que 5 millions au moins soient dégagés dans le cadre PECO/PECO. Le règlement (CE) no 1628/94 du 4 juillet 1994, concernant la mise en oeuvre d'un programme de coopération transfrontalière (PCT) entre pays d'Europe centrale et orientale et États membres de la Communauté fait suite à cette demande; il est destiné à financer des actions de nature structurelle dans le cadre de l'initiative INTERREG qui vise à favoriser la coopération entre les régions frontalières des États bénéficiaires du programme PHARE ayant des frontières communes avec l'un ou l'autre État membre de l'Union européenne et entre les régions d'Europe centrale et orientale.
II. Le programme 1994
1. Les objectifs
- éviter un effondrement des niveaux de vie et des taux de croissance aux frontières extérieures de l'UE;
- contribuer à l'accélération du processus de transformation des PECO et à un rapprochement entre ces pays et l'UE;
- promouvoir la création et le développement de réseaux de coopération de part et d'autre des frontières de même que l'établissement de liens entre ces réseaux et les réseaux communautaires;
2. Les régions bénéficiaires
Les pays bénéficiaires du programme PHARE qui possèdent une frontière commune avec l'UE: l'Albanie, la Bulgarie, la Tchéquie, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Slovaquie auxquels il faut ajouter, à la suite de l'entrée de l'Autriche, la Hongrie.
3. Champs d'action
Inspirées par les lignes directrices d'INTERREG, les actions finançables sont principalement axées sur les domaines suivants:
- la lutte contre les obstacles administratifs et institutionnels à la libre circulation des marchandises et des services par delà les frontières;
- l'amélioration des infrastructures, notamment celles de communications et l'approvisionnement local en eau, en gaz et en électricité;
- la protection de l'environnement par la gestion des déchets et la prévention de la pollution, en tenant compte des problèmes accentués par la proximité de frontières extérieures;
- la promotion du développement agricole et rural;
- la coopération dans le domaine de la santé;
- le développement des télécommunications et la mise en place d'infrastructures et de ressources destinées à améliorer le flux d'informations entre régions frontalières, y compris la radio, la télévision et les journaux;
- le soutien du tourisme et de la coopération commerciale, le développement des entreprises, la coopération financière et la coopération entre institutions professionnelles;
- l'aide à l'investissement et la fourniture de services et d'infrastructures d'encadrement, notamment en ce qui concerne le transfert de technologies et le marketing des petites et moyennes entreprises;
- les mesures de formation et d'emploi.
III. Application du programme 1994
1. Dans la pratique, en 1994, compte tenu des disparités de développement d'un côté à l'autre de la frontière, les actions de la Commission ont porté principalement sur le transport et l'environnement et, dans une moindre mesure, sur les secteurs de l'énergie et des télécommunications et le domaine social.
2. Le rapport de la Commission sur la mise en oeuvre de la coopération transfrontalière entre la Communauté et les pays d'Europe centrale et orientale en 1994 souligne le caractère transitoire de l'année 1994; cette coopération devrait en effet être adaptée entre 1995 et 1999 pour tenir compte du caractère pluriannuel décidé par le Conseil européen d'Essen et renforcer la cohérence avec INTERREG II.
3. Pour terminer, soulignons que des accords de coopération ont été conclus entre les pays associés dans le but de mettre en place des mécanismes institutionnels destinés à faciliter la planification et l'exécution des actions à engager dans le cadre de ce programme.
IV. Conclusions
La commission des relations économiques extérieures invite la commission de la politique régionale à tenir compte des conclusions suivantes:
1. souligne le bilan nettement positif du programme PHARE de coopération transfrontalière pour 1994, qui laisse augurer des perspectives encore plus favorables pour le rapprochement entre les pays associés d'Europe centrale et orientale et l'Union européenne dans le cadre de la stratégie de préadhésion;
2. constate qu'il convient de mettre en place des programmes pluriannuels et d'élargir sur le plan géographique, les régions susceptibles de bénéficier de ces programmes; souligne en conséquence que des ressources budgétaires supplémentaires devront être prévues pour assurer la mise en oeuvre de ces programmes pluriannuels;
3. estime qu'il faudrait également relever la dotation budgétaire destinée à des actions de soutien de la coopération interrégionale dans le cadre d'INTERREG II, aussi bien entre régions des pays d'Europe centrale et orientale qu'entre régions de ces pays et l'Union européenne;
4. approuve dans son ensemble la sélection effectuée par la Commission en ce qui concerne les actions engagées dans le cadre du programme de coopération transfrontalière entre la Communauté et les pays d'Europe centrale et orientale pour 1994;
5. estime que les actions destinées à favoriser la coopération en matière de formation, le développement d'entreprises et le transfert de technologies et de marketing au profit des petites et moyennes entreprises devraient être renforcées;
6. estime qu'il est essentiel d'étendre progressivement aux pays d'Europe centrale et orientale les programmes mis en oeuvre par l'Union européenne, dans la perspective d'une coopération transfrontalière et interrégionale efficace;
7. insiste sur la nécessité de coordonner les différents programmes engagés par l'Union européenne et le programme PHARE pour renforcer l'efficacité et l'impact des actions financées par ces derniers;
8. estime qu'une coopération institutionnelle devrait être prévue dans le cadre du Comité des régions pour favoriser un dialogue structuré entre ces régions;
9. juge essentielle la mise en place de mécanismes efficaces de coordination, de fiscalisation et de contrôle des actions dans le cadre de la coopération transfrontalière, afin d'optimiser le rendement des ressources de l'Union et d'éviter d'éventuelles fraudes;
10. souhaite que la Commission présente au Parlement européen un rapport sur les résultats des différents projets et sur le suivi à leur accorder dorénavant.